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浅谈合作市城市管理工作中的问题和建议
合作市住房和城乡建设局纪委书记 田彪
近几年来，借着西部大开发和藏区中央、国家对区政策的扶持的东风，我市经济社会发展和城市化进程不断加快，城区规划建设范围不断扩大，城区绿化、美化力度进一步加大。但是，与之形成反差的是，城市管理工作相对滞后，跟不上城市建设和城市化进程的步伐，严重制约了城市总体功能的发挥和城市品位的提升，损害了我市的城市形象。
一、我市城市管理工作中存在的主要问题
1、重要性认识不到位。重建轻管是城市发展的通病，群众形象地称之为“规划是纸上工程，建设是形象工程，管理是虚无工程”。少数领导干部对城市管理工作的重要性认识不到位，缺乏经营城市的理念，轻视城市管理的作用和价值。强调先建后管，或以建代管。因而城市管理工作摆不上重要位臵，舍不得投入，导致城市管理的思维观念和运作模式始终是问题式、突击式、应付式、表面式，治标不治本。
2、市民整体素质参差不齐。 城市人口的增长，是城市化的必然结果。合作市从最初的一个镇逐渐发展成一个市，城区市民主要由三部分人组成，一部分是原来就居住在城区的居民；一部分是由于城市区域扩大，城乡结合部的行政村
变为城中村的农牧民；另一部分是农村进城务工的农牧民。由于市民成分较为混杂，市民素质存在与城市发展不相适应的问题，许多市民的文明素质，他们习惯于马路旁购物、随意乱扔果皮纸屑、乱倒垃圾、乱搭乱建等，不仅破坏了城市的形象，也给城市管理带来了很大的难度。
3、基础设施建设滞后。城市发展在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量，致使城市道路、绿化、市政基础配套设施严重滞后，最终给城市管理增加了难度，也影响管理的质量。由于规划建设、市政基础设施建设滞后，马路破损，沿街店面破旧，占道经营、乱搭乱建和车辆乱停放等现象普遍存在，严重影响市容市貌和市民交通安全。
4、城管执法难度较大。城市管理的对象大多是弱势群体，部分人生活确实困难，以流动经营作为谋生的手段，一些市民尽管强烈要求有一个优美、整洁的工作生活环境，但又同情违章经营者，片面指责城管执法人员，在一定程度上助长了被管理者的抵触情绪。再者就是法律法规赋予城市管理的强制力不够，城管执法部门对一些抗拒不执行处罚决定的违章户没有强制手段，尽管执法人员骂不还口、打不还手，但还是经常发生阻挠执法、抗拒执法的事件，执法人员的人身安全无法得到保障。
5、执法队伍建设不完善。城管执法队伍来源广，人员身
份较为复杂，专业人员不多，综合素质参差不齐，许多执法队员只能边干边学，不断摸索，影响了执法效率的提升。城市管理工作量大、范围广、任务重，且城市管理工作具有长期性、反复性、复杂性的特点，使部分执法人员逐渐产生耐性不足、“板着面孔办事”的“职业病”特性，会出现态度生硬甚至粗暴，容易和管理相对人产生摩擦，激化矛盾，有损城管执法形象。
二、对策及建议
1、提高对城市管理工作的认识，要坚持“规划一支笔、建设一张图、管理一盘棋”和“高起点规划，高质量建设，高效能管理”的原则。把城市管理同城市建设一并纳入社会经济发展规划，并作为政府工作目标，做到城市管理规划有蓝图，任务有指标、管理有规范，工作有考核，效果有评价，责任有奖惩。实现城市管理工作计划与任务、定性与定量、务虚与务实的方略性调整。
2、加强队伍建设，提升文明执法水平。首先，执法部门要树立文明执法的理念。通过加强思想道德教育，使执法队员逐步树立以人为本、亲民执法、和谐执法的理念。其次，加强和完善制度化建设。通过健全和完善各项制度，强化内部管理，规范执法人员的行为。第三，重视执法队员的学习、培训和考核。通过执法队员政治理论、法律法规、业务知识的集中学习，强化监督和考核，增强干部职工综合素质，提
高执法办案质量和水平。第四，积极探索选人用人新机制。严格按照标准录用执法人员，通过向社会公开招聘，公平竞争，择优录用，让那些素质好、懂法律和专业技术的人进入执法队伍。通过竞争上岗，选好配强中层干部，逐步建立“强者上，平者让，庸者下，劣者汰”的良好竞争机制。
3、加强城市规划、建设和管理，完善城市基础设施建设。要进一步完善城市规划，强化基础设施建设，充分发挥城市功能，切实满足城市物质生产和人民生活的需要。同时，加大城市管理的力度。城市管理行政执法工作坚持以人为本，坚持说服教育在先，实施处罚在后。对那些屡罚屡犯的则通过重罚强行规范他们的行为。同时要正视相当一部分人家庭确实困难靠摆摊设点来维持生计的现实，一方面采取疏堵结合、先疏后堵、边疏边堵的办法，坚持“既照顾群众，又整洁城市”的原则，选择不影响市容和交通的地段合理设臵临时摆摊区，为下岗工人和外来人员等弱势群体提供经营场所，既解决他们的后顾之忧，又减轻城市管理的压力。另一方面要强化对无证经营和乱扔垃圾等个人违章行为的处罚力度，切实解决城市管理中的热点、难点问题。
4、强化市民教育和舆论宣传，营造良好的执法环境。（1）广泛、深入地开展宣传教育活动。运用各种途径和方式强化对市民的宣传教育，使广大群众能认识城市管理的意义，了解城市管理的相关法律法规，树立“城市管理人人有责”的【城市管理建议】
观念，理解城管执法人员的工作，并积极支持、主动参与城市管理工作，自觉维护好城市市容环境卫生秩序。（2）建立健全执法保障机制。相关部门应积极配合城管执法人员开展工作，及时查处拒绝、阻碍城管执法机关依法履行职责等案件，形成各部门齐抓共管，市民积极参与的城市管理格局。
关于对城市管理工作的
建 议 和 意 见
本人叶树青，于2009年招进入城市管理队伍。现在中华路大队从事市容管理工作。结合工作实际，建议如下：
一、进一步加大宣传力度，营造良好舆论氛围。由于居民城市环境意识较为薄弱，加之我局单位成立不足三年。 建议：城管内部加大条例条规的学习，培养“人人都是笔杆子”，每个人立足不同岗位，抒发感想、讴歌奉献，将其中好的文章通过现有的宣传平台，分期分类地进行系列性宣传报道，正面弘扬这些典型，正面营造城管工作良好舆论氛围。
二、进一步提升内部人员管理素质，加强学习。一是加强相关法律法规的学习；二是加强对现在我们工作重点的学习；三是加强自身素质的提升，进行爱岗敬业教育；四是加强心理培训，由于直面社会底层群众，难免会有心态失衡的时候，适当正确引导，有利于工作进一步开展。
三、疏堵结合，因地制宜解决游商摊贩问题。随着我局城管工作的不断深入，加之上级领导的逐步重视，原有的小百货、水果、农贸等问题也逐步得到解决，但由于原来规划设计不够完善，尚有部分流动摊贩沿街叫卖，这部分人多数是水果商、果农及小吃摊贩，他们仍然在同城管打着游击战。
建议：可否合理设置一些临时经营店等疏导性设施，逐步逐步引摊入市，杜绝城市占道经营、街面兜售等现象，同时能否利用一些闲置的公共用地以及偏僻地段设立临时小区，把流动商贩规划集中起来，便于规划管理。【城市管理建议】
四、加大和交警大队的联系，对于机动车辆商贩进行联合整治，严厉打击机动车辆的乱停乱摆。同时法律进行加强学习，联合法院进行对“钉子”商贩的法律制裁。
关于进一步加强城市管理工作的建议案
信息发布日期： 2008-12-31 信息来源： 通州区政协 访问次数：
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通州区人民政府：
政协通州区第四届委员会常务委员会第十一次会议，对区政协联合调研组提交的《关于通州区城市管理工作的调查和几点建议》的调研报告（以下简称《报告》）进行了认真审议。会议认为，《报告》对通州区城市管理工作情况进行了全面、客观的分析，所提意见、建议具有较强的现实性和可操作性，对于进一步加强城市管理工作，提高城市管理水平具有一定的参考价值。因此，会议决定以《报告》内容作为区政协常委会议建议案，送请区政府研究。
会议认为，自2004年底通州区召开第一次城市管理工作会议以来，全区上下认真贯彻会议精神，以迎奥运环境建设为契机，以建设滨水宜居新城为目标，积极探索并不断加强城市管理工作，在基础设施、环境建设、管理创新、体制改革等方面都取得了显著成绩，也积累了一些好的经验，城市总体管理水平不断提高。但是，由于历史原因和新城建设步伐较快，城市管理工作与北京市对通州新城的功能定位相比，与人民群众的期望相比，还存在一定差距：一是对城市管理工作的认识需要进一步提高；二是城市管理的体制、机制还不够完善；三是城市管理的投入机制还不够健全；四是城市管理方法、手段相对滞后。
会议指出，城市管理是增强城市综合竞争力，保障城市可持续发展，提高城市文明程度的重要因素。进一步加强城市管理工作，提高城市管理水平，是加快通州新城现代化进程，全面落实区“十一五”规划提出的“区域服务中心、文化产业基地、滨水宜居新城”的新城功能定位，推动全区经济社会全面协调可持续发展的必然要求。
会议认为，应坚持以科学发展观指导城市管理工作，强化四个意识：一是强化又好又快发展的意识，更好地处理城市规划、建设、管理的关系，切实把城市管理工作摆上重要议事日程，实现工作重心向建管并重、突出管理转变。二是强化以人为本的意识，在城市管理工作中坚持一切为了居民，以满足居民的物质、文化需要为目的，着力解决居民集中反映的突出问题，使居民在城市中感到安全、卫生、舒适、方便，对日益完善的公共服务体系感到满意。坚持一切依靠居民，高度重视城市人口素质的提高，使居民在享受应有权利的同时明确自己应尽的义务，自觉地参与城市管理工作，为城市管理贡献力量。三是强化创新的意识，更新城市管理理念，创新城市管理的体制和机制，科学设计城市管理的流程和运行模式，积极运用现代高科技手段，努力实现城市管理从被动滞后到主动快速的转变，从粗放管理到精细管理的转变，从多头管理到统一管理的转变，逐步实现城市管理的现代化。四是强化法治的意识，始终坚持依法行政，依法管理，使城市管理工作、城市活动和居民行为都在法律法规允许的范围内进行。
会议认为，应建立科学的城市管理体制。一是建立高规格的城市管理指挥、协调部门，实现更加快捷、有效的指挥调度，提高整体管理效能。二是尝试构建“双轴心”式城市管理新模式，借鉴东城区城市管理模式，组建通州区城市管理监督中心和城市管理指挥中心，实现管理和监督评价职能相分离。三是建立城市管理联席会议制度，研究解决城市管理中出现的难点、热点问题，处理综合性、突发性事件。四是完善城市管理责任和绩效考核制度，督促有关部门更加主动地履行职责，不断提高工作水平。五是尽快理顺城乡结合部地区管理体制，重新明确永顺、梨园两个镇的地区办事处职能，赋予潞城镇地区办事处职能，根据新城区不断扩大并在已新建社区居委会的基础上，择机成立新的街道办事处。
会议认为，应加大政府在公共服务领域的投入力度。一是进一步加大对城市管理的投入力度，根据
新城发展的需要，不断提高城市管理资金在区财政预算中的比重，同时要积极争取市里专项资金的支持，并运用多种方式，不断扩大城市管理的资金来源。二是积极探索建立市政公共服务的市场机制，逐步形成“公开公平、有序竞争”的作业市场。
会议认为，应积极运用现代城市管理方法和手段。一是加快推进城市管理部门办公信息化进程。二是学习借鉴北京城区城市管理的成熟经验，在新华、北苑、中仓、玉桥四个街道办事处辖区内，积极运用单元网格管理法和城市部件管理法等现代城市管理方法。
会议认为，应加大综合执法的力度。一是认真贯彻落实《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》。严格执行有关法律法规，做到有法必依、违法必究、公正执法。二是坚持处罚与教育相结合，努力实现维护城市秩序与保障民生利益的有机统一，法律效果与社会效果的和谐统一。要教育城市管理行政执法人员，在严格执法的同时坚持文明执法，使执法更加人性化。
会议认为，应努力开创全民参与城市管理工作的新局面。一是不断拓宽市民参与城市管理的途径，激发社会参与和公众自主管理的热情，推进城市管理的社会化。二是加强宣传教育，努力提高全民的文化和道德素质，使广大居民不断增强主人翁意识、文明意识、环境意识和城管意识，更加自觉地为建设好、管理好通州城作出应有贡献。
附件：《关于通州区城市管理工作的调查和几点建议》
妥否，请回复。
政协北京市通州区委员会
2008年9月18日
关于加强我市城市建设与城市管理的建议报告
作者：佚名 文章来源：本站原创 更新时间：2007-5-10
12:16:37
6月29日，市委副书记、市政协主席周旺生同志主持召开了市政协五届十六次常委会议，就我市城市建设与城市管理工作进行专题研究。会议听取了市政协调研组《关于城市建设与城市管理情况的调研报告》，听取了市建委关于城建工作和洋澜湖综合治理情况的汇报；市委常委、常务副市长刘旭辉同志到会并作了重要讲话。常委们紧扣议题，各抒已见，畅所欲言，充分肯定了我市近几年城市建设成绩，也指出了存在的问题，提出了进一步加强我市城市建设与管理的意见和建议。现报告如下：
一、城市建设与城市管理取得的成绩
近几年来，在市委、市政府的正确领导下，我市注重经济建设与城市建设同步发展，城市面貌发生了显著变化，初步建成城市功能比较齐全、城市环境比较优美、基础设施比较完善的省级山水园林城市。主要表现在：
（一）城建规模不断扩大
中心城区实现新拓展。按照“建设新城区，改造旧城区”的思路，边建边改，拉大了城市骨架。先后重点实施了江碧路、古城路、凤凰路、沿江大道、文星大道和滨湖北路、南路、西路等工程，城市道路总长度达319.6公里，城市道路面积达389.62万平方米，人均拥有道路面积16.10平方米，高于全省平均水平，初步形成了城内成网、城外成环的城市道路格局；新建了樊口公路桥、薛家沟桥、滨湖桥、莲花桥、南浦虹桥等一批桥梁工程，极大地改善了城市公共交通环境。目前，中心城区面积由建市初的9平方公里扩大到32平方公里，城市化率达到53.6%。
人居环境得到新改善。组织实施了大规模的“安居工程”建设，先后开发建设了南塔小区、官柳小区、花园小区、东升花园、世纪名苑、洋澜国际康城、长江天下等一批生活小区，城市住宅建筑总面积达968万平方米，人均住宅面积由建市初的5平方米提高到34平方米。新建了雨台山水厂，改造了凤凰台水厂，城市供水综合生产能力达33.9万吨/日，自来水管网总长度达126公里，并逐步向镇、村延伸。
（二）城建精品不断显现
按照“现代化的山水园林城市”建设要求，先后精心编制了《鄂州市城区功能分区规划》、《鄂州市环境卫生规划》、《鄂州市城市绿地系统规划》等一批高水平专业规划。在城市总体规划的指导下，坚持“不求最大，力求最优”的思路，使凤凰山庄、莲花山庄、落鸟城、凤凰广场等单体设计凸现了荆楚文化品位，丰富了城市建筑的文化内涵。一批标志性建筑拔地而起，明堂体育场、鄂州礼堂、凤凰广场、吴王避暑宫、新火车站、国贸大厦、政府大楼、广电大楼、吴都古肆、元明塔等20多处精品工程，形成了我市独有的特色景观。
（三）城区亮化、净化、绿化有很大进步
按照“以人为本，美化环境”的思路，我市突出“三沿”（沿洋澜湖岸、沿城市主干道、沿城区长江岸线）建设，着力打造“三景”（西山风景区、洋澜湖水景、城区街景），实施洋澜湖和沿江综合整治，改善生态环境，美化净化鄂州。投入资金，改造旱厕，新建水冲式公厕87座，新建垃圾转运站10座。市容环卫局严格执行《鄂州市环境卫生质量标准》，合理调整清扫保洁作业时间，实行不间断保洁，市容卫生环境明显改观。对洋澜湖实施综合治理：重点区域进行清淤，清除淤泥50多万立方米；破堤还湖，增加湖面2709亩；岸线整治，建设沿湖道路6340米，护岸12500米，建成环湖道路绿化带1.7万平方米，种植乔灌木39560余株，铺植草坪8882.6平方米。凤凰广场、镜园、官柳小游园、阳光小游园、南浦游园、映月游园等景点，如同珍珠镶嵌在洋澜湖四周。
大力开展山水园林城市创建活动，提高城市绿化品位，高标准改造市区迎宾大道，加大街道绿化和公共绿地建设力度，打造“一街一景”、“一路一特色”，使城区绿化春有花、夏有荫、秋有景、冬有青。城区园林绿化覆盖面积达1158公顷，绿地面积达1024.13公顷，公共绿地面积251.92公顷，绿化覆盖率达40.21%，
高于全省平均水平，居全省第四位。人均公共绿地面积达10平方米，居全省第二位。城市初步形成了青山、碧水、蓝天、绿地的新景象。
二、城市建设和城市管理中存在的突出问题
我市在城建城管工作中的成绩是有目共睹的，但存在的问题也不容忽视。综合广大市民和政协委员对城建城管工作难点、热点问题的反映，我们认为，城建城管工作中存在的主要问题，可以概括为三个方面：
（一）注重新城区建设 忽视了老城区改造
近几年来，城市发展较快，新城区已基本形成了“山在水中，水在城中，城在绿中，人在画中”的山水园林特色。而老城区改造尽管近几年付出了一定的努力，见到了一定的成效，但仍然不容乐观。老城区居住人口稠密，商业流通繁荣，但几乎没有公共绿地，市民没有休闲活动的场所；有的背街小巷道路破损、路灯昏暗；有的地下管网口径偏小，管道不畅。如遇雨天，污水横流；有的因单位改制原因，水改、电改未到位，存在停水停电现象，给市民生活带来诸多不便。
（二）城市管理滞后于城市建设规模的扩大
一是齐抓共管的城市管理格局尚未形成。城市管理牵涉到许多职能部门，仅建委系统有规划、城管、园林绿化、市容环卫、房产、地震等部门，系统外有公安、环保、交通、工商、卫生、爱委会、人防等部门，由于各专业部门之间存在职责不清、职责交叉的现象，造成有的事情无人管，有的事情多头管。虽然在城市管理方面制定了较多法规，但是刚性不足，手段不硬，对不文明行为缺乏有力的管理措施。如乱丢、乱写、乱画、乱贴等现象仍普遍存在，既反映出对市民的教育不够，同时也反映出管理的不到位和管理措施的乏力。
二是管理方式上过多依赖突击式和运动式管理，长效机制亟待建立。鄂州曾先后获得了全国卫生城市、全国城市环境综合整治优秀城市、中国优秀旅游城市、省级文明城市、省级山水园林城市等一批荣誉称号。在创建过程中，主要采取突击式、运动式管理办法，也取得了一定效果，“暴发力”大，但是持久力不足。运动过后，疏于管理，又恢复到从前的状况。三是出店经营、占道经营现象普遍。据不完全统计，全市中心城区共有固定经营门店3263间，而有出店经营记录的845间，占总数的26%；流动摊点1388个，固定摊群26处（510多个摊位）；临时不确定的摊贩点数额更大，这不仅造成道路阻塞，人们出行不便，而且产生大量的垃圾，污染了城市环境。四是车辆乱停乱靠，“麻木”横行。城区交通秩序较乱，行人与车辆、车辆与车辆交叉，形成混合交通。车辆乱停乱靠随处可见，人行道彩砖碾轧损坏，造成凸凹不平；行人横穿马路，翻越护栏；出租车随时随处调头，特别是影响城市形象的“麻木”横行，安全系数低，事故频发。6月23日晚9：30，一辆无证“麻木”在文星大道百子畈正街出口处将一名中年妇女撞伤，驾驶者逃逸，围观数十名群众纷纷谴责这种不道德、不负责任的行为，同时也质问：为什么对无证“麻木”营运不管理？政府
为什么不取缔“麻木”？充分反映出市民对取缔“麻木”的强烈要求。五是城市污染较严重。城区西南片环境空气质量低于二级标准的天数占全年总天数的四分之一，污染物排放量尤其是粉尘排放量大大超过了该城区的环境容量，给周边群众的身体健康带来极大危害。有关专业人士调查分析指出，正是严重的环境污染使得我市局部地区癌症病人逐年增多；倍受市民和政协委员们关注的洋澜湖综合治理工作虽然取得了一定成效，但今年的水质更差，有的餐馆和洗车点直接将污水排入湖中，造成水质污染；在湖面管理上，由于管理职责和权限分属多家单位，造成洋澜湖面垃圾清理难，沿湖村组环卫清扫工作各自为政，有的只收费，少服务，造成垃圾沿湖岸堆放和直接入湖现象，区域卫生环境较差。
（三）公共设施建设跟不上城市发展的需要
由于历史的原因，我市城建发展形成地面建筑的高速度与地下管网建设滞后的明显反差，城区绿化美化的高标准与污水、垃圾处理设施落后的明显反差。城区污水处理及管网系上世纪90年代设计的分级过滤氧化直排长江的处理方式，起点比较低，与城市发展不相适应，存在很多缺陷。管网东高西低，部分污水干管不能相互贯通，污水收集不彻底，有的直排洋澜湖，污水输送到城东污水处理厂需经过两级泵站提升，导致运行成本高，为了降低运行成本，部分污水通过积水井还是排入洋澜湖，使洋澜湖污染逐年加剧，成为劣5类水质。一旦国家对排入长江的污水加强管制，污水处理问题将成为制约我市城市发展的突出问题。我市现有的垃圾处理场燕矶龙山垃圾处理场为一个简易垃圾填埋场，建设水平低，存贮垃圾已超期超量堆放，没有经过处理的垃圾污染了当地水源，威胁花马湖水系安全。夏季高温季节的蚊蝇恶臭，严重影响周围村民生活，不敢开门开窗，百姓怨声载道。城市公厕、垃圾中转站数量不足，环卫作业设备超期服役，存在安全隐患。建设垃圾处理场已成为我市城建工作的燃眉之急。
体现城市品位的功能设施不全，与中等城市的地位不相适应。城市立交桥、人行天桥、城市物流、会展、文博、公园等功能设施缺乏或不足，地震监测网滞后。
三、几点建议
针对我市城建城管工作的现状和存在的问题，我们认为，要着眼于提升城市个性魅力、彰显滨江、沿湖、环山生态特色，建设适宜创业和人居型城市，按照“高品位、创特色、上规模、出精品”的思路，推进城建城管工作。为此建议：
（一）科学规划与布局 促进新老城区协调发展
城市规划是城市未来发展的蓝图，是关系城市发展的建设依据，是城市各项建设工作的龙头和核心。城市规划也是政府在城市建设中最重要的调控手段。鄂州市与全省其他地级市相比，国土面积最小。城市规划与建设工作应坚持以优以精取胜，牢固树立精品意识，要以科学发展观为指导，结合融入武汉城市圈战略，组织开展多层次专家论证会，充分吸纳意见，科学制定鄂州市区域总体规划和详细规划，实现整体规
城市管理工作存在的问题及相关建议
为贯彻落实市委、市政府建设“双60”大城市战略决策，努力打造人民满意大城市，实现我市城市管理工作健康持续发展，当前还存在一些问题亟待解决。
一是城市管理体制有待进一步理顺。目前，城管局和下属四个副科单位仍然都是事业单位，作为负责全市城市管理工作的市政府工作部门，不具备主体执法资格，下属各单位也只是委托执法，执法过程中面临很多法律问题和矛盾。建议成立城管执法局与城管局合署办公，从体制上解决城管执法主体问题，以适应管理大城市的需要。
二是城市管理资金瓶颈仍然存在。城市管理是一项公益性事业，工作的开展需要大量的经费支撑。尽管财政不断加大城市管理资金投入，但城市配套设施依然很难满足可持续发展的需要，城管工作人员的装备较差、待遇较低，一定程度上影响了城管队伍的工作积极性。建议财政加大城管经费投入，建立财政优先支持机制，确保城管工作正常高效运转。 三是城市管理考核工作难以落实到位。城管局负责全市城市管理工作督查考核，但目前我市城管工作实行的是条块式管理模式，城管工作经费没有集中管理，导致出现奖金能够兑现，但处罚不能到位的现象。建议修改完善《***城市管理工作督查考核办法》，增加内容、细化责任，增强操作性和权威性。并建议将城管局下属单位和城区五个街道办事处城管办的业务经费由市城市管理委员会办公室流转拨付，确保奖罚到位。同时请求预安督查考核专项经费80万元，用于奖励城市管理工作先进单位。
四是部门协作和联动机制不够完善。各职能部门对城管工作支持不够，缺乏必要的信息沟通、传递和共享，面对矛盾和问题时，各职能部门片面地强调自身的困难、注重自身
的利益，工作中相互推诿，城管功能难以发挥应有作用。建议将城市管理工作纳入市委、市政府年度目标管理考核，建立城市管理联动和协作机制，实行全方位管理，形成城市管理工作合力。
五是对房产开发项目配套设施建设监管乏力。在城市开发建设中，多数开发商片面追求经济利益，没有规划建设配套的城市基础设施，房地产开发项目下水道不通、路灯不亮、绿地不足、垃圾成堆的现象比比皆是。建议将城管局参与城市开发项目的规划、设计、建设和验收的审批，确保房产开发项目建设中的市政、园林、环卫等基础设施配套到位。
六是数字化城市管理新模式建设步伐急需加快。数字化城市管理模式是应用多项现代科技实现的先进城市管理方法，使城市管理的区域达到精细化、管理部件的内容数字化，管理事件的处置精确化。实现城市管理由粗放式向精细化的转变，进而全面提高城市管理的效率、质量和水平。建议参照试点成功城市的做法，在我市启动并加快数字化城市管理模式建设。
七是城管宣传阵地建设有待进一步强化。市民素质的高低直接彰显一座城市的文明程度的高低，当前我市大部分市民是属于农民进城，还没有完全成为真正意义上的城市居民，在卫生意识、城市意识、文明意识上还存在较大差距，给城市管理工作带来极大压力。为此，建议宣传、教育、广电、文化等部门要通过多渠道、多层面，按照政府指导、舆论引导、学校教导、社会督导的方法大张旗鼓宣传城市管理各类法律法规，对市民进行社会公共道德意识和城市文明意识的素质教育，努力提高市民群众遵纪守法的意识，促进其良好生活和卫生习惯的养成，争取其对城管工作更多的理解和支持，减少工作中的阻力，营造良好的城管工作氛围。
杭州城市管理的经验及建议
一、杭州市基本情况
杭州经济发达，有“钱塘自古繁华”之称，经济总量居全国省会城市第二位（第一为广州），经济综合实力跻身全国大中城市前10位。全市总人口666.31万，市区人口417万，总面积16596平方公里，城区面积3068平方公里，全市GDP3440.99亿元，增长14.3%，规模以上工业总产值6389.91亿元，增长25.7%，地方财政总收入624.49亿元，增长19.9%，实际到位外资22.55亿美元，增长31.7%，城市居民年人均可支配收入19027元，增长7.7%，农民年人均纯收入8515元，增长11.2%。
杭州早在1995年就被评为国家卫生城市，据说，由于放松了城市管理反弹大，吃过黄牌，去年全国爱卫办复查时，顺利通过。
二、对杭州市城市管理的感观
评价一个城市的管理水平如何，首先是人们的感观。一看大环境，二看秩序。直观杭州市城市管理：一是整个城市显得干净、整洁、环卫保洁到位。第二天早晨5时30分到7时30分，我暗访检查了旧城区的36条小街巷，条条干干净【城市管理建议】
净。而我市此时去看，可以说处处是垃圾，尤其饮食、食品店门口，几乎家家户户向外抛垃圾。该市广告垃圾也管理得好，几乎在大街小巷看不到。我市此项工作也差距大。二是在建成区内基本无占道摊点和出店经营，尽管曾任杭州市长的建设部仇保兴副部长多次呼吁，在城市管理中要给小商小贩“一席之地”，但杭州始终没有放开。而是管理更紧，这主要得益于数字城管，如出现摊贩，指挥中心在第一时间发现，指令执法部门第一时间到第一现场处理，我市大街小巷还经常有占道摊点，还有不少露天小菜场难以取缔。三是市容市貌整齐有序，各家店铺店招匾牌规范统一，空中管线基本入地，对比之下，我市的市貌显得杂乱。四是车辆停放有序。机动车规范了停车管理审批制度，实行“审批、管理，经营分离，联合执法”。市区支路及支路以上的由杭州市城建资产经营公司下属的城市建设有限公司统一管理，各区内支路由各区政府管理收费。依照杭州市政府有关文件规定：人行道上由执法局执法管理，车行道上由交警支队执法管理。为确保执法局管理有效，交警支队通过车辆管理系统对违法而不接受处理的车辆在年检时进行锁定，不予核发年检合格标志。我市也是这样规定的，但执法局对人行道上的车辆停放基本没有管，理由是对违规者处罚不了，而交警又不能管，怕被
投诉，两家有待进一步配合好。杭州的非机动车停放也规范有序，他们主要靠区里和街道来管理，划定停车位臵，实行收费管理。而我市非机动车停放除中山路外，基本停放无序。
三、杭州城市管理的主要做法及经验
通过杭州同志介绍和实地参观，我们感到杭州的城市管理体制、管理机制、管理措施和实际效果都是比较好的，探索了一条管理城市的新路子，也提供了一些好的经验。
1、城市管理体制基本理顺。管理好一个城市靠的是体制、机制。杭州市的建设、管理、执法是分开的，全市的建设全由市建委负责，城市管理的执法全由执法局进行。管理则由杭州市城市管理办公室。他们撤消了市容环卫局、市政公用局、园林局，其职能划归城管办。城市管理办公室有12项职责：其中包括负责编制全市城市管理的发展战略、中长期规划和年度计划,并组织实施;综合组织协调、监督检查全市城市管理工作;负责城市管理考核工作;指导各区、县(市)城市管理工作;配合市城管执法部门对违法行为进行查处；负责编制城市管理专项资金及市政公用、市容环卫年度维护和专项整治经费计划,并组织实施及对使用情况进行监督;负责全市城市环境综合整治工作;负责市政公用、市容环卫管理工作;负责组织协调城市景观(包括城市形象、夜景照明,下同)有关
管理工作;负责全市市政公用、市容环卫设施完好状况监督和安全监督;负责组织全市市政公用、市容环卫等城市基础设施的养护、大修工作。负责市政、公用、环卫行业运营、作业市场的培育、发展和监督管理职能。这是一个有指挥权威、有调控力度的机构。城管办还负责管理、养护经费的管理。杭州市加大对城市管理的投入，从2004年起，从市本级和钱江新城区及杭州经济开发区、杭州高新技术产业开发区、杭州三江度假区土地出让金中提取0.5%（绝对值不低于2亿元）建立城市管理基金。05年为4亿，06年为6亿，今年王国平书记说要增至10个亿。
市领导对城管办也非常重视，据城管办主任介绍，市委书记王国平去年先后12次到城管办调研，市长孙忠焕经常到他们那里现场办公，解决问题。
2、坚持重心下移、属地管理的原则。形成了“统一领导、分级负责，条块结合、以块为主”的两级政府、三级管理、四级服务的城市管理新格局。按照重心下移、职权一致和讲求实效的要求，进一步明确了城区政府在城市管理中的主导地位，理顺市、区、街道和社区的管理体制，明确各自在城市管理中的作用和职责，形式以市为核心，区为重点、街道为基础、社区为配合的分工科学、责权明确、务实高效。运
行有序的管理体制，他们将市区主干道的卫生保洁、市政养护，除西湖风景名胜区以外的城区绿化、保洁下放到各城区负责。责、权、利相统一。
3、实行了数学化城市管理。数字化城市管理是运用现代信息技术（“3S”空间信息技术、工作流技术、计算机网络技术、无线通讯技术等），基于万米单元网格划分和城市事、部件管理，建立面向对象的城市管理新模式，形成信息采集、问题处臵、监督评价等回路系统，以改变城市管理中存在的信息滞后、管理被动、职能交叉、管理粗放等问题。杭州市是2005年7月被国家建设部列为“数字城管”首批试点城市。省、市领导对此高度重视，成立由孙忠焕市长任组长，杨戌标副市长为副组长的数字城管领导小组，于2005年11月按期开工建设。杭州市数字城管建设是按照国家建设部要求，立足杭州市城市管理的实际，从整合管理资源，细化管理标准，优化管理流程，强化管理效能入手，形成城市管理信息中心和城市管理协同平台“两个轴心”，搭建起数字城市管理信息交换、处臵、共享的平台，实现城市管理由粗放向精细、开放向闭合、静态向动态、分散向综合、被动向主动、单一向互动的转变，提升城市管理品位，合力打造责任型、服务型政府。
【摘 要】城管，作为中国城市化发展所需要的产物，其执法的方式一致为社会所詬病。当前，城管执法的困境时综合执法权缺乏法律依据，城管的组织缺乏法律地位。综合执法机制是集多种处罚权于一身，解决了实践手段、执法环境、监督机制等方面的一些问题，同时又不断出现一些弊端，与当前中央倡导的构建“和谐社会”的精神相悖。我们仍然要加大改革的力度, 因此，我们必须要严格执法，优化执法环境，健全监督体制，从多方面去寻找城市管理综合执法的改革方案。
【关键词】城市化；人员素质；执法手段；执法环境；执法程序
城市管理综合执法的问题与建议
随着我国近几年来的经济社会的不断向前发展、我国城市化进程也不断向前推进、城市规模不断扩大，外来人口的频繁流动、企业的“关、停、并、转”， 各种利益群体在同一个城市中生活等因素，致使无证流动摊贩屡禁不止，成了群众投诉的热点、社会反映的焦点，同时也成为城市管理工作的重点和难点。整治无证流动摊贩，成为了各地城市管理者十分头疼的大事。09年以来，虽有多个城市提出建设“不设摊城市”的设想，但收效甚微。而且在城市管理综合执法过程中屡屡出现暴力抗法事件,已经引起了人们的广泛关注。城市管理综合执法是我们国家在城市管理领域对执法形式进行的一种新的尝试。尽管目前全国各地城管执法部门依据国家《行政处罚法》及有关法律法规，在体制、机制、设置等方面进行了诸多有益的试点和尝试，也取得了一些明显的效果，但是还没有从根本上摆脱管理危机和信任危机：一方面，城市管理综合行政执法工作总是在“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈里面徘徊不前，新的矛盾和问题在随着城市的发展又不断涌现；另一方面，城管执法队伍的辛勤劳动不被广大市民群众认可，出现了各地只要进行政府行风和效能评议，城管执法部门的排名就会靠后的尴尬局面，形象差、威信低的现象仍较为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂。面对这一现状，我们有必要找出问题的所在并提出有利于改革的建议。
一、城市管理综合执法缘起与发展
“ 城管”是行政执法主体的一种，它的全称是“城市管理综合执法”部门。城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年，《中华人
民共和国行政处罚法》正式实施。该法第一次明确规定了相对集中处罚权制度。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。在总结经验基础上， 2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。到目前为止，全国已有200多个城市实行了这一制度。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点，其它省区市各选择1—2个具备条件市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作关系和贯彻落实问题作出了安排。至此综合执法试点工作在全国积极发展，呈现出良好态势。考察总结城市管理综合执法试点工作，与传统行业主管部门执法相比较取得了明显进步。一是执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变。执法力量集中，执法力度加大，执法效率有了提高。解决了长期存在“六个大盖帽”管不住一个“大草帽”问题。二是执法方式从突击整治向长效管理转变。执法成效明显提高。三是执法队伍向专业化转变。执法队伍素质有了一定提高，执法形象得到改善。但与此同时，城市管理综合执法所引发的社会矛盾冲突也备受关注。一方面，对于城管执法手段的简单粗暴，市民（特别是被管理对象）一直非议不断；各地都出现执法者与流动摊贩的肢体冲突。另一方面，以2006年北京城管工作人员李志强在执法工作中被无照经营者杀害为极端表现，频繁发生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和担忧不断加剧。当各级政府、城管部门及其执法人员所付出的甚至包括生命在内的昂贵代价与市民的抱怨形成强烈的对比时，我们不得不再次拷问这一制度设计的合理性。
二、我国城市管理中存在的问题 (一)、城市管理综合执法缺少必要的法律依据和保障。
目前城市管理方面缺乏比较大的法律，只限于一些条例、地方规章、办法和会议精神，而且执行起来缺乏可操作性，远没有形成科学的城市管理法律法规体系。如《行政处罚法》、《规划法》等，是从全国来考虑的，一些条条款款过于笼统、原则，而其中的一些细节规范比较模糊，许多执法里面的实际涉及到的具体问题就没有明确了。可操作性不强。还突出表现为对某一违法行为，有的法规有禁止规范而没有处罚依据，有的法规有处罚依据而没有禁止规范，有的禁止规
范不明确，有的处罚依据欠充分等。此外，一些法律法规的时效性比较差，已经远远跟不上社会经济发展的步伐，亟待修改和完善。例如1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》就难以适应当前迅猛发展的城市规划管理。而且，城管法规存在立法缝隙，一些法规往往由主管部门起草，征求上级部门同意，再由人大通过颁布实施，其立法往往带有主管部门的主观意志，就难免有部门利益保护的框框。有些法规之间存在有抵触矛盾现象，这给综合执法的调查取证、实施处罚等有效的适用法规带来了麻烦，执法队员办案时往往无所适从。
另外一方面，由于我国尚未出台《行政强制法》，城市管理综合执法机关作出暂扣，强制拆除等行政强制行为没有明确法律的依据，一旦出现行政诉讼，法院也没有评判标准，只能依靠《行政处罚法》或者凭借自由裁量权。综合执法机关不能对其具体行政合法性作出充分有效的遇见，在司法程序中，也难免得到有力的支持。
“城管”执法手段比较单一，力量相对薄弱，实践中的许多问题得不到解决。看似一些鸡毛蒜皮的小事，看似强弱分明的两方势力，但执行起来却阻力重重。在建筑物上乱涂乱画、流动摊贩堵塞交通，今天抓了罚了，明天还会有，就像与执法机关工作人员捉迷藏。许多顽症很 难得到根治。另外，相对人不执行“抗法”现象屡见不鲜，甚至“暴力抗法”造成执法人员身体伤害的事例也时有发生。城市管理行政综合执法具有法律制裁的强制性，当然不能像某些授益行政一样，都能得到相对人的积极响应。与之配套的强制调查权、行政强制措施、强制执行权是必不可少的。然而，城市综合执法机关处罚权与管理权的分离，人为制造了城管与其管理对象之间的对立。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门，“城管”在行政相对我们普通人眼里的形象可想而知，更不必说城管的管理对象多是生活在社会下层的人群，例如无照经营的小商贩，广东人称之为“走鬼”，其实是一声呼喊“走——鬼来了”的简写，城管被称作“鬼”。这个俗语，很形象地反映了城管与小商贩之间的关系。
法院对于城管这样涉及小标的案件一般不会受理强制执行。执法人员对拒不履行行政处罚的行为，既不能像公安机关一样可以对相对人采取拘留等强制措施，也不能行使 法院那样的对抗法者实行强制执行。常常是束手无策，导致许多违法行为屡禁不止。当事人和执法者搞游击战，或者直面冲突.
(二)，城市管理不能严格按照程序执法、权责划分不明确。
首先的执法面的不断扩大。实施综合执法之初的执法项目还是相对集中的，随着执法工作的深入发展，各地都不同程度地增加了许多执法项目。像武汉就从8个方面的63项增加到19个方面的165项。综合执法范围一开始只局限于中心
城区，随着经济体制改革的深化，城乡一体化进程加快，大量的城乡结合部和农村都纳入了综合执法范围。综合执法在人员没有增加、装备没有改善的情况下，领域铺宽了，内容又广了，盲目求大而全，城乡求统一，其结果就是横向与相关管理部门的关系协调困难，纵向其内部管理层次和结构又难理顺，综合执法优势不仅没有表现出来，而且工作的程度和难度加大了，原有稳定的执法力量也就受到了消弱，执法的整体效能相应地降低了。“综合执法是个筐，什么事情往里装”肯定是行不通的，数“敌”太多是不可能达到“个个击破”的目的的。
然后是执法权责不明确。一是主管部门与执法部门的权责不明确。一些主管部门仍有许多执法权，执法部门却要担负大量的管理性事务，行政管理与行政处罚交叉不清
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