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《无照经营查处取缔办法》讲义 无照经营的危害性
一是破坏了公平的竞争环境。我们大家都知道，无照经营的最大特点就是不按照国家规定的市场准入制度缴纳各种费用办理登记，也就是说无照经营者的市场准入成本为零，而另一部分守法的经营者严格按照国家规定缴纳费用，办理了登记，这样就造成了无照经营者与合法经营者之间不同的经营成本，从而造成了不公平的竞争环境；二是导致违法经营行为的发生，损害了消费者的合法权益。既然无照经营者没有办理登记审批，所以也就使国家行政执法部门无法监管，这样就往往导致生产销售假冒伪劣产品等违法行为的发生；三是不便于加强对经营者的监管、规范，不能为国家宏观调控提供依据，不利于维护良好的市场经济秩序。据有关统计，全国经营者中有__%的是无照经营者。所以，查处取缔无照经营非常重要，也因此在《办法》第一条规定为“为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，制定本办法”。
另外，我们全局在每年查处的行政处罚案件中，将近有70%的案件是按无照经营定性处罚的，因此，我们很有必要把《无照经营查处取缔办法》学习好、理解好。 什么是无照经营？
一、概念：无照经营是指未按照法律和法规规定取得许可审批部门颁发的许可证以及未向工商部门申请工商登记领取营业执照，擅自从事经营活动的行为。
含义：构成无照经营要具备两个条件：一是有经营行为，二是无照。首先什么是经营行为？经营行为是指“从事商品经营或者营利性服务的活动”。经营行为有两个构成要素：一是行为的内容是提供商品或者服务；二是行为的目的是为了营利，即提供商品或者服务的目的是为了赚取利润。两个要件是缺一不可。有时行为人虽然提供了商品或者服务，但不是以营利为目的的，也不构成经营行为。例如：甲向已赠送一台电视机，此时因不是以营利为目的所以不是经营行为，也就构不成无照经营行为。二是无照。确切含义应是依法应当办照而没有办照。就是说不是所有经营行为都必须办理营业执照。比如说：关于律师事务所，是有偿服务，是营利性的，但根据《律师法》法的规定，目前可以不办理营业执照；再比如学校，现在很多民办学校是以营利为目的，但目前没有规定必需办理营业执照，也可以不办营业执照；还有医院，根据国家局《关于医机构登记问题的答复》，现在许多是国家核拨经费的营利性的医院也不需办理营业执照（凡国家不再核拨经费的实行企业化经营的才办理登记注册），以上这些都没有营业执照，都不能认定为无照经营。所以，只有那些根据法律、法规的规定需办理营业执照而没有办理营业执照的经营行为才可认定为无照经营。区别：行为、经营行为、依法应办照的经营行为。
二、种类
（一）一般情况下，比较典型的有四种，即《办法》第四条规定的第（一）、（二）、
（三）、（四）项。
第一种是无证无照，即应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；比如：黑网吧，应取得文化经营许可证，再办理营业执照。
第二种是纯粹无照，即无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；比如：一个卖木制家俱的个体工商户无照经营。
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第三种是有证无照，即已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；比如：已取得文化经营许可证但没有营业执照的黑网吧。
第四种是失效无照，即已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为。
另外第（五）项超范围经营行为，即超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。那么对这一条如何理解，这里有两个问题，也可以说是争议：
第一个问题是超范围经营行为是不是无照经营行为？不是。因为首先从第四条开头看“下列违法行为”由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处，意思是说只是笼统讲的“违法行为”，并未明示下列行为都是无照经营行为。其次，从第（五）项末尾的定性用语并非是“无照经营行为”而是把这种超范围经营定性为“违法经营行为”，所以第
（五）项规定的超范围经营不能定性为“无照经营”行为。
第二个问题是第（五）项的意思是指一种需取得许可证的超范围经营行为，还是指超范围经营和擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动两种并列的违法经营行为？有的人说是指一种，有的人说是指两种，但经请示省局领导，应理解为是指一种须取得许可证的超范围经营行为。
（二）变相的无照经营行为
_、个体伪装为团体。表现为在商场、大型企业等场所内多个经营主体以“内设经营部门”、“联营”等形式伪装成一个经营主体，并以此为理由拒不办理营业执照。比如：巡查队前年查处的县医药药材公司院内的那几个药材批发部无照经营案，平时都是以县医药药材公司内设批发部的名义对外经营，其实都是个人出资、个人分红的无照经营行为。
_、无资格经营主体伪装有资格经营主体。表现为一些无经营资格的事业单位、社会团体、民办非事业单位从事经营活动。
_、经营行为伪装公益活动无照经营。表现为利用卫生、计生、教育、体育、民政等领域开展的公益活动，暗地里进行商业化运作，变相无照经营。比如：前一段时间被今日说法栏目曝光的某省省某地民政局以慈善募捐义演为名，搞商业性演出活动，都属于此类无照经营案件。
_、挂靠经营，是指无资格或无商誉的经营者，借用其他经营者资格或商誉从事经营活动，突出表现在建筑行业、医药行业、棉花收购、粮食收购。对于这些被挂靠者可按出租、出借营业执照定性，对挂靠者可按无照经营定性。
（三）需要说明的两个问题：
_、企业或个体户未年检或验照，按照国家局的解释不能继续从事经营活动，是否可以纳入无照经营行为处理？不可以。只能按逾期年检等有关法律、法规规定定性处理。
_、企业承包经营、租赁经营是否可以按无照经营处理？不可以。承包经营是指按所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同的形式确定发包方与承包经营者的权利义务关系，承包方享有规定的经营管理自主权，承包期内的收益与上缴利润挂钩。租赁经营是指在不转变企业性质或组织形式的条件下，实行所有权与经营权相分离，出租方将企业有限期地交给承租方经营，承租方向出租方交付租金并依照合同规定对企业实行自主经营的方式。
我国承包租赁体制来源于____年颁布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》和《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》，这是我国计划经济时期为解决全
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民所有制工业企业的经营机制而专门设定的临时性法规。目前，在国有工业企业中已基本废弃不用，但承包租赁经营的模式却被滥用到其他所有制形式和产业中，成为一种约定俗成的经营方式，因此，在被承包租赁企业有营业执照的前提下，不宜将无经营资格的承包人和租赁人认定为无照经营的当事人。
三、无照经营的被处罚主体的认定
（一）认定无照经营被处罚主体即无照经营当事人的重要性。举承德市的例子。可见认定无照经营被处罚主体是非常重要的，是办好案件的基本要求。
（二）无照经营的被处罚主体应是合法的单位或个人。因无照经营行为的“经营个体”或“经营组织”未取得市场准入经营主体资格，是不合法的，我们工商机关针对这些无照经营者作行政处罚决定时，不能将这类不合法的个体或组织直接认定为被处罚主体。因为：一，既然是不合法的组织就没有行为能力，也就没有承担法律责任的能力。二，在法律上它们没有主体资格，如将其直接作为违法主体进行处罚，实际是间接承认其主体资格合法。因此，在处理无照经营案件时，应认定并追究直接开办者、直接责任人的法律责任。举例：去年查处县石油公司下属几个加油点无照经营案。我们应该处罚县石油公司而不是下面的加油点，更不是加油点的负责人。
（三）无照经营被处罚主体的种类
一般情况下有以下几种：
_、个人或公民（自然人）：按《民法通则》关于公民（自然人）行为能力的规定，对于公司（自然人）身份的认定，一般应以身份证为准。
_、企业法人或其分支机构：对企业主体资格的认定，应以工商行政管理机关核发的营业执照所记载的事项为准。
_、事业单位：按《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的、从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。对事业单位主体资格的认定，以《事业单位法人证书》为准。
_、社会团体法人和民办非企业单位：按照《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利性组织。按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位是指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以级公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利社会服务活动的社会组织。对社团法人的主体以《社会团体法人登记证书》为准，民办非企业单位以《民办非企业单位登记证书》为准。
_、其他组织：根据最高院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第__条规定，其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。包括领取营业执照的个人独资企业、合伙企业、法人分支机构、律师机构、教育机构、医疗机构等。
（四）三种特殊情况下无照经营被处罚主体的认定
_、雇主。在我们平时办案中，我们经常会碰到一些送货的人却并非货主，而是被雇用的送货的人，这时我们不能把送货的人认定为违法行为的主体，而应认定雇主是违法当事人、被处罚主体。
_、冒用名义的直接责任人。在无照经营案件中，许多无照经营者冒用其他法人或组织的名义进行经营，或者法人或者其他组织依汉终止后仍以其名义进行活动的，以行为的直接责任人为无照经营的被处罚主体。比如，前一段时间综合执法科查处一起案子，县农
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机公司已经破产了，终止经营了，可其中一个人还在冒用县农机公司的名义对外销售收割机。
_、资金实物提供者、技术性劳务提供者。我们经常驻会碰到几个人合伙无照经营的案件，那么如何认定无照经营的当事人？我们规定，按照合伙协议或约定提供资金或者实物，或者提供技术性劳务并约定参与盈余分配的视为合伙人，并认定为无照经营案件的当事人、被处罚主体。
谁来管无照经营？
即工商行政管理机关及相关审批部门。根据《办法》第三条、第五条、第十四条、第十七条、第十九条的规定，工商行政管理机关的职责是：_、工商机关首先要把好市场准入关。即工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照（第三条）。_、及时查处管辖范围内的无照经营行为（第五条）。
许可审批部门的职责：_、许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批（第三条）。_、依照相关法律法规对无证的违法经营行为进行查处（第四条
第二款）。
怎么管？
即在调查取证中行政执法部门有哪些权利、怎么进行处罚。
一、调查取证中的可行使的权利、措施
（一）根据《办法》第九条规定，查处无照经营行为可以行使的职权有六项：
一是责令停止相关经营活动；
二是向与无照经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况；
三是进入无照经营场所实施现场检查；
这里“无照经营场所”包括生产场所、销售场所、仓储场所，另外这里的“进入”检查，应是和平的，而非强制性的，不能强行翻墙、砸锁等强行进入。特别是对于经营场所与住所、住宅合二为一的场所，我们在行使检查权时要谨慎小心，最好有公安机关配合检查，不要造成私闯民宅，引起诉讼。
四是查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、帐簿以及其他资料； 五是查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品等财物； 这里的“专门”通常理解为“主要的”。
“财物”包括用于从事无照经营活动的违法所得等钱款。
在这里需要强调的是在没有确凿证据证明工具、钱款就是用于无照经营的情况下，要本着“亦宽不亦严的”原则，一般情况下不要进行查封、扣押。
六是查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威协公共安全、破坏环境资料的无照经营场所。
（二）查封、扣押措施：
_、查封、扣押的对象：一个最大的特点是，不仅可以查封、扣押财物还所括书证类资料和经营场所，这是工商机关有权查封经营场所的第一个也是唯一的法律依据。
_、查封、扣押的程序、期限：
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（_）先报部门主要负责人批准，值得注意的是这里“主要负责人”是指主持全面工作的领导。
（_）向当事人出示执法证件，当场交付查封、扣押决定书，及财物清单，并附有送达回执。
但是，对在交通不便地区或者不及时实施查封、扣押可能影响案件查处的，可以先实施查封、扣押，并在__小时内补办查封、扣押决定书。
（_）被查封、扣押的财物易腐烂、变质的，经主要负责人批准可以在留存证据后先行拍卖或变卖，并制作先行处理物品记录。
（_）当事人必须在扣押、查封期间作出处理决定。
这里的处理决定是指两种情况，一种是解除强制措施，一种是予以没收的处罚决定。 这里的期限不得超过__日，经营主要负责人批准，可以处长__日，即最长期限是__日+__日=__日。【无照经营】
二、行政处罚
一般规定按照《办法》第十四条的规定进行处罚，在这里重点说一下该条第二款“法律、法规另有规定的，从其规定”应怎么理解？
（一）第十四条第二款规定可供转致的法律、法规可以分为两类：
_、规范无照经营违法主体的法律法规。有_部：《公司法》、《公司登记管理条例》、《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业法》、《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》都规定了对以不同组织形式从事无照经营的处罚，但彼此在罚种设定，罚款幅度方面有所不同。三部法律的处罚种类有罚款而没有没收违法所得，后三部行政法规只规定了罚种而没有规定具体量罚标准，如果进行具体的处罚还要用《细则》中的规定，那么是否可以适用《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》及其中《细则》对无照经营进行处罚呢？
第一种观点认为可以转致适用。理由是这后三部行政法规不仅明确规定了对无照经营行为的处罚种类，而且授权国家工商总局制定施行细则，这三部行政法规分别与其授权制定的施行细则，构成了一个完整配套的执法依据，在查处案件中必须合并执行。
第二种观点认为不可以转致适用。理由是这三部行政法规仅规定了对无照经营行为的处罚种类，具体罚则是由其施行细则国家局的规章规定的，所以不能适用。
第三种观点认为可转致适用其规定的处罚种类，但处罚标准、幅度要适用《无照经营查处取缔办法》的规定。
通过请示省局领导，认为不可以转致适用，第二种观点是正确的。我们就暂行先按这个执行，等以后国家局出台了正式的规定以后，按正式规定执行。
_、规范无照经营的行业性的法律法规。如：《印刷业管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《音像制品管理条例》、《粮食流通监督管理条例》等，相对而言，对无照经营的这些地特殊的行业的处罚规定比较严厉。如：《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十七条规定的处罚是“没收违法所得及其违法经营活动的专用工具、设备；违法经营额_万元以上的并处违法经营额_倍以上__倍以下的罚款，违法经营额不足_万元的并处_万元以上_万元以下的罚款。”
（二）无照经营危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的行业，如何适用法律法规进行处罚？
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关于《无证无照经营查处办法
（征求意见稿）》的说明
一、立法必要性
2003年施行的《无照经营查处取缔办法》（以下称现行办法）对维护社会主义市场经济秩序发挥了积极作用，但也出现了一些新情况新问题。现行办法规定工商部门查处以下五种违法经营行为：未取得营业执照且依法不需要取得许可的经营行为（纯无照），取得的营业执照已注销或被吊销且依法不需要取得许可的经营行为（营业执照注销或吊销的无照），已取得许可但未取得营业执照的经营行为（有证无照），未依法取得许可和营业执照的经营行为（无证无照）和已取得营业执照但未依法取得许可的经营行为（无证有照），并规定了强制措施和相应的法律责任。同时明确，许可审批部门也应当依据法律法规赋予的职责查处无证无照、无证有照行为。
依照现行办法，工商部门和许可审批部门都负有查处无
证无照、无证有照行为的职责，这一体制对发挥工商部门贴近市场的优势，有效打击违法经营行为起到重要作用。但是，随着审批制度的改革，上述体制也逐步呈现出一些问题：一是部门职责不清。在多个执法机关负责查处无证无照、无证有照的过程中，存在相互推诿的现象，一旦出现问题也难以追责。二是法律责任负担不平衡。由于工商部门和许可审批部门分别依据现行办法和有关法律法规查处无照行为，导致同一违法行为由不同部门查处时承担不同法律责任。三是许可审批部门重许可、轻监管，甚至只许可不监管的情况时有发生。
近年来，党中央国务院大力推进商事制度改革，特别是《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发[2015]62号，以下简称62号文）为强化“先照后证”后的事中事后监管，进一步明确要求“深化商事制度改革，转变市场监管理念，明确监管职责，创新监管方式，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制，正确处理政府和市场的关系，维护公平竞争的市场秩序”。根据这一要求，需要优化现行市场监管体制，解决工商部门和许可审批部门职责交叉重叠的问题，统一违法行为的法律责任，切实提高事中事后监管的效率。
2015年6月，工商总局起草了《无证无照经营查处办法（修订送审稿）》（以下简称送审稿）上报国务院。法制办收到此件后，征求了有关部门、地方人民政府和行业协会意见，
并赴地方调研，根据意见反馈和调研情况，会同工商总局对送审稿进行研究修改，形成了《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。【无照经营】
二、总体思路
一是厘清监管职责。严格贯彻落实62号文提出的“权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，对现行办法设定的无证无照经营查处职责进行调整，确保工商部门和许可审批部门职权清晰、责任到位。二是完善监管措施。充分发挥技术手段在无证无照经营查处中的积极作用，建立起社会公众与监管部门紧密结合的无证无照经营查处机制，建立起部门间信息流转畅通、紧密配合、齐抓共管的治理机制。三是服务大众创业。在确保正当经营秩序的前提下，根据创业需要，对无证无照经营区分情况，不一概取缔，为社会主体创业提供方便。
三、征求意见稿的主要内容
（一）方便市场主体准入，落实“先照后证”改革要求。一是明确“先证后照”事项的审批程序。经营者拟从事在办理注册登记前依法须经许可审批的经营事项，应当先向许可审批部门提出申请。申请人凭许可证或者批准文件向工商部门申请办理注册登记。工商部门依法核发营业执照。经营者取得营业执照后，方可从事相关经营活动（第三条）。二是明确“先照后证”事项的审批程序。经营者拟从事的经营活动依法无须先经许可审批的，可直接向工商部门申请办理注
册登记。经营者取得营业执照后拟从事依法须经许可审批的经营事项的，应当向许可审批部门提出申请。经营者取得营业执照和许可证或者批准文件后，方可从事相关经营活动（第四条）。三是明确工商部门对“先照后证”事项的告知义务。经营者取得营业执照后拟从事依法须经许可审批的经营事项的，工商部门在为其办理注册登记时，应当根据省级人民政府公布的工商登记后臵许可审批事项目录，告知经营者申请许可审批的经营项目和相应的许可审批部门，并由申请人书面承诺在取得许可审批前不擅自从事相关经营活动（第六条）。
（二）明确无证无照经营的界限，确定部门监管职责。一是明确无证经营的界限。经营者未依法取得许可证、批准文件，或者许可证、批准文件被吊销、撤销、有效期届满，擅自从事有关经营活动的，为无证经营。法律、法规对查处部门有明确规定的，由法定部门予以查处；法律、法规没有规定查处部门或者查处部门不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处（第八条第二款）。二是明确无照经营的界限。经营者依法只须取得营业执照即可从事经营活动，或者已取得许可证或者批准文件，但未取得营业执照，擅自从事经营活动的，为无照经营，由工商部门予以查处（第八条第一款）。
（三）加强部门协同，强化信息共享。一是完善部门协同监管。查处部门通过实地检查、网络监测等方式履行监督
职责，探索创新监督管理方式，及时查处无证无照经营行为。查处部门应当密切协同配合，加强信息共享。对发现的属于本部门职责的无证无照经营行为及时予以查处；不属于本部门职责的及时书面通报有关部门（第九条）。二是明确地方政府的组织、协调职责。县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立健全有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制（第七条）。三是确立部门间信息共享机制。对于经营者从事在办理注册登记前依法须经许可审批的经营活动的，经营者取得营业执照后，其许可证或者批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续的，许可审批部门应当在5个工作日内书面通知工商部门（第五条）。对于经营者拟从事的经营活动依法无须先经许可审批的，工商部门在办理注册登记后，要运用信息化手段，对经营项目的许可审批部门明确的，将市场主体注册登记信息及时告知同级相关许可审批部门；对经营项目的许可审批部门不明确或者不涉及许可审批的，将市场主体注册登记信息及时在全国企业信用信息公示系统上发布，相关许可审批部门或者行业主管部门应当及时查询，根据职责做好后续监管工作（第六条）。四是完善举报机制。任何单位或者个人有权向查处部门举报有关违法行为。查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，接到举报应当依法及时处理（第十条）。
关于《无照经营查处取缔办法》的解读
解读一：根据《无照经营查处取缔办法》第四条第二款规定，对于未取得许可审批手续而从事无照或超范围经营的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。可见，工商行政管理部门作为政府的一个行政执法部门，不包揽一切无照行为的查处。因此，在调查处理有些无照经营行为时，应当搞清楚该行为是否已经由有关部门正在调查处理，如果有，就应当根据“一事不再罚”的原则与有关部门进行沟通或者将案件依法移交。
解读二：《无照经营查处取缔办法》采用列举的办法，利用第四条明确了五种情况是违法的，也就是解决了无照经营的表现形式。如果把“证”解释为许可证，把“照”解释为营业执照，那么这五种情况可以归纳为：
（一）无证无照——应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
（二）直接无照——无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
（三）有证无照——已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
（四）照已失效——已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；
（五）无证有照——超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。
这五种情况中，可以分为三类。
一类是“无证无照、直接无照、有证无照”，总之一个主要特征应当依法办理营业执照但是从来就没有营业执照。在实际执法中，直观的标准是他没有营业执照，法律标准是依法他应当办照。法律规定的是任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。
第二类是“照已失效”的情况。包括已经注销、被吊销、营业执照有效期届满三种情况的无照经营行为。
第三类是“无证有照” 的情况，这个“证”是指许可证或者其他批准文件。
研究《无照经营查处取缔办法》关于其他部门的有关条款：从实质权利义务比：
结论：对无照经营的查处，工商部门是主要部门，负有主要责任；在直接无照、有证无照、照已失效、已经举报四种情况下负有全部责任。
解读三：《无照经营查处取缔办法》第九条规定，对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权：(一)责令停止相关经营活动；(二)向与无照经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况；(三)进入无照经营场所实施现场检查；(四)查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料；
(五)查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物；(六)查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。
查封扣押时限为１５日，经县级以上正职局长批准可延长１５日。逾期未做出决定的，视为解除强制措施。
解读四：《无照经营查处取缔办法》第十四条规定，对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得； 触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任； 尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款； 无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款； 无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。
内容 摘要
无照经营是一种扰乱 社会 经济 秩序对人民群众生命财产安全和正常的生活造成 影响 ，损害国家利益，造成不公平竞争的一种违法行为。这种现象必定在一定条件下会长期存在。本文 分析 了无照经营概念和存在的形式、无照经营这种违法行为的形成的原因，不仅仅是由经营者的主观原因造成，还有许多客观上的原因和管理上的原因以及无照经营的种种危害、查处无照经营法规的适用。并从工作中 总结 了无照经营这种违法行为可以通过加大法制宣传力度，提高人们的 法律 素质来解决；有的需要靠政府有关部门去规范方能解决；有的可以通过加大行政机关的执法查处力度来解决。
关键词：无照经营 查处 转致
目前 ，我国已致力于建设民主和法制的社会主义国家。一个有序的社会主义市场经济，合理公平的竞争，进而维护经营者和消费者的利益。我们工商行政管理部门在此方面的行政执法显得尤为重要，下面我们围绕着无照经营这个现象来探讨一些话题。
一、无照经营的概念。
营业执照是一个经营者取得合法经营资格的凭证。就象律师的律师证、 会计 的会计证资格一样。是经营者进入市场经济大环境的“绿卡”，而无照经营者则象一个非法移民面对自己的根本利益无法拿起法律武器保护自己。在以往法律法规的规定中，无照经营一般是指未经工商行政管理机关核准登记而擅自从事经营活动的行为。总结无照经营大致有以下几种：
1、无证无照。是应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；比如食品行业需要《卫生许可证》，烟草经营需要《烟草专卖证》等等。
2、直接无照。是无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；比如服装、小商品等行业。
3、有证无照。是已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
4、照已失效。是已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；
5、无证有照。是超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。
无照经营形式只此五类，现实生活中却小到针头线脑，大到非法组织经营犯罪中无不穿插渗透，这是由我国社会现实和人们法制观念淡薄的一种必然结果。
二、无照经营产生的原因。
当前，我市无照经营现象较为突出，而且屡禁不止，原因来自多方面，并不能简单地看成仅是管理上的 问题 。从无照经营者角度去分析，我认为主要有三个方面的原因：即主观上原因、客观上原因和管理原因。
1、主观原因。除极少数无照经营者不知道从事经营活动要办营业执照外，绝大多数无照经营者都知道凡从事经营活动必须事先取得营业执照，方可从事经营活动。但为什么仍然有如此多的无照经营呢？
（1）侥幸心理。这点特别是在城乡结合部，位置偏僻的小街小巷从事无照经营的占一定比例。上述无照经营者认为，由于地域上的特点，工商行政管理机关一般很少来检查，即使检查也不一定刚巧查到自己，所以就拖着不去申办营业执照。
（2）观望心理。这点特别是在一些刚建成或尚未全部建成的商业街、新区经营的人中有一定比例。商业街、新区刚建成或尚未全部建成时，一些人在未办营业执照前就开始了经营活动。这些人你看我，我看你，你不去办照，我也不去办照，能拖则拖。
（3）怕麻烦心理。近几年来，尽管工商行政管理机关在营业执照的申请、审查、审批程序方面进行了改革，简化了一部分手续，缩短了办照时间。政府部门还成立了行政服务办证中心，
进行集中审批办证，大大方便了申办营业执照。但还是有少数人觉得申办营业执照既麻烦，又要缴费，并受管理部门约束，不如没有营业执照，查到再说。
2、客观原因。当前，无照经营较多，屡查不绝，除了无照经营者自身原因外，许多客观因素的存在，也是造成无照经营多的一个重要方面。
（1）城市建设规划设施不合理、不配套。城区一些道路旁、住宅下不允许经营铝合金和防盗窗加工、快餐等有噪音、污染的行业。但一些经营户在这些地段已租了场地或装修了房子，因为有规定不允许开办这类行业，其他地方和场地又不理想或没有可供选择，所以就只好在此地违规从事无照经营。目前，一些小区、住宅下不应建造营业房的，却建起了营业房，有些小区该封闭的却变成了开放式小区。对有噪音的加工修理行业没有统一规划场地给予集中经营。有些人因地段、行业和自身等原因，不能或不愿申办营业执照，就干脆无照经营。
（2）认识差异。不可否认，在要不要取缔无照经营方面，大家确实也存在不同看法，有些人认为有些无照经营无碍大局；有些人认为，随地设摊、占道经营的无照经营方便了群众；
3、管理原因。
（1）“一阵风”。这里的“风”是指清理无照经营行为的集中行动。②我们的一些基层工商部门之所以衷情于“一阵风”的方式 方法 ，主要是在思想上对清理无照经营认识不足。检查来了，一阵风似的清理几家，检查走后，好长时间不查处一次。又由于管理区域较大，管理任务又不断增加，工商行政管理机关的人力、物力都一时难以适应目前日益繁重的监督管理任务，因而使无照经营者有机可乘。应做好长期作战的思想准备，对无照经营的整治始终保持高压态势。
（2）“灯下黑”。《无照经营查处取缔办法》可谓利器，但在不少地方仍有“漏网之鱼”，有些漏洞便出自工商部门内部。①对于办公场所的左邻右舍、工商干部的亲戚朋友等的无照经营行为，常常不能一视同仁。有些甚至认为认识工商执法人员，就不用办理营业执照，等查到后找熟人说情就没事了，有些人还从小集体利益考虑，向无照经营进行收费，充当起保护伞，这些都给查处无照经营增加了难度。说重些，这就是执法黑幕。
（3）“单打一”。《无照经营查处取缔办法》对为无照经营行为提供经营场所等条件的处罚规定是很严厉的。但是，不少地方在查处无照经营行为时，往往只查处经营者，而对为其提供经营场所者的查处却很少触及，这就是查处无照经营行为中的“单打一”。②专门对为无照经营行为提供经营场所等条件者作出处罚决定，就是要铲除无照经营行为的土壤。而“单打一”的做法，恰恰给无照经营者留下了生存的土壤和空间。
三、无照经营的危害。
无照经营行为是扰乱社会主义市场经济的严重违法行为，是涉及到人身健康、公共安全、安全生产、环境保护、 自然 资源开发利用、人们的日常生活等方方面面相关，是国家和人民所不允许的行为。它扰乱了社会主义市场经济秩序，损害公平竞争，偷逃国家税收，侵害经营者和消费者的合法权益，甚至成为假冒伪劣商品的生产、销售窝点或者重大生产事故的隐患，严重危害了人体健康和社会公共安全，影响社会稳定。
1、对人民群众生命财产安全和正常的生活造成影响。如无照经营的海上、陆上加油船，加油站。由于加油船舶、加油站及其他设施设备不符合有关安全、环保等条件，经营的油品往往质量不好，所以缺乏安全、环保等可靠性，很容易发生安全、环保事故等。这些，都是影响人民群众生命财产安全的隐患。
大量路边、菜场周边、马路市场中无照经营的存在，妨碍 交通 ，影响卫生，产生噪音。由于难以管理，甚至有管理不到位现象，致使这些地段还经常发生吵架斗殴等事件，引发许多治安问题。这些，严重扰乱了人民群众的正常生活。 2、损害国家利益，造成不公平竞争，增加监管难度。无照经营有着生存条件简单，表现形式多样，从业人员背景复杂等特点，给工商部门的查处带来极大的难度。无照经营商贩大多是规模小，流动性强，突出性治理远不
能一网打尽，一劳永逸。无照经营从业人员复杂，三教九流，鱼目混杂，致使一些不法分子使用“你来我走，你走我来”的游击策略，或是公然对抗执法，加大了工商部门对无照经营管理的难度。一些无照经营者既不纳税，又不缴费，导致国家税费流失，损害了国家利益。无照经营户进入市场的准入成本为零，以及经营者可以自由地进入和退出市场，既然经营者可以在市场中“自由地进退”，那么，在诚信制度不完备的社会中，就有可能被投机的经营者利用来损害他人的利益。由于这些无照经营者的经营成本往往低于有照经营者，因此造成不公平竞争，对有照经营者构成冲击，容易使有照的经营者产生有照不如无照的思想，进而有部分有照者重新变成了无照者。 3、扰乱市场秩序。无照经营是无视国家法律、法规，以牟取非法利润为目的，未经工商部门核准登记、发照，擅自开业的生产、经营和服务活动。它具有即时发生，流动性大，对抗性强的特点，对有照经营造成冲击，严重扰乱了市场经济秩序。③它的主要危害为：（1）是经销的产品往往是国家禁止或限制经营的商品，直接破坏国家行政管理秩序，并可能危害人民群众生命财产安全。逃避执法部门的监管，扰乱了市场经营秩序，直接损害了合法经营者的合法权益。（2）是流动经营、占道经营，影响了市容、市貌。（3）是生产经销的产品或提供的服务，没有质量保证，容易给人民群众造成伤害,影响中小学生身心健康。电脑游戏属国家不允许经营的项目。许多中小学生由于经常到这些无照电脑游戏房玩电脑游戏，有的甚至一天好几小时玩电脑游戏并入了迷，不仅影响了 学习 ，还影响了身心健康。另有一些分散在学校周边小摊的食品经营户，经营的食品几乎全都是“三无食品”，甚至是一些腐烂变质的食品。这种状况，也引起学生家长的不满，社会反响强烈。
4、使群众对政府工作产生不满情绪，引发各种社会问题的产生。有的无照经营者经销假冒伪劣商品，搞欺诈行为，侵害了群众的利益。群众多次反映都仍难以解决，引起群众对政府工作的不满，继而对政府正常工作带来难度。还有无照房地产和劳务中介机构，由于操作不规范，经常隐瞒真象从事房地产、劳务中介业务，侵害了委托人和其他当事人的合法权益。当受害人找上门时，该中介机构或已人去楼空或不予理采，造成这些受害人到处告状、投诉，引发各种社会矛盾产生。
四、查处无照经营法规的适用
在日常工作中查处无照经营一般适用《无照经营查处取缔办法》的比较多，但随着一些案例的出现，也给我们的工作提出了更高的要求，由此也引发了“转致”问题的出现。
“转致”是指适用法律的转移。现在有我们很多同志还没有转致的概念。是因为在以前我们办案比较清晰，运用的法规比较单一。例如：查处 企业 登记问题的就用《企业法人登记管理条例》，查处个体户无照经营的就用《集贸市场登记管理暂行条例》。而现在，法律、法规以及规章越来越多，调整的范围越来越复杂，相互转致的情况也越来越多。
1、主体转致。主体指的是执法监督主体、处罚主体。《无照经营查处取缔办法》中对于无照经营行为，触犯刑律的，依法追究刑事责任。如果你没有行政主体资格，那么，不管你办的案子实体上如何，哪怕当事人真违法，你也不能查他。因为不归你管。如果你查了，那只能移送有管辖权的行政机关。《无照经营查处取缔办法》第十四条规定，对于无照经营行为，触犯刑律的，依法追究刑事责任。比如：工商局办理的五万元以上的经济案件就必须按时移交检察机关办理，如果不移交，就是渎职。④
2、处罚依据转致。《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定的规定。” 比如一经营户无照经营，可以用《无照经营查处取缔办法》进行处罚，但是经调查后发现是代表某企业进行经营活动的，是某企业的分支机构，那么就用《企业法人登记管理条例》进行处罚。例如：第六条：“对于已经取得营业执照，但未依法取得许可证或者其他批准文件，或者已经取得的许可证或者其他批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续，擅自从事相关经营活动，法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商行政管理部门应当撤销注册登记或者吊销
营业执照。”这就是具体处罚依据的转致。⑤
3、案件定性转致。对涉嫌无照经营的，初步判定可以依据《无照经营查处取缔办法》第四条五种情况进行，但是第四条不能作为案件定性和处罚的依据。必须依据该办法第二条转致相关法律。例如：应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为。这个“应当依法”根据本办法第二条规定就是依据有关的法律、法规。这就是案件定性依据的转致。
一、组织领导
建立县政府统一领导，相关职能部门各司其职、齐抓共管的长效工作机制，加强对综合整治工作的组织指导、协调和督查。实行查处取缔无证无照经营联席会制度，工商、公安、国土、安监、卫生、人劳、民政、房管、建设、城管、电力、发改、商务、交通、质监、食品药品监管、环保、文体、广电、农业、烟草、通信等部门定期召开联席会，通报查处取缔无证无照经营工作情况，研究制订工作措施，协调解决重大问题，指导、督促查处取缔工作。建立信息通报制度，形成监管合力，确保无证无照经营行为查处工作落到实处，取得实效。
工商部门负责查处取缔无需取得许可证或其他批准文件但应当办理营业执照而未办理，已经取得许可证或其他批准文件但未依法办理营业执照，营业执照有效期届满后未按规定重新办理登记手续擅自从事经营活动的行为。负责协助相关职能部门查处取缔违法从事经营活动的行为。
相关行政审批部门负责对须经本部门许可或批准方可从事的经营活动进行监督管理。依法查处取缔未经本部门许可或批准，已被本部门依法吊销、撤销许可证或其他批准文件，许可证或其他批准文件有效期届满后未按规定重新办理许可或批准手续擅自从事经营活动的行为。
镇（处）政府、居民委员会和村民委员会，要配合政府各职能部门加强对本辖区内各市场主体的管理及查处取缔无证无照经营行为；及时向相关
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