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轻微家暴 公安机关可书面告诫
意见稿还设置公安机关告诫制度，对严重家庭暴力加害人依法给予治安管理处罚、刑事处罚。
对轻微家庭暴力，意见稿称，尚未构成违反治安管理行为、犯罪的加害人，公安机关可以书面告诫其不得再次实施家庭暴力，并将告诫书抄送有关基层群众性自治组织、妇女联合会，以便督促加害人改正。
中国警察干预家庭暴力的行动与挑战
中国人民公安大学 荣维毅
国际社会对警察干预家庭暴力的关注，与妇女运动和妇女权益保障诉求紧密相关。20世纪70年代以来，国际妇女运动在关注基于性别的暴力时，警察的责任同时被提出。中国亦如是。上个世纪90年代初，随着1992年第一部《中华人民共和国妇女权益保障法》的出台，家庭暴力问题开始浮出水面，妇女研究和妇女运动对家庭暴力的关注逐渐加强，特别是95世妇会在北京召开，对家庭暴力从关注到行动，警察干预家庭暴力的作用和现状、困难与对策等，便成为中国反家暴实践的重要问题之一。
一、制定和完善相关法律法规
中国目前尚无专门的家庭暴力法，也缺乏相应的对警察干预家庭暴力的执法规范。但在2001年4月《婚姻法》（修正）、2005年8月《妇女权益保障法》（修正）中，把禁止家庭暴力条款纳入其中，虽然只是原则性的规定，缺乏可操作性，但表现了反家暴立法的进步，对促进警察干预家庭暴力有一定作用。
在地方性法规中，最早于1996年1月，中共长沙市委办公厅、长沙市人民政府办公厅联合制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干规定》。自2000年3月至2006年4月，先后有17个省、自治区人大正式出台了《预防和制止家庭暴力的决议》（或决定、规定、条例）》，依次是湖南、四川、宁夏、江西、陕西、黑龙江、湖北、陕西、安徽、山东、河北、辽宁、贵州、海南、青海、湖南、内蒙。此外，重庆、江苏、云南等省区反家暴立法已列入规划；天津、浙江、吉林、甘肃、福建等省市(按出台文件的先后顺序)以省综治委、政法委、高法、高检、公安厅、司法厅、妇联联合发文的形式，出台了规范性文件，对预防和制止家庭暴力作出了相关规定；i
北京、上海等，对家庭暴力地方立法也有讨论；ii 有更多的地、市、县各级党政部门制定了当地预防和制止家庭暴力的规范性文件，都对警察干预家庭暴力的责任作出相应的规定。
一些地方的公安机关也对家庭暴力干预做了相关规定。1999年10月，湖南省长沙市公安局在全国率先出台了《关于预防和制止家庭暴力的若干规定》；其后一些地方的公安机关（从县市公安局到省区公安厅）通过两种形式制定有关警察出干预家庭暴力的文件，一是公安机关单独发出的，iii 二是公安机关与妇联联合发出的。iv 在地方法规和公安机关的相关文件中，对警察干预家庭暴力的要求和规范包括：
1、处置：接警/出警规范、程序、现场处置、对受暴者的救助；对施暴者的处理；
2、预防：及时调解家庭纠纷，防止矛盾激化，预防家庭暴力行为的发生。
3、机制：将家庭暴力报警纳入“110”暴力接处警工作范围；建立对家庭暴力的举报、控告和救助请求的受理机制（家庭暴力投诉站、伤情鉴定中心等挂牌）；
4、合作：派出所与当地乡镇人民政府、街道办事处、社区居民委员会、村民委员会协调配合，建立预防和制止家庭暴力维权机构；与法院、检察院等合作。
二、开展促进警察干预家庭暴力的行动
在非政府组织推动下，一些地方开展了家庭暴力综合干预的项目，警察是重要参与人群，目的旨在提升警察的性别意识、增强警察干预家庭暴力的使命感和积极性，促进警察在反家暴中发挥应有的作用。项目的具体内容包括（以陕西妇女理论婚姻家庭研究会、中国法学会反家暴项目/网络为例，但不限于此）：
1、陕西妇女理论婚姻家庭研究会促进警察干预家庭暴力的行动v：
（1）把警察纳入家庭暴力综合干预、“零家庭暴力社区”项目。2003年6月启动西安市碑林区创建“零家庭暴力社区”行动；2004年4月启动“西安市零家庭暴力社区网络”。
（2）举办的各种反家暴培训班，把警察纳入其中。1998年11月举办“扩大社会支持、消除家庭暴力”研讨会、2000年2月举办“女法律工作者社会性别与家庭暴力”培训班、2001年1月举办针对司法人员培训的“社会性别与家庭暴力培训者培训班”、2002年12月举办“合阳县、乡级社区骨干社会性别与反家暴培训
者培训班（TOT）”等，都有各级公安部门人员参加。
（3）开展对警察的专门培训。2000年4月，举办西安市派出所所长《社会性别与家庭暴力》第一期培训班，前后共举办4期，100名派出所所长参加了培训。这是全国首次对警察开展的有关家庭暴力的培训。
2、中国法学会反家暴项目/网络:促进警察干预家庭暴力的行动vi
（1）把警察纳入城市和农村社区多机构合作干预家庭暴力的模式中。
（2）对警察进行《社会性别与警察干预家庭暴力》培训。自2000年3月反家暴项目开展以来至2006年4月，社会性别培训分项目对城市社区（丰台区右安门街道派出所）、农村社区（延庆）两个试点项目的警察，进行了滚动式培训，包括警察参与多机构培训和针对警察的专门培训；对京内外网络成员单位的警察进行了各种形式的培训，vii 其中专门针对警察的培训有：河北迁西、辽宁鞍山、天津河北区、辽宁省公安厅、安徽孝感、河南漯河、山东青岛、内蒙赤峰等。
（3）编写出版的针对不同人群的家庭暴力干预系列教材，包括《警察培训手册》。viii
（4）在国内、国际研讨会以及各种国际交流中，对警察干预家庭暴力相关问题进行研讨，内容包括公安院校教师的理论探讨和公安一线警察的实务经验。ix
x（5）组织和支持网络成员出访及参加相关国际会议， 对开阔眼界、借鉴先进和反思不足都十分有益。
3、理念、目标和要点
以上对警察进行的培训、编写培训教材、介绍和交流国内外警察干预家庭暴力的经验等活动，都贯穿着以下基本理念、行动目标和要点。
理念：以人权观念、社会性别视角认识家庭暴力，提升警察的社会性别敏感，纠正公私二元对立的执法观念；消除传统警察文化对干预家庭暴力的不利影响。强调对家庭暴力性质（私事还是社会公害）和根源的认识（是受害妇女的问题还是传统文化及现行体制对施暴者的纵容）及对受害妇女的态度（是责备受害者还是理解和关心受害者）等对警察干预家庭暴力的重要性。
目标：把社会性别促纳入警察干预家庭暴力的主流化；明确干预家庭暴力是警察职责（不仅是制止犯罪，而且要保护和帮助受害人）；切实帮助受害妇女（是怀疑还是相信她们说的是真的、当妇女对遭受的家庭暴力不报案、或报案后又撤诉时，是职责她们素质低还是能够理解她们的无奈）等。
要点：把警察对家庭暴力的认识和警察在预防和制止家庭暴力上的责任落实到执法行动中。包括：对家庭暴力案件报警的接待、出警、处警规范；规范处理程序（包括询问语气和内容、笔录和报告等）；与其他机构的互动；了解和满足受害人的需要；对于的的处置（对不构成刑事犯罪的也要批评教育并有后续行动）等。
三、警察干预家庭暴力成就与经验
根据国际社会《对妇女的暴力侵害性别指标》框架xi，对警察干预家庭暴力的成果评价应包括观念行为的变化、立法的完善、受害者支持系统的建立、相关议题的研究等。中国警察在干预家庭暴力方面取得一定成就，表现如下：
1、观念、立场与行为的变化。警察在观念（提升了社会性别敏感；深化了对家庭暴力的认识；澄清了警察干预家庭暴力的误区）、立场（增强了警察干预家庭暴力的责任感）、行为（能动性增强：方法改进；重视预防：多机构合作）等方面有了变化。
2、立法的进步。如前所，反家暴地方性法规和公安机关文件的出台，对促进警察干预家庭暴力有积极作用；
3、建立工作机制。据2005年11月反家暴网络对目前已通过预防和制止家庭暴力地方性法规的15个省、自治区的公安部门和妇联的调查，有1/3的省级公安机制定了专门的规章制度，一些省的部分市县或派出所有建立了相应的规章制度。如长沙市芙蓉区东屯渡派出所自2001年4月起，建立了接待、出警处置、立案档案、回访复查等10项工作制度；xii 青岛市公安局平安路派出所，探索创建了超前预防、事中干预、延伸服务的警察干预家庭暴力模式和对居民家庭分层次管理及警察制止家庭暴力时发放“告知卡”和“救助卡”等做法，旨在促进反家暴工作与社区警务的结合。xiii
4、成立相关机构。大多数省、区、直辖市，在派出所、社区警务室等基层公安机关建立了家庭暴力投诉受理机构，包括“110”家庭暴力报警中心，挂牌成立维权投诉站；xiv 截至2005年8月，河北省有反家
暴110报警中心（派出所家庭暴力投诉站）153个。
5、纳入警察业绩考核。湖南省株洲市公安局荷塘公安分局于2002年3月制定了《荷塘公安分局预防
xvi与制止家庭暴力考核奖励办法》， 青岛市公安局“将反家庭暴力工作纳入基层派出所和责任区民警的工作
考核范畴，建立登记台账。对责任区民警不按规定将管区家庭纳入层次管理的，对存在暴力倾向的家庭没有进行重点监控的，以及接到家庭暴力投诉后不登记、不调查、不处理的，其年度等级化考评就应当评定为不合格。”xvii
6、依法处置家庭暴力案件。家庭暴力案件与其他暴力案件比较难处理，调解是各地警察处理家庭暴力最常见的方法。与此同时，警察也在积极探索灵活有效的方法。如对多次施暴，但每次行为都构不成治安管理处罚的，青岛四方分局平安路派出所采取的方法是对受暴者发放救助卡，以示关怀和帮助；对施暴者发放警告卡，以示重视和警告。xviii 长沙市东屯渡派出所采取的办法是：对第一次投诉进行调解，对施暴者进行批评教育；对第二次投诉进行调解，予以50元罚款；第三次投诉，对施暴者进行拘留。该所还建立了固定的回访制度，在矛盾处理后，进行跟踪回访。被调查者认为，回访调查很重要，公安部门特有的威慑力，使施暴者不敢再轻易施暴。xix2000年7月，反家暴网络培训分项目对迁西公检法干部进行了社会性别与家庭暴力干预培训。事后，白庙子乡派出所民警马智伟成功办理了一起因家庭暴力引发犯罪的刑事自诉案件，按公诉程序依法处置了此案，保护了受虐妇女的合法权益，使犯罪嫌疑人及时受到了法制追究。xx
7、警察内部对家庭暴力相关议题开展研究。政府立法和妇女组织的推进对促进警察干预家庭暴力固然重要，但警察内部的讨论和认同更为重要。公安机关内部探讨包括理念与立场、主要关注点与对策，包括警察的性别意识的重要性、探讨警察干预家庭暴力的法律依据不足的根源、警察专业能力探讨等。xxi
8、探索警察干预家庭暴力模式。各地警察干预家庭暴力的积极性和主动性提高的同时，也在探索警察干预家庭暴力的模式。例如，长沙市芙蓉区强调在政府主导的多机构合作干预模式中发挥警察的作用；xxii 辽宁锦州公安局强调发挥110的作用；xxiii 青岛平安路派出所探索出“超前预防”、“事中干预”、“延伸服务”等干预家庭暴力的具体办法。xxiv 这些模式的基本内容包括：
（1）有较明确的指导思想（社会性别视角、人权观念；警察干预的必要性和重要性）；
（2）有较明确工作目标和内容（改变警察的观念、态度和行动，积极预防和制止家庭暴力）；
（3）有警察干预家庭暴力的程序规定和处置执法规范及具体可操作的行动方式（对接警、出警、处警的规范；对“110”的要求；询问、记录、针对不同情况的处理规范，对受害者、施暴者应有的态度、立场和方法要求等）。
（4）建立了一定的工作机制。如青岛平安路派出所创建的警察干预家庭暴力模式可概括为“适用基层公安机关与社区警务战略相结合，与社区居委会一起对居民家庭进行分层管理；对有家庭暴力苗头和因为家庭暴力向公安机关提出请求的家庭登记造册，开展入户走访、诠释法律等工作；对正在发生的家庭暴力及时制止并留有记录，发放„告知卡‟、„救助卡‟，够立案（治安或刑事）依法处置；对因为家庭暴力离婚的关注施暴者（预防引发刑事案件）、受害者和子女（救助）；超前预防、事中干预、延伸服务”模式。xxv
（5）获得了一定成效和社会认可。凡是警察积极干预家庭暴力的地方，都对预防和制止家庭暴力起到明显的作用。如青岛市平安路派出所，探索创建的警察干预家庭暴力模式（见下），体现了反家庭暴力工作与社区警务的结合，被公安部授予全国“人民满意派出所”称号，被公安部、团中央命名为全国“青年文明号”，2003年7月被公安部命名为全国一级公安派出所等荣誉。xxvi
（6）基本经验：
——关注妇女权益保障；认同反家暴工作；认同反家暴是促进性别平等的手段；
——从基层起步，争取上级机关和领导的支持；
——完善法律法规；
——需要理论支持；
——对警察开展培训
——关注警察文化的改造；【公安局建立家暴投诉机构】
——对模式不断反省和改进
xv
图1 青岛市公安局四方分局平安路派出所民警干预家庭暴力模式流程图示xxvii
四、挑战与对策
1、问题。
尽管中国警察干预家庭暴力取得一定进展，但妇女组织和受暴妇女对警察对家庭暴力案件的处置仍然普遍不满，最大的问题是“警察不管”；或即便处警、也处置不利，表现为对报警处置不积极、不及时；不分轻重，一味调解；拖延、轻视，未能及时干预家庭暴力，任由暴力升级；警察接案和处理过程中缺乏对受暴妇女切实的帮助；干预乏力，尤其对施暴男人的警告及处理无力，等等。xxviii 导致这些现象的原因是：上至各级公安机关领导、下至一线警察，对家庭暴力的认识普遍仍然存在诸多误区：
（1）认为家庭暴力是家务事、个人隐私，由此在对妇女报案的服务、对针对妇女的各种虐待行为的态度上，不像对待其他犯罪行为那样认真负责。
（2）没把家庭暴力行为视为“真正”的犯罪和隶属警察的工作范围，不认为家庭暴力有多么严重、有多大危害，只是“家庭纠纷”、“打打闹闹”；而是把公共场所发生的犯罪行为视为自己的职责，因此在打击、处理家庭暴力事件中，①未能迅速做出反应；未能认真对待暴力事件，只有当施暴者有其他犯罪嫌疑时，警察才会认真对待报案；②在暴力防范的宣传上，很少想到妇女遭受家里最接近的男人伤害的危险反而比遭到外面陌生人伤害的危险要大。
（3）在处置家庭暴力案件时存在重打击、轻救助；重口供，轻证据；重实体，轻程序倾向。xxix
（4）在处置家庭暴力案件时，更容易跟男人站在一边、相信男人的话，易对受害妇女造成二次伤害；往往把暴力攻击归咎为女方的过错，并按自己的价值观判定女方的道德水平；
2、警察对家庭暴力持消极态度，缺乏责任感和主动性的主要原因。
（1）法律依据不足。①“立法分散，缺乏可操作性”，有关禁止家庭暴力及保护妇女权益的法律规定，散见于宪法、民法、刑法和行政法等部门法中的若干项原则性条文中，使家庭暴力的处置缺乏可操作性的法律依据及配套法律机制；xxx ②程序不明确是警察不能认真对待、妥善处置家庭暴力的重要原因。没有程序要求，警察受理家暴案件时可能不予处理、或敷衍塞责；即使出警，也不会像处理刑事、治安案件那样仔细勘查现场、提取证据、询问当事人、证人和制作笔录文书等；造成事后的定性难、取证难。没有程序规范，使警察在处理家暴案件时不能有效预防和制止，甚至可能责备受害者、对受害妇女造成二次伤害，如在涉及个人隐私或对当事人询问时，对受害人提问的态度、语言和提出的问题，可能是不恰当的、甚至
是歧视性、侮辱性的。③缺乏相关的配套法律，导致一、取证难。警察在处理家庭暴力案件时，在调查取证中往往涉及夫妻间的隐私，两人之间发生的事情往往没有人能作证；即使有证人，也因有畏惧心理不愿作证；夫妻间的举证因感情、家庭关系等因素也较难。二多机构合作机制没有明确的法律规定，公安机关、法院、医院等相关机构在信息共享、提供证据等方面的权利和义务没有明确规定；三、缺乏对受虐妇女援助的法律规定。受虐妇女挨打时可能会向警察求助，但事后往往反悔、不愿意起诉或出庭作证，甚至对警察反目，造成警察不愿意介入。xxxi
（2）制度影响。警察对求助妇女经常缺乏同情和帮助的现象“属于一种制度行为”。xxxii包括：①政府对家庭暴力的态度和工作力度，当整个社会对家庭暴力有足够的容忍时，警察不可能单独对家庭暴力作出积极反应；②公安机关内部运行机制中，没有把家庭暴力列入各类违法犯罪行为的统计中，警察处置家庭暴力的工作没有纳入业绩考核范围，是影响警察干预家庭暴力积极性的重要原因。虽然有些基层派出所在妇女组织和反家暴项目的要求下有统计，但本系统上级没有要求，统计难以形成制度坚持下来。
（3）警察文化影响。公私领域二元对立的思维模式，导致：①对公权力介入对家庭暴力合理性的怀疑；②在暴力防范的宣传上，没有意识到妇女遭受家里最接近的男人伤害的危险反而比遭到外面陌生人伤害的危险要大。③认为警察干预会引发更严重的暴力甚至会造成家庭破裂；③认为警察干预家庭暴力是浪费警力资源。xxxiii
（4）警察干预家庭暴力的执法专业能力不足。表现在：①执法观念。从基层警察到最高层公安机关，普遍不把家庭暴力行为视为“真正”的犯罪和隶属警察的工作范围，而是把公共场所发生的犯罪行为视为自己的职责，因此在打击、处理家庭暴力事件中，警察缺乏行动（未能按当事人的请求提供帮助；未能迅速做出反应；未能认真对待暴力事件；即使妇女受到明显可见的伤害，警察也是采取这样大事化小的做法），只有当警察遭到侮辱或攻击，或者已经知道肇事男子的“底细”，或怀疑他有其他犯罪嫌疑，警察提起指控才会积极得多xxxiv。②性别观念。对家庭暴力的忽视和纵容，处置妇女受暴案件时，缺乏“不仅注意去追捕犯罪嫌疑人，而且还注意保护受害人”；缺乏“一方面考虑受害人的身体伤害，同时还考虑到受害人的心理伤害和心理承受力”等意识；xxxv
（5）具体困难。因家庭暴力的特殊性和复杂性导致：①取证难。警察执法标准是要有证人、有明显可见的伤痕。而大多数家暴案件的证人就是受害人，而且，经常是经历了多次殴打后才会报案；②受害人主张的反复或不明确。妇女往往在报案后又不愿指控对施暴者；在金钥匙警察制止了家庭暴力后对警察表现出怨恨的态度和情绪，影响了警察对家庭暴力案件的反应。
3、警察有效干预家暴的对策
（1）明确反对家庭暴力是政府的责任。干预家庭暴力是政府行为，保证个人安全是政府的职责。警方对家庭暴力的反应是全社会对家庭暴力态度的反映。政府必须把对家庭暴力的干预纳入政府工作范围。
（2）完善和制定相关法律。①完善《婚姻法》；②针对家庭暴力制定出明确、有效、定义准确、有具体可操作性程序的专门法律及程序。③其他配套法律法规。④充分利用现有法律。
（3）警务改革。公安机关应有专门人员负责有关家庭暴力事宜，结合日常工作及时了解相关情况，积累资料，建立分性别的统计制度；为完善立法提出意见和建议。
（4）多机构合作。政府及其职能部门(公安机关、法院、检察院)，乃至教育、卫生、工商等相关机构对家庭暴力应有统一认识、价值观和操作规程，政府对在信息共享、提供证据等方面的权利和义务应有明确规定。
（5）广泛开展社会性别培训，促使立法和执法机关工作作风和性别意识的根本改变。因为即使有完善的法律，也要有人去执行。“社会性别与警察干预家庭暴力”培训应纳入警察培训课程，政府机关、法院、检察院等也应开展性别意识培训。
（6）加强研究、特别是公安机关内部的讨论。政府立法和妇女组织的推进对促进警察干预家庭暴力固然重要，但警察内
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