【www.gbppp.com--经典美文】
深化司法体制和社会体制 84项改革举措三年内出
核心提示2月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于贯彻落实党的十八台政策(图) 届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》（以下简称《实施方案》），这是自四中全会决定公布以来印发的首个专门领域贯彻落实四中全会决定的文件。近日，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就《实施方案》进行了解读。
《实施方案》
目标任务
着眼于加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，保证公正司法，依法维护人民群众权益，提高司法公信力；着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，加快形成科学有效的社会治理体系和公共法律服务体系，提高社会治理水平；着眼于建设高素质法治专门队伍，推进正规化、专业化、职业化，建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。
基本原则
一要坚持走具有中国特色、符合司法规律的改革之路，在党的统一领导下，从基本国情出发，尊重司法规律，努力创造更高水平的社会主义司法文明。二要坚持改革的大局观，敢于担当、勇于进取，从党和国家事业全局出发谋划、提出改革举措，防止把改革简单等同于扩张权力、增加编制、提高待遇，要敢于啃硬骨头，突破利益固化的藩篱，在解决深层次体制机制性问题上取得实质性进展。三要坚持整体推进与重点突破的统一，按照统筹兼顾、先易后难、突出重点、依法有序的要求，紧紧抓住制约司法公正的最突出问题进行改革，确保司法体制和社会体制改革取得实效。四要坚持调动中央与地方两个积极性，鼓励、支持地方在符合中央确定的司法体制改革方向、目标下积极探索，创造可复制、可推广的经验。 权威解读
84项改革举措三年内要出台具体政策、措施
《实施方案》将四中全会有关深化司法体制和社会体制改革的84项改革举措逐项具体化，明确工作进度和时间节点，提出可检验的成果要求。按照安排，这些改革举措都要在2015年至2017年内出台具体落实的政策、措施。这些安排，具体来说分为三个方面：
一是在保证公正司法、提高司法公信力方面，共有48项。重点包括推进以审判为中心
的诉讼制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善人民陪审员和人民监督员制度等。
二是在增强全民法治观念、推进法治社会建设方面，共有18项。重点包括发展中国特色社会主义法治理论，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，推进公共法律服务体系建设，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，完善多元化纠纷解决机制等。
三是在加强法治工作队伍建设方面，共有18项。重点包括完善法律职业准入制度，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，建立法官、检察官逐级遴选制度，健全法治工作部门和法学教育研究机构人员的双向交流与互聘机制，深化律师管理制度改革等。 到今年年底，相关部门每月都将推出新举措
今年全面启动各项改革工作，着重抓好“三个一批”：
一是深入推进一批已启动的改革试点工作，年内取得更大进展。主要有完善司法责任制，完善司法人员分类管理制度，健全司法人员职业保障制度，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，最高法设立巡回法庭等。二是抓紧部署一批有影响的改革任务，年内取得阶段性成果。主要有建立领导干部干预司法活动记录、通报和责任追究制度，建立完善司法机关内部人员过问案件记录制度和责任追究制度，推进以审判为中心的诉讼制度改革等。三是组织论证一批难度大的改革项目，早日形成改革的基本思路。
目前，各有关部门按照《实施方案》确定的思路、安排，积极推动各项工作并取得了初步成效。预计到今年年底，相关部门每个月都将推出新的改革举措，形成相应的改革成果。 《实施方案》8大焦点
焦点一：建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，确保司法机关依法独立公正行使职权。建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止司法机关内部人员干预其他人员正在办理的案件。
焦点二：加快落实建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务，建立健全法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。
焦点三：实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的同时，要求统一错案认定标准，明确纠错主体和启动程序，保证这一制度的顺利实施。
焦点四：变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、
有诉必理，保障当事人诉权。建立预约立案制度，因地制宜推行网上立案及其他远程立案方式，方便当事人诉讼。建立对无正当理由不予立案的司法救济机制。加大立案信息的网上公开力度。
焦点五：探索建立检察机关提起公益诉讼制度，对提起公益诉讼的条件、适用范围和程序进行探索，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配。
焦点六：推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。
焦点七：明确规定社区矫正管理体制、执行程序、矫正措施、法律责任，实现社区矫正制度化、法律化，加快建立监禁刑和非监禁刑相协调的刑罚执行体制。2015年推动制定社区矫正法。
焦点八：把法治教育纳入国民教育体系，2015年制定青少年法治教育大纲，制定在中小学设立法治知识课程的实施方案。2016年提出把法治教育纳入国民教育体系的意见。同时，把法治教育纳入精神文明创建内容。
深化司法体制社会体制改革84项改革举措明确任务分工
青岛全搜索电子报 2015.04.10 星期五
据新华社北京4月9日电
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》（以下简称 《实施方案》）。该《实施方案》是贯彻落实四中全会决定的部署，在协调衔接三中全会相关改革任务和四中全会改革举措的基础上，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就的路线图和时间表。
四中全会提出的190项重大改革举措中，有关进一步深化司法体制和社会体制改革的有84项，主要体现在三大方面：一是在保证公正司法、提高司法公信力方面，共有48项改革举措。重点包括推进以审判为中心的诉讼制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善人民陪审员和人民监督员制度等。二是在增强全民法治观念、推进法治社会建设方面，共有18项改革举措。重点包括发展中国特色社会主义法治理论，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明
创建内容，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，推进公共法律服务体系建设，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，完善多元化纠纷解决机制等。三是在加强法治工作队伍建设方面，共有18项改革举措。重点包括完善法律职业准入制度，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，建立法官、检察官逐级遴选制度，健全法治工作部门和法学教育研究机构人员的双向交流与互聘机制，深化律师管理制度改革等。
《实施方案》对84项改革举措进行了任务分工，逐项明确了主要任务、牵头单位和参加单位、改革进度和工作成果要求等事项，为各项改革任务落实提供了基本依据。 实施方案八大焦点话题
错案倒查问责要明确启动程序
《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》近日下发。这个《实施方案》是自四中全会决定公布以来印发的首个专门领域贯彻落实四中全会决定的文件。84项改革举措着眼于在解决深层次体制机制问题上取得实质性进展，敢于啃硬骨头，突破利益格局的藩篱，逐项明确了责任单位、工作进度和成果要求，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就了路线图和时间表。针对实施方案中的焦点话题，记者采访了相关部门负责人和有关专家。
焦点一：内外“双管”齐下防范司法“打招呼”
【任务】建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，确保司法机关依法独立公正行使职权。建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止司法机关内部人员干预其他人员正在办理的案件。
【点评】只有排除外部干预加强内部监督相结合，建立一整套的防止干预司法的制度体系，才能从根本上解决司法机关和司法人员受各种因素非法干扰，办权力案、关系案、人情案的问题。
3月30日，中办、国办公布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委同日公布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》这两项规定的出台，分别从外部和内部构筑起防止干预司法的“防火墙”和“高压线”。 焦点二：用符合职业特点的管理制度留住人才
【任务】加快落实党的十八届三中全会部署的建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务，建立健全法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。
【点评】最高人民法院司改办主任贺小荣就法官员额制分析说，为确保这项改革稳妥推进，法官员额的设置一定要考虑法官职业群体的年龄结构和不同审级法院的要求，不能简单地论资排辈，搞“一刀切”，而是要根据法官业务水平、业务能力、职业品德进行选任，要让优秀的法官留在法官队伍里面。
焦点三：错案倒查问责要明确启动程序
【任务】方案要求实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的同时，还要求统一
错案认定标准，明确纠错主体和启动程序，保证这一制度的顺利实施。
【点评】最高人民检察院司改办副主任张新泽介绍，去年以来，检察机关开展检察官办案责任制试点，择优选任460名主任检察官，赋予相应司法办案决定权，主任检察官对所办案件终身负责。为深入推进这项改革，最高检将进一步健全检察权运行监督制约机制，完善防止利益冲突、严格回避制度，研究建立终身禁止从事法律职业制度等，坚决落实责任追究制度，严肃查处。
焦点四：建立立案登记制，推行网上立案
【任务】变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。建立预约立案制度，因地制宜推行网上立案及其他远程立案方式，方便当事人诉讼。建立对无正当理由不予立案的司法救济机制。加大立案信息的网上公开力度。
【点评】贺小荣表示，立案登记制强调对当事人诉请的形式审查，人民法院只要形式审查就应立案登记，不得对符合条件的诉求拒绝、推诿和拖延立案。此外，这项举措还强调了立案时法院的释明责任和立案公开，人民法院还将完善各项配套措施。
焦点五：探索检察机关提起公益诉讼 经授权后开展试点
【任务】实施方案要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度，对提起公益诉讼的条件、适用范围和程序进行探索，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配。
【点评】江苏省检察院检察长徐安建议，全国人大及其常委会通过修改法律或者授权的方式，明确检察机关支持起诉、督促起诉以及在特殊情况下直接提起公益诉讼的相关程序，为检察机关开展公益诉讼提供法律依据，进一步明确检察机关直接起诉的主体资格、前置条件和审批程序等。
焦点六：研究论证审判权和执行权“外部分离”
【任务】推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。
【点评】中国人民大学法学院教授陈卫东认为，法院作为裁判机关，而裁判内容的执行又主要是行政权的范畴。党的十八届四中全会提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，由不同部门承担执行权，使审判和执行的分离更加彻底，有助于司法公正。 焦点七：立法为社区矫正保驾护航
【任务】方案要求明确规定社区矫正管理体制、执行程序、矫正措施、法律责任，实现社区矫正制度化、法律化，加快建立监禁刑和非监禁刑相协调的刑罚执行体制。2015年推动制定社区矫正法。
【点评】司法部法制司司长陈俊生介绍，下一步，司法部将根据方案部署，完善社区服刑人员监督管理和教育帮扶措施，进一步完善社区矫正工作体制机制，加强矫正机构和专群结合队伍建设，加快制定社区矫正法。推进监禁刑罚执行与社区矫正协调衔接，推动建立符合司法规律、统一完备的刑罚执行体制机制，更好地发挥刑罚功能作用。
关于司法体制改革的几个基础性问题
改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。随着当前司法体制改革试点工作的逐步深入，改革推动者、参与者在“问题导向”的指引下已将改革任务聚焦于完善司法人员分类管理制度、健全法官职业保障制度、完善司法责任制等核心问题。如何理解中央改革导向、如何把握改革的基础性问题，以避免和祛除根深蒂固的行政化观念对改革实践造成影响和妨碍，已成为改革实践者必须直面的现实。为此，笔者从试点法院改革实践的角度出发，就应予进一步厘清的几个基础性问题略抒管见。
一、关于建立科学的法官员额制度
人的问题是根本问题。改革首先呼唤法官队伍的职业化、专业化建设，其基本路径首选去芜存菁、去伪存真地构建法官员额制度，以实现由合格法官行使裁判权，根本性重塑司法权主体。在这项改革实践中，需要明确两个基本问题。
问题一：法官员额的确定应参考哪些因素？
确定法官员额需要考虑的因素非常复杂，需要根据当地的人口数量、经济发展水平、案件数量、案件的复杂难易程度等确定每名法官的工作量，进而根据案件总量确定法官员额。同时经费装备、司法辅助人员的配置、交通环境条件等方面因素，也都与员额比例的设置有直接关系。
容易被忽略的是，在确定法官工作量时应对法官的生理承受极限给予必要关注，以避免鞭打快牛，单纯以提高法官人均办案量为目的。在以往的法官员额制改革探索中，大多数被选任的精英法官年均办案量均大幅增加，致使改革后的法官疲于奔命，违背了改革初衷。相应的解决办法应当是注重完善审判辅助队伍建设，扩张其规模，提高其效能，使法官从繁杂的程序性事务中解脱出来，专注于公正裁判。这就需要立足于实际，对法官与审判辅助人员的比例进行“此消彼长”地逐步调整，避免用指标式“一刀切”的办法确定法官员额。 问题二：如何准确把握员额确定标准与员额比例之间的关系？
员额一旦确定，不得随意变更，追求员额制相对固定是设计者、管理者的便捷化思维。当员额确定的影响因素发生变化，员额比例必然需要适当调整。员额确定标准是基础和前提，员额比例是在员额确定标准基础上，对各类司法人员之间占总人数的量化反映。如果恒定了具体比例，以法院总人数来确定法官员额，不仅与法官员额确定的通行标准不符，也将使法官员额的确定具有了很大的随意性和不可控性，很难照顾到不同法院的实际。因此，改革应侧重于法官员额的确定标准而非具体的比例值。笔者认为，本轮司法体制改革，各个具有代表性的试点地区要根据本区域的实际情况在确定员额标准上下功夫，设定富有弹性的员额确定方案，而非统一确定员额设置比例。
二、关于建立符合司法规律的办案责任制
完善办案责任制具有重要意义。权力、责任、利益是管理过程中管理者实施管理的“三要素”，缺一不可。落实“权责利统一”的原则，“责”在其中居于核心，承上启下。要实现人民法院审判权运行中的“权责利统一”，必须完善办案责任制，准确把握四个基本问题。 问题一：什么是办案责任？
办案责任可以界定为：依法取得审判权的法官，在履行执法办案、审判管理、审判监督过程中，违反法律法规和纪律规定、管理规定以及法官行为规范、道德准则，严重损害和影响人民法院司法为民、公正、公信形象，依法、依规应当承担的办案岗位责任。
有关办案责任的制度设计，旨在解决好办案责任如何发现、如何认定、如何追究的问题，特别是责任追究程序如何启动、由谁来启动等具体操作的问题，力求办案问责制度落到实处。相关的制度规范大体应包括以下一些内容：一是建立办案质量负责制。在保障合议庭依法独立行使审判权的前提下，按照“权责利统一”的原则，明确和细化承担责任的程序事项和实体事项以及免责事由等，区分审判绩效责任与违法违纪责任、司法过错责任，理顺启动责任追究的工作程序，建立法官申辩机制，既强化责任追究又保障法官的正常履职行为。二是合理划分办案责任。笔者认为，办案责任可以划分为：案件审理的法律事实认定责任、办案程序公正责任、法律依据适用责任、案件管理监督责任、审核签批把关责任以及案件裁判效果责任等。三是有效落实办案责任。在办案责任的监督、管理、追究方面，要强调以权定责，并将违法、违纪、违规、不当履职行为责任统一量化为岗位目标责任，记入法官审判业绩档案，进行科学考评，严格奖惩。
问题二：如何明确办案责任主体？
完善办案责任制的前提是要构建符合审判权运行规律的审判组织体系。在审判组织体系中，独任庭、合议庭、审判委员会是其基本构成，在这些基本构成中又包含了院长、副院长、审判委员会委员、审判长、主审法官、合议庭其他法官等基本构成要素。对于这些构成及其要素，均要首先明确其意义，不能相互混淆，否则就会导致制度设计上的矛盾和模糊，更不可能具有可操作性，也将与诉讼法的规定相冲突。
例如，实践中就存在对“主审法官”这一概念的模糊认识。2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年7月公布的《人民法院第四个五年改革纲要》，在中央层面正式提出了“主审法官”的概念。自“主审法官”这一概念出现以来，对之内涵的争议始终未绝。笔者认为，“主审法官”与“法官”的区别仅在于各自在合议庭中的职责分工不同，“法官”因承办某一具体案件而成为“主审法官”。“主审法官”本身是一个动态的概念，仅仅是对具有法官身份的人当其参加到合议庭承办某一具体案件时的职责上的称谓。由于合议庭中的审判长具有法定的核心地位(诉讼法明确规定)，主持合议庭审理案件是其基本职责，故不能将“主审法官”中的“主审”理解为主持合议庭审理案件，而应理解为承担主要的案件审理职责，并对其承办的案件在其职权范围内享有独立的相对完
整的裁判权。否则就将混淆“主审法官”与“审判长”的界限，势必影响整个办案责任制的制度设计，也将难与相关诉讼法的规定相符，亦与法理不通。
问题三：如何对审判职权进行优化配置？
所谓审判职权，是指享有裁判权的机构、组织或个人，针对申请者向其提交的诉讼案件，依照法律规则作出具有法律约束力的裁决结论，从而以权威的方式解决争议的权力。作为人民法院职权的核心组成部分，审判职权的优化配置，内涵丰富、外延宽广。从审判职权内容上看，包括审判权和与审判权相关的辅助性权力两大组成部分，其中，审判权又包括管辖权、审理权和裁判权三项权能；与审判权相关的辅助性权力又包括审判事务管理权、审判解释权和审判指导监督权三项权能。从审判职权配置的表现形式上看，可分为纵向和横向两个方面，所谓纵向的审判职权配置，主要是指审判职权在上下级法院之间的分配与设置。所谓横向的审判职权配置，包括两个层面：一是审判职权在同一层级法院之间的分配与设置，比如地域管辖分工等；二是审判职权在同一法院内部的分配与设置，比如审判机构的职能分工、审判组织的权限等。
就同一法院内部的审判职权配置来讲，应着重在审判职权的横向优化配置方面进行制度设计，最主要的是对审判权、审判事务管理权和审判指导监督权等进行合理配置。只有如此，才能在权力的制约监督上做到管控到位、管控有度、管控有序、管控有效。
问题四：对错案责任追究制度应如何修正？
由于司法过程中对于事实和法律的认知存在多样性，因此我们必须谨慎地使用“错案”这一概念。从实践角度看，“错案”的产生极其复杂，往往掺杂了司法人员主客观方面的多重因素，如果不问具体情形，一律追究其责任会使司法人员因履职而处于不利境地，也与国际倡导的司法豁免权理念不符。从某种程度上说，现在关于错案责任追究制的一切问题，都可以归咎于我们如何评价和处理“错案”，也就是“错案”的认定标准、认定机制问题，而对此又是仁者见仁，智者见智，莫衷一是，尚无定论。因此，笔者建议不再使用“错案”这一颇受争议和诟病的概念，改之以“司法过错责任追究制度”，其好处是，一方面可以不再探究是否构成错案，只要在司法活动中出现违反法定程序的行为即可认定为存在过错，这样就将过错客观化了，也符合基本的过错行为理论；另一方面，能够与司法职业责任豁免制度相配套、相协调，有利于法官排除不必要的案外因素的干扰，潜心严格依法办案，确保司法活动的独立与公正。
三、关于建立符合职业特点的法官职业保障制度
建立法官职业保障制度，是由法官职业所决定的，也是完善司法廉洁机制的重要途径。法官职业保障的内涵较为丰富，它包括法官的权力、地位、收入、安全、教育和监督保障等内容。笔者对业已形成一致意见的有关问题不再赘述，仅着重探讨两个基本问题。 问题一：法官等级为何应当“自然晋升”？
司法体制改革后，法官已不是官，故法官等级也与行政官级无关，其仅代表法官的自身素质及其司法能力，因此，不能再简单地套用行政职数来限制法官等级职数，否则会使对法官的管理重新陷入行政化的怪圈，进一步压缩法官的职业发展空间，不利于法官自身素质的养成，不利于留住优秀人才。法官法对于法官等级实行的是“等级评定”制度。“等级评定”意味着只要具备法定条件，均应自然晋升法官等级，而不是“择优”或“竞选”。因此，不能将行政级别的晋升方式原封不动地移植到法官等级的晋升规则之中。只要法官的自身素质及其司法能力达到了相应等级的基本要求或资格条件，即应自然晋升法官等级。 问题二：是否应建立司法职业责任豁免制度？
所谓司法职业责任豁免，是指司法人员对于自己在司法活动中依法实施的行为、发表的言论和裁判的结论，享有不受指控或法律追究的权利。
司法职业责任豁免制度起源于西方国家，它不同于违反职业伦理的个人责任。法官法和最高人民法院的相关规定已赋予法官一定范围内的责任豁免权。赋予法官这一权利，旨在确保法官的独立性，使得法官能够自主履行审判职能。一般地讲，强化法官的办案责任制是以赋予其独立的审判权和充分的职业保障为前提的，而且权、责、利必须配套同步推进，没有充分的司法职业保障，包括司法职业责任豁免，甚至让法官以有限的权力去承担无限责任，就不会有自由心证和独立审判，更不可能吸引和留住优秀人才，如此，改革的成效就将大打折扣。
四、关于司法体制改革的配套推进
北京大学法学院傅郁林教授曾言道：司法体制改革可以“打折”，但必须“打包”。所谓“打包”，是说改革所涉及的各个元素和环节必须同步推进，因为单项推进会导致制度结构失衡。因此，改革在设计思路上和推进方向上一定要全盘考虑、配套推进，必须考虑到各个环节之间的系统性问题。
问题一：人员分类管理改革如何跟进？
实践中，审判辅助机构、司法行政机构的综合管理、服务保障对发挥审判职能机构的作用影响至关重要。因此，相配套的审判辅助机构、司法行政机构改革必须同步进行，相应的审判辅助人员、司法行政人员的分类管理改革也须跟进，否则不可能全面优化司法人力资源配置结构，也会影响整体改革的应有效果。
尤其重要的是，要突出审判辅助人员的职业特殊性。人员分类管理后，审判辅助工作的服务与支撑作用必定会越发重要，专业化甚至职业化的法官助理、书记员将日益凸显其区别于一般公务员的职位要求和职业特点，如果将他们按公务员法有关综合管理类公务员的规定予以管理，未顾及其职业特殊性，将会极大地削弱这部分人员的工作积极性，进而降低其职业尊荣感，不利于相关工作的有效开展和顺利接续。
问题二：改革应否突破现行法律？
本轮司法体制改革已然涉及深层次问题，必然面临是否可以突破法律框架这一不可回避的问题。比如，我国目前虽有法官法，但现行公务员法已将法官纳入普通公务员进行管理，法官法实际上已被虚化了。申言之，我国立法目前并无对法官作有别于普通公务员进行管理的制度规范，而目前的改革政策明确提出将法官按有别于普通公务员的制度进行管理，改革目标本身不仅挑战改革适法性，而且必然推动新一轮修法、立法。如果硬性要求司法体制改革必须“坚持在法律框架内开展”，必将使改革裹足不前。
笔者建议，在司法体制改革试点过程中，有权机关应就改革所触及的法律修改问题向有关立法机关提出修法意见，或者取得立法机关对改革试点单位的法律适用授权，以确保改革取得预期效果。
五、结语
司法体制改革作为我国推进政治体制改革、推进法治建设的关键点和切入口，是凸现“法治中国”的标志和宣言，足以激荡起全社会的法律信仰和法治情怀，对国家法治建设及未来发展都将产生深远的影响。司法改革的力量源泉，来自于对司法权性质的正确认知和对改革阻力的准确估量。在这场举足轻重、复杂艰巨的改革中，面对横亘在现实面前的深层困境，需要改革者的智慧、勇气、魄力和担当，要以“杀出一条血路”的气概来谋划和推动改革，最终让每一起案件的裁判不论特殊与否，都只遵循法律判断而无其他因素的纷扰，让每一个公民都能在自己所亲历的司法体验中确定无疑地见证到公平。
司法体制改革浅见 近几年，为了确保司法公正，国家有关方面特别是最高法院
采取了一系列的方法和措施，对司法不公的现象进行治理，但从现时的情况来看，治理的成
效难以令人满意。究其原因，当然是多方面的，但只要我们深入观察，追根溯源，就不难发
现，现实生活中发生的司法不公甚至腐败行为，多半是源于制度上的缺陷。也就是说，造成
司法不公屡禁不止的最关键和最具有决定性的因素就是在我们国家目前尚未建立起能够保证
实现司法公正的司法体制。笔者拟就现代司法体制的本质要求和我国现行司法体制的现状及
其对司法公正的不良影响、司法体制的改革方向谈几点粗浅的看法。 一、现代司法体制
的本质要求和中国现行司法体制的现状 国家司法体制作为一种组织制度，从本质上说是
对国家司法权力和职能的一种授予和配置，而司法权作为一种运用法律裁判案件的权力，则
在于其必须具有中立性、正当性和终极性。因此，确立司法体制，就必须满足司法权的这一
特质，只有确立了这样一种体制，才有可能保证司法权的良性运行和司法职能的正常发挥。
世界上法制比较健全的国家，基本都是按照司法权的这一特质来构建其司法体制的，它们的
司法实践也有力地证明了按照这一特质构建的司法体制是完全适合司法工作的本质要求和内
在规律的，是行之有效的。而深入分析我国现行司法体制的结构，其实不难发现，它与其本
应具有的中立性、正当性、终极性的本质要求是有相当差距的。首先，从外部来看，我国司
法机关在领导体制上实行的是“块块领导”，司法隶属于行政管辖区域，在人事管理和组织关
系方面适用的是地方主管、上级司法机关协管的传统干部管理制度，法官的资格、待遇、职
级、奖励、晋升等均适用国家行政干部的管理模式，法院干部的选拔、升降大权实际上操纵
在地方长官的手中；在经费管理体制上，法院和其他行政机关一样采取地方经费包干，财政
基本上依赖地方，法院的部门利益与地方的团体利益实际上有一种相互依附的关系。其次，
从法院内部的审判管理来看，也带有浓厚的行政管理色彩，长期以来，实行“层层审批，层
层把关”的审判管理机制，审与判分离，主审法官不具有职业上的独立人格，审判程序的启
动、运作和终结几乎都听命于庭领导和院领导的行政命令，判决书实际上成了一个行政决定。
同时在上下级法院之间也存在着一种属于典型行政手段的案件请示汇报制度，下级服从上级
的行政规则在司法程序中被滥用。所有这些，必然使司法权产生扭曲、变形，导致其偏离中
立性、终极性的本质要求，从而丧失其应有的公正性和权威性。 二、中国现行司法体制
对实现司法公正的制约 司法体制的缺陷，导致了司法权在运行过程中始终有一种不良状
态与其相伴始终，最终制约着司法公正的实现，主要表现在： （一）司法地方化，破坏
法制统一。前已述及，目前我国地方各级人民法院隶属于行政管辖区域，法院的人、财、物
也由地方提供，这就决定了国家设在地方的法院在很大程度上变成了地方政府的司法工具，【司法体制改革方案】【司法体制改革方案】
成了地方的法院。因此，在国家整体利益和地方利益发生冲突的情况下，地方政府出于维护
本地利益的考虑，必然会利用手中的权力对法院施加影响，进行干预，甚至直接下达命令。
而法院也不得不屈从于地方的权势，作出有利于地方的裁决。另一方面，法院为了自身的部
门利益或者法官为了个人职位的升迁，在实际工作中往往也会出现主动请缨，为地方党政机
关或地方中心工作保驾护航，充当地方利益保护神的情况，从而完全背离了审判机关本应坚
持的中立性原则。凡此种种，必然造成司法权的地方割据，从而衍生地方保护主义，破坏司
法权的全国统一，损害法制的形象，影响司法公正。[!--empirenews.page--] （二）阻
碍法官公正意识的培养。司法公正在很大程度上要取决于法官对正义的孜孜追求。因此，在
法官中培养忠于法律、追求公正的理念，应该是司法公正的必要条件。而法官这种公正理念
的培养，仅靠法官自身加强学习和修养是不够的，还必须在全社会形成一种有利于培养这种
理念的社会大环境，合理的制度设计有利于形成培养这种公正理念的社会环境，反之，则相
反。勿庸讳言，我国目前的这种司法体制对法官公正意识的培养起到的只能是一种制约的作
用。最明显的就是法官不具有独立的职业人格，无论是权利的行使还是责任的承担都难以促
进法官培养这种公正理念。首先，从权利方面来说，一方面，法官权利的行使受到多方制约，
其对正义的追求和对法律的精深理解，并不能保证他就能作出公正的判决，在内、外权势的
夹击下，坚持正义往往会成为法官的一种奢望。另一方面，层层审批的行政化做法，必然滋
长法官的依赖性，涣散其工作责任心，因此从责任的承担来说，由于裁判的作出是多人的共【司法体制改革方案】
同行为，一旦出现错案，它就成了人人有责任，但人人又都无法承担责任的局面，这就为法
官上交矛盾、推卸责任提供了便利。长此以往，法官在内外权势压制和制度放松对公正执法
责任的约束致使公正失衡的环境中呆久了，他在面对各种的不当干预时也就会变得习以为常，
逐渐失去一个法官的灵魂，从而被司空见惯的东西麻木，进而顺理成章地屈从于各种虚假有
害的意识，把公正这种天职的要求抛至九霄云外，完全背弃了法官个人对自己的社会主义的
担当，甚至还同流合污，助纣为虐。试想，如果一国的司法掌握在缺乏公正理念的司法者手
中，司法公正还能成为一种普遍的追求吗﹖（三）法治观念难以确立，动摇司法公正的社会
基础。在法治秩序中，法律不仅意味着公平正义，而且代表着一种希望，它成了人们信仰结
构的组成部分，它值得人们去信赖，去依靠，去为之牺牲，因此，在民众中确立法治观念，
才是司法公正的真正源泉。而法治观念的确立，在很大程度上取决于司法权威的确立。在我
国碍于司法体制的安排，法律至上观念难以形成，法律无用的观念到处弥漫，老百姓有了纠
纷和冲突，首先想到的往往不是通过正当的司法途径寻求解决，而是寻求相关领导或某种关
系的支持和帮助，请求他们出面干预，即使案件到了法院，也想方设法托人说情。这实际表
明了老百姓对国家法律没有信心，对司法机关没有信心。“法律公信力的丧失，社会法治意识
的淡薄，直接导致公民、法人对国家法律和人民法院裁判的漠视。生效裁判不能执行，审判
权威也就不存在，法律尊严也就无存，司法公正也就无本。”［ 1］（四）法官队伍无法吸引高
素质人才的加入，也成为制约实现司法公正的关键。法律的实施，在很大程度上，必须依赖
于司法主体。我国的司法实践表明，法律能否得到正确的实施、执法严与不严、公与不公，
在相当程度上取决于执法人员的人格状态，取决于执法人员的素质水平。［2］因此，建立一
支高素质的执法队伍，是确保司法公正至为关键的因素。而要建立一支高素质的执法队伍，
就必须建立一个能有效吸引高素质人才的机制。显然，我国目前仍不具备这样的机制，无论
是法官的社会地位、职业人格、薪金待遇还是职业保障，都不足以对高素质的法律人才形成
吸引力。首先，从法官的社会地位来看，中国司法机关宪政地位的低下，必然造成中国法官
社会地位的赢弱。与其他社会阶层相比，中国法官不具有任何优越的制度条件，无论是作为
整体还是作为个体，中国法官都不具有影响与制约社会主导政治力量的常规渠道和基本条件，
中国法官在中国社会治理过程中表现出明显的政治功能缺失，这与法治国家法官作为社会政
治结构中的主要力量，直接参与并实际影响国家政治民主制度的运作形成鲜明的对比。［3］
其次，从职业人格来看，中国法官并不具有超然的独立人格，履行职务时往往会受到内外因
素的多方制肘，法官并不能理直气壮、毫无顾忌地按照法律的要求进行裁判，自己即使有对
公正的执着追求，往往也不能变成具体的实际行动，法官完全是在扭曲人格的内外权势的夹
缝中进行工作，毫无兴奋和兴趣可言。再次，从薪俸待遇来看，中国法官的薪金待遇和福利
待遇并不高于地方公务员，一些地方甚至连法官的差旅费、医疗费等都无法保障，使法官根
本无法安心供职。第四，从职业保障来看，中国法官普遍缺乏职业安全感，任职终身制、弹
劾程序法定化都远没有成为现实形态，法官因秉公执法触犯地方利益、开罪地方政府而被免
职、调离或处分的事例大量存在。因此，要让高素质的人才进入这样一个无社会地位、无职
业安全保障、薪俸待遇低，且正当行使职务还要看他人眼色的领域，显然是不现实的。事实
上这种体制，不仅不能吸引高素质人才的加入，而且还会造成法院现有大量业务骨干的外流。
近几年，许多高素质的法官外流从事律师职业已是不争的事实。而司法裁判和法官职业的特
殊重要性，又决定了法官必须是法律精英和社会精英，这两者之间的尖锐对立，决定了司法
的命运绝不可能是人们所希望的理想状态。[!--empirenews.page--] 三、现行司法体制
改革的方向 通过以上分析，不难看出，公正司法的前提是司法独立，司法不能独立，司
法 公正就难以保证，司法权威就无法树立，依法治国就难以落实。因此，切实改革现行的司法
体制，落实人民法院的宪法地位，真正保证人民法院依法独立行使审判权，是我国走向司法
公正的必由之路。笔者认为，当前司法体制改革的方向应是： （一）非地方化。目前法
院的领导体制、人事管理体制和司法资源管理体制都深深地打上了地方的烙印，人、财、物
受制于地方已成为导致司法地方化倾向的制度性障碍。因此，从体制上根除司法地方化对司
法的不良影响，就成为司法体制改革的必然选择。笔者认为，首先在领导体制上必须改目前
的“块块领导”为“条条领导”，即将地方党委对法院的领导改为由上级法院党委对下级法院
实行垂直领导。坚持党的领导是我国的一大政治特色和政治优势，改革司法体制也不能脱离
党的领导，而必须坚持党的领导。但法院的功能是维护国家法律权威和法制在全国的统一，
审判权理应实行集中统一领导。法院直接受地方党委的领导，必然使法院的独立审判权受到
限制，导致诸如地方保护主义、党委干涉具体案件的审判等弊端。而将目前的地方党委对法
院的领导改为法院垂直领导，将能有效克服以上弊端，这样做既符合现行宪法的原则，又坚
持了党的领导，且在客观上实践上也是行得通的。其次，在人事管理体制上，必须改变地方
行政机关管理法院人员编制的做法。要实行由最高法院统一负责，由最高法院根据各地法院
所实际承担的司法事务的多少，确定各地法院人员编制的办法。由最高法院统一掌握法官以
及法院其他职业的配置、调任、考评、晋升、奖励以及对违法违纪人员的处分权，强化法官
保障，同时统一管理法官的培训，从而有效排除地方行政机关可能对司法造成的干涉，确立
有效的抗干扰机制。再次，在司法资源管理体制上，“实行法院的司法经费由中央统管，由中
央财政全额保障法院正常的经费来源，彻底实行‘收支两条线’。法院所收取的诉讼费上缴中
央财政，法院所用专款源自中央财政。具体地说，每年由最
本文来源：http://www.gbppp.com/jd/443851/
推荐访问:2016司法体制改革方案 城市管理体制改革方案