【www.gbppp.com--私藏美文】
我国农村基层组织与管理体制的三次变革
项继权
从"社队"到"社区":我国农村基层组织与管理体制的三次变革
摘要：建国以来,我国农村基层组织与管理体制经历了从社队制、村组制到社区制三次重大改革。目前,国家城乡协调发展战略的基本要求是从城乡分离向城乡一体转变,构建城乡一体的基层组织和管理体制;农村服务从农民自我服务为主向社会发展服务为主转变;农村社会从静止、封闭向开放和流动转变;基层民主自治制度从“村民自治”向“居民自治”转变;农村社区从生产和行政共同体向社会生活共同体转变。
关键词：农村基层组织;管理体制;改革
2006年10月,中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出:“全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。建设农村社区,是我们党和国家为适应农村社会经济发展提出的一项重大制度创新,也是建国以来我国农村基层组织与管理体制的第三次重大改革,具有重要现实意义和深远的历史意义。
一、社队制:公社体制的制度特征及其解体
新中国成立之后, 1950年12 月政务院发布了《区各界人民代表会议组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《(行政村)人民政府组织通则》。1951年4月,政务院又颁布了《关于人民民主政权建设工作的指示》。根据这些法规、法令,我国农村基层政权体制主要有两种情况:一种是实行区、村两级政府体制,即在县以下设立区政权和村政权,分别召开区、村人民代表会议,选举产生区政府和村政府,对本地区实施行政管理。
这种体制在北方地区比较普遍。在这种情况下,村是一级政府,为农村基层政权。另一种是区乡建制,即在县以下设立区公所,作为县政府的派出机构,在区公所之下设立乡政权,召开乡人民代表大会,选举产生乡人民政府,而在村一级不再设立村政权。当时在南方的多数省实行这种体制。
在这两种情形下,“村”和“乡”分别是不同地区的农村基层政权组织。1954年9月,我国颁布了新中国的第一部宪法,宪法取消了过去的区村制和区乡制两种体制并存的制度,对全国农村基层政权进行了统一的规范,规定实行乡镇人民代表大会制度,乡镇为农村基层政权。同时也规定,人口居住集中的乡,乡人民委员会可直接领导居民组进行工作。面积较大、居住分散的乡,乡以下可由若干自然村分别组成行政村,行政村下按自然村划定居民组开展工作。从建国初的村乡制来看,有三个重要特征:从管理规模来看,建国初“村的规模一般很小,平均每个行政村不足900 人,东北各省人数较多,平均每村1500人, 内蒙古地广人稀, 每一行政村面积较大[ 1 ] ( P188 - 189) 。”从组织性质来看,建国初村乡制具有明显的行政化特点,除区公所作为县级派出机构或一级政府之外,村或乡也是“政府”组织。从组织基础来看,建国之初的村乡制是建立在个体所有或私有制基础之上。农民和农户拥有土地、生产工具等生产资料的所有权,劳动生产和经营的自主权。不过,随着农村合作化和集体化的发展,建国初的基层乡村制度已经不能容纳日益扩大的集体组织,也不适应国家集体化发展的目标。为此,在集体化过程中,我国废止了原有的村乡制度,转变为人民公社体制。
如果从1958年实现人民公社化算起至1982年人民公社被正式废除,人民公社制度在农村存在和延续了25年之久。25年间,虽然人民公社的规模和结构有所调整,但是,人民公社的基本组织原则和运作方式并没有根本性的变化。其中,最基本的组织特征表现为如下三个方面:一是“集体化”。人民公社时期实行高度的集体化,农村土地等生产资料归集体所有,不允许农民私营经济的存在和发展。集体经济成为公社的经济基础,集体劳动成为公社基本的生产方式;集体生活
也成为农民基本的生活方式。正因如此,农民通常将人民公社时期称为“大集体时期”。二是“三级制”。1962之后,人民公社调整并确立为公社、生产大队、生产队三级组织架构,这一体制通常被称之为“三级所有、队为基础”。生产队成为农村基本的产权单位、生产单位和核算单位。三是“一体化”。人民公社体制是一种组织与功能融合的体制。
一方面是“政社合一”,即国家基层政权组织与人民公社组织合为一体;另一方面是“党政不分”,实行党的一元化领导。公社一级设党委,大队一般设党支部,生产队则设党小组。公社党委和大队支部是各自区域的领导和决策机关,一切重大事务都由党组织决定。由此形成了“党、政、经”不分的高度集中的组织和管理体制。
尤其值得注意的是,农村人民公社体制是建立在计划经济及城乡分离的二元化制度和政策条件下,它本身不仅是计划经济体制的产物,也是计划经济的重要基础,同时也是维系城乡二元化体制的基本制度安排。建立在城市国有与农村集体产权基础上的二元化户籍制度,以及由此而确定的二元粮食供应制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元医疗制度以及二元公共事业投入制度等等,将城乡之间划出一条不可逾越的鸿沟,由此形成了独有的二元经济和社会结构[ 2 ] ( P7) 。20世纪70年代末80年代初,随着农村家庭联产承包责任制的改革,从根本上动摇了农村人民公社体制。首先,家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础。家庭联产承包从一开始就是以分户承包集体土地及其他生产资料为前提,农民也因此获得了对土地及部分集体生产资料的使用权及相应的受益权和转让权。在联产承包过程中,部分集体资产也折价转归农民和农户所有,后续的改革还允许对部分公有土地,如荒山、荒坡、荒水、荒滩的拍卖,农民也因此获得了部分生产资料的占有权。这一切都触动了人民公社赖以存在的根基,瓦解了人民公社时期一大二公、高度集中的经济及组织基础。其次,家庭联产承包使农民获得了生产经营自主权,改变了
人民公社时期的集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式。第三,家庭联产承包使人民公社的管理功能迅速虚化,管理方式丧失效力。最为突出的是,随着家庭联产承包的实行,农业生产和经营管理的职能转到农民和农户手中,公社各级对农业直接经营管理及统一分配的职能随之消失。由于农民和农户获得了经济上的自主权和独立性,农民的流动性增大,传统管理中所依赖的种种经济上的制裁和强制手段随之失效。
显然,家庭联产承包责任制的实行使人民公社组织及管理方式丧失效能。随着家庭联产承包责任制的迅速推行,人民公社治理体系迅速崩塌和解体。1982年底,中央决定废除人民公社,重建乡镇政权,实行村民自治制度,对农村基层组织与管理制度实行了重大改革。
二、村组制:村民自治制度的特征及其局限
1982年12月4日,五届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》。《宪法》第十五条规定:“省、直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”同时规定,在城市和农村设立居民委员会和村民委员会,并在它们下面分设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。这是废除人民公社,重建乡村基层治理体系的决定性的步骤。新宪法颁布后,中共中央在中发
[ 1982 ]36号文件中,要求各地要“有计划地进行建立村民(乡民)委员会的试点”。1983年10月,中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,全国性政社分开,建立乡政府的工作陆续展开。1985 年春,建乡工作全部完成,全国5. 6万多个人民公社、镇,改建为9. 2万多个乡(包括民族乡) 、镇人民政府。同时按照宪法规定,取消了原有的生产大队和生产小队,建立了82万多个村民委员会(《人民日报》1985年6月5日) 。由此,在全国大多数省区的农村基层形成了区———乡镇———村委会三级基层建制。
农村村民自治制度的实施重要的并不是基层组织与管理单位的调整或重建,更重要的是基层管理体制的改革和组织创新,其中,最富意义的是村民自治及乡
镇与村民委员会关系的调整。1987年11月全国人大常委会通过的《村民委员会组织法(试行) 》明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”1998 年通过的新的《村民委员会组织法》对此再次予以确认。由此确立了“乡政村治”或“乡村分治”的新的治理体系。按照新的治理体系的设计,乡镇作为国家农村基层政权,依法行政;村民委员会作为村民自治组织,依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”,而是“指导关系”。“乡政村治”体制不仅重新构造了农村基层的行政组织与管理体系,也力图重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界。
从1987年算起,村民自治制度在我国农村的实施已有20年。二十年来,有的人对村民自治的实践兴高采烈,他们在此看到了中国民主的希望;有的则嗤之以鼻,认为此举无足轻重,甚至斥之为一种“民主的怪胎”;还有的人则对村民自治的成效痛心疾首,现实似乎与他们的理想渐行渐远。的确,村民自治及农村基层民主的实践远不是十分完美的,与法律的要求和人们的期望仍有相当大的距离。各地村民自治的发展不平衡,实践成效迥异;真正严格依法实行民主直选,全面落实村务公开以及民主决策、民主管理及民主监督的村数量依然有限;一些地方选举流于形式,压制、阻挠村民自由民主选举的事件屡屡发生,各种违法行为屡禁不止;有的地方村民自治甚至村民委员会组织本身也名存实亡。也正因如此,一些人对村民自治的实践及前景表现出深深的怀疑、忧虑、悲观甚至否定。
20年对于一个人来说可能是漫长的,但相对于中国两千年的历史则只是弹指一挥间。人们常说,民主是一个过程。这并不仅仅是指民主政治的运作是一个过程,也表明民主制度本身的形成和发展也是一个历史的过程。对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且有着长期的封建专制影响的国家,民主建设不可能是一蹴而就,期望在短短的20多年时间就使人口达九亿的农村完成民
中国农村自治性公共管理组织的运作特点及对策
作者：雷兴长
【摘要】近20年来,中国农村自治性公共管理得到了迅速发展,但是还不够成熟和完善。文章认为,在村一级的自治性公共管理组织的建设和运行中,要全面推行公共管理的五大原则:公正、平等、公开、效率、法制,以此规范村干部的管理行为,推动“自治村”的公共工作。具体做法是:在村委会选举中要贯彻 “公正”原则;在村民权益上要坚持 “公平”原则;在重大村务和财务开支上实行 “公开”原则;在与自治村公共管理组织的关系上要坚持 “法制”原则。
【关键词】农村;自治性;公共组织
一、农村自治性公共管理组织的现状
农村自治性公共管理组织是农民直接选举产生的村委会。从1979年开始,农村公共事务管理机构的重大改革是把过去沿用20年之久的人民公社体制下的生产大队、生产小队改组为由农民大会直接选举产生的村民委员会和其下属的村民小组。
村委会是农村自治性公共事务管理机构。经过十几年的建设与完善,作为中国农村公共事务管理机构的村委会日趋规范与成熟,这大致体现在两个方面:一是在全国9亿农民之中已经普遍推广了由农民直接选举农村村委会成员的做法,并在选后实行了农民的自治;二是初步建立了适合中国农村实际情况的选举和自治的制度。
近几年,各省市、各级地方政府将农村中心村建设作为改变农村面貌、提高农民生活质量和优化农村社会生态环境的重要举措,使村级公共事务管理组织在质量上和数量上都有了一定变化。1997年,全国农村共有村委会739 447个,到
2001年减为709 257个,减少了30 190个;每个村委会所辖农户和人口平均为341户和1 317人。从2002年开始,各地的中心村建设以规范为主,停止了村级公共管理组织的合并工作,村委会数量也就没有多大变化。
2002年11月22日,民政部在浙江省宁波市召开全国村委会选举情况分析会。从会议资料看,目前,全国村委会选举活动已初步规范,选举程序基本形成。2002年全国共有20多个省、自治区、直辖市相继举行了村委会换届选举工作,涉及63万多个村委会,近4亿多选民。在这次村委会选举中,各地选民参与热情高,民选气氛浓。据不完全统计,各地平均参选率在80%以上,海南省的参选率达到95.6%。在新选举出的村委会成员中,学历程度有所提高,平均年龄趋于下降,绝大多数村委会成员的年龄在30~ 50岁之间。在自治性农村公共事务管理机构—村委会的选举过程中,各地农村基本做到了选举程序的法律化、民主化、规范化。
自治性农村公共事务管理机构 —村委会的建设,对于农村基层的稳定和经济社会的发展都起到了重要的作用。十几年的实践证明,这一做法是适合于中国的国情和农村现状的,也是有利于中国社会的民主化建设和农村公共事业的发展的。但由于中国没有适合于民主的传统文化基础,农村也没有多少懂选举和自治的政府行政人员,推行农村公共事务的民主和自治也就显得非常艰难。在过去相当长的时间内,农村公共事务管理机构的建设,主要强调选举和民主的普遍性,重视的是村委会建设的数量问题,有关决策者和执行者有意无意地忽略了选举和自治的质量问题。
二、农村自治性公共管理组织的运作特点及问题
村委会作为农村自治性公共管理组织,主要职责是负责协调农村农民的公共权益,提供村庄一级公共物品和公共服务,建立和维护村庄的公共秩序。目前,农
村自治性公共管理组织的运作特点是:第一,村委会作为目前中国农村主要的自治性公共管理机构,在乡镇政府的指导下和村党支部的协助下,负责自治村的公共事务。
第二,村委会干部是“不脱产”的农村干部,一般情况下都是本村内部选举产生的本土“能人”,其收入来源(误工补贴,定额报酬等)是村庄“三提”(税费改革后改为“两税附加”)的一部分,而不是从县乡财政领取固定工资。按照“村委会组织法”,村委会干部的任期是3年。可以说,村干部是一个不脱产的被村民选举出来的自治村负责人。
第三,村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会的主要职责是办理本村的公共事务和公益事业,调解村民之间纠纷,协助政府维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议,并协助乡镇的公共行政工作。
第四,保护集体、村民的经济权益和自然生态环境。村委会应当支持和组织村民发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村经济发展和农民收入增长,保障各种类型的集体经济组织和村民的财产权及其他合法的权利和利益。同时,村委会依照法律规定,管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。
第五,重大村公共事务,实行“一事一议”制，要经过村民大会讨论并认可。《村委会组织法》规定,涉及村民利益的重大公共事项,村委会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。( 1)乡统筹的收缴方法,村提留的收缴及使用; ( 2)本村享受误工补贴的人数及补贴标准; ( 3)村集体经济所得收益的使用;( 4)村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案; ( 5)村集体经济项目的立项、承包方案
及村公益事业的建设承包方案; ( 6)村民的承包经营方案; ( 7)宅基地的使用方案; ( 8)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。 第六,村委会实行村公共事务公开制度。村委会应当及时公布下列事项,其中涉及财务的事项至少每6个月公布一次,接受村民的监督。( 1)由村民会议讨论决定的事项及其实施情况; ( 2)国家计划生育政策的落实方案; ( 3)救灾救济款物的发放情况;( 4)水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。村委会应当保证所公布内容的真实性,并接受村民的查询。
第七,村委会实行对村民大会负责制。村委会要向村民大会负责并报告工作。村民大会每年审议村委会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作。本村1/ 5以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。在村民大会上,如果有选举权的村民同意罢免的超过参加会议的半数,村委会成员就被罢免。 目前,村委会作为农村自治性公共管理组织,其权力运作存在三大问题: 一是作为农村自治性公共管理组织的村委会,不能满足农民的生产和生活所需要的公共物品和公共服务。在中国大多数农村,由于自治村的经济发展水平不高,尤其是农业经济的工业化程度偏低,导致农民的经济效益较差、纯收入较低,村委会的财政运作困难,应该给农民提供的一些公共物品和公共服务,没有能力提供。村民选举村委会、村干部的目的,就是要通过村委会、村干部来实现村民的自我管理和自我服务。村委会、村干部不能解决与村民利益密切相关的公共物品和公共服务等问题,村民就不会满意村委会和村干部的工作,最终必然影响村委会这一自治性公共管理机构的正常运作。
二是村干部的不公正行为和腐败作风,使村委会在大多数村民中失去信任,使村委会的公共管理权力无法正常运作。有些村干部的化公为私、吃吃喝喝、损
人利己、牟取私利等腐败行为,造成村委会在村民中威信下降,使其行使公共管理权力的效益大打折扣。有些村委会、村干部不依法履行公务,不遵守“一事一议”制度,不公开村财务收支,破坏了村自治制度的民主公正原则,从而引起了多数村民的强烈不满,动摇了村委会行使公共管理权力的基础。如西安市碑林区祭台村罢免村主任王正民的理由是:部分村民不满意该村进行“城中村改造”时,村主任没有及时召开会议与村民商量,方案确定时村民还不知情的做法;此外,也有一些村民不赞成“改造方案”。又如, 2002年11月,内蒙古自治区赤峰市松山区木头沟乡焦家营村的一些村民要求罢免村委会主任的主要原因是,“财务混乱不公开、贪污特产税、低价卖了村里的树”等问题。
三是乡镇政府强行干涉村民民主选举产生的村委会成员,使村委会的自治性公共管理机构无法正常运行。尽管中国的“村自治”已有十几年的经历,村民自治也已普遍实行,但是当今农村的自治性公共管理权力的运行,由于乡镇行政权力的强势介入,经常随意进行行政干预以致撤换“村官”,使村自治性公共管理机构难以正常运作,并使村级公共权力出现合法性危机。据“南方周末”2002年9月12日报道:湖北省潜江市的市人大代表姚立法在一次普查中发现,该市第四届村委会自1999年9月28日换届选举以来,截至2002年5月1日,全市329位选举产生的村委会主任被乡镇政府及个人违规宣布撤换(含停职、降职、精减、改任他职等)的达187人,占总数的57%;并且除这187名民选村委会主任被撤外,另外选举产生的村委会主任、委员被撤换的达432人。619位村委会主任、副主任和委员被非法撤换后,接替他们职务的无一人是经村民依法选举,而全由镇党委、政府、党总支、村支部等组织或个人指定任命,涉及269个村,占全市329个村的81.7%。在一个地方城市,出现如此大规模、大比例的非法撤换民选村委会、村干部现象,不能不引起人们的深思:自治性的村级公共管理机构运行效果较差的深层次原因在哪里
《农村行政管理》专业集中实践环节实施方案 （试行）
“一村一名大学生计划”是由教育部组织、由中央广播电视大学实施的面向农业、农村、农民的远程高等教育。所设农村行政管理专业为农村培养社会主义建设需要的，德、智、体全面发展的，能从事农村基层行政管理等工作的高等应用型专门人才。 为有效地保证“一村一名大学生计划”教学质量，培养农村第一线“留得住、用得上”的管理人才，落实教 学计划，实现培养目标，保证集中实践环节教学工作的顺利进行，根据中央电大集中实践教学大纲的要求，特制定该集中实践教学实施方案。管理类农村行政管理专业集中实践环节包括生产实习和毕业作业两部分，其中生产实习事要求学员完成一定内容的社会调查，占 8 学分；毕业作业是根据社会调查的结果撰写调查报告，占 5 学分。
一、社会调查（生产实习）
（一）社会调查的目的: 社会调查是素质教育的重要方面，是教学过程中的一个重要环节，它不仅要求学生对所学知识和技能进行综合运用，并使学生进一步获得从事管理工作、生产技术工作等的初步训练，对增强学生毕业后的工作适应性，提高实践能力具有重要的意义。
（二）社会调查的程序及要求:社会调查要求学员深入并参与当地的乡村、乡镇管理和生产实践中，了解当前管理和生产状况，针对现实中存在的问题进行深入细致的分析和研究，并结合所学理论知识对掌握资料进行综合分析与判断，提出切实可行的能够改进生产与管理的意见和建议，最终完成调查报告（即毕业作业）。
第一步，选题并选点 :选题一定要依据当地的生产实践和管理现状，结
合自己的工作实际，既要符合本专业教学计划要求，又要满足个人兴趣或社会热点问题追踪，同时要切实可行。当然可以征求教学 点指导 教师的意见。实习地点可选学员所在乡镇，应就近安排；也可以选择教学点的教学实习基地。教学实习不能等同于平时的工作，它是有计划、有目的地安排的教学活动。
第二步，制订调查方案:调查方案是社会调查的行动纲领或指导性文件，它规定着调查的方法、内容和步骤。大致包括调查目的、调查对象和调查单位、调查项目（即调查内容）、调查时间、调查方法等，也就是要解决为什么要调查、向谁调查、调查什么、如何调查等问题。
第三步，实施调查过程:根据调查方案的规定就可以实施调查过程了。这一阶段就是将调查方案付诸于实践的过程，是社会调查的主要工作内容。需要实习点领导和工作人员的大力配合，需要收集和查阅大量的文献资料，也需要指导教师的及时指导与帮助。
第四步，撰写调查报告:调查报告是学员生产实习的最终成果体现。报告依据内容、性质可分为专题调查报告（就一类事件或一项工作的调查分析）和综合调查报告（对多方面的情况进行综合分析）。参加社会调查的学生应独立完成调查报告，杜绝一切抄袭、剽窃行为。完整的调查报告包括：社会调查题目、参加时间、地点、方式、内容、过程、发现的问题、结论、效果和体会等。
（三）社会调查的组织与实施:
1 ．县电大十分重视社会调查的组织与落实，要根据中央电大集中实践环节教学大纲、安徽电大集中实践环节教学实施方案，按时制定出各专
业的集中实践教学实施细则，随时掌握各教学点的实习进程，并做好对各教学点调查报告的随机抽查工作。
2 、繁昌县电大成立了社会调查领导小组，其成员由负责教学的校领导、教学负责人和专业教师组成。社会调查领导小组要制订出各专业的集中实践教学实施计划，向学员下发实践教学要求的通知，确定各专业生产实习小组成员，对学员的生产实习给与及时地指导与帮助。
3 、各生产实习小组每次生产实习的内容要有记录，并有实习点领导的签字。实习点要掌握各学员的生产实习情况，并给予各位学员生产实习成绩鉴定。
4 、各指导 教师，根据各实习点学员生产实习成绩鉴定情况，结合学员生产实习的态度等，给出社会调查的初评成绩，由省电大验收。
5 、社会调查的时间安排不少于 8 周。具体在时间分配上，学员要根据教学点的实践教学实施计划、调查实习的内容、实习点的情况和自己的学习计划和工作生产情况，合理安排。
二、毕业作业
毕业作业即调查报告。旨在检验学生所学知识和理论的综合运用能力，通过毕业作业，进一步培养学生的专业研究素养，提高分析和解决问题的能力，提升学生的创新意识和专业素质。【农村自制组织行政管理】
（一）毕业作业的写作流程:选题---收集资料---写作提纲---初稿---修改稿---修改稿---定稿（不少于 4000 字）。在生产实习结束前，学员应选 定毕业 作业的题目，并有意识地收集、查阅参考资料，最终完成毕业作业。调查报告写作的每一步骤均需指导教师的指导，并注明指导意见或评语、
指导日期和教师签字。
（二）毕业作业的完成时间：本专业毕业作业的选题时间要求在10月底之前开始，定稿时间要求在12月底之前结束。
毕业生完成定稿后，须在指导教师和实习点教师的协助下，填写集中实践教学环节档案（封面）、毕业作业评审表、生产实习鉴定表等。
（三）毕业作业的上报规定 ：指导教师应在12月中旬将学员的调查方案、写作提纲、初稿、修改稿和定稿，连同集中实践教学环节档案（封面）、毕业作业评审表、生产实习鉴定表，报繁昌县电大办公室，已备验收审核。
（四）毕业作业参考题目
1 ．改进工作方法，扩大税收的建议
2 ．合理布局，优化结构，发展××的报告
3 ．关于改进××农民技术（农村党员干部）培训的报告
4 ．××地区农业产业结构调整的调查
5 ．推进××农村税费制度创新调查
6 ．推进××农村行政管理体制创新调查
7. ××村社会主义新农村建设的实证调查
8. 关于××农村环境保护的几点建议
9. ××农村城镇化建设的初步探讨
10. ××乡镇企业成本效益现状调查
学员在选定毕业作业题目时，可以参考以上提供的写作题目，也可以自行选定题目，但要符合本专业教学计划和人才培养目标。其他规定参见中央电大集中实践教学环节大纲。
实现乡镇政府行政管理与村民自治良性互动
【作者：迟树清】
党的十七大报告指出：深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。2008年5月，国务院颁布的《关于加强市县政府依法行政的决定》重申了这一要求。实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，是建立新型乡村管理服务体制的重要标志。本文拟以村民自治为切入点，探讨乡镇政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动相关问题。
一、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的必要性
十一届三中全会后，随着改革开放的深入，我国经济和政治环境发生了很大变化，在农村获得了生产经营自主权的广大农民群众，迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利，村民自治顺时而生。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位，1987年11月，六届全国人大常委会颁布了《村民委员会组织法（试行）》，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。经过十余年的实践，在总结经验的基础上，1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布实施。它对“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”做了具体规定。“四个民主”的提 出及完善，对指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。
实现村民自治，实质包含两个方面的目标要求：一方面要求村民委员会逐渐摆脱乡镇政府的行政干预，发展为真正意义上的自治组织，乡镇政府与村民委员会之间建立指导与被指导关系；另一方面也要求基层治理随着市场经济的发展进行相应的变革，乡镇政府职能从计划经济条件下的全能型、管治型政府转变为市场经济条件下的有限型、服务型政府。为此，进入新世纪以后，党中央、国务院采取了一系列措施，诸如在农村进行税费制度方面的改革、加强基层执政能力建设等，来推进两个目标要求的实现，以探索新的农村管理体制，构建和谐农村社会。但从总体上看，这两个方面的目标要求远没有达到理想状态。 首先，从村民自治的发展来看，村民自治在总体上固然取得了一定进展，但自治效果并不理想。问题主要有：（1）村民自治在一些地方并未走上正规，其应有功能未能很好地发挥出来。如村民制度化参与率不高，村民自治往往变为“村委会自治”，甚至演变为村党支部书记或村委会主任一个人说了算。（2）农村社会治理难度加大，对村民自治能力提出更高的要求。社会转型导致农村社会分化和心理意识多元化，农村由过去以农民为主体逐渐分化为不同的社会阶层，如村干部、农民劳动者、农民工、个体私营企业主等，不同阶
层有着不同的利益取向，从而导致村民集体意识逐渐淡化和薄弱，自我中心意识明显上升，家族中心主义凸显，对农村社会治理提出新的挑战。其次，从乡镇政府行政管理来看，大多数地方的乡镇政府仍然习惯于“管治”思维，开展工作以单一的行政命令的方式进行，只对上负责，将工作指标层层分解下压，甚至强制村民自治组织完成“任务”，导致村民自治的内容和职能受到行政行为侵占和排挤，村民委员会成为准政府组织，沦为实现行政命令的一种工具。
综上所述，村民自治在发展中面临一些难题，亟须在乡镇政府的宏观指导下、在加强自治组织能力建设的基础上予以解决。而目前乡镇政府在宏观指导上的缺位与农民群众期望乡镇政府的有位、有为形成较大反差；与此同时，乡镇政府机构改革、职能转变滞后，重管治、轻服务，甚至仍然管着许多不该管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、错位以及服务方面的不到位，不仅对村民自治产生极大侵蚀，也影响了农村经济社会的可持续发展。建立新型乡村管理服务体制亟须实现乡镇政府行政管理与村民自治之间的有效衔接和良性互动。【农村自制组织行政管理】
二、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的着力点
实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，重点需要从以下两个方面入手：
（一）按照服务型政府的要求规范乡镇政府活动范围和工作内容，提高乡镇政府服务社会的能力和水平；同时改革乡镇政府绩效评估体系，加强群众监督，调动群众参与行政管理的积极性。
乡镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。具体来说，乡镇政府应注重履行好以下职能：积极完善公共基础设施建设，加强以农田水利设施建设和农业科技推广为主要内容的农业综合生产力建设，增强农村的可持续发展能力；发展农村教育、科技、文化、卫生等各项社会事业，加强农村污染治理，建设疾病预防控制体系，强化农村的自我发展能力；加强社会治安综合治理，推进治安防控体系建设，增强人民群众的安全感。同时，乡镇政府应充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情，不得要求村民自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。对需要村民自治组织协助政府办理的具体行政事务，应由乡镇政府统一与村民自治组织签订委托和购买服务协议，明确工作要求、目标任务和经费支付方式。
乡镇政府职能转变得如何，工作绩效如何，群众最有发言权。要打破封闭的政府政绩自我评估体系，建立群众评估制度，使乡镇政府行政管理的全过程处于农民群众监督之下。
为此，要进一步健全完善乡镇政府政务公开制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度，使决策切实集中民智，体现民意。要建立和完善群众利益诉求表达机制、权益保障机制，畅通群众监督渠道，尤其要注重发挥村民自治组织在联系群众、反映群众诉求方面的重要作用。
（二）按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求，进一步完善村民自治制度，以实现自我管理、自我教育、自我服务；同时加强乡镇政府对村民自治的指导、协调、服务和帮助，提高村民自治水平和能力，促进农村经济社会全面发展。
村民自治必须按照《村民委员会组织法》的要求，把“四个民主”和“三个自我”贯彻落实到实处。要强化村民自治组织能力建设，建立民主选举与竞争上岗相结合的选人用人机制，拓宽选人用人渠道，增强村民自治组织的生机和活力。要完善村务公开制度，凡涉及农村各项事业发展的重要事项，尤其是重大村务和财务,都要依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定，提高村务管理和决策的科学化、民主化水平。村民委员会尤其要尊重集体经济组织、互助性经济组织、农业社会化服务组织以及其他经济组织依法独立开展活动的自主权，保障各类经济组织和村民的财产权和其他合法权益。要增强村民自治功能，扩大村民自治范围，积极承接政府转移出来的部分行政管理和服务职能，在和谐社会建设中承担起更多的责任。
村民自治的效果如何，在一定程度上取决于乡镇政府的指导、协调、服务和帮助。要建立健全乡镇政府与村民自治组织的工作联系制度、情况通报制度、听取意见制度、监督反馈制度，真正发挥乡镇政府对村民委员会的指导作用。乡镇政府应积极创造条件推动驻村的文体教育、休闲娱乐场所向村民开放，鼓励和扶持村内及周边有关实体按照共驻共建、资源共享、互利共赢的原则，为村民服务，为农村经济社会的全面发展提供条件。乡镇政府应采取有效措施，为村民自治组织协助政府开展工作提供必要经费和条件，并对工作实绩好、群众满意度高的村民自治组织，给予一定的奖励和补贴。要根据经济和社会发展实际，不断加强对农民群众特别是村民自治组织成员的教育培训，进一步强化其法治观念和民主意识，增强村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治组织在基层民主建设中真正发挥应有的作用。
(作者单位：黑龙江中医药大学佳木斯学院)
层民主制度的建设问题 2007-12-7 来源：中公网 点击：1135热点剖析：对于基层民主制度的建设问题，这是在制度层面上最热的一个话题。以往在公务员的申论考试中也曾出现过“制度建设”方面的考题，所以在准备国考的过程中，广州新东方戴斌老师建议考生要适当准备“制度建设”方面的考题。
而基层民主制度的建设问题如果要考察，关键还是“农村领域”的制度建设问题。这里我们要了解一下该问题的一些历史背景：在1987年，全国人民代表大会通过了《中国农村村委会组织法》，之后在农村进行了一系列选举改革的试验。由选举又引起了民主管理的变革。这样在农村就发生了一系列的制度创新。在这些制度调整当中，对农村影响最大的应该是选举制度。1987年通过的《中国村委会组织法》，核心的问题是要“在农村实现农民的自治”。
（一）对于“基层民主制度的建设问题”这里有几个重要的点，请考生在遇到该方面话题时要注意把以下几个点融合在文章中：
（1）应当体现人民的利益，考生在分析问题时应该要联系“三个代表”重要思想。
（2）在制度建设应该建立各个不同的权力结构之间的一种制衡。也就是村民大会和村民代表代表会对村委会主任是一种制衡，然后村党支部也是对村委会主任的一种监督。
（3）一定要从中国的现实出发。很多人以为把西方的一些政治制度“直接”搬到农村当中来就可以了，体现一种制度化的理想。这里一定要考虑到我国目前处于社会主义初级阶段这样一个国情。
（二）关于“基层民主制度的建设”过程中存在的的问题，结合国内的主流观点，主要有以下几个方面：
（1）选举秩序混乱，选举程序有待改进。国家法律没有制定破坏选举处罚措施，公安部门也很难认定是否违反《治安管理处罚条例》。同时选举程序太复杂，时间太长，许多关键环节也有待进一步规范。从选举村选委会、产生候选人到正式选举都需要花费大量的时间和精力，直接影响到了群众的正常生产和生活，也给了贿选者、拉帮结派者以可乘之机。
（2）村委会决策不够“透明”。一些民选的干部决策不民主、办事不公开。在处理村里的重大事项上，很少召开村民代表会议和村民会议，造成决策失误，影响了村里的经济发展和安
定团结。
（3）村务公开不够规范，缺乏有效的民主监督机制。
（4）农村严重缺乏人才。改革开放以来，大量的农村人才流入城市，使得农村人才匮乏。另一方面，能成为村主任候选人，敢于竞选村主任的都是素质较高的村民，竞选村主任失败后，也就没有资格再竞选其他村委成员，这样就造成了人才浪费。
（5）农民群体存在文化水平低、民主素养差的问题。目前，有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。
（6）受到传统旧意识的影响，村民自治的社会法治环境差。由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。
（二）关于“基层民主制度的建设问题”的相关对策，目前全国各地都有许多“创新性”的对策，在这里结合国内的主流观点，主要可以从以下几个方面展开：
（1）村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。
（2）依法推进信息公开，进一步完善农村事务议事会、听证会、矛盾协调会制度，同时规范运作机制，通过多种形式健全村务公开制度。
（3）健全社情民意收集反馈机制，探索建立村民民意信息网，开展农村社会调查，定期对从村人群开展分析研究，及时反映农民群体的不同诉求，切实提出解决方案和工作对策，推动农村基层民主的建设。
大学成人高等教育
毕 业 论 文
题目： 论乡镇行政管理与村民自治的关系
姓 名
学 号
学习形式
层 次
专 业
指导教师
教学单位
2014年 12 月
论乡镇行政管理与村民自治的关系
内容提要：乡政村治是降低国家对农村管理成本和调动农民自主性的农村基层治理模式。目前由于法律的不完善、行政体制关系未理顺及管理主体素质不高等原因，致使乡镇行政管理和村民自治之间难以实现有效衔接和良性互动。因此，必须从建立和完善法律制度、深化行政管理体制改革、转变观念、改进工作方法、培养村民的民主意识、加强村民自治组织建设等方面入手，促进乡镇行政管理与村民自治的良性互动。 关键词:乡镇行政管理 村民自治 乡政村治
目 录
一、乡镇行政管理与村民自治制度的关系
二、当前形势下乡镇行政管理和村民自治在运作上影响因素
(一) 越位侵权因素
(二) 不作为因素
三、乡镇行政管理和村民自治在法律上存在的矛盾
(一) 两者是相对独立的权利
(二) 两者是指导与被指导、协助与被协助的关系
(三) 乡镇行政管理对村民自治精神理解和把握存在差距
四、解决乡镇行政管理与村民自治良性互动的措施
(一) 建立和完善法律制度
(二) 深化行政管理体制改革
(三) 转变观念，改进工作方法
(四) 培养村民的民主意识，加强村民自治组织建设
五、总结【农村自制组织行政管理】
论乡镇行政管理与村民自治的关系
党的十八大报告指出：“完善基层民主制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，保障人民享有更多更切实的民主权利。”在农民自主创新和国家制度供给的合力共同推动下，村民自治这一最广泛的农村基层民主和社区治理模式取得了很大的成绩，但其作为农村基层群众自治制度的实际运行却与成文制度理想形态相差甚远。究其原因，主要是村民自治在运行中受到了来自各方面的、多种因素的制约，其中最突出的是乡镇行政管理与村民自治的关系不顺问题。为此，要通过深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
本文来源：http://www.gbppp.com/jd/430326/
推荐访问:农村行政管理论文 农村行政管理简要