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关于养老金“双轨制”及“并轨”的分析
【摘要】养老金双轨制是当今社会各界广泛关注的热点问题。双轨制指不同工作性质的退休人员实行不同的养老金制度：企业职工实行“缴费型”统筹制度；政府机关和事业单位实行由财政统一支付的养老金制度。各方面同等条件的人因退休时的单位性质不同，养老金相差悬殊。因此应对“双轨制”的成因、弊端进行深入分析，认清实质，找到解决问题的突破口，最终实现制度“并轨”。
【关键词】养老金双轨制；形成；弊端；解决思路
养老金“双轨制”指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度，是计划经济向市场经济转型期的特殊产物。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。两者实行不同的养老金计发办法和调整机制。随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，两种制度下养老金相差悬殊，政府机关和事业单位比企业平均高两三倍。近年来“双轨制”引起社会各界的广泛关注和热议，对当前的养老体制进行改革、取消养老金“双轨制”势在必行。
1、养老金“双轨制”的形成
自建国初期至上世纪80年代初期，我国在计划经济体制下，企业基本上都是国有性质，企业职工在职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。80年代中期开始的国有企业改革，随着企业用工制度和工资福利制度改革的深入推进，1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹，企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。在这个阶段，对机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。改革的不同步，造成两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。这一现象是历史遗留问题，初期改革是“摸着石头过河”，往往是针对某一地、某一行业、某一群体先进行改革试验，然后再逐渐扩展，这种改革不可能是成熟的改革。而此后的养老保险改革也一直围绕着企业职工养老保险制度进行，而机关事业单位退休制度一直停留在原地并延续着以往的做法。如此算来，机关事业单位退休制度已沿用60年，而企业职工养老保险制度尚不足20年。
2、养老金“双轨制”的弊端
随着我国经济社会的快速发展和改革开发的不断深入，双轨制”的弊端也越来越明显。
首先，统筹办法的不同，导致两种群体在职人员经济负担失衡。企业人员是由其所在单位和职工本人按一定标准缴纳保险费，形成基金积累，保证养老金发放；机关事业单位人员则由国家财政统一筹资，个人不负担缴费义务。这无形中
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浅谈我国养老保险双轨制
作者：刘华
来源：《法制博览》2014年第02期
【摘要】随着养老保险制度的改革，将城镇企业职工养老保险制度确立为“统账结合”的方式，但是对于党政机关及事业单位退休人员的养老保险制度却没有进行改革，导致不同群体之间养老保险的待遇差距悬殊。对于养老保险“双轨制”越来越多人认为其阻碍了人才之间的合理流动并加剧了社会的不公。本文从我国养老保险“双轨制”的现状入手，在比较国外的养老保险做法的基础上，结合我国现阶段的具体世纪，提出了逐步统一我国养老保险制度的相关建议。
【关键词】双轨制；存在问题；改革建议
一、我国养老保险“双轨制”概述
我国养老保险制度“双轨制”由来已久，上世纪90年代，我国改革养老保险制度，最终企业职工养老保险制度变为社会统筹和个人账户相结合的模式，形成“统账结合”的养老格局。但党政机关与事业单位并没有像企业那样实行“统账结合”模式，退休金仍由国家财政发放，养老金的“双轨制”自此开始。
（一）党政机关养老保险制度
根据《社会保险法》规定：“公务员的养老保险由国务院规定”，在制度上未与企业职工同步。党政机关现行制度的为国家与单位负担公务员的养老保险费用，是现收现付制的基本模式，没有建立独立的养老保险基金。养老保险费用一般由国家财政负担，个人一般不缴纳费用，养老金标准主要以本人工资为基数。
（二）事业单位员工养老保险制度
事业单位的养老基本模式与党政机关模式基本相同都是实行现收现付制，但是随着我国社会对于“双轨制”可能造成各层次群体在养老保障上的不公平，我国在某些地区已开展针对事业单位工作人员养老保险改革试点工作，以期使事业单位的养老保险与企业的基本一致。
（三）企业职工养老保险制度
目前企业职工养老保险由企业和职工共同缴费，企业缴费进入社会统筹账户，缴费基数为职工工资总额，缴费比率为20%左右；职工缴费进入个人账户，缴费比率为8%。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。可以看出，我国城镇养老保险“双轨制”在统筹方式、费用负担以及退休金给付方式上的不同，势必会造成国家财政负担过重以及社会不公平的影响，在城镇养老保险制度内部形成更大的养老保障差距。
关于城市养老保险双轨制改革路径研究
【摘要】城市养老保险作为社会保险制度中最重要的组成部分，一直被世界各国所重视，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，国家在社会经济等多个方面的发展都取得了令人瞩目的成就，在养老保险领域，企业职工养老保险制度经过长期的改革，已经基本形成了较为完善的，适应我国市场经济体制发展需要的制度体系，然而机关事业单位职工养老保险制度改革则进展缓慢，仍然停留在原有的国家保障模式上，并没有进行相应的改革和调整，使得机关事业单位和企业职工的养老保险制度出现了“双轨制”的现象，引起了机关事业单位和企业职工群体养老保险福利水平差距的日益扩大，带来了诸多弊端。既影响了社会公平又阻碍人才的合理流动；既影响了社会稳定又增加了财政负担。所以有效推进养老保险双轨制改革，既是维护社会公平与稳定的需要，又是我国养老保险体系构建的必然要求。
【关键词】城市养老保险 双轨制 改革路径
一、城市养老保险双轨制的含义、来源及差异 （一）养老保险双轨制是指，我国目前对于机关事业单位人员和企业退休人员实行的两种不同的退休养老金制度。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。
（二）养老保险双轨制的来源，20世纪50年代时机关工作人员的保险工作由人事部门管理，企业职工保险工作由劳动部及全国总工会管理。80年代后国家重建劳动部与人事部，分别负责企业与机关、事业单位的社会保险工作。1998年成立劳动和社会保障部，将人事部承担的养老保险管理职能并入到劳动保障部中，但机关、事业单位人员的养老制度仍归人事部管理。尽管在2008年合并成立了人力资源与社会保障部，但由于人员的管理权限以及分管范围长期隶属于不同的部门，从而使我国养老保险形成了两种不同制度并存的格局。 而随着经济体制的转轨，原有的养老保险制度无法适应新形势发展的要求，急需改革。当前我国虽然在部分地区开展事业单位人员养老保险改革试点工作，出台了一些暂行条例，但是执行力较弱，未能有效实施，相关法律法规亟待完善。机关、事业单位职工在职时不需要缴纳任何费用，退休后又能享受到较高的待遇水平。而改革的趋势是要让机关、事业单位人员承担相应的缴费义务，并且缩小其与企业职工退休待遇的差距。短期内要让他们放弃自己的利益，在心理上接受权利与义务对等的社会养老保险方式还是有一定困难的。此外，尽管国家已多次调整机关、事业单位的工资，但目前工作人员的工资构成仍不规范，这增加了养老费用核算的难度，减慢了机关、事业单位养老保险制度改革的进程。 （三）养老保险双轨制差异，双轨制运行模式的差异主要表现在养老保险管理体制、养老待遇享受条件、缴费方式、缴费比例、养老待遇给付方式及待遇调整方式等方面的不同。由于历史原因，人为的
将企业职工和机关、事业单位群体的养老体系分割为不同的板块。按照社会群体的不同性质制定相应的政策，即使同是机关、事业单位职工或是企业职工，也会因为职工身份的不同而实行不同的管理办法。养老金“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，同等学历，同等职称，同等职务，同等技能，同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，企业比政府机关和事业单位的养老金低两三倍。
二、城市养老保险双轨制的弊端
（一）不利于人才合理配置和流动
市场机制配置下的劳动力资源是供求双方之间的双向选择。现行养老保险制度的内部分化对身份产生了界限，使得劳动者对组织保持着较强的人身依附，在一定程度上限制了劳动力的自由流动。现行制度下的劳动力流动多数意味着要放弃当前积累的养老权益，这导致劳动者流动成本的增加和流动可能性的降低，劳动力供给主体不具有真正的“自由”，而只有保障劳动力市场的自由性和灵活性，才能实现人才的合理流动，保障国家经济发展的活力。
（二）造成社会不公平易引发群体矛盾
收入再分配功能是养老保险的基本功能之一，通过养老保险制度的安排实现横向的收入再分配，调节社会群体之间的收入差距是养老保险制度应该实现的目标之一。通过对比发现企业职工与机关、事业
单位职工养老保险金的差距日益扩大，而两者所得与付出的不对等容易使企业职工感到不公平，而这种不公平感有可能会引发群体的矛盾，进而影响到和谐与稳定。当前养老金不公平主要表现在缴费标准上的严重不公和退休后养老金领取金额标准的严重不公两方面。老有所养，不应该因为从事的工作不同而产生差别。取消养老金双轨制，填平存在的保障落差，才能真正消除养老保障的不公平感。
（三）机关事业单位人员的退休金支出造成财政负担
我国机关事业单位人员的退休金制度严格说来并不是社会保险，而是由财政全额负担的完全的现收现付制。随着机关、事业单位职工待遇水平近年来的不断提高，制度设计缺乏响应的调整机制，以及人口老龄化等因素的影响，导致政府在这方面的财政支出不断增大，未来所要承受的财政压力不可小觑。
（四）双重制度导致的管理混乱，加大管理成本
“双轨制”的存在加大了管理成本，造成效率的低下。我国机关事业单位和企业职工养老保险制度分别由不同的机构管理，其中企业职工养老保险制度由各级社会保险经办机构进行管理，近年来我国正在着力提高养老保险统筹层次，以实现在更大范围内统筹基本养老保险资金，并将更多的人群纳入基本养老保险覆盖范围，取得了一定的成绩。与之相对应的，机关事业单位的退休制度管理仍然在采用单位分散化管理，每个单位都需要配备一定的人员来从事退休事务的管
理，造成了机构的重叠和管理成本的增加，降低了管理效率，阻碍了养老保险社会化的实现，不利于统一的养老保险制度体系的实现。
三、城市养老保险双轨制改革尝试及经验教训
2008 年，国务院下发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并指定了浙江省、上海市、广东省、重庆市、山西省五个试点省市。作为针对机关事业单位职工养老保险制度改革的首个国家试点方案，该方案提出事业单位职工养老保险制度改革实行与企业职工基本养老保险制度相同的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，具体养老保险缴费、计发办法等规定与企业职工相同，并允许试点城市根据实际需要进行部分调整，方案中还提到要建立职业年金制度，但并未提出具体设计方式。该方案在下发后引起了社会各界的强烈反响，尤其遭到了事业单位职工的极力反对，致使各试点省市改革进程缓慢。
从国内部分省市开展养老保险“双轨制”改革的具体做法来看，这些试点地区在机关事业单位养老保险制度改革中积极借鉴同期开展的企业职工养老保险制度改革的具体做法，同时对国外公职人员养老保险制度也有一定的参考，在不同程度上推动了当地机关事业单位养老保险制度的改革，取得了一定的成效，但是，我们也应该看到各个试点省市实行的机关事业单位职工养老保险制度改革同样存在着很多问题。
当年为何要搞养老双轨制
自6月初以来，我国养老金存在的各种问题持续发酵，引发了公众的热议。历来被口诛笔伐的养老双轨制，无可避免中枪了。
所谓养老“双轨制”，即是企业职工养老需自掏腰包，公务员在职时分毫不拔，退休后待遇却比企业职工优厚。公务员这种“超国民待遇”，堪称世界独一无二。 那么养老“双轨制”如何形成，经历哪些变迁？
我国养老金双轨制的“多面孔”
养老双轨制由来已久，58年后退出历史舞台
建国伊始，养老双轨制已存在。企业职工和公职人员的依据不同制度，公职人员的养老待遇优于企业职工。1958年，《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台，工人和公职人员的养老标准得到统一，养老双轨制暂时退出历史舞台。 养老双轨制建国初已存在，公职人员养老标准优于企业职工
养老金“双轨制”由来已久。建国初期，企业职工的养老根据1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，而机关事业单位的公务人员则根据其他条例来退休的。譬如，1950年颁布的《中央级直属机关暂行供给标准》中，就规定了公职人员的养老事项；1955年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等条例陆续颁布，正式规定了公职人员的退休标准。自此，公职人员的养老自成世界，且其养老标准优于企业职工。
58年国家统一职工和公职人员养老制度，养老“双轨制”暂退出舞台
养老金“双轨制”一刀把公职人员和普通民众划分成两个世界，普通民众真金白银缴纳养老保险，而公职人员半毛钱不花却享受比普通民众更高的养老待遇。尽管养老金“双轨制”招致了无数的口诛笔伐，但仍然屹立不倒。养老制度的统一看似是遥不可及的。
但其实它曾短暂退出过历史舞台。
1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台，统一规定了职工和公职人员的养老。根据规定，企业职工及公职人员都不需缴纳任何费用，费用源于财政，退休待遇与工作年限挂钩，以退休时工资按一定比例计发。
之所以统一养老标准，是要降低公职人员的养老待遇，进而减轻财政负担
1958年出台养老新规后，公职人员的养老待遇便下降了。时任中华人民共和国劳动部部长马文瑞说得最清楚：
“这个规定（即《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，编者注）的第四条规定，一般年老退休人员的退休费，按照本人连续工龄的长短逐月发给本人工资的50％到70％，这和‘劳动保险条例’的规定是相同的。„„新规定的退休费标准比之‘国家机关工作人员退休处理暂行办法’的规定（本人工资的50％至80％），对于少数人来说（即公务员人员，编辑注），是稍降低了一点；对于有特殊贡献的人员的优惠待遇也由’可以酌量提高‘改变为‘不超过本人工资的15％’。为了和企业单位待遇一致，免得相互影响，这样略加调整是必要的。”„[详细]
当时高层要通过统一企业职工和公职人员的养老，来降低公职人员的退休标准。马文瑞坦承新规定的出台，目的之一就是“节约”，换言之就是减少政府的财政负担：
“总的看来，新规定的退休以后的待遇和现行的规定出入不大。这里既要考虑力求节约，又要考虑能够使应该退休的职工乐于退休。因此，我们认为新规定的待遇标准是比较适当的，不宜再提高，也不宜再降低。如果将来职工的工资水平有了更多的提高，这个暂行规定中所定的退休人员的待遇标准，还可作相应的改变。”
当然，统一养老标准不能忽略当时的时代背景。“节约开支”是当时的主题，在1958年前后，工人和干部的福利开支越来越大引起了高层的担忧。1957年周恩来八届三中全会上时说：“我们确实为广大职工办了许多必须办的好事，但是，主要缺点是走得快了一些，办得多了一些，与我国人口多、底子穷、广大农民生活水平还比较低的现状不相适应。„„公费医疗中的严重浪费可以充分说明这种情况。由于福利费使用不当，群众意见很多，特别是有些单位将福利费过多地用于领导干部，造成了领导干部脱离群众的不良影响。但是，有些机关、企业、事业单位，对于职工生活中某些应该解决而又可能解决的困难问题关心不够的现象，也是必须注意纠正的。”（《在中国共产党八届三中全会上的报告》，周恩来，1957年）
但养老城乡依然有别，农民养老没保障
虽然职工和公职人员之间养老标准统一了，但城乡之间的养老差别依然存在的。建国以来，农民为工业化发展做出了巨大的牺牲，理应获得国家的保障。遗憾的是，农民养老只能自生自灭了，只有极少数老弱孤寡残才获得集体的保障。1956年开始施行五保户制度，
对农民孤寡老人进行救济，但享受五保救济的农民只占少数，据研究统计，1958年享受“五保”待遇的有519万，占当年农村总人口的0.9%。„[详细]
80年后双轨制回归：公职人员养老由国家全包
文革结束后，政府机构臃肿，干部老年化严重，1980年领导层决定建立老干部退休制度好让他们尽快退休。从此，公职人员和职工执行不一样的养老制度了。从90年代开始，随着市场经济改革深入，国家开始改革旧有的养老制度。在新的养老制度下，企业职工养老不再由国家全包，需要交纳费用了，但是改革只针对企业，未涉及机关事业单位。公职人员养老依然由国家全部买单。国家曾尝试改革事业单位的养老制度，但都无疾而终，至于针对机关单位的养老金改革更是未见踪影。
文革结束后人员臃肿，邓小平：老的不退出来，新的进不去；我们将来要建立退休制度
文革结束后，大量的老干部重返岗位，“机构臃肿、层次多、副职多、闲职多”。“1979年，各中央国家机关部委正副部长、主任平均10人以上，各省市自治区党委常委成员平均17人、政府领导成员平均11人以上，最多的省正副省长20多人。当时中央管理的干部中，60岁以上者占50.55%，其中65岁以上者占26.7%，省市自治区党委常委和政府领导班子成员平均年龄在61岁以上。许多老干部年高体衰，积劳成疾，很难承担领导岗位的繁重工作。”„[详细]
如何精简人员，让老干部退下去，令干部年轻化呢？显然，最起码要保证老干部退休后生活依然过得滋润，让他们甘于退位。领导层对此心知肚明。1979年7月29日，邓小平说：庙只有那么多，菩萨只能要那么多，老的不退出来，新的进不去，老同志要有意识地退让，“我们将来要建立退休制度” 。„[详细]
高层指示快速成为政策：80年老干部离退休制度建立，养老双轨制具雏形
高层的指示很快就成为政策。1980年9月《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》颁布，1982年2月，《关于建立老干部退休制度的决定》出台。至此，公职人员和职工的养老开始分道扬镳。根据规定，“干部离休后，原标准工资(含保留工资)照发，福利待遇不变。其他各项生活待遇，都与所在地区同级在职干部一样对待，并切实给予保证。医疗、住房、用车、生活品供应等方面，应当优先照顾。”
老干部离休制度，并不是谁都能享受到的，它只针对1949年9月30前参加工作的干部。尽管当年出台政策是好让老人退下去，但这两条法规成为日后公职人员养老的制度基础。
90年代初双轨制成型：工人要掏腰包养老，机关事业单位人员仍由国家全包
1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工实行养老保险社会统筹。此后，工人养老不再由国家全包。但国务院又规定机关事业单位不执行企业的养老保险制度，其养老保险制度改革由人事部负责，具体办法另行制定。
1992年，原人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，通知上说：“机关、事业单位养老保险制度的改革，要贯彻党中央、国务院关于“按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度”的决定精神，逐步改变退休全部由国家包下来的做法。”人事部还在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省搞了局部试点，但最终改革以失败告终。公职人员养老依然沿袭旧有制度，由国家全包。
1993年国务院颁布《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，实行职务级工资制，规定“离休人员，按离休前本人职务工资和津贴的全额发给”，同时规定实行新工资制度后离退休公职人员的退休标准：职务工资和津贴按国家有关规定打折扣后计发退休费，费用列入国家预算。该规定成为现行公职人员养老制度的法律基础。从此，企业工人和机关事业单位人员养老又再被划分为两个世界。一般而言，职工退休后退休金普遍只有退休前工资的60%左右 ，而公职人员的养老金则有退休前工资的90%。
双轨制下养老待遇差距：“企业干部不足2000，机关门卫近5000”
养老金双轨制下，职工与公职人员之间的养老待遇差别有多大？
职工、事业单位、机关单位人均月养老金（2001——2005年）
来源：《我国企业、事业单位和机关单位离退休费用对比分析》，任钰莹，首都经济
贸易大学）
根据统计，到2005年底，机关事业单位人员退休金平均高出企业职工两倍多，如果算上津贴、补贴等等，差距更大。据媒体报道，2012年，职工与公职人员的两者之间的差距可达3倍之多。
2010年全国两会时间，宁波市政协副主席范谊说了一个典型例子生动说明了职工与公职人员养老差距：“两会前，国企退休老干部董岳童，联合30多名企业退休人员给我写信。信中介绍，一名在县级机关做门卫的退休人员每月能领到4600元，而董岳童等人的退休金还不足2000元。企业按月缴纳退休金，公务员不缴纳退休金，可退休金反而最高。”
取消“双轨制”：仅向事业单位人员开刀，丝毫未触及机关公务员
公众对养老金双轨制怨声载道，要求改革机关事业单位养老的呼声日渐高涨。2009年，国务院重启事业单位养老改革，在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市搞了试点，改革方式包括有：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。
据了解，由于改革之后事业单位人员退休后的收入将大幅降低，改革遭到特别事业单位人员特别是知识分子的抵制。2009年两会期间，科教文化界共有大约120名政协委员提出议案，要求暂缓实施这一改革。
“全国月人均养老金仍只有1080元说明平均养老金太低了，应该考虑提高企业退休人员的退休金，而不是降低事业单位人员的退休金。正确的‘养老金制度改革’，应当是让企业的养老金向事业单位的养老金靠，提高工人的生活待遇，而不是让事业单位向企业靠，降低工人和知识分子的待遇。”全国人大代表戴敏对媒体道出抵制的缘由。2009年两会期间，他提交“事业单位养老保险制度改革应惠及于民”的提案对事业养老改革提出异议。„[详细]
养老金双轨制正式废除，
公务员须缴纳月工资8%(全文)
2015年01月14日 核心提示：基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费）的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。
原标题：国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》
人民网北京1月14日电 据中国政府网消息，国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。
以下为《决定》全文：
国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定
国发〔2015〕2号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 按照党的十八大和十八届三中、四中全会精神，根据《中华人民共和国社会保险法》等相关规定，为统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续的养老保险制度，国务院决定改革机关事业单位工作
人员养老保险制度。
一、改革的目标和基本原则
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神和党中央、国务院决策部署，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。改革应遵循以下基本原则：
（一）公平与效率相结合。既体现国民收入再分配更加注重公平的要求，又体现工作人员之间贡献大小差别，建立待遇与缴费挂钩机制，多缴多得、长缴多得，提高单位和职工参保缴费的积极性。
（二）权利与义务相对应。机关事业单位工作人员要按照国家规定切实履行缴费义务，享受相应的养老保险待遇，形成责任共担、统筹互济的养老保险筹资和分配机制。
（三）保障水平与经济发展水平相适应。立足社会主义初级阶段基本国情，合理确定基本养老保险筹资和待遇水平，切实保障退休人员基本生活，促进基本养老保险制度可持续发展。
（四）改革前与改革后待遇水平相衔接。立足增量改革，实现平稳过渡。对改革前已退休人员，保持现有待遇并参加今后的待遇调整；对改革后参加工作的人员，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接；对改革前参加工作、改革后退休的人员，通过实行过渡性措施，保持
待遇水平不降低。
（五）解决突出矛盾与保证可持续发展相促进。统筹规划、合理安排、量力而行，准确把握改革的节奏和力度，先行解决目前城镇职工基本养老保险制度不统一的突出矛盾，再结合养老保险顶层设计，坚持精算平衡，逐步完善相关制度和政策。
二、改革的范围
本决定适用于按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员。
三、实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度
基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费）的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。
个人账户储存额只用于工作人员养老，不得提前支取，每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，免征利息税。参保人员死亡的，个人账户余额可以依法继承。
四、改革基本养老金计发办法
本决定实施后参加工作、个人缴费年限累计满15年的人员，退
休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定（详见附件）。
本决定实施前参加工作、实施后退休且缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。具体办法由人力资源社会保障部会同有关部门制定并指导实施。
本决定实施后达到退休年龄但个人缴费年限累计不满15年的人员，其基本养老保险关系处理和基本养老金计发比照《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（人力资源社会保障部令第13号）执行。
本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。
机关事业单位离休人员仍按照国家统一规定发给离休费，并调整相关待遇。
五、建立基本养老金正常调整机制
根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整，逐步建立兼顾各类人员的养老保险
待遇正常调整机制，分享经济社会发展成果，保障退休人员基本生活。
六、加强基金管理和监督
建立健全基本养老保险基金省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。基金实行严格的预算管理，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。依法加强基金监管，确保基金安全。
七、做好养老保险关系转移接续工作
参保人员在同一统筹范围内的机关事业单位之间流动，只转移养老保险关系，不转移基金。参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动，在转移养老保险关系的同时，基本养老保险个人账户储存额随同转移，并以本人改革后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移基金，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移基金。转移后基本养老保险缴费年限（含视同缴费年限）、个人账户储存额累计计算。
八、建立职业年金制度
机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。职业年金的具体办法由人力资源社会保障部、财政部制定。
九、建立健全确保养老金发放的筹资机制
我国养老金并轨改革的现状研究
摘要：
养老金实施双轨制度是人们关注的热点，不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度导致的矛盾越来越多，人们呼吁养老金制度改革，适当调整公务员和事业单位职工工资水平，缩小与公司员工的养老金差距，实施养老金并轨。本文研究目前的养老金并轨改革现状，探寻改革的原因以及养老金并轨实施所带来的影响。
关键词：养老金 双轨制 并轨制 机关事业单位
0引言
社会养老保险计划是世界上覆盖人数最多、最大的养老保险计划。原来采用的养老金双轨制是指同等学历，同等职称，同等职务，同等技能，同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，企业比政府机关和事业单位的养老金低两三倍。这不仅阻碍市场经济体制下劳动力的自由流动，更主要的是会进一步拉大收入差距，有损社会公平，影响社会和谐。只有逐步缩小二者的差距，改革养老金制度，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。才能缩小收入差距，促进公平。
1相关养老金制度
1.1社会养老保险
社会养老保险是社会保障事业中最重要的组成部分，与人民生活、社会稳定密切相关我国养老保险制度还存在一些问题，目前我国还有两亿多人游离于养老保险制度之外，交不起费而中断的有3万多人，离人群全覆盖还有很大距离。养老保险统筹层次还不高，难以在省与省之间调剂。
1.2养老金双轨制
企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；。企业退休人员领的是“基本养老金”， 在企业，退休金按照其交纳的养老保险费以及当年的社会平均工资等因素计发; 企业退休人员的退休金调整按上年度职工平均工资增长率的40%—60%调整 机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放;而对机关和事业单位的退休人员却给的高，叫“养老金”。而机关和事业单位，则依据其工龄和退休前的工资计发。
而机关事业单位退休人员的退休金则按同级在职职工工资增长率的90%调整。工龄越长，职务越大，则涨幅越大，退休工资也按照这个涨幅得到了较大的提高。
企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资； “双轨制”的弊端也越来越明显，它的不合理性、不合法性问题突出。
2我国目前养老金并轨改革现状
2.1新农保和城居保两种制度并轨，缩小城乡差距
由于职业和身份不同，目前国内不同人群之间的养老保险制度存在参保方式不一、相互衔接转换不便等问题。城镇居民社会养老保险制度与新农保两项制度合并实施后，统一了人们参保规定，较大幅度的提高城乡参保人数。二者将实现同步发放、同步增长，这意味着缩小城乡差距、提高社会公平。城乡居民社会养老保险期末参保人数已经达到4亿人。在国家层面，两项制度合并也已经不存在障碍。人力资源和社会保障部发布的统计公报就已经将两者的数据合二为一省级层面做出指导后，基层队伍建设仍有欠缺，经费保障与工作量不匹配等问题依然存在。两种制度并轨的实施仍然需要一个过程。
2．2机关事业单位和城镇职工
新农保和城居保两种制度并轨项制度合并完成后，我国养老保险制度仍有重要未解决的部分即机关事业单位、城镇职工模块，城乡居民养老保险制度正在走向合并，机关事业单位和城镇职工养老保险制度也有望启动并轨改革。
从事业单位启动改革，公务员与事业单位人员同步实行社保缴费。其原则是，机关事业单位退休人员的收入主体将由基本养老金和职业年金两部分构成。职业年金将保证机关事业单位的养老金替代率不会降低，也就是说改革后不会降低相应人群的退休金。 2.3机关事业单位改革
双轨制并轨后，企业与机关事业单位基本养老保险是一致的，主要差距体现在补充养老保险方面。” 从五个方面推动机关事业单位养老保险“双轨制”改革，一是统账结合，二是实行单位和个人缴费，三是改革基本养老金计发办法，四是改革基本养老金待遇调整办法，五是建立职业年金。国家会对机关事业单位退休人群有一个过渡性政策安排——如建立职业年金作为补充养老保险。公务员、全额事业单位人员的职业年金资金来源由财政保障;差额拨款事业单位的解决方案或是“财政支出+单位自筹”。 下一步机关与事业单位同步进行改革将是大概率事件。【养老双轨制】
3养老金并轨的必要性
3.1退休金双轨制度不合理。
退休金双轨制是对做出同等贡献的企业职工的严重不公。几千万公务员未缴纳养老金，却领取一般人三倍的退休养老金，导致其弊端越来越明显，双轨制导致同工不同酬的情况十分的不合理，双轨制是企业缴费，机关不缴费；缴费者的退休金低，不交费的反而比缴费的高出几倍，享受的条件和待遇支付的水平明显不在一个平台上。这种不合法规的状况是不可能长期维持下去的，否则对社会造成的危害不可低估，必须进行改革。
3.2双轨制使收入差距拉大
贫富差距大是我国社会的一个重要问题，然而双轨制的实施并没有抑制收入的差距反而拉大社会差距，致使同工不同酬的情况出现，使收入分配不公平，违背了全面建设小康社会的理念。
3.3不利于人才优化
双轨制的对于公务员来说，给其的养老金高于普通职工的三四背。也因此导致公务员成为一个热门职业，千军万马过独木桥，每年报考公务员的人数屡创新高，然而有些单位许多岗位缺乏人才，双轨制导致人才流失，不利于人才的合理结构构建。
我们不能用一个制度覆盖所有人群，而是在坚持多层次多支柱基本理念的基础上，彻底消除因为地域、户籍和职业差异而采取不同养老金制度的安排。退休双轨制使得机关事业单位人员与企业职工退休待遇差距较大，引发公平性质疑；机关事业单位与企业在养老制度上的双轨制，而制度之间又缺乏合理的转移接续安排，如果机关事业单位人员中途离职只能‘净身出户’，阻碍了人才合理流动。
4改革的阻力与难题
4.1退休工资减半或引起公务员辞职潮
公务员待遇好的大部分源自于养老金高，如今的养老金改革导致公务员的收入降低，没有办法获取较高的利益，公务员的职位虽然处于是炙手可热的地位，它同时也会消磨人的激情，自改革后，很多公务员选择辞职下海，或开始其他的工作，公务员的职位的吸引力也下降。
所以在目前进行的事业单位改革当中，人们关心待遇问题，关心待遇会不会骤降。
4.2习惯性的制度改变，阻力大，新旧制度难衔接
机关事业单位人员和公务员已经习惯了财政统一支付养老金，而且享受高待遇，改革后，公务员将与企业职工一样缴纳养老保险费。要改变这种习惯必然会遭遇阻力。尤其是部分机关单位是落实改革方案的主体，让公务员降低自我收入，恐怕很难下手。改革受制于我们目前的统账结合的养老保险制度，这个制度承接不了很多改革所以新旧制度的衔接好坏将关系着改革能否顺利进行。
4.3.养老保险缴费政策不明确，
长远看，推动企业和机关事业单位养老金制度并轨统一是必然趋势，但是从目前情况看，相关配套政策尚未明晰，几个关键问题还未明确，加上时间紧迫，改革难以一帆风顺。
4.4改革资金缺少
金并轨改革的关键是“钱”，钱从何处来是个大问题。要想让机关事业单位人员统一参加养老保险，自己缴纳部分保险金，要么是给他们先加薪，要么替他们缴纳个人部分，这样，改革才能顺利推行。另外，要想缩小企业人员与机关事业单位人员之间的养老待遇差距，更需要给企业人员上涨养老金,这都需要钱。
5.应对措施
养老保险事业是一项关系着百姓切身利益的大事，尽管由于历史等原因形成的退休养老金“双轨制”与当时我国的国情相符合，但“双轨制”所导致的弊端也越来越明显。因此，进行退休养老金双轨制改革是大势所趋。改革并不就是简简单单地由双轨并为单轨，而是一个循序渐进探索的过程，可以在借鉴国外成功改革经验的基础上，结合我国的国情做出如下努力。【养老双轨制】
5.1加大改革决心
养老金并轨能否实现结果公平,何时实现并轨,无疑是公众最为关心的问题之一社会上的“并轨”呼声,并不是单是追求结果平等,而是对改革决心的呼吁。如果养老金并轨的改革决心不到位,“并轨”改革就会难以推动。所以,要实现养老金并轨,必须先有决心。
重在制度设计和同步推进，也重在公平合理、理性善后，决策者需要拿出壮士断腕的决心和抽丝剥茧的智慧，从众多复杂利益博弈的漩涡中跳脱。改革肯定有困难和阻力，但必须要啃下这一“硬骨头”。有学者建议相关部门应该尽快出台相关政策的实施细则，稳定社会预期，做好实施准备。因为事业单位可以为养老金并轨找借口，比如说时机不成熟，或
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