【www.gbppp.com--私藏美文】
论行政处罚法中的其他组织
（北京高文律师事务所 雷彩虹律师）
我国《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”根据该法此条规定，被给予行政处罚的主体即行政相对人应当只是法律上的三种人：一是公民，二是法人，三是其他组织。对前两种人之概念、特征和构成要件，法学理论及司法实践都清楚无异，唯对第三种人即其他组织在概念、构成要件的认识上，可谓纷繁复杂，主要原因在于目前我国的行政立法体系依从于行政管理体制；行政相对人也依从于行政部门来认定，每个行政部门对行政相对人都有各自的界定方法，同时理论界对行政相对人的甚少研究也是一个原因。笔者在担任一家国有大型企业法律顾问中基于办理案件的需要，查阅了大量有关资料，遗憾的是，论及其他组织的概念少之又少，充斥大量教科书和学术文章比比皆是论及行政主体的。
而对行政相对人的责任能力、法律地位、认定标准等最基本的法理问题缺乏理性认识，将使实践中行政执法人员很难做出正确分析，直接影响了行政相对人的相关权益；同时，法治的统一应做到大至母法与子法的统一，小至每一法律概念在不同法律体系中的统一，唯有如此，才不至于使不同主体在认识上出现对法律基本概念的分歧理解，从而影响到法治的权威。
为此，笔者试图通过对一起案例的分析来对行政相对人中的其他组织的涵义进行界定，以资实用。
某分公司是经某法人依法设立的分支机构，1999年5月，该分公司下发文件，决定成立A分部，由A分部负责经营部分业务，A分部人员、财务均受某分公司管理。2008年9月，因涉嫌不正当竞争，A分部被行业行政主管B部门课以“责令改正，罚款人民币20万元”的行政处罚。B部门将《行政处罚意见告知书》及《行政处罚决定书》送至A分部，由A分部部门经理签收。伺后，A分部不服，向B部门的上级主管部门以“被处罚主体错误、事实认定错误和法律适用错误”为由，提起行政复议，被维持原处罚决定；A部门遂向某市中级人民法院以同样理由提起行政诉讼，某市中级人民法院受理后，经开庭审理以A部门未在工商行政管理部门注册登记并领取营业执照，不具备原告诉讼主体资格为由，裁定驳回了A部门的起诉；A部门不服，认为照此裁定，其诉权和实体权利将无从保障和实现，即又上诉至某省高级人民法院。至笔者发稿时，案件正在审理中。
对该案的认识和处理可以归结为以下三个问题：一是如何理解和认定行政处罚中的其他组织；二是我国行政处罚法规定的其他组织与行政诉讼法规定的其他组织认定标准是否一致；三是进一步而言，上述法律规范中的其他组织与我国民事诉讼法规定的其他组织认定标准是否一致。
以上问题，作为被行政处罚的A分部和作为行政执法机关的B部门以及作为具有司法裁量权的某市中级人民法院各有不同的认识，一度使案件纯粹陷于程序上的审理，而不能及时从实体上审查、评判行政机关作出的行政处罚行为是否得当和合法，严重弱化了法律的功能和权威。笔者从下述三方面论证其他组织的概念和特征。
一、目前我国行政执法部门对其他组织的认定。
1、国家工商总局的理解和认定标准。
国家工商总局对如何认定行政相对人中的其他组织主要体现于该局发布的下列三份文件，一是《关于认定违法主体有关问题的答复》工商企字[1999重第233号，二是《国家工商行政管理总局对火车站限制竞争行为行政处罚当事人认定问题的答复》工商公字【2001】第179号，三是1999年10月26日，该局文件答复。
国家工商总局在前两份文件中认为：各类企业法人设立的不独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织(企业和经营单位），该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人；同时认为虽然火车站及其上级单位铁路分局、铁路局未按照国家有关规定办理企业法人或营业登记，但不影响对其违法行为的处罚。1999年10月26日，该局同样以文件答复形式(无文件号)认为：其他经济组织(属其他组织的范畴内)是指依法成立、具有营业资格而又不具有法人资格的经济组织，未经依法成立而又不具有营业资格的经济组织，不具有法律主体资格和行政责任能力。
上述三份文件直观表明国家工商总局对行政处罚中除公民、法人外的第三种人即其他组织的认定缺乏理性论证，前后矛盾，主观随意性大。其中第233号文件，主要旨意在于认为法人的分支机构虽不具备民事责任能力，但却仍然可以成为行政相对人；根据该文件作出的第179号文件举例认为类似火车站的组织，虽然未按照国家有关规定办理企业法人或营业登记，但仍然可以作为处罚的对象。
笔者认为前两份文件的正确性和合法性值得质疑和商榷。
事实上，国家工商总局混淆了其他组织同分支机构的概念。其实法人分支机构不等于其他组织，二者有严格意义的区别。分支机构，其行为一般都是由法人决策并实施的，分支机构只是执行命令，只起到“代办人”、“经手人”的作用。它们一般没有独立的资金，没有民事责任能力，更无法承担行政违法责任，能承担责任的只有法人本身。如工商局吊销分公司的营业执照，产生的后果是剥夺该法人设立分公司的权利，该责任是由法人来承担的。而其他组织则具有相对独立的民事行为能力和权利能力，能够按照其设立的宗旨进行对外活动，有承担行政责任的能力。这是二者本质区别所在。
有的执法人员以本文提到的《行政处罚法》第三条规定为依据，认为分支机构即属于本条中的“其他组织”。但是法人与其分支机构是隶属关系，而该条款规定的“法人或者其他组织”是并列关系，因此该观点是错误的。《行政处罚法》第三条的规定要求处罚对象必须是具备行政责任能力的主体，并未将分支机构列为处罚对象，且《行政处罚法》属于法律，其解释权在全国人大，国家工商局并无解释的权利。由此可知国家工商总局所作的上述答复，笔者认为是错误的，同时因为没有法律依据，属于越权行为。
国家工商局总局第三份文件中所谓的其他经济组织如果理解为其他组织的话，其认定标准是符合我国民法、民事诉讼法的相关规定的，这也才是真正法律意义上的部门答复。
2、从笔者目前能够查证到的资料来看，国家税务总局、国家海关总署、国家信息产业部（变名为工业和信息化部）等其他行政部门未对其他组织的认定有明确的指导文件。
之所以如此，笔者认为存在以下几个原因，一是这些部门不认为其他组织的认定能够成为他们执法中的突出问题，因此没有必要明确规范，二是这些执法部门认为，瑕不掩瑜，只要下级执法部门在行政执法中查证实施行政行为的违法事实是客观存在的，实施处罚的法律依据是明确规定的，不管实施违法行为的主体是否适格，在所不问，即我们常说的重实体，轻程序；另外，有些行政执法部门对行政相对人的认定，尤其是对其他组织的认定，是以国家工商总局的上述文件作为出现分歧理解时的执法指导依据，本文所举案例即是例证，A分部向B部门的最高级别行政部门信息产业部进行行政复议时，该部门认同B部门根据国家工商总局第233号和179号文件为法律依据对A分部所作的行政处罚，即认为A分部可以作为被处罚的适格主体。实质上，该部门作为与国家工商总局平等行使行政执法权的同级行政部门，在法律适用上，引用的却是对其不具有法律约束力的同级部门的行政文件，凸现了执法中“劣币驱逐良币”的不正常现象。
从上述情况看，因为行政处罚法未明确规定其他组织的认定标准，各行政执法部门在执法过程中，对违法主体的认定各自为政，形成条块分割，导致执法中的混乱，必然使一部分行政处罚相对人的诉权变相被剥夺。这与我国法治建设中要求的行政行为须程序得当和实体合法的要求极不相符。
二、认定行政诉讼法和行政处罚中的其他组织应当以民事诉讼法规定的其他组织为依据。
值得注意的是，由于我国法制建设受国情决定，我国行政诉讼法从民事诉讼法体系中独立不久，尚未形成健全配套体系，因而与民事诉讼法存在着千丝万缕的联系，表现在有些诉讼制度、方式的适用两者仍是相通的，对此，最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见》(试行)第114条作了说明：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定”，据此规定，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第49条规定及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》第40条的规定，其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。显然，行政诉讼法和行政处罚法中的其他组织的概念也应照此理解。
基于上述概念，其他组织的构成要件应为：
一是须经依法成立。这里依法的“法’’包括法律法规，是指《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规范法人、其他组织设立的法规。因此，成为其他组织的条件之一即须按照上述条例依法设立。
二是有一定的组织机构和财产。这里所说的组织机构是指按照章程、文件为办理某种事务而有目的、有系统、有秩序地成立起来的组织体，该组织体是代表其他组织对外进行民事活动的意思表示机关，同时该组织在设立时即或者以自筹或者以上级部门拨款的形式取得一定的财产。
三是不具备法人资格。通常而言，其他组织是由具有完全独立民事权利能力和行为能力的法人设立的，因而其他组织不具备独立法人资格，其民事活动在法人的授权范围或设立宗旨内进行。
成为其他组织应同时具备上述三项条件，缺一不可。
关于其他组织的种类，最高人民法院采用列举式概括了实践中常见的八种其他组织，对实践具有重要的指导意义。
1、依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；
2、依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；
3、依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；
4、经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；
5、法人依法设立并领取营业执照的分支机构；
6、中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；
7、中国人民保险公司设在各地的分支机构；
8、经核准登记领取营业执照的乡镇、街道村办企业；
当然这类表述很容易犯列举不全的毛病，对此，我们应该在实践中严格按照其他组织的概念去正确把握和理解。
三、其他组织的法律本质。
从本质上讲，作为能够被行政处罚的主体一般应当具备民事行为能力和民事权利能力，才同时具备承担行政责任的能力。因此，其他组织的本质特征有：
1、成为行政主体的法定性。
其他组织作为社会活动中的主体之一，是民事主体和行政相对人共同的载体。作为民事主体不需要法律作出特别的规定，既有权为一定的行为或不为一定行为的自由。而成为行政相对人必须由行政法律规范作出特别的规定，依照行政法律规范规定享有的权利，其他组织才可行使；依照行政法律规范规定必须承担的义务，其他组织才有义务履行。整个过程带有强制性的约束，没有任何的随意性。因此其他组织作为行政相对人参与行政活动是法定的，其存在是基于行政法律规范规定的某种资格，不同于一般的民事主体，民事主体往往是从私权利角度来界定的，而行政相对人是从公权利角度来界定的。
2、具备行政责任能力的法定性。
其他组织的行政责任能力是以民事责任能力为基础的，承担行政责任能力一般必须具备完全的民事责任能力，(部分行政相对人除外，这些行政相对人包括教育行政管理、行政确认、行政救助、行政许可、行政复议中的部分行政相对人。如新生婴儿不具备民事行为能力，却是户籍管理制度中出生登记【虽然是由其监护人代为完成】的行政相对人）。
上述本质，可从《行政处罚法》的有关规定看出，该法第二十五条规定：不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚，第二十六规定：精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。
推而广之，本案中，既然A分部没有依法向工商行政管理部门申请设立并领取营业执照，只是在上级部门的授权范围内履行职责，其行为后果完全由上级部门承担，尽管某些时候表现为具有其他组织的某些特征，如本案中，B部门以A分部曾经在报纸上以自己的名义刊登过经营业务的广告，还曾经以其自身名义向B部门单独出具过文件，并且以国家工商总局233号和179号文件作为法律依据为由，坚持认为A分部是其他组织，能够作为被给予行政处罚的适格主体，而不认为其处罚错误。笔者认为，虽然B部门的观点可能代表了大部分行政执法机关在实际执法中的观点，但仔细推敲，因为A分部没有从法律上获取成立的资格，因而对外没有相应的民事行为能力和权利能力，其实施的经营行为只能由某分公司承担，也因此不具备独立承担行政责任的能力，故不是法律意义上的其他组织。B部门直接处罚A分部显然不合适，这也是A部门及其某分公司在行使诉权时遇到障碍的根本所在。
该案件的发展，也确实印证了这一点，因为A分部没有独立银行帐号和独立财产，故无法交纳罚金，使生效的行政处罚决定书实际不能执行，从而影响了行政执法的尊严和威信。究其原因，这完全是由于B部门的错误认识和错误处罚造成的。而某市中级人民法院将被行政处罚的A分部提起的行政诉讼作出驳回起诉且诉讼费由A分部承担的简单处理，使得行政机关的错误处罚后果却要由行政相对人承担，从而产生了不公平、公正的审判结果，导致B部门的行政行为逃避了司法审查。本案的处理显然不符合行政诉讼法的立法初衷。
在行政法学研究和实践中，其他组织以行政相对人中的一种与行政主体作为一对基本范畴，拥有同等重要的地位。我们不能厚此薄彼。对其进行科学探讨，有助于完善我国行政法治，提高行政执法人员的认识，确保行政执法的准确性；同时对开拓和完善我国行政诉讼制度起到推动作用，但愿我们的行政部门在执法过程中不要出现本文所列案例的情况。这也是笔者写作本文的目的所在。
公民、法人、其他组织的认定
其他组织是指区别于法人和自然人的组织，也可称非法人组织，如合伙企业、个人独资企业、法人的分支机构等等，这些组织除须具有代偿能力或经一定法律程序才能成为担保人外，一般尚须符合法律的特殊规定。
其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。我国民法通则并没有规定其他组织，但为了确保这些客观存在的但又不是法人的社会组织的合法利益，我国民事诉讼法规定了其他组织可以作为民事诉讼的当事人。其他组织进行民事诉讼活动，是由其主要负责人为代表人。
司法实践中，其他组织的形式多种多样，主要有以下几种：
1依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织。 2依法登记领取营业执照的合伙型联营企业。
3依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业。
4经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体。
5法人依法设立并领取营业执照的分支机构。比如领取营业执照的证券公司营业部可以作为民事诉讼当事人。
6中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构。 7中国人民保险公司设在各地的分支机构。
8经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业。 9符合规定条件的其他组织。
法人 是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。只有依法成立，有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任的组织，才能取得法人资格。法人作为担保人的前提是法人的财产满足前述代偿能力的要件，即法人的财产足以代偿担保义务，且对法人的财产拥有处分权。这里需要注意的是，法人财产须为法人独立享有，必须独立于法人的投资者的其他财产，同时也独立于法人内部组织成员的财产。
公民既包括自然人个人，也包括个体工商户、农村承包经营户、个人合伙等。若担保人为公民个人，则应以该公民所拥有的全部财产来衡量其代偿能力，并承担担保责任。 《个体工商户营业执照》
《个人独资企业营业执照》
《合伙企业营业执照》
《企业法人营业执照》（分为有限责任公司，股份有限责任公司，内资公司，外资公司，港澳台资公司等等） 《农民专业合作社营业执照》
《企业营业执照》（事业单位、科研单位等等）
微型企业的组织形式包括：个人独资企业、合伙企业、有限责任公司。
微型企业是指从业人员（含投资者） 20人及以下、出资数额或注册资本10万元及以下、依法注册登记的企业。
扶持的微型企业投资者应同时具备下列条件：
1.具有广西户籍（含集体户口），并在马山县从事生产经营活动。
2.属于下列“八类人群”之一：
⑴大中专技校毕业生。是指持有高等学校、中等职业学校或技术专业学校的有效毕业证件。
⑵城镇失业人员。是指持有公共就业服务机构核发的《就业失业登记证》，并进行失业登记的城镇户籍人员。
⑶返乡农民工。是指在国家规定的劳动年龄内，在户籍所在地之外务工经商1年以上，现已返乡的农村户籍人员。
⑷“农转非”人员。是指享受“农转非”政策，由农村户籍登记为城镇居民身份的人员，包括：农村户籍人员购买城镇商品住房、父母投靠城镇子女、子女自愿投靠城镇身边无子女的父母、夫妻投靠等；以及农村集体土地被政府依法征收进行了城镇居民身份登记的原农村户籍人员。
⑸库区移民。是指在本自治区行政区域内安置的水库库区水淹移民和占地移民。 ⑹被征地拆迁户。是指因住宅所在地块被政府依法征收、征用而拆迁的居民。征地时已作就业安置的人员除外。
⑺残疾人。是指持有《中华人民共和国残疾人证》或《中华人民共和国残疾军人证》，并具备创业能力的居民。
⑻城乡退役军人。是指本自治区行政区域内，城镇户籍和农村户籍的退役士官和义务兵。符合退役士兵安置条件，已安置工作的除外。
3.无在办企业（不含农民专业合作社和个体工商户）。【其他组织是什么意思】
4.不属于国家禁止经商办企业的人员。
5.“八类人群”投资者与他人创办合伙企业或有限责任公司的，其出资比例不得低于全体投资人出资额的50%。
列入扶持范围的微型企业是在《若干意见》印发后，即2011年4月11日之后登记的新办企业。投资者注册的微型企业在办理注销或被吊销后，重新申请注册企业的，不再列入微型企业扶持范围。
事业单位与其它社会组织机构的区别和关系
事业单位在我国是一个非常重要的组织机构，具有自己独特的特性，有自己的活动内容，对社会经济的发展起着其它组织机构不可替代的作用。目前，在我国社会组织机构中，除了事业单位外，还有其它五大类组织机构，分别是：一是国家机关，包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关；二是政党机关；三是社会团体组织；四是企业；五是民办非企业单位。这六大类组织机构构成了我国整个国家组织机构的完整体系，它们相互之间既互相区别，又密切联系，共同存在。
国家的对内职能分为政治、经济和社会几个主要方面。其中政治职能的实现，主要靠国家机关、政党机关、社会团体等组织机构的活动；经济职能主要依靠企业的生产和积累来实现；而社会的科学文化等方面的职能，则主要依靠党和政府统一领导下的各类事业单位、民办非企业单位的服务来实现。事业单位门类繁多、涉及范围广、影响大，是我国整个组织机构系统中一个重要的组成部分，是国民经济和社会发展不可缺少的一支重要力量，它与国家行政机关、社会团体、企业、民办非企业等组织机构既存在区别，又有密切的关系。
第一节 事业单位与国家行政机关的区别和关系
在我国六大类组织机构中，事业单位与国家行政机关的关系最为密切，它们共同为促进社会主义物质文明和精神文明建设的发展，起着其它组织机构所不能替代的作用。
一、事业单位、国家行政机关的概念
1、事业单位的概念
事业单位是一个个具体的、具有特定结构的物质形态，也是一种源远流长而又广泛复杂的社会形态，它随着人类社会的产生而产生，随着人类社会的发展而发展。如，就学校教育这类事业单位的产生而言，在原始社会早期，人类社会就通过师傅带徒弟或长辈传晚辈这种方式，把长期以来积累的生产、生活经验和其它社会知识传递给后代，这便是最原始的一种教育方式。到了原始社会后期，随着社会生活知识、经验的不断积累和丰富，仅仅依靠简单的传授方式已经不能满足社会生产和生活的需要，于是人类就已经意识到要通过专门的场所，教授社会生产和生活所需的各种知识，这样便产生了最初的学校。到了封建社会初期的西周时代，学校体制随着统治阶级出于培养人才以及维护长久统治地位的需要，就出现了国
学和乡学等比较正式的学校教育。到了唐代，学校制度就比较完善了，形成了较为完整的各类学校教育。而到了现在，学校教育形成了层次多样，内容丰富，门类齐全的教育体制。
在学校教育事业单位产生、发展的同时，其它各类事业单位，为了适应社会生产发展及社会政治、经济和生活的需要，也随之产生、发展。于是，有关教育、卫生、科技、新闻出版、广播电视、剧团等文化形式和农业、社会福利、城市公用等事业组织相继出现，到如今，各项事业得到了前所未有的发展。从事业单位发展的过程来看，在不同时期、不同社会意识形态，事业单位具有不同的特定含义，包含的内容是不同的。在社会主义国家，无论是举办主体还是服务对象都发生了根本性的变化，也就是各类事业单位归全体人民所有，为全体人民服务。从这个方面理解，我们把事业单位定义为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生、新闻出版等活动的社会服务组织。从概念上理解，事业单位具有以下几个特点：一是公益性；二是利用国有资产举办；三是服务性；四是知识密集性。目前我国举办事业单位的主体具有多样性，不同的举办主体，其管理和服务对象是不完全一样的，本书所指的事业单位是经国家批准成立的并列入各级机构编制部门管理的全民所有制事业单位。
2、国家行政机关的概念
要了解国家行政机关的概念，我们先来了解政府的概念。从我国政府的历史沿革来看，我国在古代实行的是君主专制制度，皇帝集立法、行政、司法等大权于一身，体现的是至高无上的专政集权制度，皇帝之下一般设丞相或宰相，辅助皇帝处理政务，是皇权的主要执行者。我国从唐朝开始将宰相治理政务的处所称为政府。封建王朝的政府，不仅是一种执行和管理机关，也是一种统治机关，实际上承担了国家的立法、行政、司法的具体事务。由此，我们把政府的概念概述为：政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。政府的概念一般有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关，就我国而言，狭义的政府是指国务院和地方各级人民政府。
二、事业单位与国家行政机关的区别
事业单位与国家行政机关作为两类不同性质的组织机构，在职责（职能）、功能、活动方式、活动目的以及编制性质、单位名称等方面均有不同的特点。
（一）职责（职能）不同
1、事业单位的职责
目前，我国事业单位按其所从事工作性质的同一性、相近性以及所属行业进行划分，共有教育事业单位、科技事业单位、文化事业单位、卫生事业单位、体育事业单位、新闻出版事业单位、广播电视事业单位、勘查设计事业单位、勘探事业
单位、农业事业单位、林业事业单位、畜牧业事业单位、渔业事业单位、水利事业单位、交通事业单位、气象事业单位、地震预测事业单位、海洋事业单位、环境保护事业单位、信息咨询与计算事业单位、知识产权事业单位、进出口检验事业单位、物资仓储事业单位、城市公用事业单位、社会福利事业单位、经济监督事务事业单位、法律咨询服务事业单位、人才交流事业单位、机关后勤服务事业单位、其它中介服务事业单位等30类事业单位。这些事业单位相互之间的职责具有一定差异，主要表现在：
一是各类事业单位职责不同。如，学校教育的职责主要是紧紧围绕国家教育方针，培养学生德、智、体、美、劳全面发展的有社会主义觉悟、有文化的劳动者；而科技事业单位的职责主要是从事科学技术研究和应用开发，以促进生产力的发展为其主要目的。
二是同一类别事业单位的侧重点不同，其职责是不一样的。如，学校教育事业单位可以细分为：高等教育、中等教育、基础教育、成人教育、特殊教育以及各类培训机构等；科技事业单位可以细分为：自然科学研究、社会科学研究、综合性科学研究事业单位等，这些同一类别的事业单位，由于侧重点不同，因此其职责范围是不一样的。
从以上我们知道，事业单位门类繁多，差异很大，其职责也极其繁杂。但从整体来看，事业单位还是具有共同职责的。
（1）服务性。事业单位从事的是某种专门业务，为社会提供各项服务，与服务对象之间存在服务与被服务的关系。如各类新闻出版机构，其服务对象是广大的人民群众，它通过宣传党的路线、方针、政策，报道社会主义建设各条战线的好人好事等内容，使广大人民群众了解到中国共产党领导下社会主义制度的优越性，体现中国共产党全心全意为人民服务的宗旨意识。
（2）相对独立性。事业单位相互之间只有协作关系，或者是在业务方面进行学术性的交流，不存在上下级管理与被管理的行政隶属关系。如各类高校、中等学校、中小学校相互之间，以及高校与中等学校、中小学校之间都没有行政上隶属关系，它们都是在教育行政主管部门的管理和领导下开展各自的教学业务活动。
（3）事业单位以精神产品和知识产品为其主要劳动成果，一般不直接表现为物质形态和货币形态，但却可以间接地转化为物质形态。如，各类科研机构研究出来的各类科研成果，通过企业生产，形成具体的产品，再通过市场流通卖给消费者。
2、国家行政机关的职能
我国国家行政机关分为国务院、省、市、县、乡五级政府，由于各级政府在国家行政管理体制中地位不同，作用不同，其行使的职能也具有不同的特点。主要表现在：
（1）行使职权范围不一样。国务院作为我国最高一级政府行政机关，行使职权面向全国各级政府行政机关，而省、市、县、乡行使的职权只限于所辖区域范围。
（2）职能种类不相同。为了保证国家安全，便于中央的直接领导和管理，体现国家的统治意志，有些职能是中央政府独有的，如国防、外交等职权。而地方各级政府则没有这些方面的管理职能。
（3）职能结构和侧重不同。也就是各级政府由于各自管辖范围和履行职能不一样，其职能结构和侧重点是不同的。如就经济管理职能方面，城市主要侧重于工交商贸和市政管理，而对县、乡来说，则侧重于农牧渔林水等方面的管理。
（4）同一项职能对不同层级政府，履行的程度不相同。如制定行政管理法规的职能，国务院能够制订行政法规、行政规章、行政措施、决定和命令，而县级政府只能制定行政措施、决定和命令，乡政府只能发布决定和命令。
（5）执行同一职能时，各级政府所负的责任和作用不相同。上一级政府主要负责宏观决策，基层政府则主要是微观管理，负责具体实施。如国务院制定关于退耕还林的政策，主要是通过县、乡两级政府进行具体的组织实施，以此达到退耕还林的目的；国家制定关于计划生育的政策，也主要依靠县、乡两级政府进行具体的组织实施。
综上所述，我们知道各级政府具有不同的职能，但作为国家行政机关，在履行各自具体职责过程中，根据《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定，各级人民政府具有共同的职能。
（1）领导职能。就是各级政府对所属各工作部门和下级人民政府的工作实行领导的职能。这些职能包括：一是对所属部门和下级政府工作中的重大问题进行决策；二是指导和推动所属工作部门和下级人民政府落实和执行各项决策；三是监督检查所属部门和下级政府的工作；必要时改变或撤销所属工作部门的不适当命令、指示和下级政府的不适当决议、命令；四是协调平衡所属部门和下级政府工作中出现的各种矛盾和分歧。
（2）执行职能。就是各级人民政府执行同级权力机关和上级行政机关的决议的职能。这些职能包括：一是执行同级权力机关的决议；二是执行上级行政机关的决定、决议、行政法规、规章等；三是执行经权力机关批准的经济社会发展计划和财政预算。
（3）行政管理职能。就是各级人民政府对本行政区域内各项行政事务实施管理的职能，包括经济、城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察等管理职能。
（4）机关组织机构和人事管理职能。即对本级政府和下级政府的组织机构和人事任免进行管理的职能。一是规定本级各工作部门职责范围；二是批准下级人民政府工作部门的设立、增加、撤并；三是依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政机关工作人员；四是在必要的时候，经上级人民政府批准，可设置若干派出行政机关。
（5）保护职能。即对国家、集体财产和公民合法权益实施保护的职能。一是财产保护。保护社会主义的全民所有制的财产、劳动集体所有的财产，公民私人所有的合法财产；保障农村集体经济应有的自主权；二是公民权利保护。保障宪法和法律赋予公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等权利；三是保障少数民族的平等权利和各级民族自治地方的自治权利。
（6）提出议案职能。也就是县以上各级人民政府向同级人民代表大会或其常务委员会提出议案的职能。议案的种类很多，如立法性议案，政府成员任免议案等。这些议案经权力机关审议通过后，就成为具有普遍约束力的法律或法令。
（7）制订行政管理法规职能。行政法规从狭义上讲就是指行政机关制定的关于行政管理的规范性文件。根据《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，把行政管理法规分为五类，即行政法规、行政规章、行政措施、决议、命令。这是按照制定法规的机关的级别和其适用范围为依据划分的。“行政法规”，只能由国务院制定，并在全国范围内具有行政效力；“行政规章”是由省级政府、省会市人民政府和经国务院批准的“较大的市”的人民政府来制定，并在这一范围有强制力；“行政措施”，县以上各级人民政府都可以制定，并在各自的行政区域内有效；“决议、命令”，各级行政机关都可以制定，但“决议、命令”一般只对某些特定事项，内容比较简单，规范性不强，效力作用的时间也较短，规定完成的具体事项一经完成，该决议、命令就失去效力了。
（8）办理其他事项。《宪法》规定：国务院还可以行使全国人大或其常委会授予的其他职权；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县以上地方各级行政机关要办理上级国家行政机关交办的其他事项。 除上述八种职能外，县以上地方各级人民政府还负有协助设在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企事业单位进行工作，并监督他们遵守和执行法律和政策的职能。如，设在地方的海关、国税等国家行政机关，以及设在地方的航空、邮电、银行等国有企业。
（二）活动方式不一样
事业单位的活动方式面向社会，提供直接的和具体的业务性服务，并主要表现为非物质形态。如学校教书育人，科研院所从事科学研究和技术开发，乡镇涉农事业单位为农民提供各类技术服务等。
国家行政机关为了履行法定的职能，确实做到维护国家稳定，促进经济建设发展，主要是通过采取制定路线、方针、政策和立法、行政管理、规划计划、检查监督等方式方法，实际上是对社会实行外在的、带有普遍性和强制性的管理。如，为了国家的繁荣发展，长治久安，制定了“一个中心，两个基本点”的基本国策，与之相适应的制定了实施“科教兴国”、实行计划生育等诸多方面的政策；又如，为了建立廉洁高效、运转协调，适应社会主义市场经济和加入世贸组织的要求，
第四章 法人与其他组织
第一节 法人概述
一、法人的概念和基本特征
【分析】 法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。这是《民法通则》对法人的定义，依据该定义，法人是相对于自然人的另一类民事主体。法人是一种组织体，区别于自然人；作为民事主体的法人自然应具有民事权利能力和民事行为能力。虽然在理论上对法人的本质有不同的学说，但既然法律认其为民事主体，就是要使其便宜参加民事法律关系，进行民事活动，因此，法人是具有民事权利能力和民事行为能力的组织体；作为民事主体，法人不仅能参加民事法律关系，还应具备独立承担民事责任的能力。独立责任使得法人与其成员在人格上分离，也与其他非法人组织相区别；法人的成立还须依据法律的规定。
二、法人的分类 ■公法人和私法人
【分析】 公法人与私法人的划分是学者将法律分为公法和私法的直接产物，划分标准，有多种多样，一般而言，“综合说”更为可取。根据该说，认定公法人和私法人应综合多种因素考虑：凡依国家意思设立、目的事业有法律直接规定、在加入上有强制性规定，人事由国家任免、不得擅自设立和解散的法人是公法人；而由私人设立、内部关系平等、经营私法事业、可以由社员大会决定解散的法人是私法人。 ■社团法人和财团法人
【分析】 这是根据成立的基础不同而将法人进行的划分。凡是以人的集合为成立基础的是社团法人；凡是以捐助的财产为基础而成立的是财团法人。这也是传统民法对法人进行的最重要的分类。需注意的是，在日本，组织体在经主管官厅许可取得法人资格后，称为社团法人或财团法人，
在未取得法人资格前，称为“社团”和“财团”。社团法人与财团法人的区
别有以下几方面：(1)成立的基础不同，如前述。(2)设立人地位不同。社团法人的设立人，在法人成立时，可以成为法人的社员；而财团法人的设立人，不能成为法人的成员。(3)设立行为不同。社团法人设立行为属于合同行为，而且为生前行为；财团法人的设立行为则为单方行为，并可以遗嘱方式实施。(4)有无意思机关不同。社团法人有自己的意思机关，而财团法人则没有该机关。(5)目的事业不同。社团法人的目的可以是公益的也可以是营利的；而财团法人的目的只能是为公益事业，不以营利为目的。(6)解散的原因及解散的后果不同。社团法人的原因是多种的，并可以因成员的协议而解散；而财团法人则只能因为期限届满或财产不足而解散。社团法人解散后，经清算仍有剩余的财产应分给其成员；财团法人解散后，有剩余财产的依章程处理，章程无规定的，应上缴国库。另外，二者在设立、变更和国家管理上，也有所不同。
■营利法人、公益法人和中间法人
【分析】 这是对社团法人进行的进一步分类，社团法人依其目的事业有无营利性，分为以上三种。营利法人是以分配利益于其成员为目的的法人，如各种公司；以公益事业为目的的法人是公益法人；以公益为目的，同时又以营利为目的的法人是营利法人。中间法人是指那些不宜归入营利法人，又不能归入公益法人的社团法人，如合作社、商会等。值得注意的是，在德国法中，为避免出现中间法人，其将社团法人分成营利法人和非营利法人。
■我国《民法通则》将法人分为企业法人和非企业法人
【分析】 企业法人是指以营利为目的，独立从事商品生产和经营活动的法人。根据所有制性质和投资方式的不同，企业法人又分为全民所有制法人、集体所有制法人、中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外商独资企业法人。除此之外，还有普通企业法人和联营企业法人的
划分。
非企业法人包括机关、事业单位法人和社会团体法人。机关法人是指有独立财政预算经费的各级国家机构以及人民团体的县级以上领导机构。有独立的财政预算经费的国家机构即是机关法人。事业单位法人是指国家机构和人民团体之外，从事非商业、有固定从业人员和独立财产的组织。包括学校、科研院所、医院、剧团、报社、电视台等。社会团体法人指群众性人民团体，是自然人或法人自愿组成，从事社会公益、文学艺术、学术研究等非营利性活动的法人。社会团体中，具备法人条件的，经依法核准登记，即成为社会团体法人；依法不需要登记的，从成立之日起，即具有法人资格。社会团体法人与传统民法中的社团法人不同。如基金会这种传统的财团法人，在我国也是社会团体法人。
第二节 法人的民事能力
一、法人的民事权利能力的概念和主要特征 ■法人的民事权利能力的概念
【分析】 法人的民事权利能力是指法人作为民事主体，享有民事权利、承担民事义务的资格。
■法人和自然人的民事权利能力的主要区别
【分析】 法人的民事权利能力不是自然能力，而是法律赋予的一种资格。法人，由于具有团体性以及与自然人自然属性上的差异，其民事权利能力也与自然人有所不同，主要表现在：
1．法人不能享有某些属于自然人固有的因年龄、亲属关系等而产生的权利义务。如，法人可以享有名称权、名誉权，但不能享有以肉体为前提的人格权，如肖像权、生命权、身体权、健康权等，法人虽可以通过受遗赠，取得死者的遗产，但不能像自然人那样享有继承权。
2．法人的民事权利能力受法律、行政命令和法人章程、目的的限制；而自然人的民事权利能力则具有一般性，他可以享有不违反法律的任何权
利和承担任何义务。法人的活动范围受到其设立目的的限制，设立的目的不同，决定了不同法人的民事权利能力也不同，而自然人的民事权利能力都是相同的。但这种观点正在受到质疑，长期以来，我国法律界认为，超出法人目的(经营范围)的行为一律无效，即权利能力应受限制，但这种观点对对方当事人利益的保护以及交易的安全是不利的。所以，理论上所说的限制应认为是行为能力限制而不是权利能力限制。法人的权利能力仅受其性质及个别法规的限制，不存在一般的限制。所以，法人目的以外的行为，类似于无行为能力的自然人的行为，而此行为并非当然无效，如果得到补正即应有效。所以，
本文来源：http://www.gbppp.com/jd/438632/
推荐访问:其他组织 其他组织包括哪些