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试析农业综合执法在管理现代农业中的地位与作用
把行政管理机关内部事业单位分散的执法职能集中到机关内部设立的专门执法机构统一行使执法职能称之为综合执法。这样避免多头执法，执法扰民的现象发生，也是行政机关内部建立相对独立的行使“行政处罚权”的执法机构和行使“审查审批许可权”的审批机构的理想模式。综合执法的实质是集中行政处罚权，强化执法力度，切实保护广大消费者的合法利益。随着现代农业的发展和依法治国的深入，我们认为农业行政综合执法在管理现代农业公共事务、“强职升位”、“外塑形象，内增活力”、维护公平竞争、“打劣扶优”和实现“依法治农”目标中将居主导地位。
一、由行政执法“强职部门”看 “弱职部门”
由于受国家政策倾斜支持、法律法规制定时间相对较早、管理对象的广泛性和法律法规赋予其管理社会公共事务职权的原因而使公安、工商、技监等部门成为具有较大社会影响力的“强职部门”，更重要的是，与其长期坚持不懈地加强执法队伍体系建设，充分履行法律赋予的职责，强化对被管理对象的监督管理力度密不可分。而农业部门之所以被称为“弱职部门”，不仅与农业法律法规制定时间相对较晚、管理对象的非广泛性和法律法规赋予管理社会公共事务职权有关，而且也与长期以来，农业部门只注重技术推广服务，忽视对农业执法机构及队伍体系建设，轻视农业执法在现代农业管理中的重要作用，弱化对被管理对象的监督管理力度等原因有着不可分割的联系。因此，探讨“强职部门”成为部门之强的成功经验，对指导“弱职部门”推行综合执法，增强部门活力具有重要作用。
“强职部门”还强在：
（一）内因起了绝对作用。“强职部门”长期高度重视依法行政，积极履行法律法规赋予的权利，实践中严格执法，公正执法，不断规范执法行为，加大监督管理力度，逐渐树立执法形象而成“强职部门”，是“弱职部门”首先应当吸收和借鉴的。
（二）部门内部建立了常设专门执法机构。工商部门内部设立有市场巡查、商品打假等专门机构。技监部门设立了“执法大队”，履行产品质量稽查与打假职能。而“弱职部门”，特别是绝大多数区县（市）级“弱职部门”，至今还未建立或尚未完全建立起履行
法律法规赋予职权的专门综合执法机构，更无从谈及综合执法取得多大成效。由此推知，这些“弱职部门”对执法的重视程度不够，难以在社会生产生活中产生多大的影响力。
（三）有经费保障。“强职部门”的执法经费都纳入了国家或地方财政预算。既有日常工作经费，也有专项执法经费。但是，这些优越条件并不是“先天”具有的，主要是他们自身努力的结果。一是向财政争取一点；二是从机关内部挤一点；三是他方支持一点等办法，将部门执法工作一步一步地抓起来的。这些经验不能说对“弱职部门”没有借鉴意义。
（四）工作统筹协调。机关内部谁管市场巡查，谁管产品抽样，谁管违法案件查处，分工明确，职责到位，基本不发生为了小集体利益而内部扯皮。而 “弱质部门”中少数干部，占着位子不努力干事，反说别人把权给夺走了，要求综合执法机构处理好与其他单位、与服务、与繁荣市场的关系，错误认为综合执法有碍 “三农” 服务，有碍市场培育。而忘记了立法目的是保护广大农民的合法利益。这种认识也许是导致执法职能和执法范围综合不彻底的主要原因。
（五）赋予执法机构相对独立办案的权力。“强职部门”在部门一盘棋下，对一切违法案件从案件调查、证据收集到行政处罚决定各个环节，由部门内部负责案件查处的执法机构独立进行。而“弱职部门” 内部执法机构在案件处理时，受干扰因素较多，不能相对独立办案。
二、实行农业综合执法的可行性
（一）法制体系基本完备。从党的十一届三中全会以后，国家增强了对农业基础地位的重视，加快了农业立法速度。到目前为止，已颁布了《农业法》、《农业技术推广法》、《动物防疫法》、《草原法》、《种子法》等五部农业专业法律，且《农业法》明确规定实行农业行政综合执法，还制定了《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》、《种畜禽管理条例》、《农药管理条例》、《植物检疫条例》等二十多部专业行政法规。还有部令规章和地方性法规、规章等上百部。这充分说明，我国的农业法律体系已基本建成，农业社会生活中各个方面已有法可依，农业行政管理事务可以而且应当纳入“法治化”轨道。
（二）执法人才基本具备。农业系统经过建国后50多年的发展，已培养出大批高中级专业人才，这些人才同时也是熟悉农业法律法规的优秀知识分子。这为建立综合执法机构奠定了基础，问题是如何“优中选优”。
（三）执法经验基本具有。农业行政管理机关内部原各事业单位既承担技术推广服务，又承担相关公共事务的行政执法，具有双重身份。所以，这些事业单位的科技人员已积累了相当丰富的相关专业的执法经验。问题是原各事业单位人员少，精力不足，力度不够，很难达到专业执法的水平和力度。
（四）社会氛围基本形成。一是我国形成了加强社会主义法制建设的共识；二是全社会形成了关照农业、关注农村、关心农民的政治氛围，客观上形成了加强农业行政执法的迫切需要；三是广大农民强烈要求农业部门加大执法力度，加大对假劣农资产品的打击力度，以保护农民的合法权益。
三、农业行政综合执法在管理现代农业中的作用
（一）在“依法治农”中起主导作用。现代社会是法治社会，农业是法治农业，农业中的各项公共事务都依赖法律的调整，只有法律才能推动农业的持续、健康、协调发展。因此，现行《农业法》第87条明确规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。所以，综合执法是实现“依法治农”的主要手段，并上升为法定手段。
（二）在服务“三农”中起保障作用。解决“三农”问题，是今后一段时期乃至今后相当长时期内，党和政府工作的重中之重。切实保护“三农”利益，整顿农业生产资料市场秩序，推进农村与城市经济协调健康发展，必须依靠农业综合执法的强力实施。所以，综合执法与服务“三农”决无矛盾。
（三）在维护公平竞争中起“打劣扶优”作用。当前，农业生产资料以假充真，以次充好，以不合格品冒充合格品的事件屡屡发生，有的地区的违法行为孳生到了犯罪的边缘，严重损害了农民利益，影响了公平竞争，扰乱了市场秩序。这些问题，单靠各自相对独立的行政科室和事业科站是难以完成的。将分离的执法权合并一起，发挥综合优势，实行综合执法已势在必行。通过综合执法的整体优势，不仅能够有效打击不法分子，保护
农民利益，还可培育健康、安全、有序、活跃的市场，维护公平竞争。因此，综合执法与活跃市场、繁荣经济并无冲突，只有依靠实力综合的强大力量，才能形成“打劣扶优”的良好环境和社会氛围。
（四）在“强职升位”中起“外塑形象，内增活力”作用。由于农业部门长期以来只注重技术推广服务，忽视自身的“强身健体”建设，所以造成了执法队伍体系建设的弱化，致使农业部门成了“机关病夫”的代表，严重影响了农业部门的外部形象。现在，将分散的行政执法权于一体，吸纳各方专业人才，集中优势兵力，发挥整合优势，强化执法力度，是“外塑形象，内增活力”的有效途径。
由此可见，农业综合执法在管理现代农业中起到十分重要的作用，在实现“依法治农”中将会占居主导地位，它将会成为管理现代农业公共事务的主要手段。通过执法方式的改变和强化，一是可以更有效地打击损害消费者利益的违法违规行为，保护他们的合法权益；二是可以维护公平竞争、活跃市场经济、培育健康有序的农业生产资料市场；三是可以更好地为 “三农” 服务提供保驾护航；四是可以实现 “外塑形象，内增活力”的综合效果；五是可以缩短达到“依法治农”的进程，推进 “农民富，农村兴，农业强”目标的实现。
四、对加快农业行政综合执法步伐的几点建议
（一）打破旧格局，建立新机制。综合执法的关键是增强执法的综合实力。必须站在“讲政治、顾大局、为农村”的高度上来认识实行综合执法的重大意义。那些打着“培育市场，活跃经济”旗号，实际干着维护小集体利益目的的单位和个人，应当清晰认识到综合执法与服务“三农”，活跃市场，繁荣经济毫无矛盾。相反地，通过综合执法，可增强执法实力，加大执法力度，能更好地打击一切坑农害农的不法分子，更好地维护市场秩序，保障公平竞争。所以，抛弃一切顾虑，大刀阔斧的打破机关内部已形成的责权利分配格局，建立行使行政执法职能与行使技术推广服务职能相对分离的新型综合执法机构，这是与时俱进，实践“三个代表”重要思想的具体行动。
（二）一手抓服务，一手抓执法。两手都要抓，两手都要硬。长期以来，人们形成了一种倾向性认识，给农民送技术，送物资，搞培训，搞宣传才是服务，忽视了抓好农业执法同样是服务的观点，因此，形成了抓技术服务这只手硬，抓行政执法这只手软的局【农业执法大队从在的意义】
面。有的甚至认为农业执法有碍服务，有碍市场培育，不适应农业发展的需要，一味强调要求农业综合执法部门如何处理好与其他事业科站的关系。农业综合执法是一件新鲜事，需要人们用新的态度、新的观念、新的思维对待。我们认为农业部门要能“强职升位”，“外塑形象，内增活力”，应坚持“一手抓服务，一手抓执法，两手都要抓，两手都要硬”的指导思想。
（三）理直气壮，打劣扶优。只要“以事实为根据，以法律为准绳”，不论多么特别的关系网，多么重大复杂的案件，都能依法解决。除非因自己行为不正，徇私枉法，搞“吃、拿、卡、要”等不正之风而被管理对象拿到把柄。所以，代表法律正义的执法官理应秉公执法，理直气壮拿起法律武器，维护法律尊严，维护消费者合法权益。通过打击制售假冒劣质产品的不法行为，扶持诚实守法守信的生产经营行为，达到培育健康有序的、公平竞争的市场的目的。
（四）持之以恒，长抓不懈。国家的法治化进程具长期性，农业要真正实现“以法治农”目标也非一日之举，是一项长期性工作，必须像抓技术推广服务工作那样抓农业行政综合执法工作，坚持不懈，持之以恒。而且随着时期的推进，分重点分阶段地抓。根据目前农业生产资料市场的严峻形势看，首要的任务是增强执法的综合实力，建立综合执法机构，抓重点抓典型，打击一切利用农产品和农资产品坑害消费者利益、扰乱市场秩序的违法违规行为，查处严重损害消费者利益的大要案，以启动和带动农业综合执法的全面展开。
（五）规范管理，建章立制。在多数地方，农业综合执法还是新鲜事，即使有的地方已推行或者试点了执法综合，由于未能及时建立完善的规章制度和监督约束机制，加上信心不足、力度不大，造成综合执法运行不够理想，“外塑形象，内增活力”的局面也不能形成。因此，建立科学、合理、高效的农业综合执法运行体系，还必须依靠各项规章管理制度的监督约束和落实。
怎样当好农业执法大队长
农业行政执法工作能否履行职能到位，市场监管能否查处到位，服务质量水平的高低，对外的部门形象好坏，在很大程度上取决于执法大队的工作状况、服务水准、队伍的素质和执法工作人员的敬业精神。作为“兵头将尾”的农业执法大队长能力的大小，素质的高低及领导方法，直接影响到上级组织的各项指示在下面的贯彻落实。我就在新形势下如何当好农业执法大队长长浅谈几点体会。
一、 廉洁勤政，秉公执法。廉洁奉公、秉公执法是党和人民对我们每一位农业行政执法人员的基本要求，也是一个农业执法大队长应当具备的基本素质。如果一个单位的领导不严格要求自己，不秉公执法、廉洁勤政，存在“吃、拿、卡、要、报”等不良现象，那么上行下效，整个单位的形象就彻底没有了。大家辛辛苦苦去执法，去办案，大队长如果顶不住说情风或者得到被管理对象的一点好处，就网开一面，甚至徇私枉法，农业执法力度就无从谈起。如果大队长一身正气，两袖清风，秉公执法，违法分子就会望而生畏，服从管理，接受处罚。亲朋好友等说情人就会望而却步。这样单位执法人员就底气足，干劲大。 二、 要有较强的政治素质和业务能力。在政治上要以“三个代表”重要思想为指导，与时俱进，开拓创新，服从大局。当前要以各级党委、政府优化经济发展环境，加快经济发展目标相适应。认真处理好管理与服务的关系。加强队伍建设，自觉地改变过去那种重管理、轻服务，服务不到位的不良风气。以支持地方经济发展，改善投资环境为当前最大的政治任务。提高服务质量，树立良好的农业队伍形象。加大宣传力度，努力争取社会各界和管理对象对我们农业执法工作的理解和支持。要有较高的理论水平和较强的业务能力。大队长是一个单位的带头兵、领头雁，如果没有较强的业务素质，在具体的工作实践中说外行话，办外行事，既队长作。
三、以身作则，身先士卒。制度，要有队长不
的分工，
大队长
大队
工作，对内要制定一系列管理
的分工和职责，大案件的查处，
较
的熟知
说服教育管理
，也失去了在本
的威信。地
大
农业法规，才能带领大家好行政执法工
岗位责任制。执法中队每个人都有
执法行动，大的
对每一项工作都面面俱到。但大队
、难点工作大队长都要以身作则，身先士卒。主心骨，
也会
大队长的
使下属在行政执法过程中了
执法过程中，有时
和农业队伍的战斗力。在
大队长一句鼓励的话，可使大家信心倍增，攻克难题。分子望而生畏，从而执法得以
是大队制定的等制度。 四、要脾气又要善于
，团结互助。
集体内部的
坚决而的表态，使
。在日常工作中，大队长也要起模范带头作用。
要不折不扣的
。比如大队值班、卫生【农业执法大队从在的意义】
工作制度，大队长
，每个人的工作、能力、、
完全相同，大队长要有宽阔的胸怀，既要
矛盾，解决矛盾。
面对每一位同志的长处与缺点，
指出，
纠
下属缺点，不护短，开诚布公，
正。大队长与同志们平时多注意思想交流，大队长与副大队长、同志们要推心置腹，开门见山，
批评与自我批评。哪位同志
，大队要
有疙瘩，大队长发扬民主，本
面对面地做工作，的工作决策前，义不容辞的
把问题解决在萌芽状态。要尽量
大家的的意见和建议，一旦决定应当干的事情，大家就。
既摒除了一言堂家长作风，也
了大队长威信和号召力。生活上大队
，要尽量想方设法帮助
每
长要经常每一位同志的家庭生活情况。哪位同志家里有
，性。
能力。。对内部工作
大队长
要
解决。同志们之间位同志的
性和
体贴，在工作上无后顾之忧，轻装上阵，
五,要有较强的组织作，还要搞好外部关系
上情下达，内部组织工安排。对
好与地
一分了之，要统筹组织和
阶段性的工作需要精心组织，统筹兼顾，齐头并进，方
、各行政主管
顾此失彼。对外要
之间的关系。工作上勤向地方党委
的理解和支持。的外部执法环境。
汇报，执法上多说明，活
动上多征求意见和建议，以得
的信任，最大限度地
为发展地方经济当好参谋。赢
六在日常工作实践中，大队长只有把握好以下七点，才能使执法队员较快地提高执法技巧，化解矛盾，减少执法阻力，从而取得执法效果和执法形象的双丰收。
一是“明”。透过事先了解和现场观察，对执法相对人的个人情况、文化层次、心理情绪、违法情节、现场周边环境，要有一个大概的了解和判断，便于制定相应的对策。
二是“活”。当面对一些违法行为和违法人员复杂化的实际情况，我们在执法中要因地制宜、因人而异，要灵活把握、相机处置。
三是“勤”。执法中要做到“眼勤、嘴勤、腿勤、手勤”。“眼勤”就是要善于观察，及时发现存在的问题及其发展趋势；“嘴勤”就是要多宣传农业法规，做耐心的说服教育工作；“腿勤”就是发现违法行为要早、查处要早，不让违法行为扩大；“手勤”就是要在执法中按照规定和程序，尽快书写文书，保证执法的迅速准确。
四是“诚”。对待当事人要有诚心，动之以情，晓之以理，寓管理于服务之中，做到认识到位、措施到位、服务到位。
五是“礼”。处置违法时要严禁粗暴执法，做到纠正违法有礼、说服教育讲理。特别是在当事人不配合、市民围观起哄时，更要以理服人，尽量避免事态扩大，做到有礼、有理、有据、有节。
六是“静”头脑要冷静，认真分析执法矛盾。在遭遇执法被围困时，要冷静分析，因势利导，要讲究执法策略，注意工作方式方法，多做宣传工作，
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