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改革完善农村宅基地制度（下）
刘守英
国务院发展研究中心农村经济研究部副主任
三、宅基地制度运行中存在的问题
下面再讲现在宅基地运行中存在的问题。为什么要做一个回顾？因为我们整个这一套宅基地制度太特殊了，从土改一直到现在为止，宅基地制度一直是在不断演变的过程中，形成的这套权利体系也是非常地复杂，而且跟其他的制度安排的差异也是非常大的，如宅基地的基地所有权跟承包地的所有权的差别就很的，农户，有宅基地的使用权，但这个使用权的功能跟承包地差别也是非常大的。另外是房地分离的体制，还有宅基地的无偿分配和按成员身份获得的这一套宅基地制度非常独特。这一套宅基地制度面临的问题在哪里？第三，这套宅基地制度，尽管我们不断地形成了一套独特的宅基地制度的权利体系但它在运行中出现非常大的问题，十八届三中全会这次提这个改，宅基地制度要有一套制度安排，要进行改革。问题在何处？
（一）宅基地大量入市
第一个面临的问题，宅基地在大量地进入市场这是我们面临的一个非常大的问题。宅基地是按成员身份无偿获得的，是无偿地去分配的。但法律上不允许宅基地不允许出租、转让和交易，但农民宅基地进入市场已经成为了普遍化的趋势，这是我们面临的第一个问题，宅基地大量入市。我给大家举几个区域的特点。
第一，沿海地区。沿海地区到什么程度？大家去肯一下珠三角、长三角化和京津唐，这些沿海地区，整个上一轮的工业化、城镇化，一块政府主导的城镇化，政府征地，地方政府独家出让土地，政府主导的城镇化，这是一个路。另外一个路是土地的城镇化，另外一个城镇化的路径是农民自发的城镇化。土地城镇化的同时，人口也在城镇化到目前为止，将近
2.6亿人从农村进到城市，沿海地区装了1亿多人，另外大城市的城乡接合部地区装了1亿多人，这个沿海地区的1亿多人显然不是装到用房地产商的那个国有土地的房子上，因为那个他住不起，那个房子的价格是越来越贵，农民工是住不起那些房子的，住不起在国有土地上盖的房子。
所以在沿海地区的1亿多人基本上都是住在农民宅基地盖的房子上，我们去广东看，整个珠三角地区，建设用地里，60%是属于集体建设用地，集体建设用地将近一半是属于农民
的宅基地，所以非常有意思的一个现象是，我们不允许宅基地出租、出让，但在沿海地区的80、90年代，我们在地方调查的时候就发现一些现象，大量的宅基地，那时候是集体经济组织，没有多少钱，就把宅基地几万块钱，后来是几十万块钱卖给外面的人在那里盖商店等，私下出让现象非常普遍，但这主要是在80、90年代。后来宅基地管制加强以后，私下买卖的现象堵住，在宅基地出租这一块就成普遍化趋势。整个珠三角地区、长三角地区，这里装的农民工基本上都装到宅基地上盖的房子，沿海地区的1亿多人基本上是在农民地的宅基地盖的房子上。
最严重的是在深圳，整个深圳的900多平方公里的土地，被农民占的土地就有400多平方公里，将近一半，一半的这些土地中，将近300个平方公里是法律没法保护的，是农民自己盖的一些宅基地。
大家去深圳看一下，深圳盖的房子全是牵手楼，17、18层，所以在深圳改革的时候就面临着一个非常大的问题，据说政府想管这一块，4层以下合法，4层以上我不管你，农民就跟你讨价还价了，农民说4层以下你认我的帐，那我上面还有十几层怎么办？所以后来就调成8层以下我认你帐，8层以上我不认你帐，那农民说我还有一半怎么办？所以这样就不断地在讨价还价，但我举这个例子说明整个沿海地区上一轮的工业化、城镇化是靠着农民用宅基地的出租和农民用宅基地的商品化，农民盖房出租解决整个上一轮工业化、城镇化进程中1亿多农民工进沿海地区打工以后的居住问题。这是一个现象。宅基地，我们的规定不准出租、转让和交易，但事实上在沿海地区，宅基地的出租和农民盖房早已突破一户一宅，比较规范的地方也是十几层了。
还有一个例子，在义乌看到的情况。义乌现在成为全世界最大的商品市场，但义乌的商品市场，除了比较规范的七个区，基本上是在国有土地上盖的，一区到七区，义乌的整个国际小商品城是在国有土地上盖的。
但我有一次到义乌去看非常有意思，义乌整个除了那一片以外，另外一个是大量的农民的宅基地又规定农民在宅基地上以村为单位进行规划，规划以后，这样宅基地是盖成了四层半。可以看一下，在义乌住的那个酒店非常有意思，你从上到下看，下面全是平的，我开始就很奇怪，怎么整个形态是形成这么一个状态，后来问了，它是最初当全世界那些搞小商品买卖的人到义乌的时候，居住的机会来了，所以农民就自发地用宅基地盖房出租，这样的话整个城市就非常乱，最后是国土出了一条规定，以村为单位，对农民的宅基地进行统一的规划，四层半。所以大家去义乌看，一个城市，四层半，尽管它都是平的，但比较规整，第一层市场，连起来形成了一个市场，一块一块的，以村为单位的那个市场，然而2、3、4层基
本上是全世界在这里做小商品交易居住的地方，这些人基本上是租农民的宅基地的房在那里做生意，最上半层的阁楼就是原住民，原住民是收底下2、3、4层底下居住的房租在过生活。
沿海地区，广东珠三角亦如此，如南海、顺德、东莞基本上是这样一个严格。整个沿海地区的宅基地的出租跟宅基地的商品化、资本化非常普遍，其好处是在于解决了城市化过程中，政府主导的城市化，人没地方住的问题。这是在沿海地区。
除了沿海地区以外，另外一个是在城乡接合部地区。城乡接合部地区也是宅基地大量入市最普遍的地区。2.6亿农民工进城，沿海地区容纳下了1亿多人，还有1亿多人是在大中小城市的城乡接合部地区，这些地区的情况是政府征用的耕地，我们把肉给吃掉，最后原来那个村部宅基地，这些基本上我们给留下了，政府在推进城市化的过程中征用农民的耕地，把宅基地留下了。宅基地留下以后，外地人口入城市以后寻求居住的地方，这些地方是农民的宅基地的土地市场非常活跃，土地价值大大攀升，农民利用宅基地盖房出租，农民造房子来得房租，但同时也解决了外地人口在城市居住，流动人口在城市居住的问题。
这个到什么程度？我们到全国各地看城乡接合部的这些宅基地，宅基地到什么程度？如北京前几年做50个城中村的改造，这个大家可以在网上、报纸上看到，当时北京最早是在北坞和大望京两个村子进行城中村改造，这些地区，农民用宅基地盖房出租以后，这些地方整个出现人口的倒挂，原住民和外来人口两者的比例严重不匹配，一般的都到了1：1.5或1：
1.2，即一个原住民：两个外地人，在村子里的整个村庄的治理结构变得非常麻烦，整个农村的治理结果以村委会为单位而这个村级组织治理的时候，是以原村民为基本单位的，而且这个村庄的基本公共服务的资金也是以原村民的这个量来配给的。当外地人跟本地人的比例不匹配，尤其是倒挂以后，在城中村出现非常严重的现象是基本公共服务的提供产生非常严重的问题。明显的，人多以后，基本公共服务就会不足，所以在此出现用水的问题、道路的问题、垃圾处理的问题，另外更大的问题是治安的问题。
北京的50个城中村当时为何当时要改造？北京将近70%的治安按进都是发生在这些地区。农民利用宅基地盖房出租，在整个城乡接合部地区成为一个非常普遍的现象。北京50个城中村我们算了一下，每个村差不多是一个平方公里的建设用地，最后50个城中村集体的建设用地达到了将近89个平方公里，一个村差不多是一个多平方公里的农民的原则的宅子和院落进到市场去盖房出租。北京一共有将近330个城中村，整个北京本身农民宅基地入市就将近了几百个平方公里，所以第二个是宅基地在城乡接合部地区大量地进入市场。
第三个特点，人口大量从农村出去。出去以后，在传统的农区，现在碰到一个非常严重的问题在于，农民举家外迁以后就出现了原来的村出现两种现象，一种现象是大量的外地人
口在外面挣钱，挣钱以后回到农村去盖房，这时候因为他有钱了，原来的一层盖成两层、三层，是仿城市的居住情况。第一会突破我们原来的一户一宅。第二，整个宅基地的面积大大超过原来各省（市）规定的宅基地的面积标准，在整个土地的使用上出现了非常严重的问题是城乡双扩，这些年城市化的过程中，城市边界不断地在往外扩张，这些年城市的建设用地达到了四万多平方公里，而农村的居民用地达到17万平方公里，这是全世界非常反常的城市化现象。我们一直讲，城市化是节约土地的，但中国由于整个人口的城市化是不落地的，最后落到一个结果是，城市不断地扩张，政府征地、卖地建城市，另外，整个农村的人在外面打工挣钱回来继续盖房子，所以农村宅基地的面积这些年也是拼命地扩张。第三个特点，在农村大量的人走了以后，农村宅基地私下的出让、租赁、交易也是非常活跃的。这就大大突破我们现行制度的这些规定。
一个问题是宅基地的大量入市，宅基地在不同类型的地区，这种大量入市以后，它的好处是解决了工业化、城镇化过程中原住民的财产收入增长问题。城市化的过程把耕地给征掉，把征地给征掉以后，我们给他的补充是原用地补偿，他的财产收入是靠他宅基地上住房出租来实现剩余宅基地的财产性收入，解决了这一些人了收入增长问题。另外一个，解决了进城人口的居住问题，沿海地区1亿多人，城乡接合部地区1亿多人，2个多亿人基本住在农民的宅基地上。另外一个也降低了城镇化成本，如果没有这一片宅基地，如果这些都是走征地城市化的模式，那整个城市化的成本早就不会是现在讲的低城镇化的成本，如果那样的话，这些人在城市就待不下去，这样的话生活成本会上升，整个城镇化的成本会上升。但现在的问题在于这种宅基地的自发的入市跟现行的法律法规产生直接的冲突，因为的整个法律法规是不允许宅基地出租，不允许宅基地进入市场，不允许宅基地交易，农民对宅基地的权利只有占有权和使用权，他只有居住权，他没有作为实现财产的这个权利，这样跟法律就直接冲突，这是第一个问题。
（二）宅基地的无偿取得和一户一宅难以实施
第二个问题，宅基地的这种无偿取得和一户一宅就难以实现了。无偿取得宅基地是政府给农民的福利，我们现在在整个土地制度中，我们继续采取无偿取得宅基地的制度安排，这跟最严格的耕地保护制度是不相符合的。
但我们继续还是采取无偿取得，无偿取得宅基地制度的结果是农民不断地扩张宅基地面积，因为你宅基地反正是白得来的，所以这就造成我们整个宅基地面积不断地扩张，这是非常严重的一个现象。第二个现象，宅基地的无偿取得，第一个是导致大量土地被占用，而这
个占用，第二个特点也突破了我们最严格的耕地保护制度，我们去底下很多地方调研的时候，因为你是无偿取得，农民说我要成家立户，那村里就得给我一份宅基地，给不了宅基地，有些浅山区、丘陵地区，农民基本上是在半山坡、丘陵地区，不占耕地，盖房子，娶媳妇。但在平原地区就出现了个非常严重的现象，农民认为宅基地使用权是我的，承包地使用权也是我的，所以这就在很多地方出现农民占耕地盖房的现象。在西部地区也发现很多现象，原来的老宅子不行了，最后把整个村子移到路边，两边继续扩，两边基本上是占了耕地，所以就出现了第二个现象，宅基地占耕地的现象非常严重。第三个现象是一户一宅。现在一户一宅在整个农村经济发展以后，一种现象是老村继续存在，有的地方有统一搞新村，老村的宅子还留着，新村又盖一套，另外一个是在老村上一户一宅的整个规模、面积大大突破原来的一户一宅的规定。
第四个特点，我们尽管讲无偿取得，但无偿取得和无偿分配宅基地的这套制度安排就我们的调查来看，90年代中后期以后，在很多沿海地区和城市化进程快的地区和城乡接合部地区已经开始保证不了了，因为建设用地越来越稀缺之后，在政府征地、卖地，建设用地指标都还不够，怎么可能再给农民分宅基地指标？所以在很多沿海地区、城乡接合部地区和城市扩展比较快的地区，90年代中期以后就不再分宅基地指标了。不再分宅基地指标以后，这是我们无偿取得宅基地这套制度安排，也出现很大的问题。所以我们看到的情况是，一户一宅在城市化地区也就很难管理。因为现在的地价那么高，价值开始显化，规划也没法管理，宅基地在整个城市化地区价值显化以后，农民就利用现有的宅基地盖房或加盖，突破原来分配的宅基地的面积，这样整个一户一宅的管理也出现非常大的问题。另外是在传统农区，宅基地的无偿分配也不利于保护耕地。
（三）宅基地的无序扩张不利于城市健康发展
第三个特点，宅基地的无序扩张不以利于城市的健康发展。宅基地的使用的现状与法律已经发生了严重的冲突以后，政府对宅基地使用的管理也是处于缺位的状况，规划和用途管制在整个成为接合部地区基本没法实施因为那个地看着涨钱，政府去管农民，农民就跟政府玩猫捉老鼠的游戏。所以两者制革的这种冲突对你不断地增强，政府的管制成本越来越高，管制的难度也越来越大，所以政府管制难度加大以后，就会导致缺位，农民的宅基地的扩张和盖房就更是处于无序和蔓延的状况，整个城中村的私搭乱建、毫无规划，另外是整个基础设施和公共服务的不足，治理的无组织，无序的状况，整个城市化非常无限，现在基本上是形成政府主导的城市化和农用宅基地推动自发的城镇化两个轨道都在赛跑，政府那一块越来
2015年最新农村土地制度改革政策 2017年底完成 2015-04-05 11:26:00 来源：互联网 作者：匿名 访问次数：17738 我要投稿 我要纠错
党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。
党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。
国土资源部负责人介绍，《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。
1、为什么要开展改革试点?
改革涉及重要法律修改等内容
姜大明(国土资源部部长、国家土地总督察)：开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，是党的十八届三中全会《决定》提出的明确任务。土地制度是国家的基础性制度，在实践基础上形成的中国特色土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献。随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。
近年来，按照党中央、国务院的要求，我部开展了以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容的改革试点，各地也结合实际进行了积极探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善，必须根据中央统一部署，按照守住底线、试点先行的原则平稳推进。
2、改革试点指导思想是什么?
确保土地公有制性质不改变
姜大明：要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，立足我国基本国情和发展阶段，坚持问题导向和底线思维，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，兼顾效率与公平，围绕健全城乡发展一体化体制机制目标，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以夯实农村集体土地权能
为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。
要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。
关于改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务;二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损;三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点;四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索;五是注重改革协调，形成改革合力。
3、改革试点主要任务有哪些?
建集体经营性建设用地入市制度
姜大明：一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。
三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。
四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。
4、对试点的选择有什么要求?
兼顾不同发展阶段和模式
姜大明：改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。
二是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。
三是坚持封闭运行。试点严格限制在经法律授权的县(市)开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。试点工作在2017年底完成。综合新华社央视
农村土地制度改革
1、建立城乡统一的建设用地市场。
2、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
3、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
4、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
5、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
在中央农村工作会议即将召开之际，中共中央总书记、国家主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平昨日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话。习近平强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。【宅基地改革】
会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。
十八届三中全会之后，社会舆论对土地问题反应非常强烈，有些人以为可以到农村买地买房子，农地可以随便转为建设用地。对此，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾明确予以否认。据他介绍，习近平总书记曾在农村工作会议上提出“四个不能”和“三条底线”，即土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了;土地制度改革不能改变土地所有制即农民集体所有，不能改变土地的用途即农地必须农用，不能损害农民的基本权益。
会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。要坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。
会议指出，要抓紧制定明年工作要点，特别是要提出一些起标志性、关联性作用的改革举措，把提高改革方案质量放到重要位置，进一步明确抓落实的责任。党的十八届四中全会提出的重大改革举措，由中央全面深化改革领导小组统筹协调、督促落实，要有明确的路线图、时间表和可检验的成果形式。
农村改革是全面深化改革的重要内容。根据党中央、国务院的决策部署，农村各项改革正在扎实开展，一些重要改革事项试点工作正在有序推进。当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化持续推进，农村经济社会深刻变革，农村改革涉及的利益关系更加复杂、目标更加多元、影响因素更加多样、任务也更加艰巨。农村改革综合性强，靠单兵突进难以奏效，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾，进一步提高农村改革决策的科学性。要从总体上把握好农村改革的方向，提出深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务、重要路径，从全局上更好地指导和协调农村各项改革，加强各项改革之间的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。
根据中央统一部署，从提高农村改革的系统性、整体性、协同性出发，特制定深化农村改革综合性实施方案。
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院的决策部署，主动适应经济发展新常态，紧紧围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，不断巩固和完善中国特色社会主义农村基本经济制度，加快农业发展方式转变，健全保障国家粮食安全、促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，着力破除城乡二元结构的体制障碍，为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。
(二)目标任务。到2020年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会治理体系和农村基层组织制度更加完善，农民民主权利得到更好保障，农业农村法律法规进一步完善并加强，农村基层法治水平进一步提高，农业现代化水平和农民生活水平进一步提升，农村经济社会发展更具活力。
(三)基本原则
1.坚持农村多种所有制经济共同发展。在坚持土地公有制性质基础上，加强对农村各种所有制经济组织和农民家庭合法财产权益的保护，赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位，保证其依法公平参与市场竞争、同等受到法律保护，本篇文章来自资料管理下载。促进农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济、各种私人和股份制经济、供销合作社经济以及国有农场林场等国有经济共同发展。
2.坚持和完善农村基本经营制度。把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行“三权分置”。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，创新农业经营组织方式，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。
3.坚持社会主义市场经济改革方向。调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强国家对农业的支持保护，促进农业尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来。
4.坚持保障农民权益。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点，切实保障农民合法经济利益，尊重农民民主权利。
5.坚持统筹兼顾。统筹考虑农业和农村发展，统筹考虑城乡改革发展，统筹考虑公平和效率。
6.坚持循序渐进、试点先行。发挥好基层和群众首创精神，在把握方向、坚守底线前提下，鼓励积极探索、大胆创新，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。认真组织好农村改革试点工作，及时总结可复制、可推广的经验。对突破现行法律法规的重大改革，要按程序报批，取得授权，在一定范围内开展试点。
7.坚持党对“三农”工作的领导。必须始终把加强党对“三农”工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证，提高依法做好“三农”工作的能力和水平。在中央的统一领导下，积极稳妥深化农村各项改革。
二、关键领域和重大举措
全面深化农村改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和基层党建等领域，涉及农村多种所有制经济主体。当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。对这5大领域改革的核心问题，要明确大的方向、主要内容和重大方针对策，进一步理清改革思路。
(一)深化农村集体产权制度改革
以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员，进一步发挥集体经济优越性，进一步调动集体经济组织成员积极性。
1.深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。
一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
二是深化农村土地承包经营制度改革。抓紧修改有关法律，落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。制定出台完善草原承包经营制度的文件，规范草原承包行为和管理方式，充分调动广大牧民保护和建设草原的积极性。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。
三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。
2.分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作；对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制；对经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。明确集体经济组织市场主体地位。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。
3.深化林业和水利改革。实行最严格的林地用途管制制度。以放活经营权、落实处置权、保障收益权为重点，深化配套改革，完善集体林权制度。实行森林分类经营管理，完善林木采伐权，管好公益林、放活商品林，调动林农和社会力量发展林业的积极性。稳步推进国有林场和国有林区改革。研究提出加强天然林资源保护的指导意见，有序停止天然林商业性采伐。开展小型水利工程管理体制改革，明确工程所有权和使用权，落实管护主体，促进水利工程良性运行。
(二)加快构建新型农业经营体系
发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路，必须以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。
4.推动土地经营权规范有序流转。在农村耕地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的基础上，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营。把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度，不片面追求超大规模经营，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，使适度规模经营与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应。提升农户家庭经营能力和水平，重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化集约化农业生产的规模适度的农户家庭农场，使之成为发展现代农业的有生力量。适时提出促进家庭农场发展的相关立法建议。
5.加强农民合作社规范化建设。加强农民专业合作社和土地股份合作社规范化建设，深入推进示范社建设行动。鼓励农民合作社发展农产品(14.46,0.31,2.19%)加工业务，创新农业产业链组织形式和利益联接机制，构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式，让农民更多分享产业链增值收益。进一步创新财政支持农民合作社发展机制，允许政府项目直接投向符合条件的合作社。完善农民以承包土地经营权入股发展农业产业化经营的政策。
6.创新农业社会化服务机制。家庭经营在相当时期内仍是农业生产的基本力量，要通过周到便利的社会化服务，把农户经营引入现代农业发展轨道。充分发挥农业公益性服务机构作用，大力培育多种形式的农业经营性服务组织，健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系。开展政府向农业经营性服务组织购买公益性服务机制创新试点。
7.培养职业农民队伍。制定专门规划和切实可行的政策，吸引年轻人务农，培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍。扶持有技能和经营能力的农民工返乡创办家庭农场、领办农民合作社，创立农产品加工、营销企业和农业社会化服务组织。
8.健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制。对工商资本租赁农户承包地作出明确规定，建立严格的资格审查、项目监管和定期督查机制，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，防止“非粮化”现象蔓延。鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务，向农业输入现代生产要素和经营模式。探索建立工商资本农地租赁风险保障金制度。
9.推进农垦改革发展和全面深化供销合作社综合改革。研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化垦区集团化、农场企业化改革，创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制，明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产监管体制，进一步推进农垦办社会职能改革。按照为农服务的宗旨和政事分开、社企分开的方向，因地制宜推进体制改革和机制创新，把供销合作社打造成为与农民利益联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运作更高效的合作经济组织体系，使之成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。
(三)健全农业支持保护制度【宅基地改革】
对农业实行必要的支持保护是发展现代农业的客观需要，要坚持多予少取放活的基本方针，以保障主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展为重点，加大农业支持保护力度，提高农业支持保护效能，完善农业生产激励机制，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度。
10.建立农业农村投入稳定增长机制。把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保农业农村投入只增不减。进一步优化财政支农支出结构，转换财政资金投入方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用。大力清理、整合、规范涉农转移支付资金，对“小、散、乱”及效果不明显的涉农专项资金要坚决整治；对目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合；对地方具有管理信息优势的涉农支出，划入一般性转移支付切块下达，由地方统筹支配，落实监管责任。建立规范透明的管理制度，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，切实提高涉农资金投入绩效。合理划分中央与地方支农事权，明确政府间应承担和分担的支出责任，推进各级政府支农事权规范化、法律化。
11.完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度。根据各类主要农产品在国计民生中的重要程度，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品价格形成机制。改进并继续执行稻谷、小麦最低收购价政策。按照“价补分离”的思路，继续实施棉花和大豆目标价格改革试点，完善补贴发放办法。改革、完善玉米收储政策。改进农产品市场调控方式，避免政府过度干预，搞活市场流通，增强市场活力。完善农产品收储政策，坚持按贴近市场和保障农民合理收益的原则确定收储价格，降低储备成本，提高储备效率。加强粮食现代仓储物流设施建设，积极鼓励引导流通、加工等各类企业主体参与粮食仓容建设和农产品收储，规范收储行为，培育多元化市场主体。创新农产品流通方式，强化以信息化为支撑的农产品现代流通体系建设，大力发展农产品流通新型业态，发挥电子商务平台在联结农户和市场方面的作用。
12.完善农业补贴制度。保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。开展农业补贴改革试点，将现行的“三项补贴”(农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴)合并为“农业支持保护补贴”，优化补贴支持方向，突出耕地保护和粮食安全。保持与现有政策的衔接，调整部分存量资金和新增补贴资金向各类适度规模经营的新型农业经营主体倾斜，合理确定支持力度，不人为“垒大户”。进一步拓宽财政支农资金的渠道，突出财政对农业的支持重点，持续增加农业基础设施建设、农业综合开发投入，完善促进农业科技进步、加强农民技能培训的投入机制，强化对农业结构调整的支持，加大对农业投入品、农机具购置等的支持力度。健全粮食主产区利益补偿机制。本篇文章来自资料管理下载。健全快捷高效的补贴资金发放办法，鼓励有条件的地方探索对农民收入补贴的办法。
13.建立农田水利建设管理新机制。积极推进农业水价综合改革，对农业用水实行总量控制和定额管理，配套完善供水计量设施，建立有利于节水的农业水价形成机制。建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制。鼓励社会资本参与农田水利工程建设和运营维护。
14.深化农业科技体制改革。坚持科技兴农、人才强农，推进农业科研院所改革，打破部门条块分割，有效整合科技资源，建立协同创新机制，促进产学研、农科教紧密结合。完善科研立项和成果转化评价机制，强化对科技人员的激励机制，促进农业科研成果转化。扶持种业发展，做强一批“育繁推”一体化的大型骨干种子企业。完善基层农技推广服务体系，探索公益性农技推广服务的多种实现形式。
15.建立农业可持续发展机制。推广减量化和清洁化农业生产模式，健全农业标准化生产制度，完善农业投入品减量提效补偿机制。发展生态循环农业，构建农业废弃物资源化利用激励机制。实施耕地质量保护与提升行动，加强重金属污染耕地治理和东北黑土地保护。深入推进退耕还林还草、还湿还湖、限牧限渔。完善森林、草原、湿地、水源、水土保持等生态保护补偿制度。建立健全生态保护补偿资金稳定投入机制。
16.加快农村金融制度创新。坚持商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，健全政策支持、公平准入和差异化监管制度，扩大农村金融服务规模和覆盖面，创新农村金融服务模式，全面提升农村金融服务水平，促进普惠金融发展，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。健全金融机构农村存款主要用于农业农村的制度，完善政策性金融支持农业开发和农村建设的制度。进一步完善中国农业银行(3.09,-0.02,-0.64%)“三农金融事业部”的管理体制和运行机制，全面提升服务“三农”和县域经济的能力和水平。稳定农村信用社县域法人地位，完善治理结构。鼓励邮政储蓄银行拓展农村金融业务。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资担保机构或担保基金。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金。稳妥开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，创新和完善林权抵押贷款机制，拓宽“三农”直接融资渠道。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，以具备条件的农民合作社为依托，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，引导其向“生产经营合作＋信用合作”延伸。金融监管部门负责制定农村信用合作组织业务经营规则和监管规则，地方政府切实承担监管职责和风险处置责任。完善地方农村金融管理体制，推动地方建立市场化风险补偿机制，有效防范和化解地方金融风险。推进农村信用体系建设，开展新型农业经营主体信用评级与授信。完善农业保险制度，支持有条件的地区成立农业互助保险组织，扩大农业保险覆盖面，开发适合新型农业经营主体需求的保险品种，提高保障水平。深入开展农产品目标价格保险试点。研究完善农业保险大灾风险分散机制。
(四)健全城乡发展一体化体制机制
城乡发展一体化是解决我国“三农”问题的根本途径，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村的基本方针，协调推进城镇化和新农村建设，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，努力缩小城乡发展差距。
17.完善城乡发展一体化的规划体制。加快规划体制改革，构建适应我国城乡统筹发展的规划编制体系，完善各类规划编制、审批和实施监管制度，健全县市域空间规划衔接协调机制。尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划，在乡镇土地利用总体规划控制下，探索编制村土地利用规划，提高规划科学性和前瞻性，强化规划约束力和引领作用。
18.完善农村基础设施建设投入和建管机制。进一步加大公共财政对农村基础设施建设的投入力度。加快基础设施向农村延伸，探索建立城乡基础设施和公共服务设施互联互通、共建共享的机制。创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设和运行管护机制，建立自下而上的民主决策机制，通过村民自选、自建、自管、自用等方式，更好地发挥农民主体作用。积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。
19.推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制。完善县域城乡义务教育资源均衡配置的机制。建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。健全全国统一的城乡居民基本养老保险制度，完善待遇确定和正常调整机制。推进最低生活保障制度城乡统筹发展。加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。规范基本公共服务标准体系，促进城乡区域标准水平统一衔接可持续，完善综合监测评估制度。鼓励地方开展统筹城乡的基本公共服务制度改革试点。
20.加快推进户籍制度改革。充分考虑各类城镇的经济社会发展水平、综合承载能力和提供基本公共服务能力，细化完善和实施差别化落户政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。加快建立和实施居住证制度，以居住证为载体，逐步实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。构建政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，明确各级政府承担的相应支出责任，增强吸纳农业转移人口较多地区政府公共服务保障能力。切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。
21.完善城乡劳动者平等就业制度。进一步清理针对农民工就业的歧视性规定，保障城乡劳动者平等就业的权利。加强覆盖城乡的公共就业创业服务体系建设。完善就业失业登记管理制度。落实鼓励农村劳动力创业政策。落实农民工与城镇职工同工同酬原则，突出解决好农民工工资拖欠问题。扩大农民工参加城镇社会保障覆盖面，把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。完善社会保障关系转移接续政策。
(五)加强和创新农村社会治理
随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农村社会治理面临新挑战，必须坚持党政主导、农民主体、社会协同，围绕提高农村基层治理水平，加强乡镇服务型政府建设，发挥好基层党组织在农村各类经济、社会组织中的领导核心作用，完善村民自治组织民主制度，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制。
22.加强农村基层党组织建设。认真贯彻党要管党、从严治党的要求，始终坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇，深
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