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用公共经济学视角看单独二胎政策开放
摘要：在千呼万唤之后，中国共产党第十八届三中全会对计划生育政策进行调整，开放“单独二胎”政策。中国的人口政策三十年没有变化，现在终于松口实施“单独二胎”政策的原因是什么，政策实施后又会有什么好的影响，又会给哪些领域带来什么样的压力。本文通过人口变化趋势、计划生育的影响等方面分析了上述问题，又以教育方面为例，分析了“单独”政策开放后政府的应对方法。
关键词：单独二胎 政府 人口政策 计划生育 公共经济学
人口政策是国家最大的公共政策之一，关系到家庭和谐和生活幸福；从上个世纪80年代可以说人口问题是可持续发展的最核心问题。上世纪80年代开始实施的计划生育政策控制了中国人口数量的增长，至今已执行了三十年。
二零一三年十一月，第十八届三中全会通过了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中对中国实施已久的计划生育政策进行了调整。《决定》指出，在坚持计划生育这个基本国策的前提下，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。这就标志着社会议论多年的“单独二胎”政策即将正式实施。
那早在几年前就有多方人士提出开放生二胎限制，停止独生子女政策，那么现在国家对计划生育政策做出调整，对“单独二胎”率先松口，具有十分重要的现实意义。学界对二胎政策的研究并不多，对新出台的“单独二胎”政策也处于观察研究状态，还没有出现太多学术性论文。从公共经济学的角度解析单独二胎政策实施的影响，希望能对“单独二胎”政策甚至是未来全面放开计划生育政策提供切实可行的科学建议和参考。
在最初实行严格的计划生育政策时，计划生育政策有其积极意义并成功可控制了人口。但是随着经济社会的发展、城市化进程的加快与人口结构的的变化，人口政策却还在长期实行并不进行任何调整，实际上计划生育已经开始对我国经济、社会等方面的发展带来了负面影响，下列出四个方面。
一是社会保障方面压力增大，养老保险基金空帐运行加剧。由于我国社会保障仍在发展期和实践期，养老保险基金过去缺乏累计，再加上因计划生育，我国老龄化社会以前到来，养老保险制度负荷十分沉重。当前各方对我国养老保险基金的状况如是否存在着缺口、缺口多大都有不一样的认知，但是养老保险个人账户的空帐运行却是不争的事实。养老保险是具有正外部性的公共产品，但是因为一些现实问题却还给公民带来很多烦恼。中国社会科学院世界社保研究中心编写的《中国养老金发展报告2012》就披露，早在二零一一年年底，我国个人账户空账的规模已达到了2.21万亿元，而当年全国还有14个省份养老资金收不抵支，出现了支付困难。
二是老龄化程度迅速提高，我国已经出现了“未富先老”的局面。同西方发达国家相比，现在我国的城镇化建设、工业化建设成处于发展期，但是老龄化却提前到来，又由于我国人口基数大而显得规模大、速度快。发达国家比如英国，从成年型社会向老年型社会转变用了八十年，而同期人均GDP的变化为为5000美元到10000美元；但中国只用了而是年左右，在上世纪九十年代末就已完成这种转变，而在当时中国的人均GDP只有1000美元左右，差距可见一斑。而如今在我国的一些大城市，老龄化问题尤为突出，比如在上海，二零一一年六十岁及以上的老年人口的数量为348万人，占24.5%；由于上海全市平均每年会新增加约20万老年人口，预计到2015年老龄化程度将达30%——这是一个比较可怕的数字。 三是人口红利快速消退且经济增长动力削减。在我国的原先人口结构中，15-59岁人口
占总人口的比重一直维持在70%以上，我国劳动力丰富也是比较优势突出的核心“资本”。但近年来，由于实施计划生育，独生子女增加，我国劳动力的增速迅速下降，人口红利正在濒临消失。中国15-59岁劳动年龄人口在2010年已达到峰值（9.4亿人），随后这一数字呈现出绝对的减少趋势。而在2011年，我国劳动年龄人口比重首次出现下降，当年比上一年微降0.1个百分点。在2012年，我国劳动年龄人口的下降幅度扩大到0.6个百分点，人数比上年净减少345万人。
四是失独家庭增多，家庭风险增大。据人口统计数据显示，目前中国15岁到30岁的独生子女的总人数约有1.9亿人，而这一年龄段的年死亡率约为万分之四，因此每年会产生7.6万个失独家庭。若按此推算，中国的失独家庭至少已超百万。那么在公共养老保险制度尚不完善且覆盖人群比例并不高的情况下，失独家庭不但要遭受精神上的巨大折磨，他们居家养老的希望也破灭，安度晚年却成为该群体害怕提及的话题。
正是在这种背景下，我国的计划生育政策就走到了必须变革的历史关口。早在2002年，我国一些省市就开始了放松计划生育政策的尝试。其中湖北、甘肃、内蒙古等地开始实行“双独二胎”的政策，这对突破只生一胎政策起到了良好的示范作用。此后，“双独二胎”政策迅速在其他地方推广实行。而河南省在2011年推行了该政策，使得“双独二胎”最终成为全国普遍实行的一项计划生育改良政策。
即便是从严格一胎政策到“双独二胎”政策的放宽，也未能改变我国人口出生率日渐下滑的趋势。数据表明，2001年，我国的人口为出生率为13.38‰，自然增长率6.95‰。在实行“双独二胎”政策之后的十年后，人口出生率仍下降到12.10‰，自然增长率更是下滑到
4.95‰。而国际上普遍认为，要达到人口正常的更替水平，出生率至少要保持在20‰左右，而中国的情况显然与此相差甚远，这也对一直认为中国人口众多、劳动力无限供给的一个严峻挑战。
三十多年来，我国的计划生育政策在不断变化。1982年，中共十二大把计划生育政策定为基本国策，当年11月，计划生育写进《宪法》。1985年以后，山西、甘肃、辽宁、山东、广东等部分地区开始实行“二孩”试点。
据“21世纪中国生育政策研究”课题组的调查，在这些“二孩”政策试点执行20年后，当地生育水平不仅没有大幅反弹，一些地方还有所下降。
国家统计局数据显示，2012年末，全国总人口13.54亿人，全年出生人口1635万人，自然增长率4.95%0，人口低生育水平保持稳定。然而，中国15至59岁(含不满60周岁)劳动年龄人口93727万人，比上年减少345万人。这是相当长时期以来中国劳动年龄人口绝对数量的第一次下降（见上图和上表）。而中国现在也提早面对刘易斯拐点。
1954年，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者威廉·阿瑟·刘易斯(William Arthur Lewis)在《曼彻斯特学报》发表《劳动力无限供给条件下的经济发展》一文，提出了“二元经济模型”。此模型认为在一个国家的发展初期存在二元经济结构，一个是以传统农业部门为代表的以传统生产方式生产的“维持生劳动的边际生产率非常低甚至为零，使农业部门出现大量劳动力剩余。此时，只要工业部门能够提供稍大于维持农村人口最低生活水平的既定工资，农业部门就将转移大量劳动力至工业部门，使工业部门不断扩张。由于在既定工资水平上，劳动力的供给是无限的，工业部门在实际工资不变的情况下将所获得利润转化为再投资，将规模不断扩大。以后，工业部门被动提高工资，继续吸引农村劳动力，直至工业、农业部门具有相同的边际生产率，农村剩余劳动力全部吸收完。这样，二元结构转化为一元，发展中国家朝着工业化和城市化发展。农村剩余劳动力被全部吸收的这个时点，被称为“刘易斯拐点”。而现在，提早面对刘易斯拐点就意味着将提早迎来劳动力短期。这是政府政策都无法解决的问题。
可以推测，在这些年来多方呼吁开放二胎生育后，政府站在经济发展的角度最终松口，先开放“单独二胎”探路。
尽管当下养儿成本不断刷新，但仍阻挡不了单独二胎政策开放后将迎来一拨生育高峰。现在4—2—1的家庭模式已经开始比较普遍，对许多青壮年劳动力而言，无论是从经济上还是精力上，他们都已经开始觉得赡养两方的老人并要照顾自己的孩子是一件很吃力的事情，为了规避压力，他们会选择生第二胎以保障自己的养老。这也促进了婴幼儿相关行业的再次崛起。对于疲软的国内市场而言，这是一个利好的信号。放开“单独二胎”还有益于改善就业结构。单独二胎对婴幼儿以及成长中所经历的一切事物的生产企业都有促进的作用。除了婴幼儿系列产品之外，教育又将成为重头戏。首先，教育行业将对教师有更大的需求量，针对未成年人的各种辅导班甚至是看护所将受到这些养二胎的父母的青睐——考虑到孩子的看护问题，高素质保姆也将成为较大的缺口。【山东单独二胎试点】
那么真的实施单独二胎后能否缓解这些压力呢，实施单独二胎会带来什么压力呢？ 实际上就业、老人赡养、医疗保险和教育也成了未来即将面临挑战的几个方面。放开“单独二胎”实际上给这些领域增加了负担。公共支出也将增加。
从就业方面来说，众所周知，女性在就业市场存在一定程度的性别劣势：用人单位会因为担心女大学生进来不久就会结婚、生育，不仅无法对其委以重任，
而且还要承担其产假薪
金等额外成本，故不太愿意录用女生。国家为此设立了生育保险金，弥补了用人单位的部分成本，在一定程度上消饵了女性在就业市场上的劣势。如果放开“单独二胎”，真正因此生育二胎的女性也许不会增加很多；然而此政策传递给用人单位的信号很可能就是：录用女性员工的风险更大了。
从社会方面来说，调整计划生育政策所产生的影响可能是非常深远的。可以认为，我国男女平等的局面，一定程度上是由计划生育政策所支撑的，两者相辅相成：工作赋予女性经济地位与开阔视野，从而取得与男性同等的家庭地位，进而令大多数的城市家庭认可只生一个女儿是能够接受的，计划生育政策获得基本认同；反之，如果政策导致女性在就业市场上的劣势进一步扩大，更多女性将不得不依附于男性生活，家庭地位难免下降，长此以往，城市父母会同农村父母一样，认为没有儿子是不可接受的，计划生育政策也许将会遭到越来越多、越来越强烈的抵触，届时恐怕仅放开“单独二胎”会被认为是远远不够的。
下面以教育行业为例，谈谈在单独二胎开放并实施后，政府该怎样调控并促进教育行业的发展。
教育作为人类社会特有的现象之一，就它的本质而言，它是社会对受教育者施加有目的的影响，把他们培养成符合社会要求的人，从而促进人类个体发展和社会整体发展的一种精神生产活动。教育是人类社会“普遍的和永恒的范畴”，只要有人类的地方就有教育，教育与人类社会共始终。人类是由于社会生产和社会生活的演进而需要教育的，教育本身就具有能满足这些需要的特殊功能。而在当今社会，教育显得更加重要，当开放单独二胎后的那一批“二胎儿童”到了该上学的年纪时，对教育资源的利用和分配又成了一个不小的问题，且从微观角度看，每一个家庭又将多一笔数额很大的额外支出。特别是在北上广等大城市，入托难和入学难是一个很严峻的问题。
那到时候政府应该怎样调节以促进教育公平、保证每一个适龄儿童都能获得应有的教育并协调教育的发展呢？政府作为公共权力的代表，教育作为具有正外部性的典型公共物品
（如上图），从公共利益出发而协调教育与经济的运行，是其重要的职能之一。在市场不断发展、社会对教育需求千变万化的情况下，政府作为公共权力的代表而协调教育与经济的关系，就显得更为重要。当然，在新的经济体制下，政府已不可能再通过指令性计划或隶属关系而直接对教育进行宏观调控，而是通过宏观政策来调节教育的发展。【山东单独二胎试点】
因此，政府在教育方面的宏观调控职能主要表现为确立教育发展的战略重点、协调教育发展的规模、速度和学校布局。所谓教育发展的重点，是指国家在一定时期内对整个教育发展中必须予以重点关注、重点资助和扶持的方面。这个问题市场是不能解决的，学校更是无能为力，必须依赖于国家(政府)的控制和干预，因为只有国家拥有高效资源动员手段(税收、赤字、货币发行等)，才能为它所确立的重点来大规模动员各种社会资源，提供物质保证。而学校、企业、市场以及各种社会力量却不具备这种能力。这一点对于实行市场经济的发展中国家来讲，尤为重要，因为这些国家的教育问题很多，而教育资源又十分短缺，更需要充分地发挥国家的控制和干预作用，以集中必要的资源来扶植和资助教育发展的重点和最薄弱的环节。特别是随着“单独二胎”一批出台的政策消息中，有一条关于教育方面的政策显示未来可能会放开大学自主招生的限制，实际上这并不是教育公平的体现和保证。所谓教育发展的规模、速度和学校布局，说到底就是办多少学校、办什么学校、在哪里办学以及招生多少的问题。这也是不可能完全通过市场和各个学校去解决的，而必须更多地依赖于国家的控制和干预。这一是由于国家较之具体学校更了解和掌握社会经济发展对教育全局的需要，便于统筹兼顾；二是国家可以运用手中掌握的教育拨款手段实施直接调节，如通过增加或减少对某类学校或某些专业的拨款，扩大或限制该类学校和专业的招生；通过教育投资方面的倾斜政策，资助边远或落后地区教育的发展，以缩小教育的地区差别和调整学校的地区布局结构等。
政府应该针对新生儿出台保障教育的相关规定和条例。政府可采用行政命令、行政规定或下达指令性计划等对教育供求进行直接干预，这被视为宏观调控中的行政手段。行政手段的具体措施包括制定办学准入标准，规范广告宣传，规定中小学生按地域就近入学等规制，防止学校为争生源而无序竞争。政府通过制定相应的规章制度来规范和限制投资者的办学行为。 如举办民办学校有对举办者的身份限制，对办学条件“资金”师资等要求，对私人举办义务教育阶段的学校进行严格的控制。政府对学校的招生广告建立审查制度，防止学校利用信息优势误导和欺骗社会公众。在义务教育阶段，教育行政部门通过按区域划定学校的招生范围，保证学生就近入学，使生源合理分配。在北上广等大城市，政府也应该特别关注到所有适龄儿童。
市场经济体制条件下，政府过度使用行政手段会抑制个人和教育机构的积极性，政府应该更多的依靠法律手段对教育供求进行调控，这主要是指政府通过制订和执行相关的教育法规，对教育供求进行影响和调节。政府对教育供求的管理从直接控制向间接调控转变，一个重要的方面就是要加强教育立法。当前，世界各国都十分重视运用法律手段管理教育，许多实行市场经济的国家都已建立了较为完备的教育法律体系，以保障教育竞争人数有增多时受教育者的权益得到保障。
在单独二胎开放后，政府应该更加重视解决教育市场（特别是非义务教育市场）的信息不对称问题，这既要依靠市场本身的力量，又要发挥政府的作用。依靠教育市场解决信息不对称问题的方法主要有四种：教育的卖方向买方提供担保（包括质量担保等）；购买教育产品与服务的保险(包括责任险)；价格显示；教育市场的交易双方订立合同。由于单纯依靠市场并不能完全解决信息不对称问题，政府必须尽其所能参与解决信息不对称问题。
政府解决教育方面信息不对称问题的方法有四种：首先，政府通过立法强制教育卖方向买方提供真实的、更多的信息。由于卖方为获得更多的经济利益，会隐藏信息甚至故意向买方提供虚假信息，政府此举可使高等教育买方获取真实的、尽可能多的信息，从而有利于合
关于“单独二胎政策”看法的调查报告
一．调查目的
2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。这标志着延宕多年的“单独二孩”政策将正式实施。同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。
自20世纪80年代开始我国严格推行以独生子女政策为核心内容的中国计划生育政策，30年来独生子女政策为遏制中国人口过快增长发挥了重要作用，然而随着人口总量愈来愈少伴生的一系列新问题，比如人口倒三角结构和老龄化、男女性别比例失调、社会青壮年劳动力短缺等，也促使计划生育成为今年热点话题。
为了了解大学生对单独二胎政策的了解程度和看法，本调查组针对单独二胎政策在我校进行了问卷调查，共发放问卷40张，回收有效问卷40张，回收率100%。
二、政策简介及政策内容
单独二孩，也叫做单独二胎。单独二胎政策适用于一方为独生子女的夫妇。一般地讲，独生子女是指本人没有同父同母、同父异母或同母异父的兄弟姐妹。中国全国31个省、自治区和直辖市现行的计生条例，其中准许生育二胎的政策都包括六方面：
如第一胎子女为病残儿不能成长为正常劳动力，但医学上认为父母可以再生育的；
患不孕（育）症，符合规定收养一个子女后病愈怀孕的；夫妻双方均为独生子女的；
夫妻双方均为在全国一千万人口以下少数民族的；
夫妻双方均为归国华侨的；
因保护人民生命财产安全、抢险救灾、见义勇为致残丧失正常劳动能力的人员，烈士的独生子女。
此外，各地还有各自不同的规定，比如江西、河南、江苏等地规定，夫妻双方中的一方在煤矿井下连续从事采矿作业5年以上，并仍在从事煤矿井下采矿作业，只生育一个女孩的，可生育二胎；河北、山东等地规定从事海洋作业的沿海渔区的渔民，只有一个子女的可生育二胎；山东省还规定夫妻一方因非遗传性残疾失去劳动能力，只生育一个女孩的也可再生育一个孩子。在“养儿防老”观念根深蒂固的农村地区，只生一胎的政策在很多地方被变通为“准二胎”或者如果第一胎是女孩，会被允许再生一个。因此农村地区二胎甚至三胎现象其实很普遍。
三．调查内容：关于人们对“二胎政策”的看法。
四．调查对象：晓庄大一学生
五．调查时间：2015.10.15—2015.10.20
六．调查地点：晓庄校园内
七．调查方法：采用问卷调查的方式
八．调查问卷
关于对单独二孩政策看法的社会调查
单独二胎也叫做单独二孩。“单独二孩”是指夫妻双方一人为独生子女，第一胎非多胞胎，即可生二胎。随着第一代独生子女进入生育高峰期，计划生育成为热点话题。该政策于2013年重启。
同学，您好！请您抽出几分钟认真完成我们的问卷，不胜感谢！
1. 您的性别（ ）？ A 男 B 女
2. 您来自于（ ）？ A 农村 B 城镇
3. 您的年级（ ）？ A 大一 B 大二 C 大三 D 大四【山东单独二胎试点】
4. 您是否是独生子女（ ）？ A 是 转第5题 B 否 转第6题
5. 作为一名独生子女，是否希望有个兄弟姐妹（ ）？
A 是 转第7题 B 否 转第8题
6. 作为一名非独生子女，是否希望有个兄弟姐妹（ ）？
A 是 转第7题 B 否 转第8题
7. 为什么（ ）？ A 一个人孤独 B 减轻养老压力 C 其他
8. 为什么（ ）？ A 容易有矛盾 B 家业财产继承会有争端
9. 您了解什么事“独二胎”政策吗（ ）？
10. A 非常了解 B 有听说过 C 不了解
11. 您认为“独二胎”政策会使中国人口短期内激增吗（ ）？ A 会 B 不会 长期呢（ ）？ A 会 B 不会
12. 您认为生育二胎对当代符合条件的育龄夫妇来说，是减轻生活压力还是增加生活压力（ ）？ A 减轻生活压力 B 增加生活压力
13. “独二胎”政策还未正式出台，考虑到大龄女生育者，您认为抢生二胎有必要吗（ ）？
A 有 B 没有
14. 您认为“独二胎”政策对延缓人口老龄化和提升劳动力有作用吗（ ）？
A 有很大作用 B 有较大作用 C 无较大作用 D 无作用
15. 您支持“独二胎”政策吗（ ）？ A 支持 B 不支持
16. 您有没有想过若干年以后，当自己结婚以后，打算生几个孩子（ ）？ A 1个 B 2个
17. 什么因素是你在考虑生几个孩子的主要因素（ ）？
A 经济条件 B 时间和精力 C 配偶意愿
九、调查结果与分析
本调查小组从大学生角度出发，编写了一系列问题，以问卷的形式随机发放给在校大学生，现根据调查结果给予分析。
以上为本调查组根据回收的有效问卷上的数据进行编制的部分饼状图，直观地给出大家不同选择的比例。首先，根据我们的数据，可以看出大部分接受问卷调查的人对单独二胎政策仅仅是听说过，不是很了解的，更有甚者，连这个政策也没听过。在接受调查的人中，有35%的非独生子女，而在这些人中，又有25%的人不希望有兄弟姐妹，究其原因，比例最大的原因竟是容易有矛盾。在占到调查人数65%的独生子女中，又有40%
是不希望有兄
弟姐妹的，当然，绝对超过一半的独生子女希望有兄弟姐妹，因为一个人太孤单。不管如何，终究是希望有兄弟姐妹的人居多，解决一个人孤单、分担养老压力这也许也会是单独二胎政策将来实行以后比较有意义的一点。
在调查中得到我关注的是关于抢生的问题，考虑到政策并没有完全实行，没得到完善，可能会有变化，有些生宝宝心切的人可能会趁这个时间点抢生，尤其是大龄女生育者，虽然在调查中认为大龄女生育者抢生二胎没有必要的高达79.6%，然而还是有近三成的被调查者认为有必要，那到底有没有必要呢？
据国家卫生计生委有关负责人接受央视新闻联播采访时表示，“单独两孩”政策有望2015年初开始逐步实施。并表示，政策一旦出台就是长期的，在各地具体政策出台前，家长没必要抢生。省人口计生委提醒，符合条件、有二胎生育意愿的“单独”夫妻，应慎重考虑评估，不要冒险赶在新政落地前抢生二胎。生二胎，必须先申请《批准再生育一个孩子生育证》。不管是双独，还是其他符合政策范围的，如果没有申请并获审批而生二胎，即使符合政策也是要被征缴社会抚养费的。省人口计生委昨天表示，在我省单独二孩新政策未出台之前，一律执行现行生育政策；政策落地前抢生二胎的，仍将被征缴社会抚养费。看来，是没有必要在政策完全实行时抢生，有生育意向而且符合条件的人还是先注意政策，做好充分准备比较合适。冒风险的盲目的抢生是没有意义的。
单独二胎政策放开
单独二孩政策逐步放开民众“反应平淡”，为何未现预期“婴儿潮”？ 预期与现实差距大 影响有待观察
２０１３年１１月１５日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，标志着“单独二孩”政策正式实施。
研究认为，实施单独两孩政策，有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济持续健康发展；有利于提升家庭抵御风险的能力；有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。 在新的生育政策实施之初，国家卫计委曾预计,每年将新增人口２００万。然而，这一预期却遭遇了“冷淡”的现实。在国家卫计委近日举行的新闻发布会上，监督局监察专员赵延配确认，实施单独两孩政策以后，提出生育二孩申请家庭只有７０多万，“这确实和预期有一些差距”。
国家卫计委新闻发言人宋树立表示，目前，实行的单独两孩政策有一个总体评价，“开局良好，运行平稳”。由于政策实施的时间比较短，对于生育水平的影响还需要一段时间来观察和评估。 不敢、不愿、纠结 想要“二孩”不容易
——不敢生。“生活的压力太大，生得起，养不起！”他给记者算了一笔账：一个孩子出生到上学、再到考大学、找工作、结婚、生子，保守估计也得几十万元，一般家庭根本负担不起。“不用说别的，就以现在的男生娶妻为例，房子、车子，哪样不得‘啃老’？这一个孩子，就够我们操心的了。”
——不愿生。生活观念的变化，也是许多青年人不愿意再生二孩的一个重要原因。“一个孩子就已经够操心的了，怀孕开始，定期的孕检、产检让人疲于奔命。孩儿出生之后，要照看孩子，生病后忙着跑医院、找大夫，心力交瘁。”山东烟台的王先生说，“有这一个孩子就已经足够了，我们对她的爱，她不必和别人分享。我们这一代人就是独生子女，也过得很好。”许多朋友还选择做“丁克”，“过二人世界，也是一种选择。”
——纠结“要不要生”。作为满足二胎生育政策，却暂时没有提出申请的南昌市民万欣觉得自己对于生不生二胎“很犹豫”，再养一个孩子太累了。
“带孩子是个大问题，父母年事已高，请保姆又不放心，实在令人纠结。”“毕竟要生孩子的话，还是希望优生优育，要是不能给孩子最好的，就很难下定决心生下来。”
民众反应平淡 专家称消除“后顾之忧”是关键
有些夫妇有了政策以后，也不急于生了，这也是一个方面。政策有滞后性，至少到第二年、第三年才能看到整体生育水平是否有一个大的变化。
一方面是民间对这一政策既欢迎又“纠结”，另一方面，则是官方对全面放开二胎政策的谨慎。国家卫计委近日对外公布，“普遍放开二胎的问题，现在确实没有一个时间表。” 目前，青年人承受的家庭、工作以及社会压力都比较大，生活成本高，生养孩子的成本更高。“没有充足的物质基础做前提，人们往往不会选择生二胎。这既是许多人的理性判断，也是面对社会现状的无奈选择。”
纯依靠放开“单独二孩”政策来提高生育率并不现实。正是因为长期以来在社会保障、收入分配、户籍制度以及医疗、卫生、教育等方面的配套与公众的现实期待有较大差距，使人们难以消除后顾之忧，因此，虽然对“单独二孩”有所期待，但又很纠结
疑虑1：愿意生吗？
疑虑2：养得起吗？
“奶粉贵、看病贵、入托贵、择校贵、买房贵”是一些人是否生二胎犹豫的原因。疑虑3：划得来吗？
有人说，我们这代人已经太累了，再生两个孩子，养而不教，教而不善，结果是害人(孩子)害己，实在划不来。
全国每个家庭平均想要生1.86个孩子
城乡生育意愿的差距在不断缩小，上世纪80年代差距较大，现在基本持平。东部、中部、西部不同地区的生育意愿差距也在逐步缩小，平均生育意愿在1.7—1.8个孩子。
单独两孩新政只是调整完善生育政策的一个重大举措，最终目的是促进人口长期均衡发展。 影响1：生育率显著回升
生育率如果长期低于1.8，或长期在1.5—1.6水平上徘徊，不利于人口的均衡发展。中国的总和生育率曾高达7左右，人口增长率高达2.5%。上世纪90年代初，总和生育率下降到
2.1以下，目前已降至1.5—1.6。单独二胎政策实施将使我国总和生育率有相对显著地回升，虽然今后几年回升可能比较快，最高点可能超过1.8，但累计效应释放后，生育率会波动在
1.6—1.7左右。
影响2：老龄化程度降低
国家卫生计生委副主任王培安说，我国是世界上人口老龄化速度最快的国家之一。2012年60岁以上人口占总人口14.3%，2030年将达25%左右，预计到2050年左右，老年人口达到
4.4亿左右的峰值，约占总人口的1/3。调整生育政策，有利于改善人口年龄结构。实施“单独两孩”政策，到2030年将使老龄化水平从24.1%下降到23.8%，到2050年从34.1%下降到32.8%，到2100年从39.6%下降到34.3%。
影响3：出生人口性别趋衡
我国出生人口性别比持续偏高，1994年以来一直高于115，2004年高达121.2，2009年以来有所下降，2012年仍高达117.7。在自然生育状态下，多生是达到出生人口性别平衡的唯一手段。实施“单独二胎”政策未必能使出生人口性别比恢复正常，但一定能使其下降。 影响4：劳动年龄人口增加
“单独二胎”政策放开，未来15年，劳动力总规模将每年多出2800万，到2050年劳动力规模减少幅度将相差3个百分点。如果生育政策不变，我国每年减少有效劳动力供给811万；实行“单独二胎”政策后，每年减少760万左右。这将大大缓解我国未来劳动力的供需失衡。尤其是我国劳动力规模大幅度下降的拐点将出现在2025至2030年前后，当前调整生育政策正是时候。
影响5：家庭发展能力提升
我国家庭规模不断缩减，从1982年的4.43人降至2010年的3.10人。独居老人家庭比例有所升高。我国现有独生子女家庭1.5亿多户，出现一些“失独家庭”特殊困难家庭。家庭的婚姻、生育、养老等传统功能有所弱化，抵御风险的能力下降。中国人口学会常务副会长、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武说，“单独两孩”从政策上终止了“421”的家庭结构，有利于家庭经济社会功能的发挥，有利于提高家庭的抗风险能力，也有利于子女教育。 影响6：对公共资源造成一定压力
一是加剧经济社会和资源环境竞争。总人口数量的增加无疑加剧经济社会发展成果和资源环境分配的竞争性。二是基层计生服务管理能力面临考验。三是公共服务、管理和保障亟须跟
上。新政实施后，三五年可见到效果，出生人口增长将对医院、幼儿园、学校等公共资源造成一定压力。浙江湖州某妇幼保健院院长对在当地调研的乔晓春说，“大量高危人群集中生育，我们医院承受不了。此外，孕前免费优生检查的数量急剧上升，也给医院带来困难。” 影响7：生育势能释放后产生波动
“启动实施单独两孩新政后，每一个符合条件的家庭都面临选择：生，还是不生？什么时间生？60后、70后和80后人群的态度差异很大。” 西南财经大学人口所所长杨成钢说，相关部门应做好引导工作，避免大起大落的波动。计划要二胎的家庭要避免扎堆生育，以免给将来的入托、入学及就业造成拥挤。压抑了很长时间的生育势能，在适当放宽生育政策后释放，肯定会在政策调整后的2—3年内产生出生堆积现象。”原新认为，采取渐进、微调、各省不同步的方式，可以避免出现大范围、大规模的出生堆积。
当前，我国低生育水平稳中趋降，人口结构性问题日益突出。穆光宗说，从人口经济学角度看，生育是一种预期有回报的投资行为。养儿防老、积谷防饥，古有明训。“单独两孩”可以让一些家庭规避独生子女的很多风险；对国家来说，有利于遏制少子老龄化、性别比失衡和人力资源短缺等不良趋势。
随着“单独两孩”政策的推出，也会带来一些社会问题。部分人认为这一政策将加剧女性就业难问题——有些单位倾向于不招刚毕业女学生或跳槽的未育女性。一名企业高管私下表示：“就怕一来就接连生两个，搁哪个公司也受不了。”
“比如过去一方是独生子女，超生了但没上户口；过去生一孩但被要求做了绝育手术的，现在的政策怎么样界定，肯定还有很多新问题、新难题需要明晰和回应。”研究人口经济学的北京大学社会学系教授陆杰华表示，生育政策的调整肯定会让社会付出一些利益成本，但新政策的推进过程中，如何前后衔接、配套跟进，需要周全妥善的政策设计，避免造成新矛盾。
为什么现在出台这项政策
王培安介绍，进入本世纪以来，我国人口形势发生了重大变化。一是生育水平稳中趋降。我国总和生育率目前为1.5—1.6，如果维持现行生育政策不变，总和生育率将继续下降，总人口在达到峰值后将快速减少。二是人口结构性问题日益突出。劳动年龄人口开始减少，2012年比上年减少345万人；2023年以后，年均将减少约800万人。人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口将达到2亿，本世纪30年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的1/7提高到1/4。出生人口性别比长期偏高，近20年来一直在高位徘徊，2012年仍高达117.7。三是家庭规模持续缩减。第六次人口普查数据显示，全国户均3.1人，较第五次人口普查时减少0.34人。独生子女家庭1.5亿多户，独居老人的比例提高。四是城乡居民生育意愿发生了很大变化。随着经济社会的发展和群众生活水平的提高，少生优生、优育优教的生育观念正在形成。
1980年，中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》指出：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”当前，启动实施单独两孩政策，有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，提升家庭抵御风险的能力，促进人口长期均衡发展。
是否意味着计划生育放松了
王培安介绍，此次调整完善生育政策不是一个突兀的决策，而是我国生育政策动态发展进程中的一个“章节”，生育政策是在长期实践中逐渐完善的，生育间隔政策也在调整。目前，19个省市已取消硬性的生育间隔规定，北京、河南等7省市也“变相”放开生育间隔。稳妥扎实有序地实施单独两孩政策，避免出现“独二代家庭”，即父母、子女二代人都是独生子女家庭，理论上不会出现“421”家庭，而是出现“422”家庭。当然，实际情况取决于夫妻生育意愿，丁克家庭还会出现“420”结构。
山东省历年二胎生育政策
1964年11月15日，山东省人民委员会根据党中央、国务院有关指示，发布《关于认真提倡计划生育的几项规定》，在省内首次明确提出，已婚夫妇都应实行计划生育，使孩子生得稀一点，少一点，教育得好一些。每对夫妇生育子女以控制在两三个以内为宜，两次生育之间相隔四至六年为好。1973年4月23日又发出鲁计生字第25号文件，“提倡每对夫妇生两个孩子，间隔四五年为宜，做到有计划生育子女”。1979年4月13日，省革委发出《关于计划生育若干问题的试行规定》，提出每对夫妇生育子女数最好一个，最多两个，生育间隔时间四年以上；再婚夫妇已有两个以上子女的，要做好工作不再生育。1980年3月31日经省五届人大常委会第二次会议原则通过，省政府以鲁政发［1980］46号文件公布《山东省计划生育若干问题的试行规定》，要求每对夫妇只生一个孩子，对已有一个子女的夫妇，除孩子严重病残者外，不再安排生育；再婚夫妇，不论男方或女方已有一个孩子的，一般不再安排生育；患有遗传性疾病，严重影响后代身心正常发育者，不得生育。1980年9月25日，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。广大干部群众积极响应党的号召，1981年底全省一孩夫妇领取独生子女证的有1952291对，占一孩夫妇的87.3％，1982年全省独生子女领证率高达89.7％，其中烟台、潍坊、济南、青岛市达90％以上。
1980年10月11日，省计划生育领导小组研究确定，普遍提倡
一对夫妇只生育一个孩子，特殊情况可以照顾生二胎，条件是：经医生证明独生子女系严重病残者；再婚夫妇只有一个孩子，另一方为初婚者；夫妇均为少数民族者。1982年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，指出：“国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子，农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪种情况都不能生三胎。”根据党中央、国务院的指示精神，山东省制定出了适应省情的实施细则。
一、为照顾某些确有实际困难的群众，1982年分别作出照顾生育二胎的城市“三条”、农村“七条”规定。
城市“三条”规定是：①经县以上医院诊断为非遗传性病残，不能成长为正常劳动力者；②结婚八年未孕，经县以上医院确诊为不孕症，抱养一个孩子后自己又怀孕者；③再婚夫妇一方只生育过一个孩子，另一方未生育过的。农村“七条”规定即除执行城市的“三条”外，增加以下4条：①烈士独子只生一个孩子者；②男到有女无儿家结婚落户，只生一个孩子者(如女家姊妹数人，只照顾一人)；③独子与独女结婚只生一个孩子者；④兄弟三人以上只有一个有生育条件又生一个孩子，其他兄弟已丧失生育条件者。生育二胎间隔为四年以上。全省每年有计划安排出生的二胎人数占总出生人口的2％左右，计划生育率有所提高。
二、照顾归侨、侨眷生二胎的“二条”规定。
1983年8月16日，省侨办、省计生委下发［1983］鲁侨71号文件规定：①新回国定居的华侨，在国外已生育两个以上子女的，不允许再生育；②夫妻双方均系归侨，也应鼓励只生一胎，经说服仍要求生育二胎，而他们回国时间不满六年者，可允许生育第二胎。
三、照顾生二胎的“十六条”规定。
山东省在执行二胎生育的“七条”过程中，经调查研究，根据中央［1984］7号文件的精神，1984年5月14日由中共山东省委下发《关于二胎生育的暂行规定》，把照顾生二胎的“七条”规定发展为“十六条”。其中，对再婚夫妇生二胎增加了3条规定，即：①再婚夫妇一方有两个孩子，均依法判随前婚配偶，另一方系初婚或未生育过的；②夫妇双方再婚前各有一个孩子，均依法判随前婚配偶，新组合的家庭身边无子女的；③再婚夫妇一方为两个孩子的丧偶者，另一方为初婚或未生育的。对长期从事井下作业的矿工和长期从事远海捕捞业的渔民作出2条规定，即：①夫妇一方从事矿工井下作业满五年以上，只生一个女孩,并继续从事井下作业的；②长期从事远海捕捞业的渔民只生一个女孩的。此外，还规定夫妇双方均为少数民族，或者夫妇双方均系归侨或台湾、港澳同胞，其子女在国外或台湾、港澳定居，身边无子女的，可安排生育二胎。夫妇一方系非遗传性残废，或因公致残失去劳动能力，只生育一个女孩及两代单传的(仅限农村)，也列入了照顾生育二胎的范围。
四、海岛渔民生育二胎政策。
1985年11月，中共山东省委海岛工作会议确定，长岛县渔民实
行一对夫妻生两个孩子的政策，两孩间隔五至六年。
五、照顾农村独女户实行有间隔地生育第二胎政策。
山东省通过调查研究，反复测算和认真分析，1984年5月在文登县进行了农村独女户有间隔地生育二胎的试点，1985年5月试点范围扩大到14个县、18个乡(镇)，到年底达到49个县、110个乡镇。经过总结试点经验，1986年2月13日，中共山东省委、省政府作出《关于农村独女户实行有间隔地生育第二胎的决定》，规定独女母亲生育第二胎的年龄必须年满30周岁。1988年3月31日，《中央政治局常委会讨论计划生育工作纪要》对此政策给予了肯定。1988年6月底，全省已有62439个村实行了这一政策，占全省行政村总数的70.7％。1987年、1988年抽样调查结果表明，符合政策生育二胎的人数，占总出生人数的20％左右。
1988年7月20日，省人大讨论通过《山东省计划生育条例》，将现行生育政策纳入《条例》，以地方立法形式确定下来。《条例》规定：“提倡一对夫妻只生育一个孩子，对确有实际困难和特殊情况的夫妻可以允许有间隔地再生一个孩子，但无论什么情况都不准生第三胎。”《条例》还对国家机关和企事业单位职工、城镇居民生育第二胎作出了11条规定：①夫妻双方均为独生子女的；②经县以上病残儿医学鉴定组确诊第一个孩子为非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的；③曾患不育症，经主管部门批准收养了一个孩子后又怀孕要求生育的；④夫妻双方均为少数民族的；⑤夫妻一方从事矿工井下作业连续五年以上，现仍从事该项工作，只生育一个女孩的；⑥夫妻一方是
烈士的独生子女或二等乙级以上残废军人的；⑦夫妻一方系非遗传性病残或因公致残失去劳动能力，只生育一个女孩的；⑧夫妻一方从事外海、远洋捕捞业连续五年以上，现仍从事该项工作，只生一个女孩的；⑨再婚夫妻一方只生一个孩子，另一方系未生育过的；??(10)??夫妻双方再婚前各有一个孩子，均依法判随前婚配偶，新组合的家庭无子女的；??(11)??夫妻双方均系归国华侨或在本省定居的台湾、港澳同胞，其子女在国外
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