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居住证制度改革新政——演进、挑战与改革路径
2015年11月23日11:28 来源：国家行政学院学报
原标题：陆杰华 李月：居住证制度改革新政：演进、挑战与改革路径
居住证制度为解决流动人口问题、完成户籍制度改革提供了一个过渡阶段，是实现城镇基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展的重要手段，为我国户籍制度改革指明了方向。自实施以来，居住证制度经历了从地方实践不断发展成为全国性制度安排的过程。那么，居住证制度改革的内涵是什么？在我国户籍制度改革的大背景下，这一制度是如何发展演变而来的？居住证制度在各地区的实施存在哪些异同？在未来的改革进程中还存在哪些瓶颈性问题？本文在梳理和总结相关资料基础上，将对这些问题进行深入的分析和研究；最后探索了推进居住证制度改革的思路与改革路径。
一、居住证制度改革的内涵与主要内容
无论从理论还是实践上看，实施居住证制度改革都有其深刻的现实内涵。总的来看，主要体现在三个方面。一是体现出对流动人口的价值愈加重视。居住证与暂住证仅一字之差，但其含义却有很大不同。“暂住”一词本身就带有不稳定性，让流动人口很难产生认同感和归属感；且暂住证制度的设计理念是强调控制和管理人口的流动，忽视了流动人口应享有的权益。而居住证体现了社会管理理念的创新，弱化了户籍观念，增强了城市外来人口的居民意识，［1］被赋予打破户籍身份隔离、实现居民自由平等的基本诉求。二是要梯次渐进式提高流动人口的基本公共服务水平。由于户籍制度改革面临的阻碍以及当前公共服务资源的制约，难以在短期内实现全部流动人口基本公共服务水平的快速提高。居住证制度采取梯次渐进式提高福利待遇的机制，逐步有序地提高流动人口的福利水平，最终实现城镇基本公共服务从户籍人口向常住人口的扩展。三是合理有序推进我国户籍制度改革进程。由于长期以来我国实行的二元户籍制度具有很强的惯性，过快的制度变迁短期内很可能造成制度的撕裂。而居住证制度为户籍制度改革提供了一个过渡时期，通过不断剥离户籍制度承载的福利，最终消除户籍制度藩篱，还原户籍制度的基本功能。
居住证制度的内容很大程度上体现着居住证制度改革的内涵。根据居住证制度，流动人口在流入地居住时间达到一定期限、符合相应条件的，即可向居住地相关部门申请领取居住证。持证人凭居住证即可享受流入地相关的基本公共服务。当前流动人口凭证享受的基本公共服务根据各地情况而有所不同。总体来看，与居住证相关的基本公共服务主要包括义务教育、社会保险、就业服务、公共卫生、住房等基本公共服务，以及证照办理、申领机动车驾驶证、参加职业资格考试等便利。很多城市都规定了阶梯式福利享受机制，即流动人口凭居住证就可以享受当地的基本公共服务，当达到相应条件后，可以进一步享受更多的公共服务。居住证制度改变了以往“高门槛、一次性”的权益获取方式，将公共服务的获得方式调整为“低门槛、梯次式”，［2］使流动人口既可以普遍享受到基本公共服务，也能够通过不断积累提高自身享受的公共服务水平。此外，居住证制度的重要亮点还在于其提供了向常住户口转变的渠道。根据相关规定，当持证人达到特定的条件之后即可以向流入地申请常住户口。整体来看，居住证制度体现了我国社会治理理念的创新，从制度设计上更加注重流动人口的合法权益，强调流动人口享受基本公共服务的权利，且提供了流动人口积分落户的渠道，是推动我国户籍制度改革的一项重要制度安排。
二、居住证制度的改革演进与地方性的创新
在我国户籍制度改革的大背景下考察居住证制度的演变历程，并梳理和总结其在地方的实践情况，有助于我们对居住证制度的深入认识。
（一）户籍制度与居住证制度的改革演进历程
第一阶段：我国户籍制度初步形成和发展阶段（建国初期至1978年之前）。建国初期，从1949年至1957年，我国经历了短暂的居民户口自由迁移时期。此后，随着我国重工业优先发展战略的实行，城乡分割的二元户籍制度逐步形成和建立起来。［3］1958年，第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例（草案）》，形成了我国第一个全国性户籍管理法规，确定了在全国实行户籍管理制度，明确实行城乡有别的户口迁移制度，对非农业户口的迁移做出了严格的规定。此后，随着“大跃进”、国民经济调整、“文化大革命”等一系列重大事件的影响，我国城乡分割的二元户籍制度不断强化，人口流动被严格限制，其负面效果不断累积，最终导致城乡经济社会发展差距持续扩大，城乡隔离现象愈加严重。［4］
第二阶段：小城镇户籍制度改革不断推进，暂住证制度开始实施（1978年-20世纪末）。十一届三中全会后，人口流动现象愈加频繁，非迁移户口式的人口流动开始得到中央的认可。1980年，中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，在允许人口流动政策方面迈出重要一步。1983年的中央1号文件进一步放宽人口流动的限制。［5］我国户籍制度开始逐步调整。1984年国务院推出了允许农民以“自理口粮户口”进入小城镇落户的政策，第一次为农村人口有条件地进入城市放行了绿灯。［6］随之，1992年公安部发布通知，开始实行“当地有效城镇居民户口”，也被称为蓝印户口。此后，根据中央关于重视小城镇建设的精神，小城镇的户籍制度改革成为重点，小城镇的落户限制逐步放宽。［6］2001年发布的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》中指出，“对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标安排管理”，标志着我国小城镇户籍制度改革的全面推进。
另一方面，为加强对流动人口的管理，1985年，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行以“暂住证”为主的管理办法。实施之初，暂住证无疑对流动人口管理发挥了积极作用，然而由于其忽视流动人口的权益，强调对流动人口的管理，使得暂住证在推行过程中出现众多弊病，随着其实施而被广为诟病。［8］
第三阶段：户籍制度改革全面深化，居住证制度开始不断探索（21世纪初至今）。从2000年开始，中央政府的有关文件明确提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制的指导性思路，［9］其中大中城市逐渐成为户籍制度改革的重点，进行了大量尝试和探索。“蓝印户口”是较早进行的一项尝试。在小城镇户籍制度改革推行“蓝印户口”的同时，从1992年开始多个大中城市也开始实行该政策。但由于该政策的价值取向是吸引人才和资金，因此具有明显的局限性。2001年湖州市在地级市中率先放开户口限制，基本实现农民和外地人自愿自由迁移，［11］此后多个城市也开始探索“降低落户限制”改革举措。实践结果表明，湖州等一些城市取得了较好效果，但也有城市由于改革导致的众多问题不得不叫停，如郑州市。2003年之后，芜湖市、江苏省、成都市等多地开始探索“统一城乡户口”政策，先后取消农业户口和非农业户口，统一为“居民户口”，然而却只有很少数地区能够较好地落实相关福利。［11］
居住证制度也是这一时期户籍制度改革实践探索的一个重要方面。进入2000年之后，暂住证制度的弊端不断显现，《行政管理法》的实施也使其合法性受到质疑，暂住证制度的作用已十分有限。与此同时，居住证制度不断受到各界的重视。居住证的前身是人才居住证，从1990年代末开始，北京、上海、成都及广东等地区相继推行了“人才居住证”制度，其实施之初是为城市发展吸引高素质人才。［12］随着流动人口规模不断增大，2004年之后，众多城市开始将这一制度推广至全部流动人口。居住证一方面能够替代暂住证发挥流动人口登记和管理的作用；另一方面，以居住证制度为依托，能够实现基本公共服务向流动人口的扩展。自实施以来，其作用不断显现，截至2012年12月，已出台了居住证管理方面相关法规或规范性文件的省、自治区、直辖市和较大的城市已达到39个。［13］在2010年，《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》首次在全国性文件中提出，要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。此后，多个全国性相关文件的出台标志着居住证制度已成为全国性的一项制度安排，成为我国户籍制度改革的重要举措。
（二）地方性居住证制度的比较分析
近年来，多地不断探索居住证制度，形成了各自的居住证制度体系。比较和分析这些地区居住证制度的异同，对于居住证制度在全国范围的实施具有重要参考价值。结合区位及经济发展特点，我们选取了上海市、深圳市、成都市、郑州市、江苏省等五个省市，对其居住证制度进行了比较。申领条件、享受的福利和落户政策是居住证制度的三个主要制度要件，我们将从这三个方面对五个省市的居住证制度进行比较分析。
首先，如表1所示，各地基本都将居住、就业和缴纳社会保险作为申领居住证的准入条件，但在具体要求上存在一定差异。上海市和深圳市均要求流动人口应同时满足合法稳定居住、合法稳定就业并连续缴纳社保两项条件，其申领条件明显要高于其他地区，且深圳市要求的时限更高。成都市规定满足多项条件中的一项即可申领居住证。对比来看，郑州市和江苏省的申领条件相对较低，只要流动人口拟在当地长期居住即可领取。郑州市要求提供居住地址证明和就业证明即可领取居住证，江苏省则要求仅提供居住证明即可。对于未达到申领居住证要求的流动人口，除成都市外，其余四个城市均规定应申报居（暂）住登记。成都市要求拟居住一个月以上的应办理临时居住证。整体来看，当前特大城市申领居住证的门槛仍相对较高，而部分省市以“广覆盖”为目标，已大大降低了申领门槛。
表1 五个省市居住证的申领条件及未达到申领条件的政策安排的比较(略)
其次，在凭居住证享受的福利方面，2014年发布的《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）对居住证持有人享受的基本公共服务和便利做出了规定。根据《办法》，持证人在居住地能够享受免费接受义务教育、平等就业等九项基本公共服务，以及机动车登记、申领机动车驾驶证等六项便利。当前，大多数流动人口已能够享受其中规定的一些基本公共服务及证照办理等便利，但也有部分公共服务在各地有一定差异，本文主要对五个省市在这些方面的差异进行比较。从表2来看，五个省市对流动人口最为关心的子女教育问题均做出了政策安排。其中，上海市和江苏省规定流动人口只要持有居住证，其子女就可在当地接受义务教育。深圳市和成都市则要求当持证人满足规定条件之后才可享受这一权益。五个省市均没有放开在当地参加高考的权益，但上海市和江苏省规定，满足一定条件后，持证人随迁子女可获得在当地参加高考的资格。在就业服务和法律援助方面，部分省市做出了明确的规定，且基本没有设置门槛，只要持有居住证即可以享受。在住房公积金使用方面，上海
市规定持有居住证即可以享受相关服务，郑州市要求持证人应满足特定条件后才可享受这一服务，其余省市未做明确规定。通过分析可以发现，五个省市的居住证制度设计均体现了“梯次渐进式”福利享受机制，均规定当持证人达到一定标准或符合相关条件之后，可进一步享受更多的福利待遇。
表2 五个省市居住证持证人部分福利待遇情况比较(略)
最后，在居住证转为常住户口政策方面，当前只有上海市和深圳市出台了明确的入户政策。整体来看，居住证转为常住户口体现出规模越大、经济发展越好的城市，要求条件越高的特点。从各地相关规定来看，居住证转为常住户口主要考察的方面比较一致，基本围绕持证人的合法稳定就业、合法稳定住所、连续居住年限、参加当地社会保险年限等（详见表3）。
表3 五个省市居住证持证人转为常住户口政策比较(略)
从以上对比中可以看到不同地区居住证制度设计既存在很大差异，但也有一些相似之处。首先，其差异主要体现在申领条件、居住证转为常住户口等“门槛”的政策规定方面。从申领条件来看，特大城市的申领条件相对较高。上海市、深圳市等均要求同时符合稳定居住和连续缴纳社会保险费等，而郑州市、江苏省等则仅需提供居住证明和（或）就业证明即可。从落户政策来看，上海市的条件要求最为严苛，必须同时达到多项条件才能够申请转为常住户口。相较而言，深圳市实行的积分入户制则较为宽松。其次，各地的相似之处主要体现在享受福利待遇的政策以及积分入户制度设计等“机制设计”方面。从享受的福利待遇来看，五个省市都制定了“梯次渐进式”机制，持证人凭居住证仅能够享受基本的公共服务，但随居住、缴纳保险等条件的提高享受的福利待遇水平也随之提高。在入户制度设计方面，虽然成都市、郑州市和江苏省当前仅出台了指导意见，但大多已经明确要实行积分入户制，从考察的主要指标来看，除上海市外，其余四个地区的考察范围也都较为一致。总结来说，各地的居住证制度可以概括为“门槛”高低不同，但“机制设计”思路相似。
三、居住证制度改革面临的瓶颈性问题及成因
（一）居住证制度改革面临的瓶颈性问题分析
居住证制度实践中暴露出众多深层次的问题亟待关注和解决，且居住证制度在全国范围内的推广实行仍面临诸多阻碍。
1.部分地区申领条件偏高。提高对流动人口的覆盖面，是发挥居住证制度的服务和管理功能的重要基础。而当前一些地区存在申领条件偏高的问题。合法稳定住所和合法稳定就业是大多数城市的申领要求。但据中国流动人口发展报告显示，流动人口有相当比例就业于私营部门或从事个体经营，这些工作大多并不签订就业合同，也无法为流动人口缴纳社会保险。且很多低收入流动人口选择租住在违章建筑等低成本的住房内，也很难提供租房合同。这就使相当部分流动人口无法达到申领居住证的准入条件。然而，这些“双无”类流动人口恰恰又是最需要加强属地化管理、服务的那一部分。［14］申领条件偏高还使得政府部门无法掌握常住人口信息，因此申领条件的偏高大大制约着居住证制度功能的实现。
2.各地居住证承载的福利与国家相关规定的衔接问题。由前面分析可知，当前各地居住证承
载的福利存在一定差异。《居住证管理办法（征求意见稿）》中提出的基本公共服务在一些地区还不能凭居住证全部享受，其中最主要的就是义务教育和使用住房公积金等公共服务。这其中存在着居住证申领门槛高低与凭证享受福利待遇多寡的矛盾问题。对于特大城市而言，若根据国家规定，凭证就可以享受规定的各项服务，那么为避免财政负担增加、人口继续膨胀等后果，特大城市很可能会选择提高申领居住证的门槛；然而，若提高申领门槛，那么能够凭居住证才可享受的其他公共服务，非持证人也就不再能够享受，这势必会给流动人口造成更多不便。因此，如何科学合理地制定国家层面的法律法规，对居住证制度在全国的推行具有重要影响。
3.积分落户门槛较高可能导致积分入户政策流于形式。一方面，积分落户是居住证制度的一大亮点，该政策提供了一条从流动人口转为户籍居民的途径，是流动人口尤为关注的一个方面。另一方面，积分落户也是居住证制度的重要组成部分，是户籍制度改革的重要尝试。然而，出于调控人口规模的考虑，很多特大城市和大城市将积分落户门槛设计过高，每年可能只有极少数流动人口能够通过这一途径成功“转正”，真正惠及的流动人口数量很少。这将导致积分入户政策流于形式。这不仅大大降低了流动人口社会融入的信心，也会降低居住证作为户籍制度改革过渡阶段的作用。因此，如何在人口规模调控和积分落户政策之间寻找一个平衡点是居住证制度设计中面临的一个重要难题。
4.与居住证制度相配套的财政分配体制有待建立。地方财政的支持力度决定着居住证持证人所享受到的基本公共服务水平。将流动人口纳入城市的基本公共服务体系必然会对该地的教育、医疗、住房保障等造成一定压力，并增加行政管理成本，尤其是在政策实施初期及流动人口规模较大的城市。然而，若地方财政无力承担这些成本，或由于缺乏相应的考核制度压力而不提供相应的支持，则政策实施的效果必然会大打折扣，使得居住证制度设计流于形式。因此，有必要调整地方和中央的财政分配体制，共同承担流动人口的基本公共服务供给成本。
5.地方壁垒和部门利益制约着居住证制度的落实。居住证制度改革的背后是公共服务资源的再分配，政策实施必然会影响到地方和部门的利益，若不能打破这些利益桎梏，很可能会使居住证制度有名无实。一方面，由于中央政府并没有针对流动人口基本公共服务提供相应的支持，出于财政压力的考虑，地方政策很可能会提高居住证申领门槛、降低凭证能够享受的福利待遇，使居住证制度的政策效果远低于预期。另一方面，居住证制度的实施也将涉及当地的众多政府部门，如教育部门、社会保障部门等。在推进过程中，若无法有效打破部门利益，也会导致居住证无法深入实施。居住证制度的实行既会对公共资源造成压力，例如会增加对教育资源的需求，加大教育部门的压力；也会涉及到现有部门利益的再分配问题，例如，若赋予居住证刷卡乘车的功能则会影响到交通部门的既得利益。因此，能否有效打破地方壁垒以及部门利益的束缚，是决定居住证制度能否落到实处的关键所在。
（二）居住证制度当前问题的成因分析
居住证制度改革当前面临的问题成因是多方面的，既有我国长期以来地区、城乡巨大的发展差异的影响，也有全国性配套制度缺失的因素，还有地方政府与中央存在利益博弈、改革避重就轻等原因。
1.地区、城乡发展的显著差异使特大城市居住证制度改革推进艰难。由于我国城乡、地区经济社会发展差异巨大，人口流动一直保持着较强的势能，且仍保持向特大城市聚集的态势，
国务院：建立居住证制度 严控特大城市人口规模
国务院关于进一步推进
户 籍 制 度 改 革 的 意 见
国发〔2014〕25号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，现提出以下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。
(二)基本原则。
——坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。
——坚持以人为本、尊重群众意愿。尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。
——坚持因地制宜、区别对待。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。
——坚持统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。
(三)发展目标。进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
二、进一步调整户口迁移政策
(四)全面放开建制镇和小城市落户限制。在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所(含租赁)的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。
(五)有序放开中等城市落户限制。在城区人口50万至100万的城市合法稳定就业并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城市综合承载能力压力小的地方，可以参照建制镇和小城市标准，全面放开落户限制；城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出具体规定，但对合法稳定住所(含租赁)不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。
(六)合理确定大城市落户条件。在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城区人口300万至500万的城市，要适度控制落
户规模和节奏，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。
(七)严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。
(八)有效解决户口迁移中的重点问题。认真落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。
三、创新人口管理
(九)建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。
(十)建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提
供公共服务的范围。按照权责对等的原则，居住证持有人应当履行服兵役和参加民兵组织等国家和地方规定的公民义务。
(十一)健全人口信息管理制度。建立健全实际居住人口登记制度，加强和完善人口统计调查，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况。建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。
四、切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益
(十二)完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。
(十三)扩大基本公共服务覆盖面。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。完善就业失业登记管理制度，面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度，促进农村转移劳动力就业。将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系，提供基本医疗卫生服务。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。提高统筹层次，实现基
础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。
(十四)加强基本公共服务财力保障。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。深化税收制度改革，完善地方税体系。完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力。
五、切实加强组织领导
(十五)抓紧落实政策措施。进一步推进户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。各地区、各有关部门要充分认识户籍制度改革的重大意义，深刻把握城镇化进程的客观规律，进一步统一思想，加强领导，周密部署，敢于担当，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，切实落实户籍制度改革的各项政策措施，防止急于求成、运动式推进。各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布，加强社会监督。公安部、发展改革委、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、卫生计生委、法制办等部门要按照职能分工，抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，完善法规，落实经费保障。公安部和发展改革委、人力资源社会保障部要会同有关部门对各地区实施户籍制度改革工作加强跟踪评估、督查指导。公安部和各地公安机关要加强户籍管理和居民身份证管理，严肃法纪，做好户籍制度改革的基础工作。
(十六)积极做好宣传引导。全面阐释适应中国特色新型城镇化发展、进一步推进户籍制度改革的重大意义，准确解读户籍制度改革及相关配套政策。大力宣传各地在解决农业转移人口及其他常住人口落户城镇、保障合法权益、提供基本公共服务等方面的好经验、好做法，合理引导社会预期，回应群众关切，凝聚各方共识，形成改革合力，为进一步推进户籍制度改革营造良好的社会环境。
国务院提出将在全国逐步实行居住证制度
确定今年经济体制改革11项重点，首提全国范围内实行居住证制度 本报讯 (记者杨华云) 作为户籍制度改革的内容之一，居住证制度已在一些城市实行。国务院5月27日转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。 户籍改革近年均被提及
该意见在“推进城乡改革”部分提到，深化户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。
户籍制度改革的上述措施，将由公安部、财政部、国土资源部、农业部、人力资源和社会保障部负责。
户籍改革在近年中央经济体制改革文件中均被提到，2009年只作出了推动流动人口服务和管理体制创新的原则要求，2008年则只提到允许符合条件的农民在城市落户，2007年提出探索建立城乡统一的户口登记管理制度，2007年到2009年，户籍制度改革牵头单位均为公安部。
据重庆媒体报道，全国人大代表韩德云在今年全国人代会上，针对已经实行居住证制度的十个城市政策不统一的问题，提出一旦居住证制度形成各地“自行其事”格局，将会影响新一轮户籍制度改革的推进。他并建议，国务院应尽快主导全国统一居住证门槛，为全面加快户籍制度改革铺路。 提出调整收入分配思路
意见涵盖了全年经济体制改革的11个重点领域，提出出台资源税改革方案，逐步推进房产税改革等公众比较关注的内容。
虽然我国已经多次提到收入分配改革，但迄今尚未有明确的政策出台。意见不再提出台收入分配改革政策，代之以“研究调整和优化国民收入分配格局、提高居民收入比重的思路，提出改革的目标、重点和措施。” 支持非公经济
支持民间资本投向基础产业和基础设施、公用事业、社会事业、金融服务等领域；
推动国有资本从一般竞争性领域适当退出；
健全小企业信用担保体系，开展支持小企业融资的金融产品创新试点；研究制订促进小企业发展的政府采购政策。
解读1 民间投资
4万亿投资有政策接续
“这实际上是4万亿元投资的政策接续。”国家发改委体改所所长聂高民指出，这次鼓励和引导民间投资可操作性更强。此前刚刚公布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中，民营经济准入的大类行业涉及17个，其中市政建设、土地整理等许多类别过去民营经济的比重很小甚至没有。
与之相应，意见还提出，今年将推动国有资本从一般竞争性领域适当退出，拓宽非公有制经济发展的市场空间。
“其实民营经济的改革，必然涉及国有经济包括垄断行业的改革。政府投资和国有经济要更多投入到经济命脉，一般竞争性领域更多鼓励民间投资，政策取向很鲜明。”聂高民分析。据新华社电
财税体制改革
出台资源税改革方案，统一内外资企业和个人城建税、教育费附加制度，逐步推进房产税改革，研究实施个人所得税制度改革，完善消费税制度，研究开征环境税的方案；
全面编制中央和地方政府性基金预算，试编社会保险基金预算；完善国有资本经营预算。
解读2 房产税
房产税实施时间仍未定
这是继今年两会政府工作报告中“加大差别化信贷、税收政策执行力度”和“国十条”之后，国务院文件再提房地产税收改革。此前，财政部在关于2010年的工作部署中，也曾提出 “完善房产税”。
昨日，中国证券报报道，为抑制房价上涨势头，上海有可能成为首个对部分家庭住宅征收房产税的城市，并称有关方案已上报国务院。
这使广被关注的房产税热度进一步上升，并引发昨日地产类股票跌幅居前。 中国社科院财税研究室副主任杨志勇表示，意见提到仅仅是“逐步推进房产税”而已，这也是本来就在做的工作，并没有明确什么时候会出台实施。他表示，当前公众比较关心的是，民用住宅是否开征房产税。他认为，如果现在开征的话，条件尚不具备；而强制征收会造成新的不公平。
此外，该《意见》还提到“出台资源税改革方案”。此前政府已决定在新疆率先进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，但是目前具体方案还未出台。本报记者 胡红伟
推进城乡改革
研究制订农村集体建设用地管理条例，逐步建立城乡统一的建设用地市场； 提出规范农村土地整治的指导意见；
加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策； 逐步在全国范围内实行居住证制度。
解读3 城乡统筹
城乡同地同价仍有难度
早在十七届三中全会决议中，就提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地可与国有土地享有平等权益。
去年8月，国土资源部与四川省及成都市政府，签署合作协议，探索农村集体土地使用制度改革、深化征地制度改革。
昨日，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云说，现在还没有全国性的文件的时候，城乡统一的建设用地市场究竟是什么样子的，是不是很多人理想中的城乡平等的“同地同权同价”的市场，大家还没有定论。不过，成都的试点可以提供借鉴。
他认为城乡真正做到同地同权同价，还存在难度。一是缺乏法律的基础，另外，我国一直是以城市化为主的发展模式，在客观上很难做到城乡间的同地同权同价。
对于“提出规范农村土地整治的指导意见”的提法，邹晓云认为这是非常必要的。他说，现在各地农村土地整治情况不同做法不同，“我觉得全国应该有一个指导性的意见，不然农民处于弱势的地位，农村的环境、社会结构和文化等可能难以保护。”
2010年经济体制改革重点
●深化国有企业和垄断性行业改革
制订三网融合试点方案并开展试点；
推进电力体制改革，完成电网企业主辅分离改革；
推进盐业管理体制改革。
●深化资源性产品价格和环保收费改革
推行居民用电阶梯价格制度；
稳步推进水价改革，在有条件的地方实行居民用水阶梯价格制度； 全面推行城市污水、垃圾及医疗废物等处理收费制度；
制订出台推进排污权交易试点的指导意见并扩大试点范围。
●深化金融体制改革
修订出台《贷款通则》，积极引导民间融资健康发展，加快发展多层次信贷市场。
尽快出台存款保险制度实施方案，制订出台存款保险条例。
●深化民生保障体制改革
研究调整和优化国民收入分配格局、提高居民收入比重的思路，提出改革的目标、重点和措施。
改革国有企业特别是垄断行业工资总额管理制度，完善国有企业、金融机构高管人员薪酬分配和监管制度。
全面实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续制度。
加快廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房建设。
●深化社会领域改革
出台并实施国家中长期教育改革和发展规划纲要；
全面推进医药卫生体制改革；
探索完善社会主义市场经济条件下科技创新举国体制。
●深化涉外经济体制改革
进一步简化和规范外资审批程序，建立外资并购安全审查制度。 ●深化行政管理体制改革
研究推进中央国家机关公务用车制度改革。研究提出深化政府机关后勤服务社会化改革的意见。【全国建居住证制度】
●积极推进综合配套改革试点
上海浦东新区、天津滨海新区等国家综合配套改革试验区要深化改革，率先突破，形成有推广价值的改革经验。
新居住证制度-九蜂巢人力资源 一些一线城市中很多企业为了吸引人才，抛出了解决户口或者办理居住证的橄榄枝，但在办理过程中，大部分人要等上很长时间。
1月2日，国务院法制办结束对《居住证管理办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)公开征求意见，历时29天，这是户籍制度改革的重要一步。从内容看，其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变中国2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益要协调。
根据这份由公安部起草的征求意见稿，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。
而如此低的申领条件让一些多年都没有领到居住证的居民感到不敢相信，因为在他们所经历的过程中，要想拿到居住证，往往还暗藏一些苛刻隐性的限制。
在全国范围内，居住证大致分为两类，一类侧重于吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制;另一类侧重提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。而据在走访多位非本地户籍的居民了解到，他们普遍对隐形限制表示担忧，个体户、创业者、务工人员算不算“稳定就业”?租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”?多久才算“稳定”、“连续”?另一个担忧则是，除了所规定
的条件之外，地方政府会不会另设更高的门槛?哪一级政府有资格制订本行政区域内的实施细则?
虽然各种政策都在向开放的方向发展，但是我国流动人口众多，而且各个地方的情况都不一样，外来人员的迁入也给当地带来了压力，在各项公共服务方面也增加了投入，尤其像北京这样的城市，实际实施的难度还是根深蒂固的。
办理居住证有什么好处,居住证的用途有哪些
在一线城市就职的小伙伴们很多都会办理居住证，那么大家拿到居住证之后知道居住证的用途有哪些吗？办理居住证有什么好处呢？了解居住证的具体用途可以帮助我们更好地使用我们手中的居住证。下面乔布简历小编就将为大家介绍一下居住证到底有什么用~ 关键词：办理居住证有什么好处,居住证的用途有哪些
谈到居住证最重要的含金量，自然是其附带的各项公共服务了。长期离开原籍地在一个城市生活，手持该城市的居住证生活会方便很多~
根据《居住证暂行条例》规定，居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。同时该条例还为居住证持有人列出了六大基本公共服务和七项便利。
六大服务包括：义务教育；基本公共就业服务；基本公共卫生服务和计划生育服务；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务；国家规定的其他基本公共服务。
而七项便利则包含了：按照国家有关规定办理出入境证件；按照国家有关规定换领、补领居民身份证；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务登记和其他计划生育证明材料；国家规定的其他便利。
从以上条例中我们可以发现，根据“国家版”居住证制度，居住证持有人已能够享受接近居住地户籍居民的服务和待遇。尤其是在广大流动人口十分关注的子女教育问题上，“国家版”居住证明确做出了政策安排。虽然这样的安排目前还止步于义务教育阶段，没有涉及牵动人心的高考。但是希望还是有的，因为条例也说了:“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，并定期向社会公布居住证持有人享受的公共服务和便利的范围。”
看到这儿，小伙伴们是不是了解了办理居住证有什么好处呢？只有了解了居住证的用途有哪些，我们才能够充分使用好居住证。希望以上的内容能够帮到小伙伴们！
办理居住证有什么好处,居住证的用途有哪些
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