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前言
20世纪中期以来非政府组织在国际社会中以惊人的速度蓬勃发展，形成了一个遍及全球的第三部门。随着改革开放政策的进行，我国社会组织结构发生了巨大的变化，形成了政府，企业和非政府组织这三大社会部门。我国非政府组织也出现了“爆发式”的增长，数量，种类不断增加，规模不断扩大，组织的独立性明显增强，合法性日益得到确认承担起了越来越多的社会责任和功能。
虽然非政府只的发展取得了良好成效，但在非政府组织的内部和外部仍然存在许多问题。论文首先对非政府组织概念，基本特征等一般理论进行了梳理，接着又从我国非政府组织的现状入手，分析了我国非政府组织存在的问题。具体来说，我国非政府组织目前存在的问题主要集中在一下几个方面：一是非政府组织根本性质的改变；二是非政府组织独立性不强，也可以说我国非政府组织自我发展能力比较低；三是法律法规不健全；四是非政府组织功能不全，总量不足，整体分布不均匀。针对以上四个问题论文阐述了相关的对策。
本文综合运用了文献分析，比较分析等方法，在分析了政府与非政府组织合作关系的理论基础和政府与非政府组织合作必要性的基础上，对于如何构建我国政府与非政府组织合作关系分别从政府对非政府组织的管理扶持，健全对非政府组织的法律法规，政府对非政府组织的人员和资金支持以及非政府组织的自身建设等方面进行了探讨。首先，政府要转变对非政府组织的认识，加大对非政府组织的政策扶持，改革对非政府组织的管理机制以推动合作关系的搭建，营造有利于非政府组织发展的宏观社会环境；其次，非政府组织要明确组织的使命，增强能力的建设，调整与政府的关系以促成合作关系的形成。
论文最终把政府与非政府组织的合作关系归纳为：政府逐渐为非政府组织的发展营造出良好的社会环境，提供完善的法律、制度和政策支持，从而不断增强非政府组织的独立性、自治性和社会公益性，使之最终成为能够承担社会管理职责的独立的社会管理主体。这个过程，既是非政府组织自身发展的过程，也是中国社会治理模式转变、多元治理模式形成的过程，是中国和谐社会建设不可缺少的发展过程。
1 非政府组织概念及特征
1.1 非政府组织概念
根据维基百科，非政府组织（Non-governmental organization，缩写NGO）一般用在联合国的文件和其他许多国家的官方文件中，是指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的社会组织，多用于第三世界国家。是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府。非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。非政府组织面向任务、由兴趣相同人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。
由于各国文化、法律等的差异，不同国家对这个概念的指称所适用的对象范围也各不相同。美国一般称之为“非營利组织”、“独立组织”或“第三部门”（The Third Sector），英国称之为“志愿组织”（voluntary organization），还有许多国家则用“社团”称之[1]。
非政府组织一词最早见于联合国文件。1946年6月《联合国宪章》第71条规定：“经社理事会作为负责协调经济和社会活动的联合国机构，在提出建议和开展活动时，需与有关非政府组织磋商[2]。”该条款明确提出了要在国际事务中发挥非政府组织的作用。当时所提的非政府组织是指“任何不是根据政府直接协议成立的一般不把利润最大化当作首要目标的社会组织，主要从事人道主义救援和社会福利活动。”
根据《联合国宪章》第71条推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等。但是目前在国际上，关于非政府组织的涵义和称谓并没有形成统一认识。比较普遍的称谓是非营利组织和非政府组织，英文分别简为NPO和NGO，即Non-profit organization和Non-government organization。与之相类似的称谓还有公民社会组织(Civil Society Organization，CSO)、志愿组织(Voluntary Organization，VO)、第三部门(the
Third Sector)、慈善组织(Philanthropic organization)及免税组织(Tax-exemption organization)等。
据一份1995年联合国关于全球管理的报告统计，有接近29000个国际非政府组织。国家级的更多，美国统计过有两百万个非政府组织，大部分是过去30年成立的，其中有65000个在俄罗斯。每天都有数十个非政府组织成立，光肯尼亚每年就有240个非政府组织新成立[3]。
1.2 非政府组织的基本特征
非政府组织或者非营利组织这个名词上面我们之总结可以看出非政府组织的组织性，非政治性，非营利性等一些主要特征，除此之外，非政府组织的具有自治性，民间性，自愿性，非宗教性等特征。具体如下：
（1）组织性，也成正规性。指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，则有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员等；显然，那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体虽然也有重要的社会功能，但应被排除在外。
（2）民间性，又称非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。当然，独立于政府并不是不能接受政府的资助，或完全没有政府官员参加活动，但关键是接受政府资助但会改变组织目标，而政府官员并代表政府而是以个人身份参加。
（3）非营利性。指组织不以营利为目的，不进行利润分配。当然在现代社会，非政府组织从事管理或服务活动是可以收费的，在一定时期内也会有盈余，但收费是补足实现组织目标的需要，或说进行组织活动必须的成本，而盈余除补偿成本外，只能用于组织服务于社会。如有的国家就明确规定，注册一个非盈利机构，其活动享受非盈利机构的有关政策和规定，但不得进行利润分配，一旦机构破产，则资产不能归个人收回，只能纳入社会公益基金等。
（4）自治性。指有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。同时，能够进行组织的自我管理。
（5）自愿性。指成员，参与组织，以及组织的资源集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。特别是具有明确自愿性的非政府组织，往往具有由志愿者组成
的董事会和广泛的志愿工作人员
（6）非政治性。指组织的目标和手段在服务社会上高度统一，不参加竞选等政治活动，即不是政党组织，社会领域是其活动范围。
（7）非宗教性。指不开展传教等宗教活动，在组织目标和活动中都不具有宗教色彩，是非宗教组织，从而区别于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教组织[4]。
不难看出，非政府组织的基本特征，反映了这一类中介组织以增进社会公共利益为目标的本质属性。其鲜明的组织特征从目标确立、活动方式及组织内部管理等方面，适应了公民社会自我管理中社会公共事务的需求，是社会自我管理中社会权力的主要实施者之一。可见，作为公共事业基本内涵的特定的社会公共事务，产生于社会并最终也必然落实到社会，构成了公共事业管理的一个重要的领域或层面。在这一特定领域中的诸多涉及到公众基本生活利益的事务，是政府不能干或不常干，企业不愿干，而只能交由社会并最终交由非政府组织干的事务。从人类历史发展看，非政府组织正是为适应这一类事务管理的需要而产生的，它凭借社会上的权力，通过自身以市场为基础的活动，自行解决代表或反映社会公众的普遍要求。因此，从根本上说，公共事业的本质要求和公共事业管理不同层次或领域的存在，以及非政府组织所具有的特性，决定了非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分。这是非政府组织成为公共事业管理主体的合理性所在。
2 我国非政府组织存在的问题及对策
改革开放以来，政府职能从行政管理向公共管理的转变推进了我国非政府组织的兴起和发展。不管是从规模上，还是从功能和作用上我国非政府组织都取得了较大的提升。但是我国非政府组织的内部和外部存在的许多问题，外部上我国非政府组织法律不健全，对政府的依赖性强，内部上存在着自我发展不充分，管理不强，分配不均匀等问题。
2.1 我国非政府组织存在的问题
我国非政府组织在发展过程中主要存在着一下四个问题：
（1）非政府组织的根本性质的改变。非政府组织本来具有非营利性，志愿性等特征。但是我国非政府组织出现了营利性和非志愿性等特征。首先非营利性是非政府组织最根本的特点，如果非政府组织有了营利性，那这组织就不再是一个非政府组织了。追求营利在根本上改变了非政府组织的性质。
非政府组织具有志愿组织性质,却常常表现为非志愿性 伴随社会的发展进步,“非政府组织”或“第三部门”变得越来越专业化,这就导致组织中的工作人员不再把自己 当作一名志愿者而是一个职业受薪者。他们中有的会失去志愿的热情,有的会产生惰性,有的还可能将这些组织官僚化,从而导致“志愿失却”。更有甚者,有些政府监管部门把所监管的非政府组织当作创收工具,把原来机关的一些无偿服务变为有偿服务交给这些组织,以收取费用。有些非政府组织的经费大多由财政提供或靠行政性收费来维持,这也严重影响和制约了非政府组织作用的有效发挥。
（2）非政府组织的独立性不强，过分依赖政府,有明显的官办色彩 从某种程度上说,“非政府组织”或“第三部门”的提法本身就表明他们是独立于营利组织和政府之外的。而我国现有的非政府组织有很多是从政府行政部门转化而来的,虽然名义上与行政部门脱钩,但在体制和观念上仍延续着原有的管理模式和思维定势,带有浓厚的“官办”色彩。一些组织由于紧紧挂靠在政府有关部门,实际上成了政府的办事机构,在政府与企业、市场、社会之间的关系中,成了政府一个新的管理层次,甚至成了政府精兵简政的缓冲区。
中国NGO的生存现状和未来展望
杨晓娟 2010171345
在当今中国，“NGO ”还不是一个被很多人知晓的名词。它的全称是“Non －governmental organization”，意为“非政府组织”，指独立于政府之外、不以营利为目的的自愿者的组织。也就是说，NGO不是政府，不靠权力驱使；NGO不是企业，不靠利润驱使。NGO的原动力是一种志愿精神。
NGO在全球范围内兴起于20世纪80 年代，随着全球人口、贫困和环境问题的日益突出，人们发现仅仅依靠政府和市场两级还无法解决人类的可持续发展问题，作为一种回应，NGO迅速成长并构成社会新的一级。
西方社会学理论认为，当国家体系中的政府不能有效地配置社会资源（政府失灵）、市场体系中的企业又囿于利润动机不愿提供公共物品（市场失灵）时，NGO 作为一种新的资源配置体制，弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。在这种意义上，人们把NGO称为与政府和企业相平行的“第三部门”（the third sector），或者将其组成的整体叫做“公民社会”（Civil society ）。而现代社会正是一个市场、政府和公民社会“三足鼎立”的社会。 由于历史和现实的原因，世界各国对NGO的理解并不完全相同，因此对其叫法也不相同。例如西方一些国家称其为“第三世界”、“公民社会”等 。而在我国由于很大程度上考虑了我国的文化习惯和历史因素，我们采用“民间组织”这个概念。而这也正隐喻了当下我国NGO生存现状。
事实上，NGO的形成经历了一个漫长的发展过程。因此，它有很长的历史渊源。其中主要有三个方面：基督教传统、人道主义传统和慈善传统。
基督教传统
早在现代民族国家形成之前，教会在欧洲就拥有巨大的权力和财富。和其他几大宗教一样，基督教也教诲人们要行善、要有怜悯之心。基督教堂和修道院具有各种功能，例如传播农业技术，同时还是学习和艺术的中心，另外一项重要的功能就是分发救助物资。当进入了现代民族国家和工业资本主义时代，教会仍旧是提供社会服务的重要力量。他们发动当地的资源救助农村的穷人和患病者，还带头为工业革命造就的新兴城市人口提供一些以前没有的援助。而且，通过每周从信众中募款，教会确立了救济的传统。这是世俗的慈善机构经常性的捐献的重要的先例或者说是模版。
人道主义传统
1856年，在意大利索尔弗里诺镇(Solferino)，瑞士银行家亨利-杜南(HenriDunant)亲眼目睹了法兰西和撒丁岛联军与奥地利军之间的激战。这是19世纪最血腥的战争之一，伤亡数千，其中很多伤员完全因为伤口得不到及时的包扎、大量失血而死。被血腥杀戮震惊之余，杜南积极组织当地居民将伤员抬下战场。此后，杜南做出了种种努力，希望现代战争人性化一些。他本人很富裕，社会关系相当广泛，还十分坚定。在他的努力下，国际红十字运动兴起，16个欧洲国家于1864年签署了《日内瓦公约》，承诺“允许医务工作者进入战场；允许医疗物品的供应；认可并尊重著名的白底红十字作为中立的象征”。实际上，这是世界上第一部国际法，而且完全出于个人的、非政府的想法和努力。《日内瓦公约》签署60年后国际联盟才告成立，90年后联合国才正式形成。亨利-杜南以公民个人的身份发起的这项活动标示着人道主义机构独立于政府和教会之外而成立的新时代。在接下去的150年里，涌现出了更多的此类机构，各机构的规模也稳步扩大。同样的，其他几个最知名的机构也是为了回应战争中的人道主义灾难而成立的。如1919年第一次世界大战结束后，在英国率先成立的紧急救助儿童基金(后来迅速发展成为救助儿童会国际联盟)，向中东欧各国派遣志愿人员，派发救灾物资。
1937年，一位报道西班牙内战的英国记者创办了另外一个大型的儿童机构，国际计划(原名为“战争儿童培养计划”)。国际小母牛项目也是发源于这场战争的救助工作。1942年，在第二次世界大战期间，一群英国公民成立
了牛津救灾委员会，为希腊平民提供救助。后来，乐施会(获名于牛津救灾委员会当时使用的电报编码)逐步发展成为世界上最大的救助和发展网络之一。
20世纪60年代末期发生在非洲尼日利亚东部比夫拉地区(Biafra)的战争促成了另一个领先的国际NGO--无国界医生组织的成立，它的工作方式新颖、独特，不仅提供直接的援助，而且还表达自己的意见，吸引公众关注人道主义危机，谴责践踏人权的任何行为。
慈善传统
19世纪当工业资本主义在西方世界腾飞之时，一个新的企业家阶层开始积累财富，并很快超过拥有土地的贵族们。一些暴发的工业资本家捐出一部分个人财产创办了慈善性质的基金或基金会。尽管这类慈善行为在欧洲亦有发生，但是主要和美国联系在一起的。时至今日，全美国共有约6万5千家私人基金会，每年共计花掉3百亿美元。私人的拨款基金会通常不把自己视为“NGO”。“NGO”这个词被发明出来之前，这些私人基金会就存在已久了，自认为是一个独特的慈善圈子。而美国这种慈善传统正是基于美国在成立是所倡导的互助与自助相结合的传统。
在对NGO整体有一个大概了解后，接下来我将从以下几个方面介绍NGO在我国的发展状况：发展历程、种类、与政府和企业的关系、存在的问题。
发展历程【非政府组织的概念】
1949年以后，中国NGO的发展大致经历了四个阶段。第一个阶段是从1949年到1966年的初始发展阶段。这一阶段中国出于政治吸纳的需要建立了青联、妇联、工商联、科协等大型的人民团体和大量学术性、文艺类社会团体；第二阶段是从1966年到1978年的停滞期。这一阶段由于“文化大革命”的影响，已成立的社团几乎停止了活动，也没有成立新的社团；第三阶段是从1978年到1995年的恢复发展时期。这一阶段为了适应改革开放的需求，社会团体大量涌现，特别是行业协会、基金会发展非常迅速；第四阶段从1995年至今。与前几个阶段相比，这一阶段中国NGO有了一些实质性的变化，NGO在社会经济乃至政治发展中亦扮演了新的角色。
从其发展历程我们可以总结出我国NGO的几个特点：我国最早NGO是政治需要的产物，与政府有千丝万缕的联系；中国真正意义上的NGO是改革开放的产物。
种类
根据诞生途径分类：“自上而下”的NGO和“自下而上”的NGO。前者是伴随政府职能转型、事业单位改革 等，由政府部门主动组建甚至运作，挂靠在党政机关或企事业单位的社会组织，用于承接政府转移职能、分流人员等目的。因此，又称作“官办”NGO。后者是由公民基于社会需求发起，具有相对独立性，又称“草根”NGO。
根据存在形式分类：社会团体、基金会、民办非企业单位。
根据作用分类：发展取向的NGO和其他主要从事人道主义救济、难民救援以及同人权相关的各类活动NGO。按照世界上一般的看法,非政府组织是合法的、非政府的、非营利的、非党派性质的、实行自主管理的、志愿性的社会中介组织,致力于解决各种社会性问题。非政府组织活动所涉及的领域非常广泛,在乡村发展扶贫、教育、保护妇女儿童、计划生育、卫生保健、扶持小企业、社区发展、合作社与信贷体系的建设以及环境保护等领域,都有数量众多的非政府组织在活动。鉴于当前国际社会已摒弃传统的发展概念,普遍接受可持续发展的综合性的说法,上述领域里活动的非政府组织都可称之为发展取向的非政府组织,即它们都致力于人类社会经济发展。目前,发展取向的非政府组织构成了非政府组织世界的主体。
与政府和企业的关系
NGO与政府：从NGO的产生我们可以知道，它是为弥补政府和企业的不足而产生的，它与政府是一种平等的合作伙伴关系，二者是相互独立的个体。我们都知道，在社会服务的层面，有许许多多的细碎工作需要执行。在
一个大社会、小政府的背景下，政府通常只是作为一个资源调配的中心，许多具体的执行工作，政府部门因为人手有限，并不直接参与。因此，政府通过外包或者购买NGO的服务来由NGO完成这些工作。这样，一方面可以提高政府的工作效率，另一方面也为NGO开辟了一种新的发展空间，获得了全新的，而且潜力非常巨大的获取资源的渠道，最终实现双赢。另外，对于一些NGO组织的有益于社会发展的活动，如扶贫、环保等，政府也应该给予鼓励和帮助。
但在现实情况中，我国民间组织与政府却总体处于一种不和谐状态。实际上NGO有双重功能，一方面它可以提供社会服务，这种功能政府是欢迎的。还有一方面NGO也是一种集体行动的方式，它往往会挑战政府的权威，而这个政府就不太喜欢。所以政府对NGO往往是一种比较矛盾的心态，因此它采取发展与规范并重的政策。但这个政策有一个度的问题。比如过去我国政府或者新一届的政府，往往责任感是比较强的，很多社会问题都大包大揽，这样不会给NGO留出更多发展空间。因此，NGO能否与政府协调发展，关键看政府如何定位自己的责任以及政治上的开放性。总的来说，自改革开放以来，我国政府对NGO的开放程度逐渐加大，但与理想状态仍有很大差距。
NGO与企业：我们知道企业作为社会上重要的组成部分，它除赢利外，还承担着一种社会责任。体现在行动上一般有进行一些项目建设如建立希望小学等或者赞助NGO。对于社会责任项目建设，由于企业对其执行和监督捉襟见肘，因此它就会将该项目交给专业NGO处理，而其提供资金支持。这样，就为NGO的发展提供了发展空间。另外，对于赞助NGO，双方应该是一种自愿的、相互独立的关系。但在现实运作过程中，双方并不是独立的。例如，许多NGO接受企业的赞助，这样他们就不会做损害企业利润的事，而当民众利益和企业冲突的时候，它们就缩回去，不会站在公民社会的立场据理力争。而这种做法是与其宗旨想违背的。
我们前面提到过，中国的NGO 是改革开放的产物，在整个20世纪80年代，社会团体呈现出空前的增长势头；进入90年代以后，中国政府认同了市场经济体制，确立了“小政府、大社会”的改革目标，经济体制转轨和政府职能的转变为民间组织的发展提供了较为广大的空间。据统计，到1998年底，中国的NGO 大约有87万个，日益成为促进中国走向文明和进步的重要力量。但相较于西方成熟的公民社会，目前中国绝大多数NGO 尚处于“婴儿期”，其生存和发展受到来自体制内外的多重制约。专门从事民间发展研究的世界与中国研究所所长曾说过“中国NGO从成立到发育再到壮大的每一个环节，无不存在障碍”。因此，它尤其需要社会各个层面的关注、理解和支持。下面就从两个大的方面来了解我国民间组织所遇的障碍。
一、法规、政策的滞后（外因）
1、注册难 其中包括三个门槛：⑴ 要求有一个“主管部门”。目前，我国对民间组织实行双重管理体制。其登记注册主要依据三个国务院行政法规：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。其中规定；登记注册管理由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位来管。再成立登记时，发起人必须要向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件。有人形象地把找主管单位叫做“找婆婆”，而且法律对“婆婆”的资格要求很高：必须是“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”才能成为社会团体和民办非企业单位的业务主管单位。根据分级管理的原则，成立一个全国性的NGO ，得找一个国家部委级的“婆婆”，其难度之大可想而知。因此，双重管理体制的设置，使许多没有官方背景的草根非赢利组织因找不到业务主管单位而不能获得登记。
⑵《社会团体登记管理条例》第十三条还规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立，登记管理机关不予批准筹备”。被誉为京城四大绿党之一的“绿家园”志愿者代表汪永晨告诉记者，“从1996年成立至今，绿家园还没能登记注册。其实不止我们绿家园，很多环保机构都没有一个合法的社团身份，因为北京地区有一家官办的„中国环境工作者协会‟先注册了，所以其他同类的环保组织就不能再注册了。”
⑶对注册资金的要求：根据《社会登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，成立一个全国性社团至少需要10万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要3万元以上的资金。“要注册，需要很多钱，没钱就不能注册；而不解决注册问题，就没有人敢把钱捐助给你。”一位学者一语道出了很多NGO 在注册和资金上的两难。另外，由于基金会是一个重要的筹款方，其运营着一大笔资金，因此，在《基金会管理条例》中，我国对基金会注册提出了更高门槛。比如“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币。”而这正是一些人选择在国外注册基金会的主要原因。
正是这三个门槛，使得我国大部分民间组织难以获得合法身份，因此，很多NGO 要么借道工商做“商户”，要么暗渡陈仓做“黑户”，这样就使得我国民间组织处于一种混乱状态。
2、筹资困难 清华大学公共管理学院NGO 研究中心的《中国NGO 研究——以个案为中心（2001）》调查报告显示，几乎90％以上的中国NGO 每年支出额在50万元以下，只有不到2％的NGO 每年支出规模在100万以上。“草根层的民间组织都存在资金问题，”环保NGO “自然之友”的张继莲说，“我们做项目的钱是专款专用，根据做的项目的多少，每年筹资大概只有四五十万，多的时候七八十万。但是对组织的后勤支持这一块，谁都不愿意掏钱，很多时候都是靠志愿者的热情自力更生解决问题。”
和一年筹资将近9000万港元的香港乐施会相比，“自然之友”的年收入可谓极少，然而这在整个大陆地区却已可列为高收入。根据清华大学公共管理学院NGO 研究中心提供的一份名为《中国NGO 研究——以个案为中心（2001）》调查报告显示，几乎90％以上的中国NGO每年支出额在50万元以下，只有不到2％的NGO 每年支出规模在100万以上。这从一个重要的侧面反映出中国NGO 整体在经济上的拮据不堪。
“草根组织都没有政府拨款，我们的钱主要是向一些外国基金会申请，福特基金会资助过我们一些项目，”“绿家园志愿者”代表汪永晨说，“还有一些环保教育的项目，比如生态旅游，都是算好了各种费用，由参加的志愿者自己付，没有一点盈利。”
同样，“自然之友”的项目经费主要也来自国外机构，“现在就有两家德国的基金会捐助我们做一些项目。”张继莲介绍说。
但在经济、文化、资讯欠发达的地区，这样的国际筹资渠道就很难找到了。位于石家庄的女性公益热线“心灵绿洲”创办人李婷提起此事满腹苦衷：“我们的热线在河北影响很大，从管理到运作都是非常正规的，就是缺资金，苦苦撑了三年，现在已经很难再走下去了。”她说，“要是在北京，情况会截然不同，因为有很多大使馆，有很多关心公益的机构，而且信息非常快，但是在石家庄，就不行。”
寻求国际社会的资助，并不是追赶时尚，而是基于现实的无奈。“争取国内资助要比国外难得多，我们的资金几乎100％是海外资助，20个捐助人中有芬兰、日本和德国等政府，也有民间组织和联合国发展署等等，”中国国际民间组织合作促进会秘书长黄浩明说，“在国内，个人捐款并没有一定的减税制度来鼓励，而在国外，你可以拿着有关证明在申报税方面给你减税。”他个人在1998年长江水灾期间，曾在五个不同场合捐出上千元捐款，但是没有得到一张正规的收据，也没有从税务部门得到一分钱免税。“我国有捐赠法但是很含糊，在实际操作中就算你拿着个人捐助的证明，税务也不承认。”
公众捐赠是很多NGO 重要的收入来源，比如香港乐施会在2000年的收入中，香港公众的捐款达7956万港币，占总收入的83.2％。而根据《中国NGO 研究——以个案为中心（2001）》，1998年我国NGO 的收入中包括会费、企业和个人的公众捐助平均不超过30％。
1999年6月，全国人大常委会通过了《公益事业捐赠法》，首次以法律的形式明确了对NGO 在内的社会公益事业的社会捐赠予以鼓励，规定公司、企业、自然人和个体工商户捐赠财产用于公益事业，可享受企业所得税或个人所得税方面的优惠；境外向公益性社会团体和盈利事业单位捐赠的物资，减免进口关税和进口环节的增值税。但
民政部法规办公室吴明主任认为，“税收方面这些规定还很不够，比如企业所得税对捐赠有免税的规定，实际上不管捐多少，只能免应纳税款的3％。比如你收入100万，哪怕你捐了50万，也只能免3万的税。”
“中国的NGO 要使之壮大，一个关键问题是筹资渠道的畅通，要考虑一些税收改革，尤其是对捐助的企业要在税收方面给予优惠，这对于中国NGO 的长远发展是很重要的。”AnthonySaich 说。
3、自治之难 NGO 的独立性要从三个方面来考察：第一，是否有社会公信度；第二，机构管理是不是自治的，能否独立决策；第三，财务是否独立。对于官办NGO在这三个方面都处于尴尬境地。
“我现在作任何决定，先得想到向妇联请示汇报，”丰台区利智职业技能培训服务中心的创办人肖培琳说，“在创办学校的时候，妇联对我很支持，贷款给我，还租给我一个地方。后来学校发展起来了，来的孩子也多了，我另外看中了一块地方，面积大，环境也好，租金也便宜，但向上面一请示，不同意，我只能放弃。”肖培琳的弱智儿童学校与妇联的关系正是当前NGO 与主管单位微妙关系的一个缩影。她的这种矛盾的心态，折射出中国NGO 在历史和现实中与政府解不开的千千结。在西方国家，NGO 和政府没有直接关系，有的NGO 可以接受一些政府委托的项目，有的可以接受政府的一些补助。但这些组织的内部活动，只要在法律容许的范围内，即使是反对政府的有关政策，政府也不得加以任何干预。
而像GONGO 这一类自上而下的社会组织，其内部已经相当地行政化。且不说来自政府的干预，于其自身在管理体制、行为方式等许多方面，依然承继着政府行政体系的一套。比如工商联、消协等行业管理协会，都有一定的编制并享有一定的级别，承担部分行政管理职能，其主要领导人享受干部待遇。由于这些特性，这些GONGO 要淡化其政府背景，转变成真正的NGO ，往往更需要一个缓慢而渐进的过程。
成立于1992年的中国国际民间组织促进会（简称“民促会”）是一个典型。说起民促会现在的独立和自治，秘书长黄浩明十分肯定，“我认为要讲独立性，要从三个方面来考察：第一，是否有社会公信度，对社会承担的事务能不能得到广泛的信任；第二，机构管理是不是自治的，有没有一个完备的决策机制，能否独立决策，会不会受捐助人及其他外界机构的影响；第三，财务是否独立。”
黄浩明认为，以此三方面来衡量，民促会堪称“独立”；而实现这一独立的过程，民促会用了六年时间。1987年，国务院批准外经贸部下属的中国国际经济技术交流中心成立国际民间组织联络处（简称“民间处”），这就是民促会的前身，现在民促会的人员基本上都来自民间处，其职能也是从民间处剥离出来的。1992年外经贸部批准成立民促会，理事长由交流中心的主任兼任。1993年民促会正式登记，但是与民间处仍然是“一个实体、两块牌子”，双轨运行，财务上虽然分设两个账号，但是没有独立核算。在决策上也不可避免地沿用领导负责制，理事会等决策机构也只是形同虚设。直到1998年底民间处的全部职能下放给民促会，独立核算，民促会才迈出了彻底民间化的一步。
黄浩明秘书长强调说：“自治还要靠艰苦的长期的公信力的建设。拿一件小事情来说，每年我们要接待几百个外国人，如果来一个就去北京饭店，恐怕我们就什么都做不了了。通常我们都只是去吃面条，无论是国内还是国外来了人，都是吃面条，这样所有的捐助者都会放心，他拿来的钱不是给吃掉了。”
至于自下而上的草根组织，从一开始便和政府无甚瓜葛，从某种角度来讲，它们已经享有相当程度的自治。但是它们也存在另一个方向的问题：大量的草根NGO 处于不登记或转登记（工商登记）的状态。
这种状况使一些学者对于它们自治的稳定和健康产生了忧虑。“中国不登记的NGO 的数量要远远地大于注册了的NGO ，大量的非法组织因此而存在，而且非常活跃，实际上政府已经很难加以控制。这种控制与反控制对NGO 的发展来讲是不安全、不稳定的因素，对于政府的管理来讲，也很难有效。”世界与中国研究所所长李凡说。
二、自身建设问题（内因）
1、民间组织的社会责任感和使命感不够强，能力建设比较薄弱，没有发挥应有作用。
浅谈公共关系对我国非政府组织的作用
广西大学
刘晴川
摘要
公共关系自19世纪末20世纪初在美国兴起，并于20世纪50.60年代传入中国，到如今已经发展到一定阶段。公共关系被广泛的运用到我国的企业，政府等组织当中。然而，对于非政府组织，特别是对之中的慈善组织而言，缺乏对于公共关系作用的认知，因而不能很好的运用于自身的运作。此文从公共性和非政府组织发展现状出发，浅谈公共关系对非政府组织的作用，以南宁安琪之家和中国扶贫基金会等为例进行剖析，针对缺少对公共关系的认识和发展现状所存在的问题，重点研究公共关系对非政府组织的作用，并浅显对应的效果分析，借此为非政府组织更好的发展，提供一种更好的更科学的方法。
关键词：公共关系 非政府组织 作用
前言
改革开放实施以来，我国经济发展模式由计划经济转变为市场经济，发展速度迅速提升。然而过快的速度也会增加我们的社会问题的产生，就像进化论说的“物竞天择，适者生存”，会有一部分人处于社会发展的前列，一部分人跟不上社会发展的脚步。这时候，各种社会问题：如贫富差距，留守儿童等等便如雨后春笋般出现在我们的视野里。对于这种社会的断层，怎样解决是当今面临的严峻的问题。非政府组织的产生，能够在一定程度上对解决这些问题有帮助作用。然而，我国公民对非政府组织了解甚少，从组织自身而言，宣传的力度不够，缺乏对自身的认识„„
一．相关概念辨析
（一）公共关系相关概念
1.国外学者对公共关系概念的定义：
法国学者路易·萨勒隆认为：公共关系是企业为了在自己的员工内部，在与之交往的各阶层中，而通常是在公众中，建立一种信任气氛所采取的手段总和，其目的在于获得他们的支持并促进业务的发展。目的达到后，企业便成为产生于一种正直和实事求是气氛中的经济活动的社会关系的和谐整体。”而美国公共关系学会于1982年11月给出：“公共关系通过对促使群体和机构建立相互理解，帮助我们这个复杂，多元的社会更有效地作出决定，发挥作用，促使个体和公共政策之间趋于和谐。英国学者弗兰克· 杰夫金斯提出：“公共关系就是一个但在美国学者雷克斯· F ·哈洛博士提出公共关系是一种独特的管理职能，它帮助一个组织建立并保持与公众之间双向的交流，理解，认可和合作等等。
2.国内学者对公共关系概念的定义：
国内学者也从自己的研究和实践中，结合中国的具体国情，给出了自己对公共关系的定义。廖为建主张：“公共关系既组织在经营管理中运用信息传播沟通媒介，促进组织与相关公众之间的双向了解，理解，信任与合作，为组织机构树立良好的公众形象。”，余明阳提出：“公共关系是社会组织为了塑造组织的形象，通过传播，沟社会组织通过沟通信息，协调利益，化解矛盾，理顺和改善人际，社际，国际间在经济，政治，文化，科技等方面的关系，调动一切的积极因素，促进社会文明和精神文明建设的一门学科。”„„ 组织为了达到与它的公众之间相互了解的确定目标，而有计划地采用一切向内和向外的传播和沟通方式的总和。”通手段来影响公众的科学和艺术。”翟向东强调：“中国的公共关系是在建设有中国特色的社会主义理论指导下，
（二）.非政府组织概念
非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，最经典的定义是联合国在文件上指：国际上不是经过订立条约而成立的国际组织”。而蒂姆认为：“非政府组织是由那些致力于基层发展规划的个人自愿组建的社团，他们不属于政府的范畴，但在相关的法律体制内活动。”学者王名给出了这样的定义：非政府组织是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益的非政府的社会组织，它有三个属性：非营利性，非政府性，志愿性。”，目前国际上最受认同的对非政府组织的定义是由霍普金斯大学非营利组织所提出的，从“结构-运作定义”出发，萨拉蒙和海拉尔认为：“凡符合组织性，民间性，非营利性，自治性，志愿性，非宗教性和非政府性这七个特性的组织都可以被称为非政府组织。”这也是当今国际上普遍赞同的观点„„
（三）.自身概念总结
我个人赞同余明阳先生的观点。在此基础上我认为“公共关系是组织（包括政府，企业，非政府组织等等）与能够更好的塑造自身的社会形象，让外界公众更好了解，进行社会沟通的行为艺术和有效手段。本文中非政府 组织是以广义而论述，即所有非政府，非企业的社会组织即为，其中包括慈善机构，体育组织，民间基金等等。
二．我国非政府组织公共关系的发展现状
1.形象塑造问题。非政府组织作为社会组织，一个优良的形象，能够为组织的各项事务带来好的运行。同时，在组织开展活动的，也能够得到人民群众的支持。而现在，许多非政府组织在自身形象的塑造上，没有做好公共关系中的CI策划，没有给自己的组织创造一个让人印象深刻的形象，确立目标，宗旨，行为标准等。继而给自身的发展创造了阻碍。
2.社会公众的信任危机：取得社会公众的信任，特别是目标公众的信任，是各类组织开展公共关系工作的基础目标，公共关系的一切活动都是基于这一目标而展开的。当前我国的非政府组织由于自身固有的弊端和社会转型期复杂多变的社会环境，让我们公众对组织所开展的活动参与度低。例如中国红十字会的“郭美美事件”，由于这件事情被媒体所曝光，红十字会的形象一落千丈，公众的不信任，难以让协会正常的运行。
3.系统内部缺乏行之有效的管理机制：由于非政府组织具有非营利性，不能进行利润的分配，缺乏能够积极调动个人的利益作用缺乏提高效率的竞争机制，非政府组织多致力于社会的公益服务，帮助弱势人群，所以组织人员的相互之间的竞争性低。在一定程度上，难以调动成员的积极性缺乏显示最终业绩的利润测算④缺乏人员管理理论和组织整体管理机制。综上，非政府组织的运转就像是蒙上了一层神秘的面纱，如果没有暴露重大的问题时，人们就不能知晓其中的详情。也不会进行有效的参与。
案例对比分析：
1.安琪之家是康复教育中心成立于2002年6月1日，在广西江南区民政局正式注册，是广西第一家正式专门为脑瘫人士提供多元化的康复，教育以及日常生活的自理引导服务的社会公益机构。安琪之家以全人关顾的概念，机构的日常经费的三分之二主要来自于社会各界安心人士的捐赠，三分之一来自孩子的服务收费。安琪之家作为南宁市比较有分量的非政府组织，它在本地的形象打造和知名度上是不够的。基于我们制作的简易的调查报告的结果来看。在安琪之家附近居住的居民，对安琪之家比较了解，但是辐射的范围比较少，群众的认知度低，没有有效的运用到公共关系的作用，官网的访问量少，没有形成自己特色的主题活动项目，在官网上的项目公示，只有与“壹基金”合作的“海洋天堂”的项目，难以为组织的长远发展添力。
2.中国扶贫基金会：1989年成立，是在民政局注册，由国务院扶贫办主管的全国性的扶贫公益组织。针对我国产生贫困的几点原因，中国扶贫基金会致力于改善，卫生健康条件，促进教育公平，推动农村社区发展，开展灾难人道救援四个业务领域，建立了完善，系统，科学的项目管理制度。基金会的项目主要分成两类，一类是援助性的项目，如：小额信贷项目，为爱加餐项目，新长城助学项目，爱心包裹项目，紧急救援项目，美丽乡村项目以及国际援助项目；另一类的倡导型项目，主要有中国消除贫困奖，善行100，人人公益项目等。形成了自己独为脑瘫人士提供服务，教育及生活护理等全人康复服务，为有能力进入普通小学学习的儿童，做融合教育的准备，
有的主题项目，由于项目的不断开展，通过全国进行招募志愿者的方式，来不断向大众保持项目信息的收入，继而得以达到理念传播和激发大众参与的热情。同时合理运用大众传媒的力量进行宣传，邀请明星来担任项目的代言人，增加项目的公信力。发挥公共关系的作用来为组织的发展保驾护航。
中国扶贫基金会与安琪之家都属于非政府组织，可在两者的发展过程看到很明显的良好的运用公共关系和缺乏公共关系的运用的表现。虽然两者存在着成立时间的长短与国家与地区支持多少等差别，但是如果仅从公共关系运用这方面而言，中国扶贫基金会是远好于安琪之家的。从而可以看出，公共关系对于非政府组织的建设作用还是相当大的。
三．公共关系对非政府组织的作用
在不同领域的非政府组织运用公共关系有着不同的策略，但在促进公共服务和健立公众信任上都是相同的，都需要通过各种公共关系，活动广泛与公众进行沟通，取得相互的理解和信任，树立自身在公众中的良好形象，增进友谊和争取支持。具体而言，公共关系对非政府组织的作用有以下七个主要方面。
1.建立良好的组织形象，使组织的使命得到认可。
政府的使命是为人民服务，执行人大所决议的政策。企业的使命是“占领市场，争取顾客，获得盈利”。对非政府组织而言，使命是最重要的，最根本的，因为非政府组织建立的初忠就是为了实现自己的使命。要想使得组织使命得到公众的认可，必须以树立组织的良好形象，扩大影响为基础。以理念的方式传播给公众，只有当公众认可了组织的使命，组织的发展才有前行的动力。非政府组织可以通过公共关系，为自身建立组织识别系统（Corporate Identity System）,对组织的建设形成一个整体形象效果。
2.协助组织进行准确合理的战略定位
我国现在拥有非政府组织截止到2006年已有28.94万个，其中社会团体15.3万个，民办非企业单位13.5万个，基金会892个，这些组织所涉及的范围，包括卫生，教育，环保，科技，帮助弱势群体等多个方面。随着数量的不断增多，就会产生某些组织的战略定位不清的现象，有些非政府组织背离创建的初心，大大增加其营利性，让组织严重背离了自身应有的社会地位。这也是现今许多非政府组织不被大众信任的原因。运用公共关系，我们可以通过向大众定期公开自身的活动情况，让大众了解到，也是让大众监督组织运行的一种方式，让组织能够不偏不倚的行走在自身的建设道路上，协助其进行准确的战略定位。
3.宣传理念，架构与组织服务对象的桥梁
非政府组织的目标之一，就是让自己的目标公众可以得到其所提供的服务，如果一个组织，连其所服务的对象都不知道他的存在，不得到这些服务，就更无法让普通民众相信这是一个可以在这个领域发挥作用的非政府组织。因此，非政府组织必须架构与服务对象的桥梁并保证渠道的畅通。对此，组织可以运用公共关系的知识，设计相应的活动。通过大众媒体的宣传，介绍组织帮助弱势对象时所发生的一些感人事迹，让社会公众对此产生怜悯之心，继而会加入到组织所办的活动中去。
4.收集回馈信息，为组织下一步做好准备
公共关系可在收集信息的基础上，评估一个组织的实施的政策和行为在公众中的影响，继而提出公共关系活动的具体目标和变化。通过传播沟通的实践活动，将其目标和计划付诸实施，最后收集反馈信息对下一步新的行动进行设计。组织可以运用公共关系通过调查问卷的形式，来不定期的了解到近期组织所开展的活动，新的运行方式，组织内的人员和群众的反馈来对组织后期制定新的路线或是进一步的改善。有利于非政府组织后期的持续良性运转。
5.树立良好的形象，更好的筹集善款
不论是国内还是国外的非政府组织，由于组织自身具有的非营利性，所以筹措资金是维持其生存和发展的首要问题，并通常被列入非政府组织公共关系的重要目标的之一。如果没有良好的公共关系支持，那么任何筹集资金的工作都难以成功，更不能持久。发挥良好的公共关系的作用，可以更好的在资金筹募上获得更多公众的支持。
6.促进发展方式转变，实现非政府组织的良性发展
我国的非政府组织要在未来能够良性发展的话，就在一定程度上要转变自身的发展方式。组织可以通过公共关系的方式，进行公益义卖的方式，可以在组织自身制作的工艺品来义卖，这样既可以获得组织运行的资金也可以宣传组织。(例：安琪之家有着自身的手工艺品牌“无花果”，是在安琪之家获得帮助的儿童们家长们制作的)，
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