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我国新型农村社会养老保险的现状与对策分析
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马克思主义学院 马克思主义中国化 2014级 王磊 任明
2014年10月
我国新型农村社会养老保险的现状与对策分析 摘 要 我国农村人口基数大，人口老龄化趋势严峻，农民的养老问题也日显突出。自国家推行新型农村社会保险制度以来，新型农村社会养老保险在实施过程中受到多种因素的制约，本文从农民参保意愿低，财政投入不足，缺乏法律依靠等多种因素入手，提出加大宣传力度，增加政府投入，建立健全相关法律制度等完善新型农村社会养老保险制度的措施。
关键词 农村社会养老保险 ；现状 ；对策
一、我国农村社会养老保险的实施
（一）传统农村社会养老保险的实践
早在1986年，我国民政部就已经开始探索建立农村社会养老保险制度，在部分农村地区开展社会
[1]养老保险试点，并于1992年下发了《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发[1992]2号）。随后，
在全国范围内开展农村社会养老保险的工作。经过多年的探索，农村社会养老保险工作，特别是经济水平相对发达的农村地区取得了一定的成效。如表1所示，到2009年末，我国农村人口7.18亿人，占全国总人数的52.33%。农村参加社会养老保险的人数仅有5243.59万，农村社会养老保险的覆盖率仅为
[2]7.3%，而城镇参保人数达2.3亿，覆盖率为35.2%。通过这些数据的对比，我们可以得出：农村社会
养老保险参保人数少，保障水平低。
表1 2009年度我国城乡基本养老状况分析表
资料来源：《2009年中国人口统计年鉴》，中国统计出版社2010年出版。
（二）新型农村社会养老保险的发展
目前，我国农村人口老龄化趋势严峻，传统家庭养老模式也日趋弱化，为应对这一危机，满足我国农民日益增长的社会养老需求，政府出台了一系列有关新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的政策。2009年9月1日，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》(国发[2009]32号)，决定在全国10%的市（县、区、旗）开展新农保试点，在2020年前基本实现对农村适龄居民的全面覆盖[3]。并在2011年开展城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）工作。这是新农保第一次将大量的农民纳入养老保险体系中，是我国社会保障制度走向完善的重要举措。
2010年，我国新农保的试点范围进一步扩大至23%左右；在2011年“十一届全国人民代表大会第四次会议”上，温家宝总理指出，将新农保的试点范围扩大至全国40%的市（县、区、旗）；2012年十一届人大五次会议提出，新农保制度将在年底实现城乡居民的全面覆盖，这意味着新农保制度的全面覆盖将提前完
成[4]。截至2013年底，全国参加新农保和城居保的总人数达到4.98亿人（其中农村居民占4.74亿人），
①其中按月领取养老待遇的城乡老年居民1.38亿人（其中农村居民占1.28亿人）。通过这组数据的对比，
我们可以看出我国新农保覆盖范围明显增大。
（三）全国统一的城乡居民养老保险制度的建立
2014年2月7日，国务院常务会议决定合并新农保和城居保，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，其统一性主要表现在：第一，城乡居民只能开设一个账户参保，居民以往重复参加的养老保险也逐步得到统一。第二，原来的新农保、城居保对每年缴费标准分别设置了5个档次和10个档次,这次统一归并为100元至2000元12个档次。第三是统一管理服务，将新农保基金和城居保基金合并为
[5]城乡居民养老保险基金，逐步推进省级管理，按国家统一规定投资运营。第四是统一信息系统。这一
新政策对于参与新农保的居民而言，受益最大的莫过于农民工，他们免去了重复缴费的困扰，也为他们减轻了经济负担，这就意味着我国社会养老保险制度实现了有效衔接。尽管新的政策提出了一些完善社会养老保险制度的方案，但是，受多种因素影响，我国新农保在实施过程中仍然存在一系列问题。
二、我国新型农村社会养老保险实施中存在的问题
（一）参保人群不均匀，农民参保意愿不高
1.) 新农保的宣传力度不足
在近期的一项调查中显示，绝大部分农民对新农保的了解甚少，虽然地方也在通过开会宣讲、办宣传栏等方式进行宣传，但对于受教育程度较低的农民而言还是起不到预想的效果。在调查中发现，三分之一的农民不清楚新农保的政策，一半以上的农民不清楚新农保基金的缴费标准[6]。农民大多是从他人口中获得有关新农保的信息，这就很难确保信息的准确性，甚至会扭曲新农保的真实性，进而导致农民对新农保的参与意愿低。
2. )农民年龄越大，参保意愿越高
新农保的一个特点是领取养老金的年龄为60岁，在新农保工作开展时已满60岁且没有享受其他城镇养老保险的人，不需要缴费，每月就可以领到养老金，并要求子女符合条件的情况下必须参保[7]，这是采用父母与子女捆绑式的方式。对于年满60岁或接近60岁的老人而言，他们很愿意参保，因为不需要交多少钱甚至不缴费就可以享受到国家发给他们的养老金了，这是对他们基本生活的一种补贴。但对于多数年轻人而言，他们需要累积缴费15年，年满60岁时才可以领取养老金[8]，缴费年限长，因此参保意愿很低。
3. )经济贫困的地区农民参保意愿较低
在经济欠发达的偏远地区，农民生活条件差，特别是西部地区一些居住在大山里的居民，他们缺少经济来源，养家糊口就已经很不容易了，一年100元的养老金对他们而言是个大数目，很难支付得起。尽管在60岁后能够得到国家发给他们的养老补助，但因经济状况差仍不愿参保。而在经济相对发达的中西部地区，农民的生活水平相对较高，特别是已经步入小康生活的农民，参保意愿普遍高于西部地区。
（二）政府财政投入不足，农民支付困难
1.) 政府财政资金投入比例小
新农保政策规定，新农保基金由个人、集体、政府共同承担，实行以“个人交纳为主，以集体补贴为辅，国家给予政策扶持”的原则[9]。根据农村目前的经济情况，参保人大多选择最低档100元缴费，虽然政府投入数额很大，但我国农村人口基数大，平均到每个农民身上就很少了，再加上部分地区农村经济发展滞后，没有什么经济来源，集体补贴就出现空缺，养老金实际上还是靠个人交纳的。有一定经济基础的农民愿意参保，经济能力较差的农民就不愿参保，这就出现了“保富不保贫”的现象，这显然是与我国社会保障制度背道而驰的。这就使得农民的社会养老保险水平难以得到提高，农村的社会保障也难以达到预想的水平。
2. )新农保支付能力差，无法满足老人的基本生活需求
新农保基金的计算方法：个人领取额=个人账户积累额/139+基础养老金；个人账户积累额=个人缴费额+政府补贴+相应的存款利息+可能的集体补贴[11]。如果每人每年交100元，连续15年，个人缴费额总共为15*100=1500元。目前国家规定，政府应该对个人缴费进行补贴，现行标准为最低30元，各地政策不一，按照最低标准算，15年共得到缴费补贴为450元。60周岁时你的个人账户里共有
1500+450=1950元，目前，基础养老金为最55元，各地根据经济实力可以增加，以后经济发展好了也会增加。其中的利息和集体补贴可以忽略不计，所以60岁时领取金额为：1950/139+55=69元。如果每人每年交500元，计算得出60岁时领取的金额为112元。按现行养老保险制度规定补助给农民的养老金，无论家庭收入高低，都无法满足参保人的基本生活支出[12]。新农保的支付水平低，领取的少，再加上生活水平的不断提高，养老金占整个生活消费支出的比例越来越小，不能满足老年人的基本消费支出，特别是生活难以自理的老人，难以达到我国建立社会养老保险制度的目的——保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，这就使得新农保政策的实施缺乏吸引力。
（三）新农保的法律制度不健全
1. )缺乏坚固的法律依靠
任何一个政策的顺利实施都需要以法律为支撑，同样，新农保政策的顺利实施也离不开法律的支撑。在我国，有关农村社会养老保险的政策法规只有民政部1992年发布的《县级农村社会养老保险基本方案》（试行）和2009年9月4号国务院办公厅发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》这两个文件[13]。这两份文件只是对新农保政策做以说明，但不具有法律约束力。目前我国并没有具体的相关法律来规范新农保的实施，因此，新农保的实施缺乏坚固的法律依靠。
2. )新农保制度缺乏有效的监督机制
新农保制度实行县级管理，管理过于分散，工作人员业务素质参差不齐，使得养老金难以得到很好的投资。另外，养老基金的投资和管理不能得到各部门和人民群众的有效监督。虽然各地区县政府都对基金的收取、管理和发放做出了严格规定，但易受行政干涉、基金挪用等影响，并无法保证基金安全。
3.) 个人缴费额度缺乏制度依靠
新农保个人缴费额度分为100-500元五个档次，农民可以根据自身实际情况选择缴费金额。一些生活富裕的农民完全可以支付得起每年400元、500元的养老金，但由于没有相关制度的约束，绝大部分参保人都愿意选择最低档次的缴费额，使得多种档次的弹性选择蜕变成单一的缴费额度，这对于完善我国农村社会保障制度也是一种挑战。
三、完善我国新型农村社会养老保险的对策分析
（一）加大对农民的宣传教育
目前我国大多数农民文化程度不高，而新农保的对象恰恰就是广大农民。为了使新农保政策能够走入每个家庭，一方面，相关部门应当定期开展有关新农保的学习活动，组织村民一起了解和学习新农保的相关政策。在每个村庄张贴宣传页，还可以借助电视、广播、网络等多种渠道进行宣传。基层干部也应主动向农民讲解新农保的好处，解除他们的疑惑和猜想，使农民能对新农保有正确的认识。另外，还要注意农民“随大流”的心态，相关工作人员要有重点，在开展宣传工作的时候，可以先对有一定文化基础的农民进行宣传，让他们带动周围其他人参加新农保[14]。另一方面，农民也要不断提高自身的文化教育水平，多学习知识，多听新闻，增长自己的见识。通过政府与农民个人的共同努力，让农民真正了解新农保政策，清楚养老金的计算方法，知道自己的钱用在了哪里，未来会有什么样的收益，为新农保工作的顺利开展奠定基础。
（二）大力发展农村经济，提高农民的家庭收入
在新农保政策实施过程中所面临的所有问题中，其根本原因还是农村经济发展水平低，要发展农村经济，需要国家、集体和个人的共同努力[15]。农业是农村经济的核心，要发展农村经济，首先应发展农业。第一，国家应进一步推进惠农政策，逐步加大对农业的补贴力度，逐步完善农业设施，及时做好农业灾害的防控与补救工作。第二，各乡镇有关部门应加大对新型农业的宣传力度，派相关农业专家对土地进行检测，使用适合本地区土质的化肥，发展适合本地区的农作物品种。同时也要根据市场需求，适当种植蔬菜、水果等农作物。在农闲季节，也可鼓励村民饲养牲畜，增加农民的经济来源。第三，农民应改变以土地为生的观念，可以将土地承包给他人，积极外出择业，鼓励自主创业，并带动其他人致富。
四、结语
以上是我对我国新型农村社会养老保险制度的实施现状、存在问题及完善措施进行的分析。如今，国家已出台合并新农保和城居保的政策，合并后新农保所存在的制度衔接、重复缴费等问题会逐步得到解决。本文在分析完善新农保的措施中，对如何建立健全法律制度以及完善新农保的服务资源配置等问题的论述还不够成熟。我国目前农村社会养老保险制度还不成熟，如果国家重视发展农村经济，给予农村社会养老保险以足够的重视，相信新型农村社会保险制度一定会深入民心。完善新型农村社会保险制度不仅促进农村经济的转型，同时也能带动城乡一体化的发展，为我国建设和谐的新农村提供良好保障。
参考文献
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人口老龄化对农村养老保险的影响
摘要：二十世纪末，在经济快速发展的背景下人口死亡率开始下降，人口增长速度减慢，生育率降低，这些原因导致人口结构开始出现老年化现象，从而给新世纪带来了被全球范围称为“银色危机”的“人口老龄化”问题。人口老龄化是当前人口发展的基本趋势，我国也不例外。进入21世纪，我国人口出生率得到控制，经济也取得有效发展，但是，人口迅速的老龄化，速度甚至大大超过欧美等国，也略快于日本。在人口老龄化日益严重的背景下，农村社会养老保险出现了全新的难题，如何进一步改善农村养老的社会保障以及对未来经济的稳定作用显得至关重要。本文以发现问题，分析问题，解决问题的思路，探求在人口老龄化状况对我国农村养老保险制度的影响，以期提出解决问题的思路。
关键词：人口老龄化；农村养老保险；影响；对策
一、农村养老现状
（一）人口老龄化含义
人口老龄化（aging of population）是经济社会发展的必然过程。所谓人口老龄化，是指在一个国家或地区因人均预期寿命的不断延长而使老年人口在总人口中的比重上升和人口年龄构成老化的社会发展过程。两个方含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。
（二）中国人口老龄化现状
虽说人口老龄化是当前人口发展的趋势，但我国人口结构正在以惊人的速度转型，其速度明显快于当前社会的转变速度。下图是预测我国未来60岁以上人口结构比例图：
与他国相比，我国人口老龄化具有基数大、增长速度快、高龄化、“未富先老”等特征。此外，我国的老龄化分布也不均衡，农村明显高于城市，这主要是由于随着城市化步伐的加
快,大量农村青壮年劳动力由于生活原因急速外流,去城市寻找工作机会，使农村人口呈现“两头大”、“中间小”的断层局面,加剧了农村人口老龄化的进程。因此,可以说解决好农村的老龄化问题是解决整个中国老龄化问题的核心内容。
（三）我国农村老龄化对养老的影响
1.使传统的家庭养老保障功能进一步弱化。
由于工业化和城市化的发展,乡村青壮年劳动力人口流向城市,社会流动的加快,将越来越多的农村子女与其父母所在地域分开。此外,计划生育政策使得家庭规模逐渐缩小,据第六次人口普查显示,全国户均人数为3. 10人，最低为北京市2.45，西藏最高4.23，可见经济发展越好的地区，家庭规模更加趋于小型化。顶部老龄化和底部老龄化的双重影响,越来越多的“4+2+1”家庭、“丁克”家庭、“空巢”家庭结构开始出现,对于家庭保障历史悠久的中国来说,家庭小型化使得日益沉重的养老问题更加突出。人口老龄化使老年人口抚养比加大,增加了养老负担。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在中国社会保障论坛第三届年会上表示,多数西方国家是在完成工业化后进入老龄化,而中国是“未富先老”；西方国家老龄化5%上升到10% ,差不多用了40多年时间,而中国只用了不到2年时间。初步测算到2050年中国每4个人中就有1个为老年人口，形成了典型的“4—2—1”的“核心家庭”模式。这无疑会给家庭乃至社会带来严重养老问题。【农业人口养老保险】
2.使现行农村养老模式面临挑战。
我国现行农村养老模式是以家庭养老为基础，社会养老和机构养老为辅的模式，这种养老模式曾经得到联合国秘书长瓦尔德·海姆的肯定。可以说，受传统文化影响，我们大多数人普遍比较信奉居家养老。但由于计划生育政策的严格执行导致家庭结构发生很大变化，这使得多个子女赡养老人的模式已经难以为继，再加上现在农村人口大量进城，使得现行的以家庭养老为基础的养老模式的可行性大大降低。
3.对农村养老制度提出了挑战。
当前，大多数老龄人口是一无储蓄（有的只是少量），二无收入（绝大多数没享有退休金）。但老年人的患病率远远高于青年人，医疗费用是青年人的3倍以上，人口老龄化将使得医疗费用大幅度增加，对农村养老保险提出了很大的挑战。此外，在我国的经济发展中，
我国遵循的先城市后农村的策略，养老体系建设也是如此，使得农村养老大大滞后，但我国低水平的农村人均收入和老龄化的发展速度是别的国家所未遇到的，所以，在新的形势下，如何解决农村养老，构建符合国情的养老制度是一个亟待解决的问题。
4.使养老保险基金面临危机。
“从1998年到2005年,财政社会保障经费年支出由598亿元增长到3600亿元左右,年均增长29. 4%;占财政总支出的比重也从5. 5%增长到11%。”另外,由于生活水平和医疗水平的提高,人们法定退休年龄后的生命余岁增加,领取养老金的平均年限增加,需求总量也在不断增加。因此,养老保险基金负担系数就会逐渐提高,养老保险基金收不抵支、资金短缺的问题日益严重。养老保险基金进入紧张运行状态,一些地区甚至出现了基金赤字运转的局面。再加上企业改制实行提前退休,使这一问题更加严重,直接影响着我国养老保险制度的运行。
二、老龄化社会农村养老存在的几个问题
（一）立法体系的不健全。
当前，我国农村养老保险法律可以说是一片空白。到目前为止，我国农村社会养老保险制度只是依据民政部门制定的《县级农村社会养老保险基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。
（二）养老基金的运营及管理的不合理。
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