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中华人民共和国治安管理处罚法
条文及释义
第一条 ［制定治安管理处罚法的目的］
为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法。
条文释义
立法目的又称立法宗旨。按照本条的规定，制定治安管理处罚法的目的包括两个方面：一是维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益；二是规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。
“维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益”是党和国家赋予公安机关及其人民警察的重要职责之一，也是公安机关及其人民警察的重要任务之一。《中华人民共和国人民警察法》（以下简称人民警察法）第2条第1款规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第6条中规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行“预防、制止和侦查违法犯罪活动”,“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”,“维护国（边）境地区的治安秩序”等职责。社会治安秩序，是指维护社会公共生活所必须的治安秩序，包括公共秩序、社会管理秩序等。公共秩序又称社会秩序，是指人们在道德、纪律和法律的规范下，进行生产、工作、教学、科研、生活的秩序。公共安全，是指不特定多数人的生命、健康和重大公私财产的安全。制定本法，就是要对各种违反治安管理的行为设定相应的治安管理处罚，以维护社会治安秩序，保障公共安全。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。公安机关及其人民警察的权力来自人民的授予。保护公民、法人和其他组织的合法权益，是我国法律制度的基本点，也是公共行政或者行政权力的使命。因此，公安机关及其人民警察履行维护社会治安的职责、行使治安管理处罚权，必须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时，维护社会治安秩序和保障公共安全，也
是人民授权公安机关及其人民警察履行公共管理职责的根本原因。公安机关及其人民警察只有切实维护社会治安秩序和保障公共安全，才能真正从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益，才能不负人民的期望、不失自己的职守。
“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”是新增加的内容，《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称治安管理处罚条例）没有这方面的规定。治安管理处罚作为一项重要的行政权力，是公安机关及其人民警察依法管理社会治安的一种重要手段。一方面，本法要对治安管理处罚的适用问题进行“规范”；另一方面，本法对治安管理处罚适用问题的规范，必须通过“保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”,实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与维护社会治安秩序、保障公共安全的统一。
总的来讲，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”是制定治安管理处罚法目的的基本方面。首先，在整部法律中，涉及到公安机关的权力与公民、法人和其他组织的权益之间的关系，首先考虑的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。其次，规定“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”,也为的是维护社会治安秩序和保障公共安全，以保障全体人民的工作秩序、生活秩序等，保障全体人民的合法权益。
第二条 [治安管理处罚的适用对象和实施机关]
扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照（（中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。
条文释义
1．治安管理处罚的适用对象
按照本条的规定，治安管理处罚适用于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的行为，即违反治安管理行为。从中可以看出，违反治安管理行为具有以下几个特征：
(l）具有一定的社会危害性。这是违反治安管理行为最基本的特征，也是本法将其规定为违反治安管理行为并给予治安管理处罚的依据所在。行为的社会危害性，是指行为具有威胁和侵害我国社会主义社会关系和社会秩序的性质。某一行为之所以被认定为违反治安管理行为，从根本上说就是因为它对社会造成了一定程度的危害，即对本法或者其他有关治安管理的法律、行政法规、规章所保护的社会关系和社会秩序造成了威胁或者侵害。违反治安管理行为是多种多样的，不同的违反治安管理行为有不同的危害内容。具体到某一个违反治安管理行为的社会危害内容，是由该行为所侵犯的具体社会关系或者社会秩序的性质所决定的。从本条的规定来看，社会危害性的内容表现为以下几个方面：一是侵犯社会公共利益，即扰乱公共秩序、危害公共安全；二是侵犯公民人身权利，即公民享有法律规定的人身安全、自由、人格、名誉等不受侵犯的权利；三是侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产；四是妨害社会管理秩序，即法律所保护的国家对社会各个方面的正常管理秩序。
(2）具有违法性。这是违反治安管理行为的法律特征，是评价违反治安管理行为的法律标准。这里所讲的“具有违法性”,是指行为人不遵守治安管理法律规范的要求，实施了治安管理法律规范禁止的行为，或者拒不实施治安管理法律规范命令实施的行为，违反了治安管理法律义务。也就是说，违反治安管理行为应当是违反了本法和其他有关治安管理的法律、行政法规、规章的行为。行为的违法性和社会危害性具有内在联系。凡是具有社会危害性的行为，也必然具有违法性。治安管理规范之所以要将某一行为认定为违反治安管理行为，就是因为该行为具有一定的社会危害性，超出了社会的容忍度。而在治安管理规范确立后，衡量某一行为是否具有一定的社会危害性并应受到治安管理处罚，最直观的外在标准就是看其是否违反了治安管理法律规范。没有违反治安管理法律规范，该行为就不是违反治安管理行为，因而也不是具有社会危害性并应受到治安管理处罚的行为。
(3）尚不够刑事处罚。这是违反治安管理行为区别于犯罪的特征。依照刑法第13条的规定，一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政
权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。刑法规定的犯罪包括十大类：危害国家安全罪，危害公共安全罪，破坏社会主义市场经济秩序罪，侵犯公民人身权利、民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪，危害国防利益罪，贪污贿赂罪，读职罪和军人违反职责罪。其中，危害公共安全罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪等四大类罪中很多犯罪涉及治安管理，有一些犯罪本身就是严重地违反治安管理的行为。对扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利和财产权利、妨害社会管理，具有社会危害性，构成犯罪的行为，应当依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，应当作为违反治安管理行为，依法给予治安管理处罚。需要注意的是，本法规定的一些违反治安管理行为，在表现形态上与刑法规定的某些犯罪相同或者相似，只是有情节或者程度的差别。对此，应当特别注意透过相同的行为特征，区分不同的行为性质，防止将违反治安管理行为与犯罪混淆而造成执法偏差。
第三条 [治安管理处罚程序的适用原则]
治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。
条文释义
本法是一部比较特殊的法律，它集实体规范和程序规范于一身。它沿用治安管理处罚条例的立法模式，是有其中的道理的。行政处罚是行政机关对尚未构成犯罪的违法行为经常使用的制裁手段。行政处罚法对行政处罚的设定和实施作了全面、系统的规范。严格说来，该法是规范所有行政处罚的基本法，一切行政处罚的设定和实施都要遵循该法的规定，除非该法作了“法律另有规定的除外”等授权规定。治安管理处罚是行政处罚的一种，也可以说成是公安机关实施的有关治安管理的行政处罚，也应
当符合行政处罚法的规定。如何处理治安管理处罚与行政处罚的关系，是起草中遇到的一个令人头痛的问题。这包括两个方面：一是治安管理处罚与消防法、道路交通安全法、居民身份证法、《中华人民共和国枪支管理法》（以下简称枪支管理法）、《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》（以下简称民用爆炸物品管理条例）、《娱乐场所管理条例》等其他公安行政管理法律、行政法规设定的行政处罚的关系；二是治安管理处罚与《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）、《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称食品卫生法）等公安行政管理以外的其他行政管理法律、法规设定的行政处罚的关系。
在起草本法时，有一种观点认为，治安管理处罚也是行政处罚，只是实施机关不同，本法可以不规定程序问题，处罚程序完全按照行政处罚法执行；本法仅规定公共秩序的管理问题，法的名称定为《中华人民共和国公共秩序管理法》，在法律责任部分对扰乱公共秩序、危害公共安全等违反治安管理行为规定相应的行政处罚，同时对不属于违反公共秩序管理的违法行为，由其他相关法律规定相应的行政处罚。英国就有《公共秩序法》。这种观点有一定道理，它符合行政法的基本理论，有利于维护完整的行政法律体系，也可以避免单设一种独立于行政处罚之外的治安管理处罚，从而有效防止执法中产生混淆。但是，这种观点忽略了治安管理处罚不同于其他行政处罚的特殊性，不利于维护社会治安秩序和保障公共安全。治安管理处罚是公安机关对违反治安管理法律规范的个人或者单位实施的一种制裁性的具体行政行为。它是一种行政处罚，但又不同于其他行政处罚，这主要表现在：一是治安管理处罚涉及面较其他行政处罚广。治安管理处罚适用的对象是全方位的，涉及公共秩序、公共安全、公民的人身权利、公私财产等各个方面，与广大人民群众的工作、生活密切相关，任何个人或者单位在理论上都可能成为治安管理处罚的行政相对人。而其他行政机关在各自的职权范围内实施行政管理，并对违法行为实施行政处罚，行使的是某一方面的专项权力，如卫生、税收、工商、环保等。二是治安管理处罚的主体较其他行政处罚单一。治安管理处罚只能由公安机关实施，其他任何机关不得实施治安管理处罚。而其他行政处罚，可以由几个机关共同行使，即行政处罚法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”三是治安管理处罚在处罚程度上较其他行政处罚严厉。它是一种比较严厉的行政处罚，大部分违反治安
中华人民共和国治安管理处罚法释义
第一章 总则 1
第二章 处罚的种类和适用 10
第三章 违反治安管理的行为和处罚 22
第一节 扰乱公共秩序的行为和处罚 22
第四章 处罚程序 96
第一节 调查 96
第五章 执法监督 147
第六章 附则 157
第一章 总则
第一条 为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法。
【释义】 本条是关于本法立法目的的规定。
根据本条规定，制定本法的目的包括维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责等几个方面。本法立法目的的这几个方面是存在内在有机联系的。维护社会治安秩序是本法的总目的；保障公共安全、保护公民、法人和其他组织合法权益是维护社会治安秩序的重要内容；而规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责则是顺利实现维护社会治安秩序这～总目的的前提条件和重要保证。
维护社会治安秩序是制定本法的首要目的。良好的社会治安秩序是社会秩序稳定、有序的基础，而稳定、有序的社会秩序则是社会不断进步发展的重要前提。改革开放以来，我国社会发展之所以能够取得长足进展，一个很重要的原因就是比较好地把握了改革、发展、稳定的关系，维护了包括治安秩序在内的整个社会秩序的稳定、有序。维护社会治安秩序工作的重要方面，就是依法打击严重危害社会治安的刑事犯罪活动和处罚各种违反社会治安管理的违法活动。刑法是打击刑事犯罪活动的法律依据，而本法则是处罚违反治安管理的违法活动的法律依据。各种危害公共安全、侵犯人身权利、财产权利的犯罪活动，如爆炸、故意杀人、强奸、抢劫等，严重危害社会治安秩序；违反治安管理的违法行为相对于犯罪活动，社会危害性较轻，但其对社会治安秩序的影响和危害性也是比较严重的，必须予以足够的重视。这是因为相对于犯罪活动而言，违反治安管理行为发生的数量较大、涉及的面也非常广泛。违反治安管理的行为，大量发生在广大群众身边，直接影响着群众生活，影响着群众对社会治安秩序的感受，影响着社会安全感。比如扒窃、飞车抢夺少量财物、随意殴打他人、聚众斗殴、寻衅滋事等行为，就个案侵犯他人人身权利、财产权利的程度而言，都相对较轻，但是如果大量发生，就会严重影响群众的正常生活，使群众缺乏安全感；无法做到安居乐业。因此，要维护良好的社会治安秩序，必须依法加强社会治安管理工作，采取有效措施，预防和打击各种违反社会治安管理的违法行为。另一方面，违反治安管理的行为与危害社会治安的犯罪活动之间存在密切联系：侵犯的客体都是社会治安秩序；行为的表现形式是相同或者类似的。虽然社会危害性不同，但违法和犯罪之间并没有不可逾越的鸿沟，对违反治安管理的行为人不及时予以教育和惩戒，使其改正错误，将来很可能会走上犯罪道路。同时，对于因违反治安管理行为引起的矛盾和纠纷，不及时依法妥善解决，就有可能激化社会矛盾，甚至酿成犯罪。从这种意义上讲，依法加强社会治安管理也是预防犯罪的重要措施。
保障公共安全是维护社会治安秩序的重要内容，也是本法的立法目的之一。公共安全涉及不特定多数人的人身、财产的安全，而妨害公共安全的违法行为都是有较大危险性的，可能给
人民生命、财产造成无可挽回的巨大损失，因此，本法中专门规定了“妨害公共安全的行为和处罚”一节，而且其中规定的妨害公共安全的违法行为，都不要求造成实际后果。只要实施了本法规定的妨害公共安全的违法行为一如涉及爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质和传染病病原体等危险物质的违法行为，妨害航空安全、铁路行车安全的违法行为等，就要依照规定予以处罚。
保护公民、法人和其他组织的合法权益也是维护社会治安秩序的重要内容和本法的立法目的之一。本法保护公民、法人和其他组织的合法权益的目的，是通过对各种侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的违法行为的处罚来体现的。本法专门规定了“侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚”一节，对各种侵犯公民、法人和其他组织的人身、财产权利的违法行为，如殴打、伤害、猥亵他人，非法限制人身自由、侵入住宅、搜查，侮辱、诽谤、诬告陷害他人，盗窃、骗取、抢夺、哄抢、敲诈勒索、故意损坏公私财物的等，规定了相应的治安管理处罚。此外，对于其他一些侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的违法行为，在“扰乱公共秩序的行为和处罚”、“妨害社会管理的行为和处罚”两节中也作了明确规定。如扰乱机关、团体、企事业单位秩序的，散布谣言、谎报险情、警情、疫情的，妨害公务的，偷开他人机动车的等。
规范和保障公安机关依法行使治安管理职责，是本法的重要目的之_，具体包括规范和保障两层含义。依法行政是社会主义法治的基本要求，依法行政的基本含义是行政权的设定必须有法律依据，行政权的行使必须依法进行，不得超越法定权限，也不得违反法定程序。本法作为治安管理工作方面的一部法律，规范公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责是其基本内容。所谓依法履行治安管理职责，既包括行使治安管理权力应当符合法律的实体和程序性规定，也包括应当积极履行法律赋予的职责，不得懈怠的含义。本法对公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责的规范作用主要体现在以下几个方面：第一，本法赋予公安机关治安管理处罚权。本法明确规定，治安管理工作的主管部门是国务院公安部门和地方各级人民政府公安机关；明确规定了各种违反治安管理的行为和相应的治安管理处罚；规定了公安机关可以依法采取的一些强制措施，如扣押、追缴、传唤、强制传唤等。第二，本法设定了公安机关行使治安管理处罚权的具体程序。本法在处罚程序一章详细规定了公安机关及其人民警察在办理治安案件时应当遵守的各项程序性规定。第三，本法还规定了对公安机关依法行使职权的监督内容。这主要体现在“执法监督”一章。此外，很多关于程序的规定也体现了监督的含义，如关于公安机关对报案、控告、举报等应当及时受理并进行登记的规定，关于询问时应当两个人在场等规定。本法的另一个作用就是保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。保障与规范实际上是一个问题的两个方面，规范的目的也是为了保证公安机关及其人民警察正确行使职权。根据本法的规定，作为治安管理工作的主管部门，各级公安机关负有依法查处违反治安管理行为，维护社会治安秩序的职责。为了保证公安机关完成法律赋予的任务，就必须给予其必要的治安管理职权。本法关于公安机关实施各项处罚的权限、采取强制措施的权限的规定，正是公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责的法律保障。
第二条 扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。
【释义】 本条是关于违反治安管理行为的性质和特征的规定。
根据本条规定，违反治安管理行为是指各种扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，尚不构成犯罪的行为。违反治安管理行为具有以下三个特征：
第一，违反治安管理行为是违反治安管理方面的行政法律、法规的违法行为。首先，违
反治安管理行为是一种违反行政法律、法规的行为，这是其区别于犯罪的一个特征。从本法规定的各种具体的违反治安管理的行为来看，其侵犯的客体，也就是本法以及其他治安管理方面的法律、法规所要保护的社会关系，主要是正常的社会秩序、公共安全、公民的人身权利、公私财产权利等几个方面。这几个方面与刑法规定的相应的几类犯罪行为所侵犯的客体，也就是刑法所要保护的社会关系的这几个方面，在性质上是相同的。不同之处在于刑法规定的这几类犯罪行为，对相应的社会关系侵害的程度要严重于本法所规定的违反治安管理行为。比如《刑法》中规定的故意伤害罪，是指故意损害他人身体健康并且致使他人受到轻伤以上的伤害的行为，而本法规定的殴打他人、故意伤害他人的行为，只是一种尚未造成他人身体伤害或者伤害比较轻微的违法行为，如果造成较严重的伤害后果，达到了“轻伤”的程度，其性质就发生变化，成为犯罪行为；《刑法》规定的盗窃、抢夺、诈骗罪，是指实施相应行为，犯罪所得财物数额达到“较大”以上的行为，而本法规定的相应的这些行为，只是数额比较小的“小偷小摸”行为。其次，违反治安管理行为是违反治安管理方面的法律、法规的违法行为，并不是所有的侵犯上述几类社会关系的行为都属于违反治安管理行为；也不是所有的违反公安机关作为主管部门的法律、法规违法行为都属于违反治安管理行为。比如，违反《产品质量法》、《消费者权益保护法》等法律的违法行为，也可能会侵害他人人身权利、财产权利，但不属于违反治安管理行为。治安管理工作只是公安机关诸多行政管理工作的一个方面，其他如违反《道路交通安全法》、《消防法》等法律的行为，虽然属于公安机关管理的事项，也会对公共安全、公民人身权利、公私财产权利造成损害，需要由公安机关给予相应的行政处罚，但并不属于违反治安管理行为。治安管理方面的法律、法规只限于那些与社会治安秩序直接相关的法律、法规。【治安管理处罚法解释】
第二，违反治安管理行为具有一定社会危害性。法律总是以保护特定的利益为目的的，法律保护特定利益的基本方式就是给予违法行为一定的惩罚性后果，即由违法行为人承担相应的法律责任。违法行为在形式上表现为行为人对法律规定的违反：或者是违反了法律设定的禁止性义务，实施了法律禁止实施的行为；或者是违反了法律设定的命令性义务，不履行法律设定的义务。但法律对违法行为给予惩罚性后果的内在根据，并不是行为人实施了与法律规定不一致的行为，而在于违法行为侵犯了法律规范所保护的特定利益。违法行为对法律所保护的这种特定利益的侵犯，实际上就是该违法行为的社会危害性所在。行为的社会危害性应当是认定一个行为是否违法的实质性标准，有的行为虽然对他人人身、财产造成了损害，但其实质可能并不具有社会危害性，不属于违法行为。比如正当防卫行为、紧急避险行为，虽然在形式上表现为对他人人身、财产的侵害，但分析行为的实质，正当防卫行为人是为了保护合法权益不受非法侵犯而对违法的加害人实施的正当的反击；紧急避险行为人则是为了保全一个更为重要的利益，虽然侵害了较小的合法利益，但在总体上仍属于有益社会的行为，因而不为法律所禁止。因此，具有社会危害性，即侵犯了本法等有关治安管理的法律、法规所保护的特定的利益，是违反治安管理行为的一个本质特征。另一方面，违反治安管理行为的社会危害性在程度上又是有一定限定的。违反治安管理行为只是侵犯了治安管理法律、法规所保护的利益，在性质上属于一种违法行为，因而其社会危害性是有限度的，超过了这一限度，就会成为犯罪行为。
第三，违反治安管理行为具有应受治安管理处罚性。任何违法行为都要承担相应的法律后果，但不同性质的违法行为所应当承担的法律后果是不同的：民事违法行为要承担民事责任，如赔偿损失、返还原物、赔礼道歉等；刑事违法行为要承担刑事责任，如判处有期徒刑、罚金、剥夺政治权利等；而违反治安管理行为应当承担的是行政责任，具体说就是予以治安管理处罚，如警告、拘留、罚款。如果行为情节非常轻微，不应当予以治安管理处罚，那么也就不属于违反治安管理行为；如果行为情节严重，应当予以刑罚的处罚，那就已经属于犯罪行为，而不是违反治安管理行为。
违反治安管理行为的上述三个特征是具有内在有机联系的统一体，一定程度的社会危害性是违反治安管理行为最基本的属性，是违反治安管理法律、法规的内在根据，也是应当予以治安管理处罚的基础；违反治安管理法律、法规是违反治安管理行为的社会危害性的法律表现，也是违反治安管理行为应当予以治安管理处罚的法律依据；应当予以治安管理处罚则是行为的违法性和社会危害性的当然法律后果。
第三条 治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。
【释义】本条是关于治安管理处罚程序应适用的法律规范的规定。
根据本条规定，公安机关实施治安管理处罚，应当遵守本法设定的程序。对于本法未作专门的具体规定的，应当依照《行政处罚法》的有关规定执行。
由于作为行政法的调整对象的行政法律关系可谓包罗万象，变动不居，因此，行政法不同于其他部门法如刑法、民法，难以制定统一的行政法典和行政程序法典。行政法以大量的单行法律的形式存在，而且很多单行行政法律具有实体和程序性规范合一的特点。采用这种实体和程序性规范合一的立法模式，在各个单行的行政法律中，根据各个行政管理领域行政管理事项的不同特点-，有针对性的规定相应的程序性规定，能够更好地实现程序性规范所具有的保障和规范行政权依法行使的目的。本法是治安行政管理领域的一部基本的法律，治安管理事项具有一些不同于其他行政管理和处罚的特点，如一些违反治安管理行为人具有一定的人身危险性，针对这种情况，在治安处罚种类中有拘留这种限制人身自由的严厉措施等，这就需要在本法中有针对性地作一些特殊的程序性规定。另一方面，虽然行政管理事项的特点决定了难以制定一部统一的行政法典，但是行政管理领域尤其是行政程序方面的一些基本规律和共性的东西，还是可以把握的，也需要制定一些基本的适用于各个行政管理领域的法律，《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等就属于行政法这个法律部门中的一些基本法。1996年颁布的《行政处罚法》是规范行政机关行使行政处罚权的一部基本法律，它对于行政处罚的设定、调查、听证、裁决、执行等各个环节需要遵守的基本规范都作了明确规定。治安管理处罚在性质上属于行政处罚的一种，因此，本法与行政处罚法之间属于特别法与一般法的关系。本法中的程序性规定，是按照《行政处罚法》所确立的行政处罚的基本原则，并结合治安管理处罚自身的特点作出的。在具体实施行政处罚时，如果本法已经作出了专门性规定，那就应当遵循该规定；如果本法对某个事项未作专门性规定，那就应当适用《行政处罚法》的相关规定。
具体分析本法与《行政处罚法》在处罚程序规定上的特点，可以分为三种情况。第一种情况是，本法中有规定，《行政处罚法》中没有相应规定或者规定不一致。这种情况有的属于该规定是为适应治安管理本身的特点而设定，如本法规定，公安机关为了调查案件的需要，可以传唤违反治安管理行为人，对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，可以采取强制传唤措施；公安机关可以检查与违反治安管理行为有关的场所和人身；被处以拘留处罚的违反治安管理行为人提起行政复议、行政诉讼的，可以通过交纳保证金或者提供保证人的方式，申请拘留决定暂缓执行；人民警察对事实清楚，证据确凿，处警告或者二百元以下罚款的案件，可以当场作出处罚决定等。有的是为了进一步规范公安机关依法履行治安管理职责，增加了一些规定或者作了更为详细的规定，如关于询问查证时间的规定、办理案件的人员回避的规定、治安案件办理期限的规定等。第二种情况是，本法的规定与《行政处罚法》的规定基本一致。如关于扣押程序的规定，关于作出处罚决定前应当告知当事人作出处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利的规定，关于处罚决定应当载明的事项的规定，关于罚款决定与罚款收缴相分离的规定等。这种情况主要是考虑到，这些规定涉及到行政管理相对人的权利，当事人应当知道。虽然在《行政处罚法》中已经有规定，但在本法中予以重申，既有利于当事人知悉和保护自己的权利，监督公安机关依法行
使职权，也便于公安机关执法时遵守和引用。第三种情况是，本法中没有规定，需要适用《行政处罚法》的相关规定。如关于听证，本法只是规定公安机关作出吊销许可证和二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知当事人有权要求举行听证；当事人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。至于公安机关举行听证的具体程序，本法未作规定，而是要依照《行政处罚法》规定的听证程序进行。这种情况主要是考虑到《行政处罚法》的规定已经比较详尽，直接适用《行政处罚法》的规定更为适宜，而且在本法中再作重复性规定也无必要。此外，还需要注意的是，本条的这个规定，既有明确治安管理处罚程序的准据法的作用，还有一种兜底的含义，即本法有关处罚程序规定的未尽事宜，都要依照《行政处罚法》的有关规定。这就可以防止因立法的疏漏而导致无法可依的情况。
第四条 在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。
在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为。除法律有特别规定的外，适用本法。
【释义】 本条是关于本法适用范围的规定。本条共两款。
本条第一款是关于本法在我国领域内的适用范围的规定。法律的适用范围也就是法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律在什么时间段内发生效力；法律的空间效力，即法律适用的地域范围，以及法律对人的效力，即法律对什么人(包括自然人、法人和其他组织)适用。本款关于本法的适用范围的规定，实际上包含了本法的空间效力和对人的效力两个方面。根据本款规定，在空间效力上，除法律有特别规定的外，本法适用于我国整个领域内。在对人的效力上，除法律有特别规定的外，本法适用于所有在我国领域内违反治安管理的人。我国领域是指我国国境以内的全部区域，包括领陆，领水及领空。在我国领域内违反治安管理的人，包括自然人、法人和其他组织。其中自然人包括中国公民、外国人和无国籍人。这里的“法律有特别规定的”，主要是指《外交特权与豁免条例》、《领事特权与豁免条例》的特别规定。根据本条法律规定，享有外交特权和豁免权、领事特权和豁免权的人，不适用本法。这并不是说这些人员违反本法的行为不属于违法行为，不需要追究法律责任，而是因为根据国际惯例和国际公约、协议，为了保证各国的外交人员正常开展工作，各国本着平等、相互尊重、互惠的原则，相互给予了对方这些人员以一定的特权。对这些人员违反本法的，我们可以按照有关法律、国际公约、协议的规定，通过外交等途径解决；对有严重违反治安管理行为的人，还可以要求派遣国召回，或者由我国政府宣布其为不受欢迎的人，限期出境。
本条第二款是关于在我国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法的规定。按照有关国际惯例和国际法，各国所属的船舶、航空器虽然航行、停泊于其领域外，但应视作其领土的延伸部分，各国仍对其行使主权，包括对发生在其内的违法犯罪行为的管辖权。我国的船舶、航空器(包括飞机和其他航空器)，包括军用船舶、航空器，也包括民用的船舶、航空器。【治安管理处罚法解释】
第五条 治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。
办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。
【释义】本条是关于治安管理处罚的基本原则的规定。
本条第一款规定确立了治安管理处罚应当遵循的“以事实为依据原则”和“错罚相当原则”。 以事实为依据是辩证唯物主义认识论的基本要求，是实事求是原则在司法、行政执法工作中的具体体现，1996年颁行的《行政处罚法》也明确规定，设定和实施行政处罚必须以事实
【治安管理处罚法释义】中华人民共和国治安管理处罚
法释义第二十条 【治安管理处罚法释义】中华人民共和国治安管理处罚法释义第二十条
第二十条 违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：
(一)有较严重后果的;
(二)教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的;
(三)对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的;
(四)六个月内曾受过治安管理处罚的。
释义内容：
【释义】 本条是关于违反治安管理从重处罚的情形的规定。
本条规定的几种应当从重处罚的情形，都是违反治安管理行为的性质比较恶劣、情节比较严重、社会危害较大的情形。本条规定的“从重处罚”，是指公安机关根据行为人违反治安管理的行为确定应当给予的治安管理处罚，在这一档处罚幅度内给予较重或者最重的处罚。本条规定要从重处罚的情形主要有：
1.有较严重后果的。本条规定的“较严重后果”，是指违反治安管理的行为造成了比较严重的现实危害后果，如严重扰乱了社会秩序、严重妨害公共安全、对他人人身财产权利造成严重危害、严重妨害社会管理秩序等等。违反治安管理造成的后果越是严重，其社会危害性越大，应当予以从重处罚。
2.教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的。教唆、胁迫、诱骗的含义在本法第十七条的释义中已有明确阐述。教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的人，不但自己有违反治安管理的故意，而且还采取教唆、胁迫、诱骗等手段，使原本没有违反治安管理故意的人成为危害社会的违法行为人，这些人的主观恶性很大，必须予以从重处罚，以教育公民，更好维护社会治安秩序。
3.对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的。本条规定的“报案人”，是指向司法机关报告发现的违法犯罪事实或者违法犯罪嫌疑人的人，也包括违法犯罪行为的被害人。“举报人”，是指当事人以外的向司法机关检举、揭发、报告违法犯罪事实或者违法犯罪嫌疑人的其他知情人。“控告人”，是指被害人及其近亲属或其诉讼代理人，他们对侵害被害人合法权益的违法犯罪行为向司法机关告诉，要求追究侵害人法律责任。“证人”，是指知道案件全部或者部分真实情况，以自己的证言作为证据揭露违法犯罪行为的人。这里规定的“打击报复”的形式是多样的，既包括对报案人、控告人、举报人、证人的人身、财产的损害，也包括对他们精神上的折磨，如进行暴力伤害、利用职权辞退以及当众侮辱等等。报案人、控告人、举报人、证人都是在维护自己的合法权利或者利用自己的合法权利揭露违法犯罪，这既是公民的权利，也是公民的责任，有利于打击违法犯罪行为，维护社会的治安秩序，对他们进行打击报复，不仅是侵犯了他们合法的人身财产等权利，也妨害了司法机关打击违法犯罪的司法活动，其社会影响很坏，不利于弘扬社会正气，因而必须予以从重处罚。原《治安管理处罚条例》只规定了对检举人、证人打击报复的，可以从重处罚;本法规定对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的，应当从重处罚，加大了对公民的保护范围和保护力度。应当注意的是，《刑法》第三百零八条规定了打击报复证人的犯罪，对证人作了特殊的保护，打击报复证人构成犯罪的，应当依法追究刑事责任;不构成犯罪的，应当依照本条规定从重予以治安处罚。
4.六个月内曾受过治安管理处罚的。刚刚受过治安管理处罚，在六个月内又违反治安管理的，属于屡教不改，应当从重处罚。原《治安管理处罚条例》规定，对屡教不改的，可以从重处罚。对哪些情况是属于屡教不改的，规定得不明确，本条进一步明确规定，对六个月内曾受过治安管理处罚的从重处罚，便于实践中公安机关的认定和适用法律。
【治安管理处罚法释义】中华人民共和国治安管理处罚
法释义第十九条
【治安管理处罚法释义】中华人民共和国治安管理处罚法释义第十九条
第十九条 违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：
(一)情节特别轻微的;
(二)主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的;
(三)出于他人胁迫或者诱骗的;
(四)主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的;
(五)有立功表现的。
【释义】 本条是关于违反治安管理应当减轻处罚或者不予处罚的情形的规定。
违反治安管理的，应当依法处罚。本法第十二条、第十三条、第十四条规定，对于已满十四周岁不满十八周岁的未成年人、盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以减轻处罚;对于不满十四岁的人违反治安管理的或者精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚。这些对行为人减轻处罚或者不予处罚的情形，是由于行为主体自身的年龄和生理特点决定的，本条规定的一些减轻处罚或者不予处罚的情形，是考虑到行为人的行为特征、行为后果、社会危害等客观因素，主要有以下几种情形：
1.情节特别轻微的。实践中违反治安管理的行为多种多样，为了体现对违法行为人教育与处罚相结合的原则，本条规定对情节特别轻微的违反治安管理的行为，应当减轻处罚或者不予处罚。这里规定的“情节特别轻微的”，主要是指违反治安管理的行为没有造成危害后果或者危害后果很轻微等情况。
2.主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的。违法行为一般都会有危害社会的后果，有的造成被侵害人财产损失、人身伤害或者是精神上的损害，有的是扰乱了公共秩序、妨害了公共安全或者是妨害了社会管理秩序等。违法行为有的有被侵害人，如被殴打的人、被盗窃的人等;有的违法行为没有特定的被侵害人，如一些妨害社会管理或者妨害公共安全的行为等。本项规定的对行为人减轻处罚或者不予处罚的情形要同时符合两个条件：一是行为人主动消除或者减轻违法后果。违法后果越是严重，其社会危害性就越大，越应当从严惩处，如果行为人及时、主动地消除或者减轻违法后果，不仅对社会的危害小了，而且也表明行为人主观上意识到了自己的错误，有悔改的表现。二是取得被侵害人的谅解。违法行为毕竟不是犯罪行为，其社会危害性相对较小，对被侵害人的侵害相对较轻，对于行为人违反治安管理有被侵害人的情况，应当积极取得被侵害人的谅解，这样有利于消除矛盾，增进社会和谐，促进构建一个和谐的社会。同时这样规定，也使公安机关在处理违法行为时，必须要考虑到被侵害人的态度，如果没有被侵害人对行为人的谅解，没有被侵害人的同意，不能任意减轻违法行为人的处罚或者不予处罚，防止任意执法，徇私枉法。 3.出于他人胁迫或者诱骗的。受到他人的胁迫或者诱骗而违反治安管理的，行为人是在精神受到强制或者是受骗上当产生错误认识情况下违法的，虽然有过错，应当负责任，但是主观恶性相对较小，因而应当减轻处罚或者不予处罚。本条规定的“胁迫”和“诱骗”的含义与本法第十七条规定的含义是相同的。
4.主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的。本项规定的减轻处罚或者不予处罚的情形要同时符合两个条件：一是违法行为人主动投案。所谓“主动投案”，是指违法行为人在其违法行为尚未被公安机关发现以前，或者公安机关虽已发现但尚不知道行为人的，或者是虽已掌握违法事实和违法行为人但尚未追查之前，违法行为人出于悔过、惧怕处罚、亲友教育等原因，自己主动到公安机关承认违法行为并自愿接受处理的。实践中下列情形都是属于主动投案：违法行为人在异地向公安机关投案的;由于自身行动不便而委托他人代为投案的;在公安机关未掌握其违法行为时，因受到盘查、教育而主动交代违法行为的，等等。不论行为人出于何种原因、何种形式，主动投案的实质是违法行为人主动到公安机关接受处理。二是违法行为人要向公安机关如实陈述自己的违法行为。行为人主动投案以后，必须如实陈述其违法行为，包括具体的时间、地点、当事人以及作案手段等等。如果有些细节或者事实，行为人确实记不清了或者记错了，只要不是有意隐瞒，基本事实和主要情节如实说清楚了，还是应当认定为是如实陈述了违法行为。有的违法行为人为了逃避打击，投案以后采取种种手段隐瞒真相、避重就轻或者只供述一部分违法事实，企图蒙混过关，对这类人必须依法惩处。只有同时符合上述两个条件的，公安机关才可以依照本法规定，对行为人减轻处罚或者不予处罚。
5.有立功表现的。这里规定的“立功表现”，主要是指违法行为人在实施违法行为后，有揭发其他违法犯罪事实、阻止他人的违法犯罪活动以及有其他突出贡献的等情况。《行政处罚法》规定，对于配合行政机关查处违法行为有立功表现的，应当依法从轻或者减轻处罚。《刑法》也规定，对于有立功表现的犯罪分子，可以从轻、减轻或者免除处罚。本条的规定与这些法律规定的精神是统一的，即给了违法行为人改过自新、服务社会的机会，也有利于打击其他各类违法犯罪活动。
【治安管理处罚法释义】中华人民共和国治安管理处罚
法释义第十七条
【治安管理处罚法释义】中华人民共和国治安管理处罚法释义第十七条
第十七条 共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。
教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的，按照其教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。
释义内容：
【释义】 本条是关于共同违反治安管理的处罚原则的规定以及对教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的如何处罚的规定。
第一款是关于共同违反治安管理的处罚原则的规定。“共同违反治安管理的”，是指两个或者两个以上的行为人，出于共同的违反治安管理的故意，实施了共同的违反治安管理的行为。“共同违反治安管理”应当符合以下特征：1.行为主体是两个人或者两个以上的人;2.几个违法行为人必须要有共同的故意。即行为人对于自己实施的违法行为持故意的心理状态，其明知自己的行为会发生危害社会的后果而希望或者有意放任这种结果的发生;同时，几个行为人相互明知在共同实施违反治安管理的行为。如果行为人是过失的违法，比如在施工中过失破坏了电力设备等，不能构成共同违反治安管理。几个行为人虽然是故意违反治安管理，如果没有共谋，只是各自实施了违反治安管理的，也不构成共同违反治安管理;3.几个违法行为人必须有共同的违反治安管理的行为。违法行为人各自的行为都是在他们共同故意的支配下，围绕共同的侵害对象，为实现共同的违法目的而实施的。他们每个人所实施的违法行为都同违反治安管理的危害结果具有因果关系，是完成某一违法活动不可缺少的组成部分。依照本条的规定，对于共同违反治安管理的行为人，要根据其在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。“行为人在违反治安管理行为中所起的作用”，是指每个违反治安管理的行为人在共同违反治安管理的违法活动中的作用，具体分为起组织、指挥、领导作用，起主要的作用，起次要或者辅助作用等。由于每个违法行为人在共同违反治安管理行为中的作用不同，决定了对他们的治安处罚的轻重也有所不同，起到的作用越是重要，受到的处罚也越重，起到的作用越是次要，受到的处罚也越轻。根据本条规定，对共同违反治安管理的行为人要分别处罚，即不能只根据违法行为的后果、社会危害以及法律有关规定对所有行为人给予相同的处罚，而要同时考虑每个人的不同作用，并区别对待，分别予以处罚，以体现错罚相当的原则。
本条第二款是关于教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的如何处罚的规定。教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的人与因受教唆、胁迫、诱骗而实施违反治安管理行为的人是共同违反治安管理，要按照其教唆、胁迫、诱骗的行为处罚，本法第二十条还规定对这些人应当从重处罚。“教唆他人违反治安管理”，是指唆使、怂恿他人实施违反治安管理的
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