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行政执法常见违法之形态
省政府法制办执法监督处 周靖
行政执法违法形态，即行政执法行为违法的具体表现形式，是行政执法行为违法分类的具体化。我国立法上有关于违法的具体行政执法行为的规定，主要体现在《行政诉讼法》
第54条，其规定包括主要证据不足、适用法律（法规）错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、不履行法定职责等六种。从结合立法之规定，从理论上对具体行政执法行为违法形态可以分为几类：
一、法律事实瑕疵与证据错误
行政执法行为的作出必须基于必要和适当的客观事实，即在作出行政执法行为前应明确地认定相关的事实。事实的存在及其正确认定，是行政执法行为能够成立的基本事实要件，是行政执法行为正确性和合法性的前提和基础。如果事实不清，或者认定事实错误，或者根本就不存在作出某种行政执法行为的事实，或者事实未经充分调查而确定，都应属于行政执法行为在事实方面的瑕疵。
当然事实是否清楚，是通过证据来证明的。如果没有充分、确凿的证据证明相关事实的客观存在以及准确性，即可
认定行政执法行为不符合事实上的要求而构成行政违法。法律事实瑕疵与证据错误的情形主要包括：
（一）执法机关收集、审定并采信作为认定事实的证据违法，导致认定的事实有瑕疵。
具体表现为：
1、证据缺乏客观性。如某工商机关在处罚决定书中认定相对人倒卖A牌香烟，但是在案卷中的拍摄证据却是B牌香烟。
2、证据缺乏关联性。某卫生局在处罚决定中认定某医院销售假药，但是案卷证据却没有显示所列假药的销售记录或有关证明；
3、证据形式不符合法定要求。行政证据与诉讼证据一样共有7种形式，每种形式都有其特定的要求。
4、违法法定程序收集的证据。【执法违法】
（二）非法定主体收集的证据。
【案例】广州市民被拍违章状告公安局案
2004年底，引人注目的广州某市民不服交通违章被拍照受罚而状告公安机关一案，经该市中级人民法院终审判决，终于尘埃落定。该案原告赖先生于2004年3月5日收到一份交管部门的《公安交通管理行政处罚决定书》，被告知因2003年底的一次违章而被罚款100元，处罚证据乃是另一市民孔某根据该市公安局2003年7月发布的《关于奖励市民
拍摄交通违章的通告》所拍到的赖某违章的照片。赖先生认为这等于由市民行使了公安机关的调查权，交警不得以此为证据进行处罚，遂申请行政复议而后又两上法庭状告公安局。
（三）行政执法主体对事实的认定违反证明标准导致事实认定瑕疵。
1、排除合理怀疑证明标准。排除合理怀疑标准，是指案件主要事实均有相应的证据证明，且证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾，或者虽有矛盾但能够合理地排除。此标准适用于限制人身自由的行政处罚或者强制措施、责令停产停业和吊销证照等对人身或者财产权益有重大影响的行政案件。
2、明显优势证明标准。是指审理人员在自身知识和经验的基础上，遵循职业道德、逻辑法则和经验法则，对所有证据进行综合分析和判断后，在心证上达到确信案件事实的真实性明显大于不真实性的程度。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（送审稿）在起草说明中，将该标准规定为行政诉讼的基本证明标准。如用百分比来比喻性说明的话，明显优势证明标准的优势或盖然性程度应当是80％左右。
3、优势证明标准。是指审理人员在自身知识和经验的基础上，遵循职业道德、逻辑法则和经验法则，对所有证据
进行综合分析和判断后，在心证上达到确信案件事实的真实性大于不真实性的程度。此标准适用于简易程序案件，检查、扣押、查封等临时措施。
【案例】某林业局以某企业滥伐林木为由，决定给予该企业罚款10万元，但是，该决定没有认定该企业在何时何地，采取什么何种方式滥伐林木，以及滥发林木的数量。
（四）认定的法律责任主体错误。【执法违法】
包括隶属关系方面（有独立法人和无独立法人的资格）；企业承包方面；雇佣关系方面；委托关系方面；单独违法还是共同问题；行政相对人的身份、责任能力认定错误问题。
【案例1】某砖厂与技工张某签订技术承包合同，砖厂提供资金、厂房、设备；张某为砖厂生产成品砖，并按照每块砖提取费用，某税务局以张某没有办理生产砖的税务登记证为由，给予张某罚款500元。
二、法律适用错误
（一）适用法律性质错误。
【案例】某会计师事务所有限公司，于2007年2月14日通过了《关于同意设立某会计师事务所有限公司的批复》，并取得了《执业证书》。2007年3月2日该所在某市工商行政管理局注册登记成立。2008年3月至4月间，被申请人先后多次接到举报称申请人存在成立时虚假出资，骗取审批等一系列违法行为。遂组成检查组，对反映情况进行查证。调
查结果认定：申请人存在“挂名法人、虚假股东不够设立条件、抽逃注册资本、弄虚作假采取不正当手段骗取财政执业资质”等方面的问题，依法作出了《财政行政处罚决定书》，撤销申请人执业资格。申请人不服，向省政府申请行政复议，要求撤销被申请人作出的行政处罚决定书。
（二）适用法律层级错误。
应适用效力层级高的法律规范却适用了效力层级低的法律规范。
（三）适用法律条文错误。
【案例】某质量与技术监督局对某砖厂生产的烧结普通砖，进行抽样监督检查。经送省产品质量监督检验所检验，该送检产品不合格(长宽尺寸有偏差，其他检验项目指标合格)。某质监局向砖厂作出行政处罚决定书，认定该砖厂已违反我国《产品质量法》第32条规定，依据该法第49条规定，决定责令其停止生产不合格产品，并处以违法货值金额一倍计人民币4.6万元罚款等。砖厂对这一处罚不服，并请求人民法院予以撤销。
法院认为，某质监局对砖厂作出的处罚中，认定该厂生产不合格产品违反了我国《产品质量法》第32条规定，并无不当，但是针对违反该条规定的行为如何处理，该法第50条也作出了明确规定，而质监局却适用该法第49条进行行政处罚，显然属于适用法律、法规错误，遂终审判决责令该
行政执法违法责任追究制度
第一条 为促进依法行政，进一步提高发改委系统行政执法水平，根据《公务员法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》等法律、法规，制定本制度。
第二条 本制度所指行政违法责任是指行政执法的工作人员在行政执法过程中因故意或过失，违法行使职权实施了侵犯公民、法人和其他组织的合法权益而应承担的行政法律责任或其他法律责任。
第三条 市发改委政策法规处具体负责对全市发改委系统行政执法违法责任的追究工作。
第四条 追究行政违法遵循以下原则：
(一)以事实为依据，以法律为准绳，有错必究。
(二)行政执法违法责任追究与加强行政执法相结合。
(三)惩处与教育相结合。
第五条 对以下行政执法违法行为实行追究：
(一)被行政复议机关依法撤消的行政复议案件。
(二)被人民法院依法撤消的行政诉讼案件。
(三)被行政复议机关、人民法院决定或判决在一定期限内履行职责的。
(四)影响较大的其他行政违法行为。
第六条 行政机关及其工作人员在行使职权时有下列情况之一的，追究其责任：
(一)违法实施罚款、撤消机构、吊销证照等行政处罚的。
(二)违法采取限制公民人身自由等行政强制措施的。
(三)违法要求行政执法对象履行义务的。
(四)没有法定的行政处罚依据的。
(五)擅自改变行政处罚种类、幅度的。
(六)违反法定的行政处罚程序实施行政处罚的。
(七)违法进行委托处罚的。
(八)违法自行收缴罚款以及违法处置罚款的。
(九)截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或财物的。
(十)对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人和其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的。 (十一)其他的违法行为。
第七条 行政执法人员汇报事实严重失误，导致行政机关执法错误的，由行政执法人员承担过错责任。
第八条 有下列情形之一的，可以从轻或免于追究执法人员的责任：
(一)主动发现执法过错并及时纠正，未造成严重后果。
(二)过错行为明显轻微的。
第九条 有下列情形之一的，应当从重追究执法人员的责任：
(一)因索贿或受贿造成执法过错的。
(二)多次发生执法过错的。
(三)因执法过错造成严重后果的。
(四)其他执法过错情节严重的。
公安机关的位置处在服务群众和打击犯罪的第一线，担负着繁重的治安管理和惩治犯罪任务。执法水平的高低、执法质量的好坏，直接影响到党和政府的声誉，影响到国家的社会安定，更是公安民警执法水平综合素质的体现。
针对公安干警在执法中出现的一些违纪问题，桃源县纪委对该县公安局执法情况进行了一次调查。近三年来，该局纪检监察信访共受理举报民警违法违纪案件87件，查结16件17人。其中因执法质量引发的民警违法违纪案件11起12人，占全部被查处案件的70.6，其中1起2人被检察机关立案查处。为何该县因执法质量引发的民警违法违纪问题时有发生？笔者以为执法水平和业务素质偏低是造成民警违法违纪的主要诱因。现就这一问题进行初步探讨。
一、执法质量引发民警违法违纪问题的现状
1、认识不到位。少数民警认为执法质量的好坏，关键在于包装，只要包装得好，就不会出大问题。甚至少数骨干不是把精力放在如何切实提高办案质量和执法水平上，而是挖空心思弄虚作假，欺下瞒下，以求在执法质量的考评中蒙混过关。普遍存在不用心钻研业务，不精心抓执法质量。少数民警在心理上还存在抵触情绪。当案件审核人员指出一些需要整改的意见后，个别人根本不从业务能力上找自己的差距，满腹情绪的以为办案程序太复杂、太繁琐、太费力。
2、制度不健全。公安机关没有一个完善的学习办案业务制度。没有系统的学习新的法律条文，有的民警在办案中还是沿袭老的套路和方法。少数民警办案能力不强，业务素质偏低，有的笔录和文书制作都不规范，部分民警对常用法律法规不熟悉，案件定性不准确、法律条款适用错误，经常出现这样或那样的纰漏，这些问题都是由于平时学习培训不够造成的。
3、执法不作为。一是执法违法。主要表现在收款不依法裁决和收款不交帐两个方面。有的一流信息监控拦截系统(IMB System)
信息监控系统提醒您：很抱歉，由于您提交的内容中或访问的内容中含有系统不允许的关键词，本次操作无效。请注意，如果您看到此信息切勿强制提交相关内容，以免给您带来不必要的麻烦！本次拦截的相关信息为：六合彩中发现，部分单位存在三个方面的问题：一是台帐不真实。少数单位对业务台帐不如实填报，不及时登记，不全面纪录。二是懒手脚，图省事。用捆、绑、吊的方法逼取口供。2016年8月，马宗岭派出所2名民警不深入细致调查研究，用刑讯逼供的方法致使多人轻微伤，被检察机关立案查处，铸成大错。三是漠视群众权利。无论是刑事案件还是行政案件的受害人，都有案件处理和鉴定结论的知情权，少数办案民警不将行政处罚决定送达受害人，或是越疽代疱，自己签个名字交差。四是弄虚作假。部分办案民警为检查过关，出现涂改法律文书，擅自添加笔录，制作假证据等问题。如2016年10月，副科级民警刘某在办理乡村民李某利用地下“六合彩”赌博一案中，为了办案时效，弄虚作假，伪造证据材料呈报结案，在社会上造成不良影响。2016年案发后，杨某受到党纪政纪处分。
二、民警执法质量形成违法违纪的主要原因
1、业务技能不优。该县公安民警的专业技能存在着“四多四少”现象：一是仅有一般能力的人员多，具备侦办业务性强、技术性强的案件人才少；二是初级管理人才多，知识型人才少；三是按传统模式办事的多，开放型人才少；四是单一技能多，复合性人才少。水准仅处在一般性的调查摸底、传人取证、控制审查的人员占多数；还有一部分民警不能办案；那种能侦善战、巧妙灵活、技能高远的开放型人才；具有高级技术职称和计算机、信息网络一体化等新型高技能人才严重匮乏。
2、业务学习不勤。一是忽视学习。该局80的警力处在侦查破案、治安管理、基层基础和接警处警实战第一线，有一半警力从事后勤保障、户政管理和综合协调。全体民警成天在各自的战斗岗位上，不息地为完成所规定的任务而奔忙，头绪多，压力大，因而人们很少时间学业务、学技能。二是频繁异动。该局公安民警的异动换岗年年搞
，一个民警不能在一个岗位上长期，形不成技能权威，一般都是打一枪换一个地方，对某一专业的熟悉程度只能是“半边臭”，谈不上搞“精”就被换岗了。三是不重视学习。近几年来，该局既没有选派一批有发展前景的民警去院校或专业部门学习深造，又忽视树立专业技能典型，没有形成一种良好的学专业、钻业务、授技能的氛围。即使在全国大练兵的推动下，学习热潮动了一阵子，根本就没有学深，没有学精，没有过关，也不长久。
3、监督不到位。负有案件质量审查职责的法制部门对案件质量的监督管理不到位，少数民警自身业务素质低，责任性不强，办理案件质量不高，却得不到有力的监管和帮助。法制部门平时对基层的民警业务指导不够，对基层办案单位报警案件和未破案件的立卷归档的督导和检查不力，对未破刑事案件的接待材料、立案登记、线索来源、证据收集、现场勘察、有关物证、书证建档不实，甚至疏于保管。
4、执纪不严格。执法质量问题，既有隐藏的也有公开的。隐藏的原因是民警自身业务技能不强，有的是作风不纯，或是搞利益驱动，造成执法质量出问题。公开的是因为其内部监督没有太多的约束力，内部监督乏力的重要表现三个方面：一是监督滞后。往往是案件质量的监督多停留在形式和表面上，缺乏全面和深层次的监督，事后监督多，事前事中监督少，往往“生米煮成熟饭，空放马后炮”。二是执纪不严。公安机关对因执法质量引发的民警违法违纪行为，总是以种种借口开脱责任，对其处理过于从轻从宽，使民警思想存在模糊认识，心存侥幸心理，达不到办理一案，教育一片的目的。三是警钟不常鸣。执规创优一般都是年初喊得凶，年中抓得松，年底一场空。没有把纪律防范作为关心民警、保护民警的重要举措常抓不懈。
三、解决执法质量引发民警违法违纪问题的对策
防范和遏制民警因执法质量引发违法违纪问题是一项长期、复杂、艰苦的任务，如何有效控制这方面问题的发生、发展，笔者提出以下对策：
1、顽症用重药，严格执纪做到决不手软。执法质量而引发民警违法违纪是公安机关的顽症，因此，严肃纪律，加大违法违纪案件查处力度，既是加大了治疗这一顽症的药剂量，还可以收到明显的抑制违法违纪行为的产生和发展。只有对暴露出来的突出违法违纪问题从严查处，时刻保持一种对违法违纪问题的高压态势，才能使心存侥幸心理的人丢掉此种心理，不敢越雷池、触高压，从而减少和杜绝此类问题的发生。对违法违纪民警要切实做到：一是一个口径严查处。局党委一班人认识要统一，对队伍中出现的问题始终是一个口径：严肃查处。哪个犯了查哪个，犯到哪条查哪条，不遮遮掩掩、含糊讲情，不心慈手软、降格处理。局党委对发生的每起民警违法违纪案件，要做到起起必研究，事事必分析，件件必通报。二是一个标准量公平。坚持用一个标准对待人和事，纪律面前人人平等，不搞宽此严彼，保证执纪的严肃性和公平性。三是一抓到底不手软。对出现在民警中的违法违纪问题要一抓到底，不可半途而止，坚持每案必查，查案必果，不打处分白条。
2、真抓实管，努力强化执法监督的作用。一是真正重视外部监督，自觉接受人大和检察机关以及人民群众的监督。对他们的意见和建议认真整改，真正落实。二是确实强化内部监督。督察人员要调配熟悉公安各职能部门业务技能的行家里手，不要搞外行监督内行，提倡事前事中监督，不要搞事后诸葛亮。公安机关的督察人员要走出机关，深入办案民警中间，变静态监督为动态监督。经常开展调查研究，进行个案抽查与复核。同时，案件质量审查人员，要认真履行案件监督职责，不仅要做到及时发现，及时整改，更要注重收集归纳整理案件质量方面产生的问题，定期或不定期的进行综合分析，向全体民警通报，促进执法水平的平衡发展。只有这样，才能形成一个严密的内部监督体系，最大限度地提高民警业务技能，减少民警违法违纪的发生。三是落实责任追究制，提高案件质量。向明晰的执法责任追究制要执法质量，要管理效益。对侦办终结案件的审核把关实行归口管理，坚持谁主管、谁负责，谁主办、谁负责，谁审核、谁负责的制度，逐案审核考评记分，决不出现带病结案现象；对未破案件或立案未办结刑事、行政案件，加强案件督办，防止不作为问题发生；对处罚执法的监督要防止执行不力或执法随意性。凡上述几个环节的职责都要分解到各个执法中的负责人、审核人、审批人、承办人。执法过错案件，要严格规定予以追究。只有加强了责任，坚持了追究制度，才会使执法责任人变压力为动力，有动力才能提高能力，使执法质量得到提高。
3、对症下药，努力解决民警的思想困惑。一是鼓舞队伍士气。局党委一班人首先要高度统一思想认识，真正转变执法观念，正确理解执法质量存在的不足，向民警适时通报当前执法质量所面临的严峻形势，加强正面引导，让民警从思想上彻底转变执法观念，正确面对存在的执法质量困难，研究出台各种有效的应对措施，凝聚警心。二是凝聚整体合力。要结合抓执法质量的提高，抓好民警业务培训，鼓励支持民警参加各类专业知识学习和专业学历教育，不断提高民警业务素质。坚持用案例警醒民警，坚持用制度约束民警，坚持用督导规范民警，坚持用典型鞭策民警，坚持用关怀和温暖优待民警，要设身处地地体恤民警。三是正确区分是与非。公安民警任务重、收入待遇低、经费投入少、制约了高技能人才的涌现。该们要正视这一现实，正确对待自身的功过，正确对待群众产生的误解，对公安民警执法质量引发的违法违纪案件，要坚持标本兼治，重在治本的原则，从根本上杜绝公安队伍违法违纪问题的发生。
工商行政管理的目标就是在社会主义市场经济条件下建立和维护市场经济秩序，维护市场经济秩序就是要加强对市场主体及市场经济行为的监督管理，就是要根据国家的法律、法规及规章对市场内各类经营主体进行监管。以保证每个经营户知法、懂法、守法。营造一个良好的竞争机制和竞争环境，真正做到公平交易。
目前就我国工商体制而言，行政执法的大量工作是由基层工商所来承担。基层工商所已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必纠等方面有不尽如人意之处。有法不依，执法不严，违法不纠的现象在一些地区、一些部门还相当严重，这种现象的存在将有损于执法部门在群众中的形象。我们必须对其进行研究和探索，找出存在的问题，提出解决的办法，切实把有法必依、执法必严和违法必纠落到实处。基于此，本文将对基层工商所行政执法面临的问题及解决的对策加以探讨。
一、行政执法中存在的问题
行政执法指的是按照法律、法规和规章赋予的权限将国家法律规范付诸于实施的活动。现行执法就面临严重的问题。首先是以权压法，以言代法的现象依然存在。有的执法不是严格依法办事，而是滥用法律赋予的权力，超越法定职权范围，乱处罚、乱罚款，擅自越权执法。其次是执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，受执法单位个别人的庇护，有恃无恐，不缴或少缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。再次，违法者得不到应有的处罚，丧失了法律的权威。有的由于执法力度不够，执法环境较差，案件久拖不决，致使简单案件变得复杂化。一些执法部门，对自己有利的事情争着管，特别是涉及罚款处理的案件。而对自己没有利的事情则嫌麻烦，互相推诿不愿意管。最后，判决的执行工作阻力重重。有的判决涉及三角债问题而难以执行；有的当事人自恃靠山强硬，拒不执行；还有的无理取闹，抗拒执行，甚至殴打执法干部。
二、影响公正执法的原因
存在上述问题的原因，有历史背景，也有现实基础，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）某些行政法规不能与时俱进某些行政法规不能与时俱进。有些法规、法条不能及时修正，市场发展快、变化大已经不适应现在市场的需要。由于法律不能及时出台，不能产生规范和调整作用。尤其是当不良社会关系已趋于定型，再用法律禁止，难免造成法不责众的现象。同时，由于立法滞后一些地方只能用条例、规章甚至用政府通知来代替法规使用，使其失去法律的严肃性。造成一些经济领域长时间无法可依，严重影响了公正执法的效率。而一些已颁布执行的法规，条款也过于原则，操作性不强，达不到预期的实际效果。
（二）行政法规权限不明主要
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