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干部人事制度改革的主要做法及设想
一、近五年来干部人事制度改革的主要做法
自2001年以来，****区认真贯彻中央、省、市干部人事制度改革精神，不断解放思想，与时俱进，开拓创新，因地制宜，大胆改革，初步形成科学、民主、规范的干部人事制度。主要做法是：
（一）坚持“理性”与“人文”相结合，不断创新观念，努力形成正确的选人用人导向
五年来，*****区委始终坚持把解放思想、实事求是、与时俱进、树立科学的发展观、政绩观和人才观与尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造紧密结合起来，牢固树立用事业选人用人的新观念，把那些“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬”的干部选拔上来，形成正确的用人导向。
1、坚持在市场经济条件下，抓干部人事制度改革就是抓经济工作的观点。市场竞争，实际上就是人才的竞争。如何发现和大胆使用这类可以推动区域经济发展的人才，成为在市场经济条件下干部人事制度改革的中心。因此，解放思想，就是要树立正确的用人观，在讲政治、讲党性、讲大局的同时，还要牢固树立搞好人事制度改革就是推动生产力发展的观点。改革干部人事制度，可以为市场经济
良性循环提供良好的环境和机制，为领导和决策市场经济的发展方向提供大批可用人才，最终达到振兴区域经济的目的。通过干部人事制度改革，大批认识和掌握了社会主义市场经济基本理论和特征，具有总揽经济工作全局能力的干部被选拔到领导岗位上来了，人、财、物资源配臵整合到最佳状况。2003年全区财政收入提前两年实现了过亿元的目标，去年达到1.42亿元，就是区委坚持在市场经济条件下抓干部人事制度改革就是抓经济工作观点的结果。
2、坚持德才兼备与注重实绩相结合，大力培养选拔干部。选拔德才兼备的人进入领导班子中来，是加强对全区经济工作领导的组织保证。对年轻干部只要能力强，本事好，能带领人民群众走社会主义道路，能够打开局面，改变面貌，发展生产力，提高人民文化生活水平的人就要大胆提拔任用，把德才兼备、“四化”方针与注重实绩结合起来，对优秀人才不求全责备，大胆地让勇于开拓进取、能成就事业的人担当重任。2002年以来，我们提拔到科级岗位的年轻干部，占提拔干部总数的90%。一大批德才兼备的年轻干部被选拔到领导岗位上，2001年区委公开选拔了一名年仅25岁的团区委书记，经过两年的培养锻炼，去年又将他调任竹山桥镇担任党委书记。5年来，共培养选拔科级干部200余名，其中16名成长为县处级领导干部。2003年区委实施了“551”工程，即选拔50名国家干部到社区
和农村任党支部书记，选拔50名干部参与重点项目建设，选拔100名年轻干部职工离岗创业。2004年初在全市首创选派5名新提拔的科级干部到区信访局挂职锻炼，经过一年的锻炼，去年底5名干部都被选派到乡镇、街道和区直单位担任正职；今年初又选派3名新提拔干部到区信访局挂职。
3、坚持不拘一格选人才，做到能者上，庸者下。在干部任用中，树立“无功也是过”的用人观，敢于用那些棱角分明，敢讲真话，本质好，工作尽职尽责、能开创新局面的人，不用那些不求有功但求无过、八面玲珑的无为庸人。努力拓宽选人视野，广开渠道，打破地域、身份、所有制等条条框框，面向社会、面向群众、面向基层，广开进贤之路。近五年来，共从别的县区公开选拔了5名科级正、副职，面向企业选拔了6名科局副职和乡镇副职，13名有争议的干部在经过调查核实后，也得到了提拔重用，53名政绩平平，缺乏开拓进取精神的干部从领导岗位调整下来。
（二）坚持“原则”与“制度”相辅相成，不断健全制度，努力使干部工作制度化、规范化、程序化
随着中央“五个规范性制度”的出台，推进政治体制改革和深化干部人事制度改革已经进入了实际性步骤。****区委把用人原则与用人制度结合起来，既做到了铁面
无私，又使全区干部人事制度改革和干部任用工作日趋规范化、制度化、程序化，从而走上了科学管理的轨道。从而彻底杜绝了用人的随意性、任意性和“一言堂”的现象。
1、建立完善制度。****区委根据十年来干部人事制度改革实践经验和中央“五个规范性制度”的具体内容，结合实际，相继研究出台了《****区干部考察预告制度》、《*****区干部考察责任制度》、《****区干部任免操作规程》、《****区干部调配和分类管理规定》、《****区党政领导干部交流工作制度》、《****区党政领导干部任前公示制度》、《****区领导干部任职试用期制度》、《****区党政领导干部辞职规定》、《关于调整不胜任现职党政领导干部的暂行办法》、《****区党政领导干部任期经济责任审计制度》、《关于党政机关竞争上岗工作的暂行规定》、《****区公开选拔党政领导干部制度》《领导干部考核末位淘汰制度》、《领导干部民主测评不称职免职制度》、《超职数呈报讨论干部责任追究制度》、《领导干部家属子女和身边工作人员提拔任职备案制度》等十六个干部管理任用工作制度，使全区干部工作走向规范有序。
2、改革创新制度。近三年来，区委除了坚持“凡进必考”的原则外，还在强调考察者责任、考察范围等方面作了积极的探索，收到了比较理想的效果。一是在选拔任用制度上创新。逐步降低委任制干部的比重。强化考任制，
逐步扩大考任制在选拔任用干部中的比例。我区已进行了三次公开选拔科级领导干部（11人），安排公选职位15个，两次公开选调机关工作人员（21人）。二是在干部考察制度上创新。我区建立了干部考察工作责任制，考察人员除写出考察对象的现实表现外，还要提出使用意见，最后签订考察责任状，责任状写明：“考察情况属实，如有故意隐瞒，造成选人用人失误，本人愿承担考察干部责任制度所规定的相应责任，接受相应处分。”三是考察范围上创新。考察了解的人员不仅有本单位的干部职工，而且有上级主管部门和下属单位的同志，不仅有“院子”内的人，而且有“院子”外的人，不仅看八小时之内的工作、生活情况，而且要看八小时外的生活、社交情况，力争全面、综合考察掌握干部的情况。四是对考察情况实行公开讲评。2004年7月，区委在干部考察全面结束后，一改以往考察情况秘而不宣的情况，召开乡镇、办事处、部办委科局单位主要负责人大会，进行公开讲评分析。这一做法在全市乃至全省尚属首例。
3、畅通用人渠道。理顺干部“出口”，畅通用人渠道，是事关干部人事制度改革成败的关键。****区委严把干部“出口关”，确保了全区干部任用工作的顺利进行。①实行诫勉制度。对问题比较突出的班子或党政领导干部，规定一定的诫勉期，限期整改提高。对整改效果不明显，没有
论干部人事制度改革中分析方法的运用
【 作 者 】杨朝仁
【作者简介】杨朝仁 中共深圳市委党校副校长、副教授
【内容提要】回顾我们的改革历程，以经济体制改革带动的各个领域的改革已逐步深入展开，相对而言，干部人事制度改革显得滞后。本文就制度分析与行为分析方法在干部人事制度改革中的运用从三个方面进行了探讨。
【关 键 词】制度分析/行为分析/管理体系
【 正 文 】［文献标识码］A［文章编号］1004-5961(2000)06-0058-05按照代表中国先进社会生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益的要求，建设好一支包括党政干部、企业经营管理干部、科学技术干部和其他战线干部在内的高素质干部队伍，是实现建设有中国特色社会主义事业奋斗目标的组织保证。回顾我们的改革历程，以经济体制改革带动的各个领域的改革已逐步深入展开，相对而言，干部人事制度改革显得滞后。中央最近批准的《深化干部人事制度改革纲要》，即将在全国掀起一股热潮，各地都要按照《纲要》精神，结合当地实际情况，制定改革的具体措施，出台一批新的制度。改革离不开理论的指导，离不开科学方法的运用，本文就制度分析与行为分析方法在干部人事制度改革中的运用从三个方面进行论述，求教于广大的改革实践者和同行专家。人们分析管理活动出现的种种问题的原因时，发现尽管牵涉到的因素千差万别，但最终总是归纳到两个方面：管理制度本身有问题，或人的行为有问题。这就是研究管理体系如何运行最常用到的两种分析方法——制度分析与行为分析。一、制度分析与行为分析的特点和作用制度分析是通过研究形成管理体系的法律条文、规则制度以及它们产生的条件和环境，从而揭示出管理体系运行规律性的一种研究方法。一个管理体系如何得以顺利运行，牵涉的因素是多方面的，但最终是管理运行条件即制度安排的问题，所以制度分析特别强调维持管理体系运行的制度安排对个体行为或管理中的变量因素所具有的制约和影响作用。制度分析侧重于对以下几个方面的分析：一是法理性，法律是管理体系运行的前提，法学是制度分析的重要理论基础，制度分析依据成文的法律以及正式的管理规章制度去分析研究管理体系运行中的各种变量因素，探索在法律条件下这些规章制度与管理体系运行之间的关系。二是制约性，制度分析特别强调和特别注意管理规章对个体行为的约束，侧重研究制度对行为约束的宽严程度，侧重分析制度对行为约束的合理性与合法性。三是严明性，制度分析注重研究各项管理规章之间逻辑是否严谨，制度安排是否科学，赏罚是否分明，管理制度有无漏洞。四是公平性，制度分析强调管理规章制度对于被管理者和管理者来说都应是一视同仁的，制度面前人人平等，批判超越制度的特权行为，找出管理体系所存在的不公平、不平等制度产生的原因。五是公开性，制度分析强调管理规章制度过程的民主程度，规章制度执行过程和结果的公开透明程度，研究如何通过公开性以保证公平性的关系。制度分析的作用是非常明显的：一是通过对现行管理体系中的各种规章制度进行比较，择优去劣，从而建立起更科学、合理的规章制度系统；二是通过对管理中出现的个体行为与制度关系的分析，找出制度与行为之间需要磨合、协调之处，从而提出新的解决方案；还可以发现制度对管理过程覆盖的遗漏环节和真空地带，对管理行为现象进行理论抽象和概括，形成出新的管理制度；三是制度分析研究的结果揭示了管理制度中的成功与失误之处，往往更能引起管理者与被管理者对制度的高度重视，这种群体制度意识的提高更有利于制度建设的完善；四是有利于发挥制度管理的威力，使制度意识渗透到管理的全过程，有利于大家对制度达成共识，自觉遵守制度管理，能有效抑制、减少非规范行为的发生。对管理体系运行进行制度分析只是认识的一个侧面，对事物仅仅进行单方面的认识显然是不够的，而且很容易陷入片面性，所以，还必须从另一个侧面去认识管理体系的运行。制度对于管理体系来说虽然是至关重要的，但制度从哪里来？是由管理的主体——人去设计、制定出来的，人为了约束自己的行为，使独立的个人行为变得有
序协调，才制定出大家必须共同遵守的游戏规则——制度，人的行为是制度产生的源泉，任何一种制度都是由人进行操作的，操作的好坏直接影响管理的质量和目标的实现，因此，对人的行为规律进行分析是必不可少的。行为分析是依据管理主体（管理者与被管理者）的心理、思想意识及其引发的行为活动，揭示出管理主体的行为与管理体系运行之间关系的一种研究方法。行为分析特别侧重于对以下几个方面进行分析：一是心理性，管理体系运行效果的好坏完全取决于人的行为，而行为又是受心理影响的，所以，行为分析特别注重对人的心理分析，注重对人的心理产生影响的相关因素，如人的物质需要、事业追求、工作环境、生活环境、管理环境等等进行分析，心理学是行为分析的重要理论基础。二是思想性，管理目标能否实现与人的工作能力、思想态度相关，在能力与态度二者中，能力是相对稳定的定量，个人能力或群体能力几乎不可能一夜之间产生质的飞跃，而思想态度是活跃的变量，个人完全有可能在一夜之间发生质的变化，所以，行为分析非常注重对人的思想态度的研究。三是情感性，制度产生以后，更多地是给人以约束、规范、严厉的感觉，每个人对制度的态度并非是完全认同的，有的甚至会产生抗拒感，所以，制度与情感之间的关系也是行为分析研究的重点。四是个体性，行为分析强调个体行为在管理体系运行中的作用，群体行为的作用也是受个体行为决定的，个体与个体、个体与群体、群体与群体之间的行为关系也是行为分析关注的重点。五是社会性，管理体系的运行中，个人之间的行为无法回避竞争与合作这两种关系，竞争与合作的关系处理得好，则成为进步的动力，否则反而会产生阻力。物以类聚，人以群分，竞争与合作最终反映的是不同类型群体的社会关系，所以，行为分析也特别注意从社会性的角度研究管理主体的行为。行为分析有着不同于制度分析的作用，一是它以管理主体行为本身作为对象，通过个体人的心理、情感、思想、行为的研究，能揭示出管理体系运行过程中人的行为特征的复杂性和普遍性，从而寻找到管理行为的规律性；二是能揭示出当一个经过精心设计的管理运行制度在实际的运行中成功或失败时，人的行为因素所起的作用是什么，从而找出管理制度运行成功或失败的主要原因；三是能揭示管理行为事件与管理制度之间的逻辑联系及相互影响的关系，有利于在错综复杂的管理行为中寻找行为与制度的内在联系，有利于管理制度的调整和完善；四是通过行为分析的研究成果，预测到未来新的管理体系运行下所需要的各种条件，为新的管理体系运行提供对策性的意见。二、制度管理与行为教育在干部人事管理中的误区制度分析与行为分析的方法在管理研究中被人们经常地运用，成效很明显，这两种分析方法与管理实践的联系是非常密切的，这种联系明显地表现出它的一一对应性，也就是说，管理实践中存在着制度管理与行为教育两种不同风格的方法，实践也证明了它们是管理中最主要、最普遍使用的方法。应该强调的是，任何一种管理模式都不可能是至善至美的。人们抱怨管理中出现混乱现象时，往往归结于要么是制度不好，要么是思想、行为教育不到位，其中的真正原因很多是由于对制度管理或思想、行为教育运用的不当而造成的，这就是管理中的“误区”。管理从某种意义上说就是管人，人管好了，事情就好办了。领导干部对群体、个体的思想和行为起着决定性的影响作用，所以，管人之中最主要的是要抓好领导干部的人事管理。目前，许多领域的改革难以深化，甚至停滞不前，主要原因之一就是由于干部人事制度管理体系中存在着种种弊端，这些弊端是与制度管理、思想和行为教育的运用不当而陷入“误区”分不开的，表现大体可归为十类：1.制度过于笼统，依赖解释代替具体规章。现行干部人事制度大体是按照中央—省—市—县的层级模式运行的，这种模式的特点呈现为宏观—微观，抽象一具体的趋向，下一级的制度必须比上级制度具体。比较普遍的错误现象是下级领导为了保持与上级精神一致，所制定的制度几乎就是上级文件的翻版，没有明文具体措施，操作起来缺乏标准，只好依靠领导或当事人的理解去操办，导致的后果是办事标准不一，缺乏公正公平，甚至黑箱操作、滋生腐败。2.制度繁琐，操作困难。与上一种现象相反的是，制度过分追求详尽，极力想把所有的行为、现象都纳进制度管理中去，致使操作起来费时费力。例如有些地方对干部考核的指标，多达五、六十项，
甚至细化到参加一次政治学习、做一件好事、写一篇学习心得各占多少分。另一种表现是制度操作起来牵涉部门太多，手续繁杂，互相推诿，最终反而达不到制度管理的目的。3.制度缺乏系统性、科学性。缺乏系统性的表现是，为了强调某一方面的重要性而制定的制度往往缺乏对全局的思考，执行起来失之偏颇，甚至产生制度冲突。缺乏科学性表现为对管理中应规范的行为没有按程度、层次进行概括而列入制度中，或是虽然列入了但规范定得不科学，无关重要的或是难以用制度去规范的反而占了相当的比重。例如国家公职人员的职责主要是对社会公众服务以及对上级领导负责，但按现行干部年终考核制度，他的考核等级主要取决于下属的评分，而最有发言权的人——服务对象的意见却被屏除在外，这样很容易滋生一种不良倾向：“年终要想评上优秀，服务对象、社会公众根本不用去理会，工作好坏也不是主要的，关键是要搞好与周围同事的关系，平时多用心思搞感情投资”。又如，人的思想属于内心深层的东西，很难做出定量标准，只有在长期的工作、学习、生活中考察才能看出真实结果，而对干部思想政治的考核采用自评、问卷、打分、检查读书笔记之类的方法，操作虽然简便，但真实度极低。4.制度管理缺乏刚性责任制。表现为两个方面，一是制度本身只注意到“做什么、怎样做”的过程，而对于“没做到、做不好”却缺乏相应的惩罚措施，做好做坏一个样；二是对制度的执行缺乏保证措施，职、责、权、人、财、物不明确，很易导致出了成绩众人争功，出现问题扯不清是谁的责任。缺乏刚性责任制的明显后果就是渎职，轻者导致工作任务不能完成，重者给国家造成重大损失，报刊上屡见不鲜的渎职案，对国家和人民的利益造成的危害甚至比贪污受贿严重，但由于渎职行为具有一定的隐蔽性，往往被人们低估或忽视，这与人们对刚性责任制的重视不够是分不开的。5.“制度万能”，忽视人的思想、行为教育。表现为过分夸大制度管理的作用，片面性地认为只要把管理过程的所有环节、行为都用制度去规范起来，管理目标就能实现了，用制度管理的功能替代了对人的思想、行为教育，不愿意深入了解群众的思想动态，未能及时发现和解决制度执行过程中出现的新情况、新问题，即使制度定得再好，由于思想、行为教育跟不上，制度最终也无法落实。6.过分依赖人的思想教育，忽视制度建设。表现为片面性的思维方式，认为制度是死的，人是活的，“上有政策，下有对策”、“遇到红灯绕道走”之类现象，使持这种观点的人更坚信只有靠人的思想觉悟、靠干部的自觉性才能做好工作，于是把制度建设看成可有可无，或是搪塞应付、敷衍了事。陷入这个误区的同志没有正确认识到，人的思想觉悟固然重要，但要使每一个人都有很高的思想觉悟是非常难的，而且人的思想是动态、易变的，好干部也会犯错误，不少先进模范、英模人物就是由于缺少有效的制度约束和监督，导致思想蜕变，最终沦为人民的罪人。7.思想教育方法陈旧空泛，理想变成说教。传统的思想政治教育方法曾受“左”的影响，在市场经济体制逐渐建立的新形势下，更显得难以适应，需要创新，例如“毫不利己、专门利人”等口号本来是共产主义的理想道德标准，但由于教育方法不当，尽管呼唤了几十年，真正能做到的人不多，由于教育方法空泛，往往是口号越高，收效越低。难怪面对禁而不止的领导干部的腐败行为，群众调侃说：“不指望领导做公仆，不腐败就是好领导”，“不求领导大公无私，只求能先公后私”。8.群众意见“高”于制度。简单地认为“制度是为群众服务的，群众有了意见制度就得立刻改”，理论上看这种观点是成立的，但关键在于“群众意见”是否代表了绝大多数人真正的意见，有没有假象在其中。即使是大多数人的意见，是否一定是正确的，比如，当年的希特勒都是多数票选出来，这很能说明问题。群众对制度有了意见，并非马上就得修改，制度最终是为群众服务的，但制度具有相对的稳定性，不能轻易出台，更不能轻易变动，制度管理要有一个运行过程，有时甚至需要比较长的时间，才能看出其成效，如果一听到少数群众的意见就惊惶失措、草木皆兵，甚至对制度朝令夕改，最终将一事无成。9.用“集体决定”代替制度管理。表现为领导班子对制度不够尊重，认为制度是领导班子主持下制定的，领导班子也就有权随时变通执行，当领导班子的意图与制度有冲突时，经常用临时动议的方式变相修改制度。这种做法的后果是对领导班子的约束与监
督削弱了，如果“长官意识”逐渐滋生蔓延，最终是群众支持率下降，失去民心。10.片面强调“首长负责”，管理制度形同虚设。普遍表现为“一把手当家，出了问题我负责”，对制度的解释和执行几乎是一把手说了算，班子其他成员的意见只是附和应合，成为“民主决策、民主管理”的摆设。这种现象在官场上相当普遍，根源是对“行政首长负责制”的错误认识，认为既然一把手是责任负责人，出了问题他得负责，就应由他说了算，其他人不必多操心。其实，行政首长只是对自己的岗位责任负责，并非是对单位、部门进行年终性的“承包”负责，他只能是在岗位职责权的范围内依法、按制度行政。国家公职人员违规行政失误的后果，当事人绝大多数是负不起责任的，比如国企投资决策失误的巨额亏损，盲目上马的城建项目带来的交通、生态问题，贪污腐败对国家造成的政治、经济损失，个人能负得起责任吗？即使对当事者追究行政责任或刑事责任，也只是亡羊补牢，警示世人而已，实际损失已无法弥补。三、制度分析与行为分析在干部人事制度改革中的运用从我国社会主义发展阶段的历史角度来看，我们的干部队伍正处于整体性的新老交替重要时期，如何建设好一支符合“三个代表”要求的干部队伍，关键是要进一步搞好干部人事制度的改革。改革要善于运用理论的指导，善于运用科学、先进的技术手段和方法，制度分析和行为分析是广泛适用于管理领域包括干部人事制度改革领域的科学方法，在运用它们时，应注意下面几点：1.要正确理解和把握制度分析与行为分析的内涵和二者的对立统一关系。对于任何应用方法来说，正确理解是运用是否得当的前提，正确把握是提高运用艺术的基础。(1)制度分析从一个管理体系是依据什么规则运行的角度出发，在制度改革中特别强调制度的规范、标准、约束的作用；行为分析从一个管理体系内的主体是如何行动的角度出发，特别强调制度改革中要注意到人的心理、情感、思想以及由此派生的行为对改革的影响。(2)制度分析是在管理主体的行为作用既定的前提的条件下，去研究应该如何进行制度的调整和改革，它把行为看成常量，制度看成因变量；行为分析却是在现行制度作为既定前提的条件下去研究人的行为应该如何调适，以及应该如何进行思想、行为的教育，它把制度看成常量，行为看成因变量。(3)二者分析方法上的区别不是对立关系，而是对立统一关系，既可以平行运用，更需要互为补充，才能避免陷入思维的片面性，发挥二者的互补作用。(4)人事管理制度的改革，制度建设是根本，没有科学的制度体系，就难以规范、约束、激励人的行为；思想、行为教育是保证，科学的制度要通过人的行为去实现，所以，改革制度的同时，要考虑人的心理、思想、行为因素，尽量把这些可变的因素纳入制度规范中。2.干部人事制度改革对制度分析的运用要注意三个原则：(1)制度系统性原则。我国的改革是从经济体制改革开始起动的，经济基础决定了上层建筑，随着经济体制改革的深入，对行政体制、人事制度的改革提出了许多相应的要求，上层建筑的变革必须与经济基础相适应，反映到干部人事制度改革中，就是要注意建立与发展社会主义市场经济体制相适应的选人用人机制，比如，在人事方面的政企分开、政事分开，适应市场原则引进人事竞争机制、按劳分配为主的多种分配机制、干部激励与约束机制等等。(2)制度规范化、标准化原则。制度管理是人的行为进行自我约束
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