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关于农村土地利用现状的社会
调查报告
学院：资源与环境学院
班级：土管3班
姓名：XXX
学号：xxxxxx
一、调查背景：
经历了农业经济的飞速发展之后，从20世纪90年代初开始，我国农村、农业和农民开始慢慢地被抛在快速工业化、城市化和现代化发展的后面，与此相关的征地补偿问题、农地流转问题、农地转非农用地问题、人地关系矛盾问题、农地兼具生产要素和社会保障作用的双重功能问题、农地抛荒问题等一一摆在经济社会发展面前。
1.调查时间：2013.7.24—2013.8.24
2.调查地点：山东省XX市XXX
3.调查主题：农村土地利用现状调查分析
4.调查人：XXX
5.调查目的：
土地是人类获取基本农产品的基础条件之一，是农村可持续发展的根本保证。土地利用问题关系着国计民生，是国家命脉所系，国家对于土地问题的态度与对策，直接关系着社会主义和谐社会的建设。近年来，我国农户经营规模小，效益低下，耕地资源减少且质量下降，农村土地非农建设用地无度，加大农村土地整理力度刻不容缓。然而，由于我国处在“高速发展期”和“矛盾凸显期”，制定土地规划和水利建设的历史不长、经验不足，其科学性、灵活性、法律保障等有待提升，使土地规划和水利建设在实际执行中出现了“硬不起来”、稳定性差、调整的随意性大等问题。为了解农村土地利用真实现状，特此展开此次调查。
6.调查方式：典型调查
7.调查方法：采访调查
二、农村土地利用现状及分析：
目前来看，土地利用有效地提高了土地资源配置效率，促进了农村劳动力转移，加快了农村土地的规模化经营和机械化作业的步伐，实现了转移劳动力和增收的双赢，加快了小城镇建设和农村城市化进程，推动了社会主义新农村建设的进程，为深化“三农”发展增添了新鲜的活跃因素。
但是，当前的土地利用不仅承担着农民失业、农村老龄化、社区瓦解、城乡矛盾城市化等风险，而且存在一系列问题。
1. 农用耕地面积不断减少
1996年到2004年，由于生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁等原因，我国耕地由13 007万公顷减少至12 244万公顷，平均每年减少95万公顷，人均耕地仅0．094公顷。此外，今后随着人口增长，经济建设大发展和退耕还林还草工程的实施，耕地还会相对减少，必然带来粮食短缺，出现粮食危机。同时我国耕地后备资源不足，有宜农荒地O．33亿公顷，其中可垦为耕地的仅占1／3。
2. 土地利用空间布局不合理
由于农村土地家庭联产承包责任制的推行，农用地按照人口平均分配到各家各户。在其分配的过程中，充分考虑到了土地的
质量，且好坏搭配相对均匀，这种做法具有一定的公平性。然而，分配的结果是将整块的土地分割，大片农用地呈现出零散小集中、单位面积狭小的格局。虽然这样的农用地布局与我国长期以来精耕细作的传统农业模式还是相匹配的，但是却很难与现代化农业发展需求相适应。
3. 农用地闲置抛荒严重，土地利用效率低下【农村土地违法现状,】
随着经济和社会的持续快速发展，农业已逐渐成为一种高风险、低收益的行业，农民对土地投入的热情渐渐降低，而是将目光更多地投向了高速发展中的第二、三产业。土地经营的信心不足和投资减少，导致土地粗放经营甚至弃耕撂，近几年，由于农产品的价格走低，农民增收相对缓慢，农民种粮的积极性明显降低，而将大片耕地改为果园、茶园，甚至将耕地挖塘养等。
4. 农村居民点建设分散，宅基地审批缺乏管理和监督
我国农村人口多，居住分散，宅基地占用耕地呈逐年上升趋势。农村集体经济组织不健全，产权关系不明确，宅基地审批缺乏严格的管理和监督，村官成为集体土地建设用地使用权的实际审批者和受益者，使宅基地占用耕地数量呈逐年上升的态势。农村宅基地在管理上存在着很大的漏洞，“一户多宅”、住宅兴建攀比之风在广大农村盛行，导致农民想方设法在地理位置好的地段申请新宅基地建房，甚至不惜占用大量的优势耕地，而原先的住宅则无人居住，变成长期废弃而得不到复垦的“空心村”。
5. 法制观念不强，违法违规乱占耕地现象依然存在
部分乡镇领导干部法制观念薄弱，对耕地保护的重要战略意义认识不足，对粗放使用土地资源的惯性思维尚未根本改变，忽视对国土资源法律、法规的学习，片面地认为学习和宣传国土资源法律、法规是国土资源管理部门的事情，与开展地方经济工作不相干。 在抓经济建设中，没有树立可持续发展观，存在着急于求成的倾向，盲目追求经济增长速度。
四、几点建议：
1、因地制宜。扬长避短土地利用同时受自然规律和经济规律的支配，土地利用布局的形成和调整同样也受自然因素和经济因素的支配和影响。自然条件和社会经济条件的空间分布存在明显的地域差异，土地利用也就存在地域性的特点，因此，要全面分析土地自然条件和社会经济条件的特点，找出区域内土地利用中的优势和不利因素，进行土地利用布局。
2、保护耕地。优先原则耕地保护是我国的一项基本国策，所以在进行土地利用布局中应坚持优先考虑农业生产用地，布局农业用地时应优先考虑布置耕地的原则，当然，这种优先考虑应是在土地适宜性的基础上做出的选择。
3、加大宣传力度，增强忧患意识。
充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体向全社会广泛宣传国家土地政策及保护耕地的重要性，开展宣传教育活动，切实提高广大农民的法律意识，增强各级领导干部和用地单位珍惜资源保护耕
土地违法行为现状\成因及对策探讨
随着社会经济快速发展，城镇规模建设不断扩大、新农村建设步伐加快，公益事业以及社会其它行业快速发展，最近几年来，尽管国家对土地管理越来越严格，对土地违法行为的打击始终保持高压势态，但是各类土地违法现象仍然不断发生，严重地扰乱了土地市场秩序、侵犯了正常合法的土地权利，造成耕地资源破坏和浪费，侵害了农民的利益，危害着正常的社会秩序。如何更好地解决和处理土地违法行为，科学、依法，节约集约利用土地，减少对社会经济发展所造成的危害，本人对土地违法行为从主要表现形式、产生的原因、有关对策建议方面进行认真分析，探讨一下解决问题的好办法。 土地违法行为主要表现形式 我认为土地违法行为表现形式比较多，主要的表现形式有四种：一是违反土地管理法律、法规规定，将土地权利完全或部分永久或在一定期限内转移给他人，从而获利的非法转让土地行为；二是违反土地管理法律、法规规定，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、开矿、取土，或占用耕地建窑建坟、堆放固体弃物或从事其它活动破坏耕地，毁坏种植条件等破坏耕地行为；三是单位、个人未经批准取得合法手续、或采用欺骗手段骗取批准非法占用土地行为；四是无权批准征用、使用土地的单位、个人非法批准，或超越批准权限、不按照土地利用总体规划确定的用途、违反法定程序批准占用、征用土地的
非法批地行为。 产生土地违法行的主要原因 土地违法行为的产生原因可以说有好多方面，经济社会的发展对土地资源的大量需求，使得土地资源在市场配置过程中突显其稀缷性出现供不应求；由于获得土地使用权必须付出非常高的成本，一些单位和个人也不牺铤而走险用违法的手段获取土地资源对发展的需求；而在当前个别政府为了发展经济、为了政绩违规使用土地，也产生了一些土地违法现象。分析起来主要原
因有以下几点： 1、在思想认识上依法用地观念弱。对个别政府来说产生土地违法现象原因，主要是由于地方政财过分依靠土地收益现状在一定时期内难以摆脱，现实的政绩考核无法超越等，这些深层次的因素使得甚至是必然出现一些政府及其主要领导认为发展就是上速度、抓GDP，就是要投资扩张上项目，思想认识上重发展、轻保护，依法用地观念不强，工作中，对土地管理法律法规、政策的理解和执行有偏差，科学、依法用地管理停留在口头和文件上，造成一些土地违法现象出现。 2、合法用地成本高、违法用地成本低。按照土地法律法规规定，单位、个人依法申请使用土地使用权，所付出的成本比较高，并且还要经过严格的土地审批，相反违法用地即使得到了查处、履行了法律责任，比较合法用地在经济上并没有付出双倍的成本代价，违法占地成本低，而且避开了严格的土地审批，在经济利益这个现实面前，必然使得一些单位、个人宁可顶着风险，千方百计想尽一切办法违法占用土地而不去依法申请使用土地。 3、批准土地使用权环节多、时间长，本来正常的合法用地变成违法用地。主要是能源交通等公共事业、新农村建设、房地产、政府招商引资等项目用地，由于用地指标下达的晚、审批环节多时间长，相反为了效益、政绩等需要快速建设，难免产生边报边用、未批已建等比较特别的土地违法行为。 4、土地违法行为查处难也是不容忽视的因素。对土地违法行为的处理目前的手段有制止、行政处罚、强制执行、构
当前我国农村土地违法案件普遍存在的问题和对策
摘要：当前，我国农村土地违法案件处理已经成为规范土地管理的关键问题。随着新《土地管理法》的实施,依法对土地保护、开发、使用等被纳上正规，但是各类“中国特色”的农村土地违法案件，以及对现行土地管理法规、政策和制度的落实不力及违规设立各类园区、房地产项目案件、违法圈占土地、土地非法入市和有法不依、执法不严等，导致农村土地违法案件层出不穷花样翻新，此类案件处理中也往往存在许多问题，严重影响了依法行政的效率与声誉。因此，针对土地市场运作中存在的诸多问题，从法学角度认识农村土地违法案件处理存在的问题和对策，意义与作用巨大。
关键词：土地 违法案件处理问题 对策
引论
近年来，随着大中城市周边地区小城镇的数目增多、扩张和城市化进程的加快，我国的土地开发和利用作为带动经济发展的一项重要措施，为解决“繁荣”问题提供了有益的思路。但是，土地开发过程中逐渐暴露出的违法案件现象及职务犯罪案件及数目的庞大，成为土地开发过程的恶性肿瘤和危害。开发区建设规模盲目扩大、肆意圈地，各类土地相关的违法案件超出了一般人的想象，如据全国24个省（区、市）的统计[2]，2002年各类园区规划占地面积已达3.6万平方公里，超过了现有城市的建设案件总量。例如，甘肃省查出超越划拨范围供地、违规低价出让土地、经营性土地使用权未实施招拍挂、未批先用、农案件非法转用、非法圈占农民土地、划拨土地、集体土地非法转让用于房地产开发、违规批准设立园区等9类4336宗违法案件，涉及土地面积1103.9公顷，其中开发区违规违法案件3398.74亩；四川省清理出新《土地管理法》实施以来非法入市的集体土地3210亩，划拨土地2514亩，未经批准的园区案件6454亩，闲置土地3.9万亩。山西省排查各类农村土地违法案件1.78万件，其中划拨土地用于房地产开发328宗，涉及土地面积1386亩，开发区未经批准占地7622亩；新疆维吾尔自治区查出农村土地违法案件9060件；贵州省清理出非法圈占土地
1.89万亩，划拨案件非法转让用于房地产开发935.89亩，各类园区未经依法批准案件面积1083．67亩；青海省清查出违法圈占土地、划拨土地非法转让用于房地产开发等案件500宗，涉及土地面积3391．86亩；湖北省114个各类开发区中，不符合规划和未经批准案件的就达5157亩，各类开发区违规出让土地375宗，流失土地收益1．6亿元；擅自减免地价37宗，涉及金额5810万元。另据2004年9月统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划近3000万亩，已开发仅占规划总面积的13．51％，近2600万亩土地闲置。等等，这些案件的数目无论是按省看还是按整体看，都可谓触目惊心，土地市场上的问题是客观存在的，而治理扼制违法案件则是当务之急之需。国务院五部委也着手联合督查组督，开展大着范围的土地市场整治工作。因此有必要从法学实践的角度来探讨一下我国农村土地违法案件的相关问题。
一、当前农村土地违法案件现状及特点
1、农村土地违法案件主要表现在：无权或越权占用土地；变相买卖集体土地；私搭乱建、违章建房；个别基层组织人员侵占集体土地所得资金等。此外，小城镇土地被征用开发后还引发了一些社会问题。如土地征占费过低，农民无地无业、生活无来源、长期生存无保障，成为社会的“新三无人员”；城市规划设定后，多年来本地区宅基地处于停批状态，部分住房困难户申请宅基地未被批准，引发农民生活的实际困难。加上我国管理部门有法不依、执法不严，违法圈占土地、土地非法入市，导致农村土地违法案件处理存在许多问题。
2、当前农村土地违法案件问题的主要特点
（1）、发案时间比较集中，和同期的经济政策具有直接关联性。
（2）、犯罪涉及领域多与土地出让、 基建项目有关。在查处的案件中，有60%案件集中在批准占地、土地补偿、基建等环节。
（3）、犯罪形式多为共同犯罪。表现为合伙型犯罪多，窝案、串案多。犯罪人多数是以“权力网”为靠山，通过权钱交易而形成群体，相互勾结作案。
（4）、案件性质集中为贪财图利型犯罪。在查办的案件中，贪污、挪用公款和受贿行贿案件占有相当比例，造成巨额资金损失，严重侵害农民利益。
二、当前我国农村土地违法案件处理中存在普遍问题
农村土地违法案件处理就是依据我国《土地管理法》，对农村土地违法案件进行依法审理。
1、从土地执法管理者角度看，当前我国土地市场违法案件处理的还不尽人意。有法不依成为违法案件的主导特征或主要诱因。
首先，一些地方人民政府违法案件现象增多。随着我国经济活动的日益国际话，各地的经济建设步伐加快，经济建设项目增多，特别是民营企业、招商引资企业、城市（镇）建设，以及国家一些能源、交通、通讯等设施建设案件的需求量也随之增大，且项目时间紧迫，导致了一些地方人民政府为了抢时间上项目，冒险违法案件增多。
其次、农民建住宅违法案件屡禁不绝[3]。部分农民因缺房住而申请占用耕地（村庄座落在耕地中间）得不到批准，他们有的便未批先用，或者采取欺骗手段报批案件，类似的违法案件案件时有发生，且屡禁不绝。
再次，由于过去一些地方盲目进行土地开发，特别是工业园区、文化广场、房地产案件开发，遗留下来的闲置建设案件至今未能完全消化，又相继出现了新一轮圈占集体土地搞工业园区建设的行为。另外，一些地方对经济建设项目案件不加限制，多征少用，导致土地资源的极大浪费。
还有，在国有土地使用权公开招标拍卖挂牌出让活动过程中，少数地方还存在着私下交易或暗箱操作的违法现象；因国家经济建设征用集体土地或在扶持发展民营企业和招商引资过程中，一些地方政府不顾及农民利益，降低土地补偿费用的事情仍有发生。加上管理水平的差异，导致农村土地违法案件处理。
2、违法案件的内在或外在动因：
首先，一些地方政府为了抢时间、争效益，加快经济建设步伐而违法案件。特别是一些“面子工程[4]”违法案件“没商量”（明知违法也还是要上要做）。
其次、原编制的土地利用总体规划，有许多已经不完全符合当前经济发展案件的实际，必须与时俱进重新进行修编。
再次，个别领导不从当地实际出发，为了制造经济建设热烈气氛，盲目圈占集体土地，甚至强行降低各种土地补偿费用标准，导致了新一轮土地闲置的现象。
另外，一些地方的国土资源管理部门，没有认真把好建设案件标准关，从而使得一些企业单位与农户多征少用或少批多用土地。
再就是在土地使用权交易过程中，个别地方领导知法犯法，暗中干预土地拍卖、出让工作。
（二）、当前农村土地违法案件处理过程普遍存在的问题：
农村土地违法处理实质上是土地执法过程。在农村土地违法案件处理过程中，存在的问题很多：
第一、违法占地行为屡禁不止。在现实生活中，总会有人因不懂法或知法犯法，违法占用土地，屡禁不止。譬如：究其原因，一是当事人存在侥幸心理，想躲过一笔办理案件手续的税费；二是以前编制的土地利用总体规划不够科学，不好操作。即使是一块位于丛林中、孤零零的旱地，也可能被划入了基本农田保护区，国土资源部门接到案件申请后也不敢审批，导致村民想建房又无从下手，最后只好不顾一切先将房屋在耕地上建起来再说。
第二、闲置土地一般没有依法收回，按照新《土地管理法》的有关规定，对闲置两年以上的土地，审批机关有权收回其土地使用权。然而在现实生活中，却有闲置上十年的土地。究其原因，一是某些单位案件批多建少。因为是划拨案件，所以某些单位就趁机多占土地，待办公楼及其附属设施全部建好后，仍有部分土地闲置未用。二是某些单位撤销或搬迁后，要么房屋连同土地一同卖掉，要么就让土地一直闲置着。三是国土资源部门对土地使用权审批后的跟踪管理不到位。
第三、处罚决定难以执行。中国特色的土地执法决定了处罚决定难度。我们知道，法律虽然赋予了国土资源管理部门的制止权，但只靠一两个经办人去制止、去说服，一般是制止不了的。特别是个别单位，案件时有点“我行我素[5]”的感觉。或者不依规划，批甲（地）占乙（地）；或者干脆就不办理案件手续。在查处这类违法案件时，有时碍于多种原因，只好为其完善手续了事。由此说明：一是农村土地违法案件处理还停留在“人治“到法治的过渡时期，执法的力度不够二是土地管理法还不完善，还不能结合实际的现象科学执法；三是农村土地违法案件处理着的素质需要提高，特别是依法行政的能力。四是对单位违法案件行为的惩处还不够严厉，要加大力度。
三、农村土地违法案件处理的存在原因及其法学分析
（一）农村土地违法案件处理的原因
1、总体立法及政策方面：
（1）、经济高速发展、生活流动性变强，而法律法规相对滞后。
首先是法律法规大原则方面本身存在某些真空缺漏地带，农村土地与宅基地法规则有严重漏洞冲突。如我国法律一般规定耕地或农业用地是属于集体经济组织，即原来的村民小组或村民委员会，而宅基地属于国有；但大家都清楚，我国现行的许多宅基地来自耕地或农业用地的核批，所以这里其实产生了国家用一个有缺陷的法律把原来的集体所有制转成了国有，这也是一部严肃的法律所不能容许的立法缺陷；还有现行法律无法解决农业用地与宅基地财产权归属的相互转化问题；还有，我国农村土地转让一般只能在同村甚至同村民组进行，所以导致农村地价低估，特别是与城市相邻地带农村住宅价格低估，所以使得许多城市人用各种方式去城市近郊买卖农村宅基地，尽管目前国家出台各种条例法规阻止，但无论从人权角度与市场经济规则来说，这都是无法长久也不治本的，也无法适应解决大批农民身份要“非农化”与部分城市人口可能会“农业化”的现实需要。
再就是法律法则细节部分不足，执行或操作性差。例如，土地补偿费用的计算标准难以符合现实社会经济状况，干部农村土地违法案件其犯罪行为无法或难以追究刑事责任等，这点后面对策中再多加探讨。
（2）、相关政策的不连续性导致主要体现在结构调整中的政策阶段性变化和反复。
这主要体现在我国现行的土地法律细节上经常无法操作，所以经常出台些阶段性的法规条例，导致执行中的混乱。而且比如上面提到的农业用地与宅基地各自属于不同的所有者，但它们明明的一体中派生出来的，国家土地法本身就难以自圆其说。等等，加上许多地方政府的土政策条例，使得“法”出多门多口，执行难度特别大。
（3）、区域规划的不稳定性
按现行制度，土地利用总体规划必须经主管部门批准，但许多乡镇的长远规划迟迟未能编制，已出台的规划也会随着城市基础设施建设及小城镇化建设的步伐过快而很快发生变化，这种规划的滞后性和不稳定性的事实严重影响了对部分地区土地建设使用的监管力度。此外，批准修改土地利用总体规划流程的繁复与现实需要的快捷之间的矛盾，也是造成非法批准征用、占用土地的一个直接原因。而且必须注意到，我国现在的许多大中小城市、乡镇的编制都日新月异，所以土地规划成了一个经常做但也经常也不用或无用的东西，流于形式。
2、执法及监督方面
首先，监督制约机制不健全，执法机关监督乏力，相关主管部门管理薄弱。在土地权流转过程中，一些基层土地行政主管部门执法存在较大随意性，一些部门对经办人也没有进行有效地监督，给不法分子以可乘之机；此外，执法人力的有限也使及时有力监督难以保证。相关法律法规未明确规定土地行政执法机关的监督权，基层土地行政主管部门执法存在较大随意性；并且，有些主管部门管理薄弱。例如，住宅案件属于城市规划管理范畴，但相关主管部门往往只配备数人，定编薄弱，根本无力承担管理责任，存在着人员少，装备不足，经费缺乏等问题，监管往往有名无实。
其次，执法程序时间长、土地管理部门没有强制执行权。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地主管部门对违法占地所建的建筑及附属物，没有强制执行权。每一违法案件案件的强制执行必须申请法院强制执行。由于法院要保障当事人的诉讼和复议的权利、期限，从立案最终执行，常常需要几个月的时间。在这几个月中，土地执法监察的威慑力不能及时体现，客观上导致了有人不断以身试法。
第三、土地监督乏力，程序设置冗繁不合理。一方面，由于乡镇没有足够执法权，对于动态巡查中发现的违法案件、违章建设行为只能进行劝阻，将有关情况及时上报上级执法部门等待处理。但是上级执法部门人力、财力有限，违法案件、违章建设行为往往得不到及时处理，并且广大地区的违章到底归哪个部门管，没有得到明确指示。这样一来，客观上纵容了违法案件、违章行为，总体表现为土地利用的监督检查中缺乏灵活及时的土地监督网络机制。
3、经济利益的驱动
为了发展地方经济或者为了部门单位利益，许多土地管理部门与其它政府部门本身就经常在明知道违法的情况下仍进行土地出租或者土地转让，经济利益的驱使下，违法案件行为屡禁不止。还有一种情形现实中经常是，目前许多中小企业搞基本建设、申报建设项目一般在财务设置或资本金方面难以符合大规划而得不到批准，或者可以符合标准但现实中许多土地项目明招标暗中却是政府或其它权力在操纵，大多数身份符合企业想得到“合法审批”事实上困难而且希望渺茫，所以许多企业为了生存而适应潜规则，强行违章；而事情败露后执法部门一般也就是罚款，机会收益还是大于风险成本，这也导致违法案件的增多。
土地相关案件其难处理之处在于，一旦房屋或建筑物建成，要恢复原状姑且不说物理上的难度多大，现实中往往已经涉及更多工商企业或众多平民住户，所以再动迁或强行拆除不再那么容易了，往往只能罚款了事。所以应该在土地违法案件未发生之时就将苗头制止，这也是本文反复强调土地立法完善完备的重要性原因所在。
4、法律意识的淡薄与缺乏权力的制度化约束
一些干部特别是基层干部对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要严峻性、对土地管理的禁止性规定和案件的审批程序知之甚少或警觉不足，还有些干部法治意识淡薄，误认为土地集体所有”就等于集体的领导所有或者说能左右决定，相关的政府就有权占用土地搞“集体”经济；事实上，由于没有相应的制度机构约束，长期的“一言堂”现实纵容他们经常明知违法却也敢作敢为。
（二）农村土地违法案件处理法学角度分析：
首先，农村土地违法案件处理的对象是“违法案件”。土地“违法案件”是指土地使用占用过程中的违反《土地管理法》的规定的情形。主要表现在：1、以修路、建设新村、建设绿化隔离带等为由，不经批准随意占用土地进行建设；2、在承包的耕地里擅自建房出租；3、以种植、养殖、发展经济、农业内部结构调整、观光农业为名，违法占用土地；4、以出售集体土地上的房屋为由，变相买卖集体土地；5、无权或越权批准占用土地，等等。其它民事土地纽约则不属于。
其次，新《土地管理法》是目前农村土地违法案件处理的主要依据。新《土地管理法》作为部门法律，自实施以来在土地保护、开发、使用等方面的管理情况起到十分重要的作用。但
我国的立法机制和执法管理水平，仍然存在对现行土地管理法规、政策和制度的落实情况以及违规设立各类园区、房地产项目案件、违法圈占土地、土地非法入市和有法不依、执法不严等情况。必须对各类历史遗留建设案件问题,要在土地市场集中清理整顿依法处理的基础上,进一步加以整顿规范。
另外要强调的是，农村土地违法案件处理的关键是管理部门的科学执法。从实践看，农村土地违法案件处理需要管理部门切实地依法行政，针对土地市场运作中存在的问题，制定出可行的整治措施并切实执行，加强检查监督抓出实效。
三、完善农村土地违法案件处理的对策与建议
（一）对策：
1、完善土地立法，力求能在较长时间内提供我国农村土地违法案件处理的充分法律、法规依据。
任何法律法则不可能永保太平，一成不变，总要调整，但现行农村土地违法案件所能依据的法律、法规极不完善，基本属于头痛医头，脚痛医脚的被动应付状态。除上节原因部分提到的现行土地法律法则，在大原则方面有巨大漏洞冲突外，土地立法问题还表现还法律法则执行细则部分的不足，例如对土地补偿金的发放标准、程序以及征地价格等只是原则性规定，缺乏具体的评估、公示等监督制度，操作性不强，收费标准不明确，给审批土地人、评估者很大的利益空间，容易导致腐败案件的发生，法律法规存在真空地带和滞后性；再如土地补偿费用的计算标准难以符合现实社会经济状况；又如干部农村土地违法、犯罪行为无法追究刑事责任等；相关农村土地违法案件处理的政策的不连续性；还体现在农业结构调整中的政策阶段性变化和反复；农村土地违法案件处理的审批持续的繁复性（由于土地管理、审批工作长期处于“慢”节奏，逼使有的乡镇政府多采用先斩后奏，先同意投资商案件然后再慢慢办理报批手续，自然就违反了相关法律法规），等等。知道了原因我们就可以有针对性地完善我国的土地法律法规。
2、实行重奖重罚制度。
实行重奖重罚制度，建立“保护耕地奖励基金[6]，是一个有益的尝试。针对违法占地主要是占用耕地的现实，笔者认为对耕地保护应统一到“耕地总量不减少”的总目标上来，应以保护好耕地为标准，不应以收了多少税费为标准。对保护耕地及检举乱占耕地行为有功的单位和个人应实行重奖，对保护耕地措施未到位而导致耕地总量减少的单位，可以不保证其正常开支，而且还应重罚。为了保证“耕地总量不减少”目标的实现，建议各级政府建立“保护耕地奖励基金”，而且数额要大。
3、依法行政，严格执法。
为了达到真正保护耕地的目的，建议在法规及相关政策性文件中，明确规定严厉的处罚条款。如：在所管辖范围内发生的违法案件发现后一定时期内，比如15日内不依法调查、呈报处罚（处理）材料的，应进行严厉处罚，情节轻的给予党纪处分，重的要追究刑事责任；并设法强化干部队伍，引入素质机制，要充分利用现有懂业务、能秉公执法的人员，充实执法监察队伍。再就是由于国土资源部门在查处违法案件过程中没有强制执行的权利，所以往往要申请人民法院强制执行，如果法院不及时下达强制执行通知书，或是强制执行得不够彻底，就会导致一些案件久拖不决。鉴于此，笔者建议国土资源部门引入公安机制，省厅执法监察局设公安处，市（地、州）局设公安科，县局设派出所，省厅国土资源执法监察局负责统一指挥。
首先要做的是加强对征地款的监管，严格征地款使用的审批程序。在征地款核算上，各乡镇农经、财政部门应加强监督，使各村征地款尽快按专款专用的原则核算，专户储存，避免挤
引 言 截止2003年2月底，国土资源部清查各类开发区6015个，这些开发区规划面积达
3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据十个省（市区）的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地占68.7% .即在整顿的开发区的面积大于现有城镇建设用地的总量，在实际园区用地中又有近七成的用地属于违法占地。这一现状一方面造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，另一方面，失地农民生活无着，引发了很多的社会问题。笔者试图从我国对农村土地征用的现状出发，围绕着农村土地的征用范围、征用程序、征地用途、征地补偿、救济途径等环节入手，反思在这些方面存在的问题，归结原因，对相应的立法略作一下浅显的建议。 一、在农村土地征用过程中存在的问题 我国土地的所有形式就是两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。就是这看似简单的所有权的转移，实践中却存在着大量的问题。
（一）“公共利益”概念的界定模糊 《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于“公共利益”的解释模糊不清，大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。但同时要排除的二种错误倾向：一是公共利益必须是与全体人员都直接相关的，不与全体人员直接有关，就不应允许征地；二是以“不特定多数人”为幌子，将商业目的用地纳入征用范围。实际上，近两年来“大学城”、“高尔夫”等一些大型征地项目风起云涌，带有营利色彩的基础设施、教育和医疗等公共事业项目也越来越多。 （二）对非法占地行为的处罚力度过轻 目前已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。 今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。 （三）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障 浙江省一项调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益分配格局大致是-地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅占5%至10% .据经济观察报报道，距湖南省会长沙市仅8公里的长沙县星沙镇，是长沙市经济开发区（国家级）所在地，“《财富》世界500强”企业中有5家落户在此。“湖南经济看长沙，长沙经济看星沙”，这是湖南省当地现在流行的一种说法。长沙县政府在1992年至2002年期间采取“化整为零”的方式违规征用1个乡7个村约84个组的17278.675亩土地（其中5152.693亩为一类稻田），并故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别，至今拖欠1633户6244名农民土地征用补偿费约1.4亿元，导致当地农民陷入失地又失业的境地，生活极度困难。 在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，由此引发纠纷和争端就不可避免了。 二、农村土地征用过程中导致上述问题的成因 在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因：
（一）为局部利益故意模糊“公共利益”的概念 我们并不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利
受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。 （二）农村土地征用权的滥用 农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。 （三）征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重 《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条
第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重 . （四）土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因 首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予响应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？从《审计调查报告》所列数据中可以发现，长沙县政府此次征地总投入的费用为14596.34万元，拆迁征地面积13632.25亩，征地每亩平均只花费1.07万元，而在卖给投资商时即使以每亩8万元的最低价卖出，长沙县政府也可从中至少获利9.44亿元。事实上，1995年以后，政府储备的土地卖出的价格要远远高于每亩8万元。一些了解事情经过的法律专家评价说：“长沙经济技术开发区实际成了长沙县政府谋求低成本发展和‘以地生财’的一条捷径。”
（五）欠缺合理的司法救济途径，土地纠纷不能得到很好的解决和处理 笔者曾看到过一起“自贡土地征用”案件：1997年自贡市政府成立了“自贡高新技术产业开发区管理委员会”（简称“管委会”），并于1994年下发文件规定自贡市内划出19平方公里的土地，由市管委会实行“统一征地管理”。1998年7月，自贡市政府授权管委会对城市规划区内的居民房屋进行拆迁，但补偿标准却相当低，拆迁户不满遂于2000年4月5日以不满拆迁补偿安置为由向自贡市中院提起诉讼，法院认为该案属抽象具体行政行为，故判决不予受理。原告不服，上诉至四川省高级人民法院，但仍未获受理。2002年，被征地人联名向建设部申请行政复议，但却一直未获答复，2002年6月6日，被征地人向北京市第一中级人民法院以建设部行政不作为为由提起诉讼，建设部6月13日通知复议申请已受理，但此时却已经超过法定期限60天，6月19日，北京市一中院以建设部已经受理为由作出不予受理的决定，同年9月14日，北京市高院驳回上诉，维持一中院的不予受理决定。 通过该案我们不仅看到了农民对维
护自己合法权益的执着，也看到了司法保障在农村土地征用问题上的无力。近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但在案件审理的过程中，法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否适用司法救济的态度不甚明了，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。 三、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策 直至今日，土地仍然是农民安身立命之所在。
农村土地违法、非法使用现实情况的
调查报告
调查对象：农民，开发商，村干部，乡领导；
调查目的：对现农村土地的现实情况及特点，违法使用土地造成的危害的原因等方面进行分析，提出相应的防范对策；
调查方法：面谈，实际走访，田间实际考察；
调查地点：筏头乡，
调查时间：2015年4月1日-4月20日
前言：
俗话说：民以食为天。而土地是发展粮食产物的基础个关键。作为传统农业大国，土地是农民生存的基础，也是社会经济发展的先决条件之一！但目前违法使用土地，非法占用土地越来越严重，为了进一步了解土地现状，特点和规律，减少土地流失，针对目前的情况进行了一次社会调查，现将情况报告如下：
一、基本情况及特点
（一）调查对象的基本情况
近年来，违法使用土地，非法占用土地呈上升趋势，主要违法使用土地和非法占用人员是土地承包人和开发商以及政府。
（二）特点
1、违法使用土地主要在广大农村和城乡集合部占现有土地的30﹪
2、农民在承包地上私自种植非粮食植物（比如载树，）或农田改为鱼塘和建房，传统土葬；【农村土地违法现状,】
3、政府为城镇化建设划地,开发商商业用地圈地；
4、外出打工，年纪大的农民违法使用土地的占40﹪，由于左右栽树无法再种植农作物的占20﹪，政府以及开发商占40﹪；
5、违法使用土地、非法占用土地居高不下，据调查由于外出打工的人越来越多，人口老年化越来越重在自家承包地栽树和其它非农业行为的也会越来越严重，政府为了加大开发速度也会不断的占用农田，开发商利益驱使圈地也会越来越大。
二、违法使用土地和非法占用土地的危害
1、粮食减少。
我国是一个人口大国，粮食问题始终是关系国家安全、社会稳定的重大战略问题，与自然灾害相比，违法使用土地和非法占用土地是影响我国粮食生产的主要因素，造成的粮食损失更为严重。据统计分析，（按一村民小组）有60亩违法使用土地和非法占用土地按每亩每年500公斤粮食计算，一村民小组每年就减少30000公斤粮食。所以说违法使用土地和非法占用土地是始终困扰着我国经济、社会特别是农业的发展的主要因素之一。
2、对环境的影响。
随着城市企业向农村转移，工业废水、废气、废渣的污染向农业环境蔓延。违法使用土地使土地荒漠化，植被减少间接影响气候；
3、粮价飞涨。
由于违法使用土地和非法占用土地使粮食种植面积减少粮食产量减产，直接导致粮食涨价。
三、违法使用土地和非法占用土地原因分析。
1、无法农作物种植，由于承包人土地少种地已不能满足家庭开资，只有离地外出打工，土地要么栽树或挖塘，或托付亲友做非农业用途。
2、不能农作物种植，由于承包人年纪大已不能农业种植。
3、无奈放弃农作物种植，由于承包人的土地左右原因自己的土地已无法再种植农作物。
4、政府划地，由于政府规划。
5、开发商用地，由于利益驱使圈地。
四、对策。
1、加快法制进程建设
在非法、违法使用土地的很多案例中，对于具体案例找不到实施法律制裁的依据，使具体的责任人逃脱法律在制裁。只有不断完善社会主义法律体系，增强国家土地政策、土地法律在相关制度中的贯彻和协调力度，就能有效遏制土地违法事件的发生，有效的对土地
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