【www.gbppp.com--工作总结】
“多规合一”发展历程
当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期,新一轮改革任务艰巨繁重。随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出，推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，是提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展的必然趋势。
党的十八届三中、五中全会和中央城镇工作会议等对空间规划改革、“多规合一”均作出了重大战略部署：
2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。
2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。习近平总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。
2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。
2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生
态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。
2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，“多规合一”。
2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。
2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。
2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》强调，要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。其中特别提出，要积极实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”。
2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。与此同时，各省也纷纷结合自身情况确定了省层面的市县“多规合一”试点。
2015年9月，国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会联合组织编制并印发《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。
2015年12月，中央城市工作会议在北京举行，会议指出，提高城市发展持续性，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。会议强调，要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，同时为促进“多规合一”在新常态下，提高城市空间管控水平提供了方向性指引。
2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要强化城市规划工作。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。
2016年2月23日，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，中央全面深化改革领导小组组长习近平总书记听取了浙江省开化县对开化关于“多规合一”试点推进落实情况的汇报后，认为开化的试点经验切实可行，值得肯定。
2016年3月，为有效落实2016年中央全面深化改革领导小组办公室关于制定省级空间规划试点方案的重点任务要求，3月2日和3日，国家发改委会同国家测绘地理信息局，分别与广西壮族自治区、浙江省签署合作协议，建立省级空间性规划“多规合一”试点合作机制。
2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌。规划和国土两个职能部门的合并，意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一，从体制上为“多规合一”树立了良好的示范。
随着国家政策层面要求不断提高，规划改革的实践工作逐步深入，从最初的城乡规划、土地利用总体规划“两规合一”，到国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，再到以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，生态规划、综合交通等基础设施规划、教育等公共服务规划相互协调的“多规合一”，为规划体制改革实践指明了方向和路径，为区域破解发展难题找到了突破口，也为提高城乡资源利用效率、强化政府空间管控能力奠定了基础。
广州市“三规合一”信息平台工作汇报
（广州市国土资源和规划委员会）
一、“三规合一”工作简介
广州从2012年全面启动了“三规合一”工作。针对国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划长期以来由不同部门分别编制，规划主体、技术标准、编制办法和期限不统一，审批互为前置，规划落实中存在不协调的问题。规划之间的相互矛盾是审批时间长、土地使用效率低、投资建设成本高，城乡规划“落地”难、历史遗留问题解决难的主要原因。不解决规划矛盾的问题将削弱规划的严肃性和权威性，导致城乡开发管理混乱，严重制约城市科学可持续的发展。
广州“三规合一”工作历时两年，于2014年3月完成并由市政府下发实施。主要工作包括：一是制定工作规范与标准。确定“规划引领、平台整合、市区联动、试点先行”的工作思路，建立部门间协作交流机制，加强沟通交流，及时反馈和协调解决问题。二是全面梳理各类信息。对改革开放以来全市规划和用地信息进行全面梳理，共梳理“城规”和“土规”建设用地差异图斑29.4万块，面积935.8平方
公里，全面摸清了全市“三规”存在的差异。三是协调解决差异图斑。在“一张图”内划定建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线和产业园区控制线。
总结来看，广州“三规合一”的核心是协调矛盾，提高了规划管控能力。实现三个规划“一张图”管理、一个平台审批，既确保了规划“落地”，维护了规划严肃性，又有效提升政府依法行政和科学行政的水平。节约集约，盘活了存量土地资源。在三规合一的过程中，还有一个重要作用是民生为重，保障公共设施顺利落地。同时通过“三规合一”改革内部工作流程，实现了一个“窗口”受理，实现了数据的对接，信息共享，大幅度减少了审批环节，提高行政服务效率。
在“三规合一”基础上，目前广州市正按照“构建山清水秀的生态空间、集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间”的要求开展“多规合一”工作。计划2016年年底前，对环境总体规划、教育设施和电力设施以及医疗卫生、消防、水务、生态、应急避难、环卫、体育、城乡、文化施、交通、派出所等涉及20多个部门的14项专业规划进行统筹，实现“一个城市一张蓝图”，保障规划有效执行和有力管控，确保规划实施落地。
二、“三规合一”信息平台
（一）总体架构
为有效支撑广州市“三规合一”工作，落实“三规合一”运行机制，同时尽可能减少对各部门业务流程和信息系统的影响，广州市“三规合一”信息联动平台采用了“1+3”总体架构，即一个公共平台和发改、国土、规划三个业务子系统。
公共平台是新建内容，它统一管理和维护“三规合一”规划成果数据，为各部门实施控制线管控提供统一的管控数据和检测功能，并通过与各部门的业务子系统进行数据交换，实现广州市空间规划信息和项目审批信息的跨部门共享。
业务子系统是在各部门现有业务系统的基础上改造而成，它将控制线管控要求植入到规划编制和项目审批业务办理流程中，通过与公共平台联动，实现控制线管控和数据共享。
（二）数据支撑
与“1+3”总体架构相对应，信息联动平台数据支撑采取“三库一中心”的体系结构，即通过汇集规划工作库、国土工作库、发改工作库，形成“三规合一”数据中心。
数据中心包含四大类数据，分别是“三规合一”成果数据、相关规划数据、审批数据和其他数据。在下面的系统演示环节再做详细汇报。
（三）主要功能
公共平台提供数据加载、信息查询、检测与审查、部门联动、辅助决策五大功能模块。除具备图层控制、空间定位、属性查询等基本功能外，重点开发了建设项目控制线符合性检测、“两规”冲突检测等管控类功能，控制线修改的协调、更新、信息发布等部门联动类功能，以及规划统计、分析等辅助规划决策类功能。在下面的系统演示环节再做详细汇报。
（四）平台作用
信息联动平台是“三规合一”“一张图”的载体，是实施“三规合一”协调机制和控制线管控规定的技术保障，其作用主要体现在以下五个方面：
一是快速发现矛盾，辅助成果审查。依托信息平台，统一坐标系统，汇总基础资料，比对海量图斑数据，快速发现两规矛盾，审查协调成果，有效保障了规划协调的质量和效率。
二是实施动态维护，确保数据权威性。平台集中管理“三规合一”成果数据，落实《运行管理实施方案》关于“规划控制线”修编和修改机制要求，提供“三规”协调渠道，支持“三规合一”成果动态更新，为全市提供唯一权威的“三规合一”成果。
三是过渡期预警监督，避免产生新矛盾。在依据“三规合一”成果，完成城乡规划、土地规划调整及法定化之前的过渡期内，信息联动平台呈现原城乡规划、土地规划与“三规合一”成果的差异，并对“建设用地规模控制线”及“建设用地增长边界控制
线”外的用地审批进行检测，如与“三规合一”成果矛盾，及时预警，严格监督，以维护“三规合一”成果的权威性、促进“三规”协调一致，杜绝过渡期内新矛盾产生。
四是用地审批管控，确保成果落实。《广州市“三规合一”控制线实施管理规定》将建设项目分为三类，第一类项目为新增工业制造、仓储项目和符合产业政策及产业定位项目，第二类项目为重大道路交通、市政公用、公园和旅游设施及特殊项目，第三类为其它建设项目。平台可按照项目类别进行用地审批管控，确保“三规合一”成果的落实。
五是跨部门信息共享，提高行政效率。通过“三库一中心”数据支撑，实现了跨部门规划、计划和审批数据的实时共享，各部门能及时获取其他部门最新数据，方便行政决策参考，提高行政审批效率
多规合一工作的几个思想
“多规合一”是指推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划高度衔接统一，落实到一个共同的空间规划平台上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。
一、推进“多规合一”的现实必要。首先看“三规”，它是指经济社会发展、城乡建设、土地利用等三大规划体系，而“多规合一”、“多规融合”，则进一步将环境保护等规划纳入其中。由于规划种类繁多、标准不一，往往交叉重复甚至矛盾冲突，迫切需要优化整合。十八届三中全会提出，要健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系，四中全会进一步把法治建设上升到了治国理政战略的新高度，“多规合一”迎来了重大机遇。
一是，理顺规划关系。目前，国土和建设领域分别有《土地管理法》和《城乡规划法》，而经济社会总体规划的依据只有《宪法》。理论上讲，人大审议通过的总体规划每个字都具有法律效力，但实际中，由于缺少约束、任期变动等原因，总体规划统领全局的权威作用发挥不够。
二是，推进规划落地。“上边千条线，下面一根针”，市县辖区范围和调控手段有限，搞成庞大的规划体系既无必要也不可行。一些地方总体规划泛泛而谈、专项规划贪大求全，形形色色的规划往往令基层无所适从。我们在调研中发现，基层对“多规合一”呼声很高，但在工作思路方法上迫切需要上级指导。
三是，优化资源配置。习近平总书记多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。一些基础设施建设脱离发展需求，造成饱和或闲置。有的专项规划与城建和土地规划衔接不够，项目建成后又拆除，不仅付出大量成本，甚至影响社会和谐稳定。对本应由市场起决定性作用的领域热衷编制规划，过于强调政府意图，甚至发出扭曲的信号。政府在一心一意谋发展的同时，客观上也对产能过剩等问题起到了推波助澜的作用，近年来光伏等产业的大规模过剩就与此有关。
二、推进“多规合一”的困难制约。早在2003年，国家发改委就选取6个市县启动了试点，广东、上海、重庆等地也主动推进。时隔10年，习近平总书记在中央城镇化工作会议上作了部署，要求在市县探索“三规合一”或“多规合一”，一张蓝图绘到底。近期，国家发改委又下发了指导意见，各方关注度也逐渐升温。但从工作推进看，仍面临不少困难。
一是，规划理念目标不一致。总体规划是统筹全局的总纲要，关注总量、结构、就业、收入等发展性指标，强调发展优先，上下级规划进行指导性衔接；城乡建设规划主要统筹建设行为，关注城市规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标，强调建设优先，上下级规划联系相对松散；土地利用规划主要统筹土地保护开发，关注耕地保有量和建设用地总量等约束性指标，强调保护优先，上下级规划之间有严格的约束力。几大规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同，给规划融合造成了一定困难。
二是，规划管理机制不顺畅。目前，规划编制、审批、实施的职能过于分散。发改部门负责综合协调，但角度相对宏观，难以解决空间合理组织的全部细节问题；建设部门最具专业技术实力，但侧重物质空间建设，没有统筹发展全局的职责；国土部门偏重强调耕地保护这个单一目标，与快速推进的工业化、城镇化矛盾较为尖锐。规划衔接以征求意见的形式进行，由于部门利益等原因，衔接不透、相互掣肘时有发生。对此，国家发改委徐宪平副主任在一次系统会上曾指出，“想出台一部好的文件，不协调等于零，但有时协调完了基本等于零”。个人认为，在不进行机构改革和职能调整的前提下，单纯依靠地方政府以超常规方式进行规划融合，往往只能昙花一现，新疆“乌昌一体化”规划的编制就有深刻教训。在“多规合一”问题上，“顶层设计”远比“基层首创”更重要，不能等到基层都已经过了河，顶层还在摸石头，顶层尤其是国家级应当肩负起更大职责。
三是，规划编制程序不规范。从立项看，除几大骨干规划外，其余哪些编、哪些不编、由谁编、如何编，缺乏明确规定，随意性强。一些部门将常规工作也列入规划，导致效力不升反降。从编制看，尚无统一严格的法定流程，部分规划缺乏科学民主决策，省略论证、评估、监督等环节，仅仅把规划编制当成例行公事。从审批看，大部分规划的审批主体不够明确，为增强自身影响力，相互攀比、盲目提升审批主体层次的现象时有发生。
三、推进“多规合一”的路径探讨。一个区域只有一个空间，一个空间理应统一规划，这是“多规合一”毋庸置疑的现实基础。“多
规合一”后是什么样的规划？实事求是讲，要一步到位实现一本规划“一统天下”并不现实。现阶段应当先构建一个基础共通、内在协调、具有弹性的规划体系，然后逐步向一本规划过渡。个人认为，技术路线图可设定为：(1)加强“多规合一”理论和方法体系研究；(2)建立城乡用地、基础设施、产业集群等公共数据平台；(3)设定产业、人口、土地、城建等引导方向和预期目标；(4)划分城镇、农业、生态“三类空间”，确定相应的“三条红线”；(5)编制各分项规划，确保重大生产力布局衔接一致；(6)制定管理政策，明确分工协调机制。在具体操作中，有以下三点应当引起注意：【多规合一工作总结】
一是，要以人口为基础。规划是为人服务的。当前我省正迎来本世纪第一次快速老龄化，劳动适龄人口总量下降、年龄老化，初步估计，将由“十二五”末的7100万人下降到“十三五”末的不足6900万人，平均年龄上升1.4岁。随着新型城镇化推进，人口的城乡和区域分布结构都将发生深刻变化，对经济增长动力、基础设施布局、民生保障需求产生深远影响。对人口重大问题的研究把握，应当成为“多规合一”的基础依托。
二是，要以产业为核心。近年来，国内不乏“睡城”、“空城”、“鬼城”的先例，如北京的回龙观、天通苑、鄂尔多斯的康巴什新城，其根本原因就在于城市建设与产业布局、人口流动相脱节。李克强总理强调，“兴城首先要兴业”。推进“多规合一”，就是要摒弃单纯建城的做法，始终贯穿产城融合的理念。我们在临沂高新区调研时发现，基层确实也越来越重视以产业来集聚人口、形成城市，在完善功能配
套和提升承载力上做了大量探索。
三是，要以空间为引导。空间布局是未来发展的基础平台，也是多种规划共同的物质承载。从“五年计划”和“五年规划”的区别看，“计划”起源于计算，时间和数量色彩更浓；“规划”起源于制图的圆规，空间和图形色彩更浓。转向市场经济后，强化对空间资源的调控就成为规划的应有之义。我省的一大优势，就是“两区一圈一带”打下的坚实基础。与此相比，主体功能区政策尚不配套，比如对限制开发区域加大转移支付，对重点开发区域加大土地供应，还没有很好地落实，影响了基层的积极性。这些问题都亟待研究解决。
推进“多规合一”是一项长期复杂的工作。从发改部门的角度，应当牢牢抓住工作主动权，加快规划立法，确立总体规划在规划体系中的核心地位；争取政府理顺规划行政事权，优化职能分工和衔接机制；结合推进主体功能区，初步构建统一的数据平台；最后，还要培育复合人才，提升规划队伍综合水平，发挥好系统内宏观院、咨询院、信息中心等技术力量的综合优势，共同把“多规合一”工作扎实推向深入。
“多规合一”规划思路
中研智业集团紧跟国家规划设计政策要求前沿，通过10余年经验，1500余项规划案例积累，结合较长时间的专题研究，以及实践主持青海省河南县等地“多规合一”工作，形成了自有的一套“多规合一”规划体系和实施路径。
一、总体思路
深入贯彻落实科学发展观，以党的十八届三中、四中、五中全会及中央城镇工作会议精神为引导，围绕城镇建设空间规划改革的总要求，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间规划，以专项数据库为支撑，以信息化为突破口，以规划立法、体系完善、体制创新为保障，着力构建由“一个技术报告、一张蓝图、一个数据库、一个平台、一套机制”组成的“五个一”空间规划体系，破解发展难题、优化发展格局，切实提高政府的空间管控能力，全面推进区域规划体制改革。
二、规划原则
坚持统一协调、求同化异的原则。“多规合一”工作必须以政府为主导，建立多部门协作、公众参与、各级政府部门共同参与的组织机构、工作模式、技木方法、信息平台，找准规划差异，依法依规，应调尽调。同时，充分吸收各规划的理念、技术、方法和已有成果，寻求最大公约数和最大优势空间，实现各规划成果的全方位优化融合。
坚持底线思维、集约节约的原则。生态作为“五位一体”的重要一环，是转变经济发展方式、改善民生的重要前提。因此，“多规合一”工作应将维护生态环境安全放在重要位置，优先划定生态保护红
线
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