【www.gbppp.com--新秀美文】
农村土地利用现状与改革方向
土地是农民赖以生存的根本，自家庭联产承包责任制开始，土地对于农民来说更成为了祖祖辈辈生存的保障，由此开始粮食的丰收逐年升高。尤其是2006年1月1日起废止《农业税条例》以后农民的生产积极性得到了进一步的提高，土地暂时留住了一批准备远行的年轻农民工。但是随着农业经济发展的趋势与工业发展尤其是房地产产业发展的巨大差距，使得土地的利用的诱惑力明显降低，留在土地上进行经济作物生产的年轻人越来越少，他们逐渐习惯农忙时是农民农忙后是农民工。
土地在这种大趋势下逐渐向粮食作物全覆盖方面发展，粮食这一主要农业作物的产量每年都在攀升，当然这一成果与政府部门在作物病虫害防治，干旱洪涝，收获种植等方面的指导是分不开的，然而经济作物的种植逐年减少也是不可忽略的因素。土地的亩产年收入基本维持在1000元左右，这一数据对于接触大城市生活的劳动主力无疑是隐形的远离家乡的催化剂。只有劳动力随着年龄的增长逐渐减弱的年过半百的农民，依旧在管理着年年相似的作物。
随着新农村建设的步伐的迈出，农民从传统的砖瓦房四合院中搬出来了，住上了有着路灯、光滑水泥路的二层小楼，新农村的整齐漂亮的建筑确实让一到雨天就满院子泥水的农民感受到了经济发展所带来的幸福感。这样的幸福感并没有改变农民获取经济报酬的方式，大多数年轻人依旧远走他乡，部分年轻人跟随城市开发的步伐留在家里去市里的开发区工作。这些工作的区域基本是在各个建筑工地，对于还处于发展期的小城市的农村人来说，建筑工地的收入算是最高的。当然部分有些想法的农民会搞养殖业，相比于种植业来说养殖业的工作性质更加可控，在正常年份经济收入也比较可观，而这些人家的土地必然回归到粮食作物上来。
总体上来看，土地的利用越来越偏向于种植只需要简单管理的粮食作物，农民对土地作为经济来源的认可逐渐下降。经济开发区对征收土地的信号，不断的刺激农民获取更多收入的神经，使得土地的利用有向不科学随意行发展的趋势。其中，部分农户已经开始在耕作土地中建筑各类养殖厂，由于养殖厂需要大量建筑面积，宅基地的很难满足需求，而大块的耕作土地却有足够的利用空间。从一般原则上，只要你有搞相关养殖的意愿和能力就可以申办各类型养殖许可证，只要有证就可以选择你认为合适的土地进行作业。由于养殖行业会随大的经济发展状况有些波动，经验不多的农民养殖户在抵御各类风险方面的能力比较弱，容易受市场价格波动的影响，收入不理想或者有所亏损，他们将继续奔走他乡，将养殖建筑暂时搁置在耕作土地上。并且一旦开发，他们的建在耕作地的房屋将获得一定的补偿，这一想法
也使得部分农民争相在耕作地中搞各类养殖建筑。
土地利用价值在各类因素的刺激下，被逐渐的减弱。而种植者越来越倾向于土地能以合适的价格被征收，在他意识中土地已经具有流转等功能，只是价格的问题使得他们依旧愿意单独耕种。另外一部分劳动能力有限的农民则更希望一直保留土地耕种权，耕种土地是他们目前最好的工作方式。
这一发展现象也已经在政府领导的讨论中，2015年4月出台的农村土地承包经营权确权登记领证政策就是改善这一现象的重要的步骤。工作开展过程中依旧存在农民行动积极性不高，对这一工作的认可度偏低等现象。一方面对于这一工作的具体方式和最终目的的宣传过于官方，没有深入农村进行更为通俗广泛的宣传解读，造成许多人对政策的误解，从而产生消极情绪。一方面，政府部分采取的这一工作方式不具有明确性和适当的强制，与其糊里糊涂的去踹则政府的意图，还是具体外出工作来的更实在，关键对于政府没有强制性的工作，农民更愿意选择适合自己心情的时间去配合。
政府此举，是先统计土地，对土地进行进一步的明确，然后根据农民的意愿协商对土地进行调整从而更利于农民的耕作以及流转等。在政策规划上确实比较合理，但是行动起来阻力绝对不小。从下而上的协商规划，是一件比较难以找到平衡点的事情，农民就是希望在一定的时间里获得更多的收获，具体走哪条道路怎么走，他们更愿意跟随决策者的步伐，如果非要让他们选择，个人利益的最大化几乎是每个人的最真实的想法，而想实现这一目的几乎是不可能的。所以政府此举很难在预定时间里取的预想的效果。
如果采用自上而下的改革，先规划后协商，定好模式让农民去选择效果可能会更容易在确定时间内实现。对次政府可以带领土建，种植，养殖等方面的专家会同各村负责人及代表一起深入田间进行实际的勘察测量，并对具体的区域用途经行初步的规划，最后每村确定一张规划图，然后兵分两路，一路是对规划的内容进行招商，一步是就每一村的规划进行解释和分析。毕竟相比于政策的口头通知，农民对具体的行动更加有兴趣有信心，他们更愿意相信他们看得到的具体政策。
土地的利用最大化才是最终中目的，新形势下该何去何从，更需要自上而下的最大程度上提高农民的收入的具体行动，举高改革大旗，铺好改革铁轨，让农民按照看到得的利益前途前进。
李风光
18255118638
海南省国土环境资源厅
农村土地制度改革实施方案
为深入贯彻落实科学发展观，全面落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及《中共海南省委贯彻落实<中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定>的实施意见》，建立健全我省严格规范的农村土地管理制度，大力推动社会主义新农村建设和城乡统筹发展，努力夺取全面建设小康社会新胜利，特制定本实施方案。
一、指导思想和基本原则
指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，加大改革力度，创新农村土地管理体制机制，建立与社会主义市场经济相适应、城乡统筹协调的土地市场体系和土地管理制度，推动城乡经济社会又好又快发展。
基本原则：要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，推进城乡统筹协调发展；要坚持农业基础地位，坚守耕地红线，保障可持续发展；要坚持不断解放和发展农村社会生产力，提高农村土地市场配置程度和经济效益，促进农村经济健康快速发展；要坚持把农民的利益放在首位，切实保障农民土地财产权，实现和谐发展；改革要坚
持“统筹考虑、统一部署、重点突破、稳步推进、依法推行”的原则实施。
二、主要内容和步骤
（一）创新耕地保护机制，落实最严格的耕地保护制度
1、改革目标
坚决落实我省耕地保有量1077万亩，基本农田保护面积935万亩的保护目标，坚守耕地“红线”，实现耕地数量、质量和生态综合效益统一。
2、改革内容
一是强化规划管控。以《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》和《海南省土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》为指导，在新一轮土地利用总体规划修编中， 切实落实上一级规划分解下达的耕地保有量和基本农田保护面积指标，确保耕地保有量和基本农田面积不减少，质量有提高。
二是优化基本农田保护结构与布局，划定永久基本农田。加大基本农田保护优化结构与布局研究，把优质耕地等农用地划入基本农田，按照集中连片、优质高效的原则划定永久性基本农田，实行永久保护，不得擅自征收、征用，不得改变用途。
三是探索统筹利用耕地占用税、用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地有偿使用费等资金，建立耕地保护基金以及耕地有偿保护试点，通过直接补贴、奖励农民等方式，形成耕地保护的补偿及经济激励机制。
四是加大政府投入力度，积极鼓励和引导社会力量，加快实施耕地开垦项目，大力推动省级、市县级耕地指标库建设，确保从2009年1月1日起全面实行建设项目占用耕地先补后占。
五是实施土地整理工程。按照“整合涉农资源，统一规划，集中投入，配套建设”的原则，以政府公益投入为主导，将新增建设用地土地有偿使用费等土地收入集中用于土地开发整理，研究建立整合农业、水利、国土、交通、农综等支农资金制度，切实加大土地开发整理投入力度。实施田、水、路、林、村的综合整治，重点配套建设农田灌排系统、田间道路工程，高标准建设基本农田，切实提高耕地质量和粮食综合生产能力。
六是进一步完善各级政府耕地保护责任制度。结合新一轮土地利用总体规划修编工作，进一步逐级分解落实耕地和基本农田建设保护的指标和责任，细化考核、问责措施。对完成考核任务、成绩突出的市县、单位，给予奖励；对未完成考核任务的市县进行通报批评，责令限期整改，并追究有
关责任人的责任；在限期整改任务没有完成之前，暂停办理新增建设项目用地手续，保证落实耕地保护责任。
3、具体工作措施、承办部门及时间安排
一是尽快完成市县、乡镇土地利用总体规划修编工作。 该项工作由省厅规划办及各市县国土局负责。海口市的土地利用总体规划修编成果要在2009年2月底前完成；儋州、文昌、琼海、万宁、陵水、澄迈、昌江、乐东、定安等市县的土地利用总体规划修编成果要在2009年2月底前完成并上报省政府审批；其余市县的土地利用总体规划修编成果也要力争2009年6月底前全面完成并上报省政府审批；全省乡镇土地利用总体规划修编要在2009年9月底前完成并报市县政府审批。
二是大力推动新一轮以划定永久性基本农田为主要内容的935万亩基本农田划区定界工作。
该项工作由各市县国土部门联合农业部门负责，省厅耕保处联合省农业厅等有关部门负责指导和监督,2012年底前完成。
三是落实“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”要求，大力推动国家级、省级基本农田保护示范区的建设工作。
该项工作由各市县国土部门联合农业部门负责，省厅耕保处联合省农业厅等有关部门负责指导和监督,2012年底前完成。
四是启动《海南省基本农田保护规定》的修订工作，对永久基本农田的划定程序、保护规定予以明确。
该项工作由省厅耕保处会同法规处负责，2010年底前完成。
五是充分结合第二次土地调查及新一轮土地利用总体规划修编，及时完成耕地后备资源调查评价工作，建立省级、市县级耕地指标储备库。同时，按规定及时足额收取耕地开垦费，加快推动耕地开垦项目实施工作。
省级耕地指标储备库的建设工作由省厅耕保处会同地籍处负责，2009年底前完成；市县级耕地指标储备库由市县国土局负责，2009年底前完成。耕地开垦项目实施工作由厅耕保处与省储备整理中心、各有关市县国土局负责，按年度计划完成工作任务。
六是开展《海南省耕地保护补偿办法》的制订工作，对有关耕地保护补偿机制进行明确。
该项工作由省厅耕保处会同法规处负责，2010年底前完成。
农村土地制度三项改革试点意见出台 2017年底完成
中新社北京1月10日电 (记者 庞无忌)
一份涵盖农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度三项改革试点的意见方案已经出台。中国官方透露，上述试点工作在2017年底完成。
中央日前印发有关改革试点工作意见。中国国土资源部部长姜大明透露，改革试点的主要任务包括四个方面。
一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。
三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。
四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益
在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。
对于改革试点的要求，姜大明指出，首先是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。
其次是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。
此外是坚持封闭运行。试点严格限制在经法律授权的县(市)开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。
土地制度是一个国家的基础性制度。但中国现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。姜大明称，改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。
农村土改进入试点阶段：进城农民宅基地有
偿转让
发稿时间：2015-01-11 02:28:00 来源： 新京报 中国青年网
2008年12月4日，重庆农村土地交易所正式挂牌，我国首个农村土地交易所成立。图/CFP
近日《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发，这标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段。
国土资源部负责人介绍，试点将在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择，封闭运行，确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。
2014年12月2日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。
据央视
■ 焦点
征地要评估社会稳定风险
试点明确4大任务；建立农村集体经营性建设用地入市制度 国土资源部部长、国家土地总督察姜大明表示，一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收
目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。
三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。
四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。
据新华社
非试点地区不要擅自行动
试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，确保风险可控 姜大明表示，改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。二是坚持依法改革。试点涉及突破相
关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。三是坚持封闭运行。试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。
试点工作在2017年底完成。
据新华社
■ 纵深
土地管理法修正草案已终止审议
新京报讯 （首席记者关庆丰）原本列入全国人大常委会2014年立法计划的土地管理法修正案草案，最终并未出现在议程中。2012年12月初次审议的土地管理法修正案草案，在两年内未再次提请审议，按照立法法规定，该草案终止审议。据专家透露，土地管理法修改将推倒重来，根据十八届三中、四中全会改革任务，重新研究修法的内容和时机。
近两年出现在立法规划但未审议
现行土地管理法自1986年6月公布以来，历经1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第二次修正。
近年来，由于城镇化的快速推进和物权法的公布实施，土地改革特别是农村土地管理制度改革受到社会关注。2009年和2010年，修改土地管理法连续两年进入全国人大常委会年度立法规划，但最终都无下文。
2012年，修改土地管理法再次进入立法计划。当年12月，土地管理法修正案草案提请十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议。国务院法制办主任宋大涵作说明时介绍，征地补偿程序不完善、补偿标准偏低、一些地方抢占乱占土地等是农村土地领域最突出的问题。
我国农村土地制度改革文献综述
内容摘要：中国的农村改革，其核心内容是土地制度改革。我国现阶段的土地制度，在推动我国经济发展的过程中，起到了重要的作用。但是随着经济的发展，其弊端也日益显现。这透视出在我国再次进行土地制度改革和创新的紧迫性。农村的土地制度改革问题关系到农村社会的稳定，关系到农业现代化的实现和社会主义新农村的建设。因此，研究农村土地制度的变革问题，既具有理论意义又具有现实意义。
关键词：土地制度 农村 改革
土地制度是农村的基础制度。它不仅对土地资源配置及其效率具有重大影响，而且对农村社会稳定和社会公平正义具有重大影响。改革开放以来，我国在明确界定和保护农民土地权利上取得巨大进展，市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要的作用，国家对耕地的保护政策和措施不断强化，政府对土地利用的调控能力不断提高，土地的法律框架也逐步完善。从贯彻落实科学发展观以及统筹城乡发展上看，我国的农村土地制度还需要进一步改革和完善。近几年来,理论界对中国农村土地制度问题进行了大量的研究,本文将从以下四个方面做主要的观点综述：
一、关于土地制度国内外相关理论综述
（一）土地制度概述
西方新制度经济学应是我们进行土地制度创新研究的主要的理论依据，至于什么是土地制度，不同的学者有不同的看法，并且国内外理论界存在着明显的分歧。概言之，大致有以下五种代表观点：
1、土地制度是一定社会经济制度下一个国家与社会因人们利用土地而产生的人地关系以及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家社会制定的人们共同遵守的土地利用法制规范与政策[1]。
2、土地制度是一定社会经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方式、手段和界限等的法律规范与制度化体系，它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经济关系[2]
3、土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土地管理制度及其他要素构成的社会经济制度[3]
4、土地制度有广义与狭义之分，广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，狭义的土地制度主要指土地所有、使用与政府管理三大制度[4]。
5、土地制度包括两个基本制度，一是土地的所有制度，二是地权制度即土地产权制度
[5]。
上述五种观点反映出研究者不同的思维视角，严格地讲，前四种属于广义的土地制度，
后一种是狭义的土地制度。按照发展的观点来讲，土地制度作为社会经济关系的总和，其形成与发展的根本动力来自于社会生产力的进步与人地关系的演进，因此从本质上讲，农村土地制度是一个动态的概念，其内涵并非一成不变。
总结以上种种观点，结合我国的具体国情，我们可以把农村土地制度的内容概括为以下几大要素：一是农村土地产权制度，二是农村土地经营制度，三是农村土地流转与配置制度，四是农村土地收益制度等。
（二）制度变迁的理论
关于制度变迁的理论，学者的观点各不相同。有的学者认为，制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，作为一种“公共物品”制度同其他物品一样，其替代，转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。在这个过程中，实际制度需求的约束条件是制度的边际替代成本。[6]一些学者认为：制度变迁还可以理解为一种更有效益的制度的生产过程，在这个过程中，实际制度供给的约束条件是制度的边际转换成本。同时，由于经济活动既包括人和物之间的替代和转换活动，又包括人与人之间的交易活动。在这个意义上讲，制度变迁还可以被理解为制度的交易过程[7]。
经济学界对于制度变迁的分类方法，其中比较著名的是林毅夫提出的诱致性制度变迁和强制性制度变迁[8]。强制性制度变迁是指由一群(个)人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁，它具有盈利性、自发性和渐进性，而强制性制度变迁是指政府命令和法律引入和实行的制度变迁，其有效性受到许多因素的制约[9]。
二、农村土地制度改革的几种论调
对于我国农村土地制度的改革方向，学术界存在着很多争议，但归纳起来这些争议基本上代表了以下四种观点：
（一）主张土地私有
国外一些学者主张实行土地私有制，把土地上的所有权利都给农民，延长承包期，以使农民有提高土地质量的动力和积极性。允许农地权利转让，这样才能使需要土地的人能得到土地，不需要的人能将土地让渡出去。我国农村土地的农民私有制建议早在1985年就己出现，1987一1988年间，主张土地私有化的呼声日益高涨，但1989年之后，由于政治原因，人们对此问题采取回避态度，1990年之后，有的学者主张产权与私有化是两码事，关键是在于如何对待的问题。
持这种观点的学者有：张振斌、陈东琪、李慧勇、李永民、杨小凯等，他们所构想的土地私有化模式的主要内容包括[10] 。
1、承认农户占有土地，主张集体放弃徒有虚名的所有权，对于土地的使用权、收益权、处置权，则根据国家立法进行管理。
2、土地经营实行“两田制”：划一部分耕地归农户直接经营，作为维持温饱的口粮田;另一部分土地在归农民所有的基础上不分到户，争取大地块招标出租的办法，形成适度经营
规模，成为国家所需农副产品的基本来源—商品田。
3、建立土地信用制度，农民作为土地所有者持有商品田的地产股票可分红、流动和继承，持股者具有经营决策权和分享收益权。国家建立土地信用制度，管理口粮田的流动和商品田股票的流动。
（二）土地国有化论
这种模式的具体方案是：明确土地所有权归国家，把作为经营权的承包制改变为租赁制，通过公开招标来实行除口粮田以外的土地与生产者相结合，国家取得稳定的地租收入，承租者在一定期限内(一般10~20年)，获得租赁契约中规定的土地实际使用权。持这种观点的人认为，实施这一方案，不但可以坚持国家对土地的所有权，而且可以加速实现土地商品化和规模经营，加速农村剩余劳动力转移，使国家和农民之间建立一种新型的租赁契约关系，产生鲜明的经营者和所有者之间的等价交换关系，并可保证国家对农业的调节。
在土地国有化模型下，学术界曾提出“国有个人占有”方式[11]，“国有私用”方式[12]，“国有私营”方式[13]，等多种理论框架。但由于要回答诸如是否可能导致土地实质上被农民占为己有等十分棘手的问题。到目前为止，国有化设计还没有形成成熟的改革方案。
（三）坚持农村土地集体所有
持这种观点的学者认为应坚持农地集体所有制，规范产权主体。中国特色的社会主义在经济上的基本特征是：公有制为主体，国有制为主导，多种所有制经济共同发展。这种模式的核心思想是：保持现阶段土地集体所有制不变，进行土地使用权的创新，即进一步完善家庭承包责任制。不同学者的观点归纳如下：
1、农民承包、单嗣继承制下的家庭农场制——即在现行农地制度基础上，重新确认本社区资格，打破现行土地零碎化格局，使土地尽量连片，同时实施土地使用权单嗣继承制，采用家庭农场形式经营土地[14]。
2、土地集体所有权存在的主要问题是所有权代表和执行主体的界定及地位不明确。因此改革的重点是把法律规定的农村集体上地所有权进行具体划分，即分为乡镇集体所有和村(组)集体所有两个层次，分别交给乡镇政府和村民委员会(或村民小组)行使所有权[15]。
3、从土地制度变迁历史及对新一轮土地承包实践与法律的偏差，对土地制度作了深入分析，认为完善我国土地承包制的基本方向是推进土地承包物权化进程[16]、[17]。
4、通过对我国农村改革前后各20年来，第一产业国内生产总值和粮食产量的有关效率与速度指标进行差异显著性检验，证实了它的绩效并不是一次性的，而是长期的。因此学者建议发展以契约市场为纽带，以自愿为原则，以家庭承包经营责任制为基础的农民互助合作
[18]。
5、通过对我国农地制度变迁的效率与公平进行分析认为目前的家庭承包经营制初级阶段，是比较适合现时宜的产权制度安排、承包经营使用者分别所有、占有、使用。建议设立双重性的所有权主体，即终极所有者国家和具体执行者村集体；推动双重两权分离。即所有权与承包权，承包权与经营使用权分离。与此同时，还应培养承包使用权交易市场;建立双
重社会保障制度[19]。
（四）主张推行农地股份合作制。
有的学者通过分析家庭联产承包责任制，在肯定其积极作用的基础上强调了我国现有土地制度的局限性，认为“适度的土地规模经营是中国农业发展的关键，我国农村土地制度改革的方向应该逐步推行农地股份合作制”[20]。国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊指出“农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等”，因为“实行农民按份共有制，有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，加速向二三产业转移”[21]安徽省委党校乔爱书先生主张将现有农村耕地以股份的形式按份均分给属地农民，农民可以平等的享受到土地使用的永久股权。“农民的农地权益以股权的形式可
[22]以合法地继承、转让、抵押、赠送，最大限度地使农民土地的使用权和收益权得到统一”。
三、对于农地流转机制和农地征用制度的综述
（一）对于建立科学的农地流转机制问题：
学者们的观点各不相同，但可概括归纳为以下几点：
1、农村土地流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，为了保障农村土地流转效率目标的真正实现，必须高度关注与科学界定农民的土地权益，使农户真正享有占有、使用、收益与处分四权统一的承包经营权[23]。
2、推行农村土地资本化、发育多样化的土地流转制度，是解决农村土地资源配置过程中公平与效率双重矛盾难题的关键环节，也是农村土地制度创新的重要内涵[24]。
3、实现农地使用权规范有序流转，首先要在稳定农户土地产权的基础上，尽快形成农地使用权流转的市场化机制与服务社会化，以此来切实解决目前农地流转的封闭性、行政性与不稳定性，从而为农村土地制度的全面创新提供必要条件[25]。
4、按效益原则配置农村土地资源是农村土地制度建设的主要目标，农村土地流转的本质在于农村土地产权主体的变更与换位，农村土地流转的目标追求则是实现适度规模经营与优化土地资源配置效率，农村土地流转的原则在于市场机制与政府调控的有机统一，农村土地流转规范化的实现方式主要是土地转让、土地租赁、土地抵押、土地入股与土地买卖等[26]。
（二）对于农地征用制度改革的综述：
有的学者认为土地征用制度的改革明显滞后于社会主义现代化建设，存在法律界定不明确，征地范围较宽泛；农地产权不清晰，农民参与较困难；监督机制不健全，征地行为较随意；征地补偿不合理，农民利益无保障；安置措施不完善，各种矛盾较突出等弊端[27]。还有的认为现在农地征用制度存在的一个根本性的问题是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权，为了城市的公共利益就可以侵犯农民的土地财产权利[28]。
对于如何改革现行农地征用制度，有学者认为中国人多地少，因此要实行世界上最严格的耕地保护制度。根据这个原则确定征地制度的改革有两个方面：一是保证农民的权益；二是控制征地的规模。要做到这些，必须实行严格的土地利用总体规划，实行严格的土地用途
管制。用于经营性的土地，应该提高补偿标准，但无论是经营性用地还是公益性用地，都要符合土地利用总体规划和土地用途管制。对于农民来说，土地被征走了，征地方面就必须解决好他们的生计问题，包括就业和社会保障[29]。
对于征地制度改革的新思路方面，浙江大学管理学院的张娟锋、贾生华认为：征地制度改革的基本思路是“缩小范围、增加补偿”。然而征地制度提供建设用地和集聚资金的社会经济功能,使得目前的改革思路难以实现。发展集体建设用地使用权市场成为加快征地制度改革的突破口。发展集体建设用地使用权市场不仅有法律依据,也有现实基础。合理的市场发育模式与公正的土地价值分配机制是集体建设用地合理有序的进入市场制度保证[30]。
综上所述，在我国现阶段的土地制度改革的历程中可以看出我国的土地制度还存在着不少问题如：家庭联产承包责任制的规模效益差；经营水平和经营条件与经营规模不对称；土地流转困难造成土地资源难以得到合理的配置，农村集体土地所有权主体界定不清，承包使用权不稳定等，这些制度上的问题都成为了新农村建设的瓶颈，如不尽快解决将直接影响新农村建设的步伐。
党的十七届三中全会《决定》提出，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”这为今后推进农村土地制度改革指明了方向——以切实保护耕地和切实保障农民土地权益为目标，继续推进农村土地制度改革，在一些重要领域和关键环节取得新进展。 因此中国的土地制度在社会不断发展的今天需要适时地不断创新和完善。在清晰界定农村集体土地所有权主体,并建立以农村土地使用权为核心的土地法权体系的基础上,给予农民更多谈判权,缩小征地中的“公共利益”范围并促进程序公正,缩小《农村土地承包法》中“土地调整”的范围,允许农民用其土地产权作为抵押或信贷的担保,并给有需要的农民提供法律援助。只有具备了这样的土地制度条件,新农村规划的可操作性才能大大增强,才能在城乡统筹发展、加快农村城镇化的方针引下,从维护农民应得利益的角度出发,通过规划手段调整完善农村土地的使用,并最终实现让农民获取更多长远利益的目标。
我国农村土地征收问题
——十八届三中全会《决定》之“深化农村土地改革政策”的意义 学院：法政学院 姓名：叶锦波
摘要：近年来, 随着经济建设的不断发展，我国的工业化和城市化进程的不断加快, 由于种种原因、我国各农村地区频繁因征地问题而引发的群体性事件，农村的土地征收问题已经成为当前农村冲突的焦点，严重影响到我国社会的稳定和社会经济的可持续发展。如何解决和处理好农民土地征收问题已经变得越来越重要,而十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的出台对维护农村社会稳定具有重大的作用跟意义。
关键词：土地征收、失地农民、十八届三中全会、补偿
一、前言
1978年、十一届三中全会胜利召开，全会作出了实行改革开放的重大决策，宣布进行新一轮的农村改革！经过30 多年的改革开放，我国的经济、社会取得巨大发展、民主政治取得较大进步，然而也存在着政府失灵、市场失灵等问题。物价高涨、贫富差距扩大、社会矛盾激化、群体性事件不断爆发，不仅影响了经济、社会的发展，甚至威胁到社会的稳定。精英阶层、乃至普通老百姓都期待国家进行新一轮的改革。
2013年11月9日-12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在北京召开，全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）。《决定》作出了许多重大的决策，其中我最关注的是关于农村土地改革的决策：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土
地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
土地、可以说是广大农民的命根子，很多农民的主要收入就是一年来的辛勤耕作所得。中国共产党之所以能够取得广大农民的支持关键在于给了农民赖以生存的土地；我国的《土地管理法》明确指出：城镇土地归国家所有，农村及郊区土地归集体所有。随着我国经济快速发展、城镇化速度不断加快，全国各地频繁上演政府与开发商勾结违法、违规征收侵占城郊、农村土地，农民的合法权益公然受到侵害且无处维权。因土地征收征用纠纷，我国农村地区的矛盾不断爆发、激化，农村群体性事件频繁发生，严重影响我国农村稳定。土地征收问题已经成为当前农村冲突的焦点，同时，通过对众多的农民上访事件的调查得知，农民上访的一个主要原因也是征地问题。
二、我国农村地区土地征收问题产生的原因
不少专家学者表示，城镇的房屋拆迁问题和农村的土地征收问题已经成为影响我国社会稳定的焦点问题！事实上, 土地征收制度并非我国独有的,世界上无论是资本主义国家还是社会主义国家, 为了满足公共设施和公益事业的用地需要, 都会依照法定程序征收土地。那为什么在其他国家, 特别是美、英等发达国家土地征收工作能平稳进行, 并未发生严重的征地冲突，而我国农村地区却频繁爆发征地冲突？
(一)、地方政府或官员为了自身的利益而大范围、违规征地。
虽然国家《土地管理法》对征地规则、程序、补偿标准都作出了严格的界定，但很多地方并不依照法定的程序行事,只要有房地产开发商的需求、建设工业园的需要等，不管土地征收方案是否经过相关部门批准、是否经过社会公告程序, 也不管土地征收补偿、安置方案是否获得批准、是否为被征土地农民所接受, 就擅自征收土地。
2006年10月,河南省驻马店市确山县刘店镇政府征用独山村近1000亩土地用于建设豫龙同力水泥有限公司,当地政府既不同村民协商,也不出示经批准的征地文件,
而是由镇领导亲自出面、派出所民警陪同, 前往该村宣布“驻马店豫龙同力水泥有限公司由于开矿的需要, 要征用独山村的土地”。2007年5月1 日, 镇政府发布公告, 内容竟然是：豫龙同力水泥有限公司, 矿区村庄安置用地, 已经驻马店市人民政府批准。为保证施工建设顺利进行, 尚未领取征地补偿款的农户, 要抓紧时间领取。征地范围内的所有附属物, 需在2007 年5 月7 日前拆迁完毕[3]。
（二）、地方政府或官员为了自身的利益而非法强行征收土地。
近年来,一些地区的土地冲突愈演愈烈，一些地方政府在没有经过任何法律批准的前提下非法强行地征收土地，引起农民的反对、反抗，而有的领导干部亲自下到现场指挥公安、武警、防暴队伍来镇压反抗农民，动用大型机械对农民的作物、农业设施进行毁坏，对上访农民进行非法羁押等。这不仅侵害了农民的财产权、甚至危害了农民的基本人权。
河南省周至县政府在土地未经依法批准使用的情况下, 违法与开发商签订周至生态园成片开发建设用地协议, 并动用警力, 非法羁押反对征地的群众。该县政府还在没有取得合法用地手续的情况下, 动用警力强制拆迁神农大道和北环路规划范围内的土地, 并引发警民冲突[4]。
安徽省巢湖市槐林镇根据上级指示开办轮窑厂, 并在前柳这个200 多人、126 亩耕地的行政村强行征地70亩,当出动的推土机遭到极力反对征地的村民阻拦时, 竟有乡镇官员喊“谁敢阻拦, 今天就用推土机把谁碾死”[5]。
（三）、官商勾结侵占农民土地，征地补偿标准低、安置方案落实不到位。当前我国的土地征收过程中普遍存在着地方政府与房地产开发商、企业老板暗中勾结情况，房地产开发商或者企业老板行贿地方政府，地方政府依据自身权力而低价向农民征收土地卖给开发商、企业，降低征地补偿标准、减少对失地农民的安置费用。
黑龙江省同江市同江镇兴中村10 户农民, 多年来一直在各自的5 亩土地上种植经济作物, 年纯收入可以达到1—1.5 万元。然而直到村书记一声令下“从今天起,
你们的5 垧土地被征用了, 不得再耕种”之时, 村民才知道, 自己的土地早已被德通公司通过市、镇政府等相关部门和领导征收, 补偿标准是每平方米9.35 元[6]。
在湖北省武汉市近郊区,补偿费到村集体手中一般只有每亩3 -5 万元,到农民手中的就更少,许多村民失地以后获得的补偿仅够维持全家2-3 年的日常开支。在距离城市较远的新区,征地矛盾更为突出,补偿标准本身就低,计算土地平均年产值时又普遍高产低估, 有的农户获取的征地补偿费仅仅只有每亩2000 元, 实在低得离谱
[7]。
三、十八届三中全会“深化农村土地改革政策”的作用跟意义
长久以来，无论是耕地还是农村集体土地的使用都受到政府的严格控制，未经批准农民不得自行将土地转让、出租给其他个人或集体，土地的买卖更是违法的行为，农民只能通过耕作而取得报酬，限制了农民收入的提高；而国家、尤其是地方政府却随便从农民手中征收农村的集体土地、甚至是耕地，然后高价卖给房地产开发商或者企业用于开发房地产、兴建厂房，地方政府通过征地、卖地而获得巨大的收入，我国近年来的房价一路高歌猛涨，无论进行怎样的调控都降不下来，很重要的原因就是地方政府在支撑着房价，而农民在土地征收中所获得的补偿少之又少，安置措施更是不完善。这还是因为我国实行城乡二元的土地所有制、并且土地一级市场被牢牢控制在政府手中！此次《决定》作出了决策，指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。完善土地租赁、转让、抵押二级市场，合理提高个人收益。
（一）、地方政府进行土地征收要依法进行，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
这对于广大农民来说绝对是
本文来源：http://www.gbppp.com/yc/409947/
推荐访问:农村土地改革政策 农村土地改革试点