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我国政府应急管理制度的现状及改进建议
近年来的临场处置实践表明：地方各级政府虽然充分发挥了组织职能，但因存在传统官僚制的弊病，加上没有根据地方特点完善快速反应机制和建立一支强有力的快速反应队伍，致使在面对重大公共突发事件时，存在反应迟缓、协调不力、处理困难等问题。因此，我国必须改革和完善政府应急管理体系，结合地方突发公共事件发生的特点，在以建设为中心的同时，加强和完善以地方政府为主的应急管理制度，建立适应地方特点的各种突发公共事件处置机制。这对于提高各级政府应急处置能力，从而提高国家整体应对突发公共事件的水平，都具有重要的现实意义。 一、我国政府应急管理制度的现状分析 我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，由于利益分配格局的调整，各类刑事犯罪、治安事件、民事行政纠纷、群体性事件呈持续高发之势。加上自然环境由于遭到非理性的过度开发和利用，导致自然灾害频繁发生。我国政府应急管理制度thldl.org.cn在面对和处置如此频繁的人为的和自然的突发公共事件的实施过程中，存在以下主要特点和不可避免的不足与问题： 主要特点 在长期的实践中，我国政府逐步形成了以中央政府为层面的管理模式，即由国务院统一领导，分部门按类别进行处置各类突发公共事件的应急管理模式。该模式存在五个方面的主要特点： 第一，统一领导、分工负责。我国应急管理的最高行政领导机构是国务院，其主要职责是统一领导各类突发公共事件的预防和处置工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，但日常办事机构设在对口主管部门，成立临时应急管理机构，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。 第二，分级管理、条块结合。为了便于实施管理，在条块关系上，我国按照突发公共事件的规模和范围实行分级管理。而对由地方为主处置的突发公共事件，国务院各部门应给予指导、协调和帮助，实行条块结合管理。 第三，部门应急体系已具规模。经过2003年的“非典”、2005年的“禽流感”到2008年的“冰雪灾害”和汶川“特大地震”，国务院承担直接处置突发公共事件职责的部门，均建有相应的应急指挥机构、信息通讯系统、防灾设施装备、应急救援队伍，建立了监测预报体系、组织指挥体系和救援救助体系。 第四，国家应急法律体系趋于完备。鉴于近年来各类紧急突发公共事件频繁发生，人民生命财产受到不同程度的威胁，我国已相继颁布了有关应急管理的法律35件，行政法规36件，部门规章55件，特别是《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急管理法律体系趋于完备。 第五，国家应急预案框架体系初步形成。为了形成全国统一的各级应急预案框架体系，在以往各部门制定的应急预案的基础上，国务院成立应急管理办公室并组织有关部门进行应急预案编制和修改工作，基本建立了相互配套的国家应急预案框架体系。 不足与问题 几年来的实践证明，目前我国应急管理中还存在一些不足与问题： 第一，职权不清、职责不明。首先是条块应急管理职权划分不够清晰、职责分担不够明确，造成在实践操作中常常出现协调困难、管理脱节、行动衔接配合不到位等问题；其次是地方属地化管理的责任和授权不足，在应急实施中难于运行。 第二，综合性风险评估薄弱。以部门为基础的监测体系和风险评估较为有力，但因综合性的风险评估和趋势预测有所不足，缺乏科学的风险评估指标，因而，我国也未形成科学的风险评估指标体系。 第三，沟通与共享信息不足。由于目前我国客观存在应急信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范等因素，有时出现各信息系统之间相互分割，缺乏互通互连和信息资源共享的情况是必然的，综合性信息分析和综合性信息平台建设有待加强。 第四，社会参与程度不高。应对突发公共事件人人有责。但我国对全社会的应急教育、培训、演练和引导工作多停留在口号上，没有设计具体措施和要求，无法实际操作，因而，社会风险防范意识和自救互救能力十分薄弱。 从以上的主要特点和存在的不足与问题可以看出：我国政府应急管理制度建设没有走出传统的官僚制，如权力集中、层级分明；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定
目标；等等。官僚制之父韦伯认为，非人格化的严格等级制度下的公职人员，应是具有专门技能的行政人员，他们要严格遵守组织中的各种制度性规定，绝对服从组织权威，始终不渝地执行上级的命令，以有效实现组织目标。然而，公共突发事件的发生除具有突然爆发、造成或者可能造成严重社会危害特点之外，往往还带有地域性特征，即带有地方性色彩，我们对其处置方式方法也必须结合当地特色。否则处理时可能出现事倍功半，或者徒劳的结果。因此，要改变目前中央与地方权责不对称的制度，我们对各级政府在应急管理工作中的权责，要作制度化的规定，把全国应急管理工作的重心下移，实行属地管理、地方负责的原则，赋予地方在应急管理中对称的权力与责任，使地方有充分的积极性把事态控制在基层，从制度上实现从垂直控制到重心下移。
府或部门。因此，建立与完善应急管理制度应以地方政府为主，明确处置公共突发事件的责任由地方政府承担，这样，不仅增强了地方政府的应急管理能力，而且可以避免我国传统的应急管理制度难以明确责任的状况出现。 提高应急处置公共突发事件效率的需要 鉴于公共突发事件本身具有的不确定性和紧急突发性，我们在面对如何处置等问题时，首先要作出迅速的判断和选择。但是，目前我国应急管理组织机构主要是传统的官僚制，每当发生公共突发事件都要逐级上报，即使遇重大紧急事件仍必须得到上级的指令才能采取相应的措施，加上因为官僚制的地方政府，其内部决策体系不透明以及对突发公共事件信息类型的严格划分，导致上级决策者往往无法获得完整的信息，有时甚至是已扭曲的信息。这样，经过上传下达折腾一番，必然使处置公共突发事件的效率大打折扣。面对不确定性和紧急突发性公共突发事件，我们要在明确地方政府承担责任的原则上，促使地方政府在有把握的基础上作出迅速的判断和选择，提高应急处置公共突发事件的效率。 实现应对公共突发事件管理重心下移的需要 尽管我国在应急管理制度建设方面，强调中央动员、指挥、协调、监督作用的同时，重在加强地方政府应急管理能力，实现公共突发事件处置管理重心下移，但是，由于现存的官僚组织机构和上下各级责任不明以及由此产生的信息不全或不灵，使地方政府产生隐瞒事件的侥幸心理。比如，近年来面对全国煤矿安全事故频发的严峻现实，国务院颁布了多项有关煤矿安全生产的法律、法规、规章和文件，对事故发生后有关各级人民政府及政府有关部门上报和发布事故消息的程序和时限作了明确要求，并成立专门的监管机构，但各地瞒报事故的问题仍时有发生，甚至出现广西南丹特大透水事故恶性瞒报事件。我们应该向发达国家学习，建立国家级和地方级的常规应急管理组织机构，注重部门之间、国家与地方之间的协调应对，主要是应设立地方政府为主的应急管理制度，将管理重心下移。这种重心下移的目的，就是【政府应急办,没有双休】
要改革传统的以条为主的应急管理制度，将大部分决策权下放到以块为主的地方政府手中，让地方政府所做的决策从传统的“软决策”向“硬决策”转变，从而确保在遵循属地管理的基础上让地方政府有积极性把矛盾和问题消化并控制在基层。 在建立和完善以地方政府为主的应急管理制度过程中，根据当前发生公共突发事件的特点及其行业领域，我国要特别注重加强公安、消防快速反应机制建设。
三、完善地方政府应急管理制度的建议 公安、消防作为维护国家安全和社会稳定的重要职能部门，作为政府应急管理工作的主力军，其快速反应如何，直接关系着政府应急管理制度是否有利、有序、有效。因此，地方各级政府要以公安、消防为主，组成包括交通、民政、财政、电力、水务等政府职能部门的应急管理组织机构，建立统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的快速反应机制，是有效处置各类突发公共事件的重要保证。与发达国家相比，我国的应急管理制度建设起步比较晚，基础比较薄弱，特别是在现代化、科技化及装备、人员保障上，较之发达国家警方有一定差距。但我们有全心全意为人民服务的优良传统，有统一的组织领导，有各部门参与，有对人口等基本信息的了解、掌握。正基于此，我国的快速反应机制建设不仅发展很快，而且较好地适应了近年来形势发展的需要。特别是公安机关的快速反应能力，在打击犯罪服务群众方面发挥了显著作用，深受人民群众的喜爱。目前，我们应做好以下几方面的工作： 第一，强化认识，切实加强对快速反应机制建设工作的领导。政府要提高对快速反应机制建设重要性的认识，要从巩固党的执政地位、维护社会大局稳定、保障人民群众安居乐业的高度认识其重要性，切实增强快速反应机制建设的紧迫感和责任感。要加强对广大干部群众的思想教育，使人人能够充分认识快速反应机制在预防犯
罪、侦破命案、处置突发公共事件等方面所起的作用。要从正反典型案例中探索快速反应机制建设的经验与教训。 第二，加强调查研究，有针对性地制定加强和完善快速反应机制建设的具体措施。 各地政府要解决等、靠、看的思想，借鉴发达国家和外省市的先进经验，结合本地实际，对快速反应机制建设中存在的问题，进行深入细致的调查研究，找出制约应急管理组织快速反应能力提高的不利因素，进而找到解决问题的办法和措施；要根据实际情况科学划分责任辖区，采取信息网络全天候运行、监测方式，使各要素处于最佳的运行状态，特别要最大化地使用现有公安、消防警力，时时处处成为有效打击犯罪活动和参与处置突发公共事件的排头兵。 第三，加强人员培训，提高快速反应能力和水平。 一方面我们要加大对在职特别是一线人员培训、教育的投入，确保每年定期培训、轮训；另一方面要解放思想，实事求是，大力增强应急管理人员教育培训的实战性，彻底改变教育培训重理论轻技能以及与实战脱节的倾向，将培训列入完善快速反应机制建设的一项重要内容来抓。通过组织不同规模的实战演练来检验和提高实战能力。 第四，加强以110为核心的应急指挥协调机制建设。 110报警服务台在我国已是家喻户晓，老幼皆知，可以说，110报警服务已深入人心。我们要以110报警服务台为中心，整合其他信息服务。110不仅可以代表地方政府为社会进一步提供更加及时广泛的报警服务、应急处置服务和社会求助服务，包括支持警情传递信息和为执勤人员特别是公安、消防人员提供信息资料如火灾信息，以及机动车、居民身份证、驾驶执照、被通缉人员、被盗车辆以及入境外国人等基本信息。这样既整合资源、降低成本，又提高效率。从地方政府管理功能的角度来讲，110已覆盖了社会的方方面面，其建设意义不仅仅局限于改革了公安工作，而在于其具有牵动、促进地方政府从全局的角度上增强驾驭、管理、服务社会功
市政府应急办（总值班室）值班工作规则
市政府应急办（总值班室）值班工作规则
为进一步加强管理，切实做好市政府值班工作，使值班工作更加制度化、规范化、科学化，制定本规则。
一、日常值班由应急办值守科、协调科全体人员轮流承担。
法定节假日由应急办（总值班室）安排办公室日常没有值班任务的科室值班，市政府、办公室领导带班（详见节日值班有关规定）。
二、遇有紧急情况或重大任务需要增加值班力量，由应急办主任安排其他同志随时参与值班。
三、值班人员要坚守岗位，严禁脱岗，确需离岗、替岗的，由值班人员协商其他同志替班。
要严格按照有关规定，认真、及时、妥善地处理好各项工作。重要事项要做好记录，搞好跟踪，及时报告、反馈，做到事事有着落，件件有回音。【政府应急办,没有双休】
要严守保密纪律，值班人员不得随意向外界泄露值班信息，不得允许无关人员翻看值班记录和有关资料、材料，坚决杜绝泄密事件的发生。
四、值班人员要严格遵守值班纪律。不得在值班室电话闲聊、办私事，严禁外人在值班微机上进行任何操作；值班期间值班人员不得饮酒。同时，严禁所有人在值班室及与值班有关场所饮酒和从事有关违反机关规定的事情。
五、严格交接班制度。工作日实行交接班制度，由上一班值班同志汇总值班情况，并向下一班同志交接需要继续办理的事项。接班的同志在清楚所需继续办理的事项后，按照相关要求继续办理，直至完成。周六、周日及公休假期值班的同志也遵循此原则做好交接工作。
六、值班人员要认真做好值班记录。值班记录应包括：接报（办理）时间、来电或联系工作的单位、姓名、电话、接报（办理）内容（应包括题目、主要内容、领导批示等）、办理结果、值班员签字等。值班人员应妥善保存好处置所有事务的原始资料。
七、值班人员可安排调休。调休方法是值白班的同志在值班日次日可休息半天，值夜班的同志次日休息一天或半天。周六及周日白班人员不再安排专门调休。
八、严格遵守轮流值班制度。值班人员要按照轮流值班表的排列时间值班。
九、保持室内清洁卫生整洁，物品摆放有序。每天交班前，由值夜班同志负责全面清理值班室的卫生及打开水等事项。
德州市人民政府应急管理办公室
二○○九年六月十日【政府应急办,没有双休】
市政府应急办（总值班室）值班工作程序
一、关于公务接洽。对前来联系公务的同志，既要热情接待，又要严格按照规章制度办事，必要时应请其出示相关证件。对提出的问题，值班人员要严格按照有关规定答复；无权（或无法）答复的，要及时请示，按领导批示办理；一时不能答复和解决的，要诚恳地说明原因。必要时可请其留下联系方式，以便日后联系。处理过程要认真做好记录，及时向有关领导汇报，并按规定存档。
二、关于值班电话的处理。（1）接听电话，要先问好，并根据电话内容，分类进行处理。属信访、行政效能投诉或咨询政府业务，办公室业务，职责明确的，可请对方与相关部门直接联系。属应急办工作范围的，值班人员要认真做好记录，重要情况要及时报告和反馈。（2）对于工作电话，应先仔细接听来电内容，接听完后要与对方核对，拟好电话接听报告单或电话呈报单，办理完成后及时告知相关部门。对于领导交办的事项，在按照相关程序办理完成后，及时向交办领导报告。
三、有关公文处理。（1）向市领导或办公室有关科室报送材料，工作时间请送件人径送相关科室，一般不通过值班室中转；非工作时间，送件单位与有关领导（或秘书）、办公室有关科室已经衔接并明确取件时间的，可暂放值班室，留待有关人员拿取。（2）非工作时间、需要即送有关领导的紧急材料，一般由送件人直接送达或由值班同志帮助联系秘书送达。
四、关于传真处理。（1）突发公共事件方面的传真，要在第一时间向应急办主任汇报，然后填写明传电报批报单报市政府秘书长，按照相关程序处理。（2）上级机关及兄弟地市政府的来函来电，接收后及时填报明传电报批办笺，提出拟办意见，报市政府秘书长签批后，呈报有关领导、转相关部门和科室处理。
（3）各县（市、区）、市直各部门的传真件，填写明传电报批办笺后呈秘书长签批，按批示意见及时办理。
（4）涉密件不予接收。
五、市政府、办公室领导交办事项，按照领导意见认真办理。
德州市人民政府应急管理办公室
二○○九年六月十日
市安监局关于安全生产工作情况的汇报
市政法委：
今年以来，在市委、市政府的坚强领导下，我们坚持以科学发展观为指导，以安全生产"基层基础强化年"活动为总抓手，充分发挥综合协调职能，卓有成效地推进了安全责任落实、隐患排查整治、基层基础工作和保障能力建设，全市安全生产形势持续平稳。事故起数和死亡人数在连续10年实现"双下降"基础上，今年1-10月份，又同比分别下降21.97%、14.01%，没有发生重大事故，各项指标全部控制在省、市政府下达的指标范围内。
一、全面落实安全责任，切实增强推进安全发展的责任感。坚持将安全责任落实作为抓好各项工作的关键，采取网格式签订责任书形式构建了无缝隙全覆盖责任网络体系，通过综合性督导检查方式推进了每项责任逐一落实到位。3月份，连续第7年组织开展了"安全生产责任落实月"活动，围绕确保数量、提升质量目标，重点抓了各个层面安全责任书和重点行业承诺书签订工作。今年，全市累计签订责任书96万份，重点企业签订率100%；非煤矿山、危化品、烟花爆竹行业企业全部签订承诺书。
（一）企业主体责任全面落实。一是强化信息化监管手段。严格执行企业主体责任申报制度，规定了11方面共106类内容，涵盖了1360多项安全信息，到目前，全市2830家一定规模以上的企业完成了申报工作，对企业履行主体责任情况实现了动态监管。二是加强日常监督检查。将企业主体责任落实情况纳入日常检查范围，跟踪督导检查，推进了企业主体责任落实。目前，企业对安全生产重视程度明显提高，领导现场带班制度和矿山领导下井带班制度普遍得到落实，基础管理水平逐步增强。三是全面推行安全生产责任保险。865家高危企业参加安全责任保险，保费、保额分别达到846万元、76亿元，投保企业数量和投保金额继续保持全省前列。
（二）政府和部门监管责任逐步强化。一是结合实际，抓好政府领导责任落实。在认真落实领导干部"一岗双责"的基础上，针对政府换届，大部分领导调整的实际，组织人员对每一名领导的监管范围、监管职责和近年来安全生产的重要文件进行了整理，积极提报给市、县领导，使其尽快熟悉安全生产工作，保证了安全责任不断档。二是健全制度，推动各项工作措施落实。制定出台了《政府月度安全生产工作例会制度》和《**市领导干部下基层检查安全生产工作制度》。市县两级政府每月召开1次会议，专题研究解决制约本地区、本行业安全生产的重大问题，市领导每2月1次、县市区领导每月1次带队检查安全生产工作。市政府常务会议多次研究安全生产工作，先后对事故报告制度、三同时制度、亚沙会安全、海上旅游、海上救援奖补资金设立、国际葡萄酒节安全、汛期安全生产工作、十八大安全保障等进行了专题研究；市安办还为每一名市级领导建立了检查档案，定期调档抽查，确保落实到位。推行了安全生产约谈制度，针对存在的问题，对所有县市区长逐一约谈。实行了重点工作通报制度，将年初确定的全市性重点工作按月调度通报，并直接抄送各县市区和市直部门主要负责人。同时，完善了事故指标和重点工作通报制度、工作述职制度、目标考核制度、事故预警制度、事故隐患有奖举报制度、事故单位约谈制度、汛期领导干部包矿安全责任制等一系列综合监管制度。三是强化宏观指导，解决重点难点问题。结合我市实际，从强化城市管理的大局出发，不断探索研究政策措施和工作规范，提升宏观指导水平，推进安全生产长效机制建设。今年以来，先后出台了《**市生产安全事故统计报告管理暂行规定》、非法采挖海砂整治意见、涉海建设项目安全监管意见以及城市运行安全、再生资源回收利用、人防工程和普通地下室、房屋租赁安全管理办法等10多项规范性文件。
（三）考核奖惩和责任追究力度加大。连续6年实行了安全生产工作述职制度，14个县市区政府和18个安全监管任务较重的市直部门主要负责人按季度向市政府安委会进行书面述职。完善了以基础工作考核、日常工作考核、事故指标考核为内容的综合考核机制，制订了相应的量化考核指标，由市政府安委会办公室组织考核，考核结果报市考核办，作为党政领导班子和领导干部选拔任用、培养教育、奖励惩戒的重要依据。对考核发现的问题，逐项分析，提出明确要求，通报各县市区主要负责人，并督促限期整改。同时，对考核优秀单位给予表彰奖励，对考核不合格单位予以"一票否决"。今年拿出专门资金，对受省、市政府安委会表彰的县市区、部门和个人进行奖励。严格事故责任追究，组织开展了事故责任追究落实情况专项检查，对近三年来较大以上事故责任追究执行情况逐一核查，确保了所有事故责任全部追究到位，事故按期结案率达到100%。
二、深化重点行业专项整治，纵深推进事故隐患排查治理。将隐患排查治理作为预防事故的重要举措和长期任务，按照"标本兼治、综合治理、突出治本"要求，注重实效、常抓不懈。
（一）隐患排查整治卓有成效。围绕保障"两节两会"，夏季汛期，亚沙会、国庆长假，党的十八大和冬季生产安全，集中开展了专项治理、隐患整治工作，对可能发生事故的各种场所、各个部位、各个环节，逐一进行排查。对排查出的隐患全部按照等级登记建档，分工负责监控治理，做到了整改措施、责任、资金、时限和预案"五到位"。继续实行市长督办、市政府安委会建议书和重点隐患挂牌督办制度，推进各种重点问题解决。今年以来累计挂牌督办重点隐患118处。特别是亚沙会期间，安排骨干力量靠上去做好赛会现场安全保障，为亚沙会成功举办作出了积极贡献，获得先进单位称号；十八大安全保障措施得到了张建国省长充分肯定，并要求省政府安委会以工作经验形式转发到了各市。同时，充分发挥职能作用，组织有关部门重点对矿山采空区、海上非法采砂、公共隐患、农用车非法载人上路、出租房安全监管等10多项安全难题进行治理；对液化气钢瓶充装、使用、检测安全监管这一"老大难"问题，也组织有关部门开始着手解决。
（二）执法监察实现全覆盖。各级安全执法监察队伍按照工作要求，对30人以上的生产经营单位，坚持组织开展日常、节假日、双休日和夜间安全检查，对存在问题的企业复查率达到100%。同时，全市2211名专职安全协管员对30人以下的小微型生产经营单位定期开展安全检查。今年以来，全市共检查累计检查企业45.8万家次，做到对重点企业每月监察一次，对非重点企业每季度监察一次，实现了无缝隙、全覆盖监管。
（三）"打非治违"专项行动深入推进。认真研究了我市安全生产非法违法行为规律和特点，有针对性地制定了《**市安全生产领域"打非治违"专项行动实施方案》，组建由常务副市长任组长的领导小组，确定了重点打击的13类共性违法行为和14个重点高危行业领域，明确要求市、县部门对直接监管行业检查率要达100%，对下级部门监管企业抽查30%，每月至少要开展2次专项打非执法活动，重大案件随时发现随时查处；积极开展联合执法，向社会公布了各相关部门的举报电话，形成了分级负责、齐抓共管的工作合力。特别是针对**实际，将非煤矿山、海上砂石船运输、道路交通、燃气等4个行业作为重中之重，重拳出击，从严整治。到目前，全市查处非法违法行为8.1万起，取缔非法
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