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城市管理行政执法中存在的问题及其对策
自我国部分城市相继实施城市管理相对集中行使处罚权以来，这些城市的面貌有了很大程度的改善。城市管理工作也是不断的探索、不断的改革、不断的创新中发展起来，走的并不平坦。但是，随着国民经济的发展和社会的进步，城市的发展与升级，城市人口流动性的增大，以及国家某些管理政策法规方面相对滞后等原因，使得城市管理行政执法工作中存在的一些问题暴露出来，亟待解决。
一、城市管理行政执法工作中存在的问题
（一）管罚不明确，城市管理行政执法工作十分繁重 城管一顶“大盖帽”却集中了多项行政处罚权，涉及市容、市政、规划、绿化的全部处罚权，环保、工商、公安交通管理部分处罚权，管的“多”、管的“杂”，就像一个城市的大管家。城市管理行政执法工作由执法局负责实施后，其它相关的职能部门或多或少对自己本来应该履行管理职责的职能范围，不再进行日常管理，致使执法局也承担了相应的日常监管工作。这样，很大程度上加重了执法局的工作压力，同时，也影响了执法效果。例如，关于市容方面的店外店管理，通过几年的城市管理工作我个人认为是市容和工商齐抓共管。行政许可的原则就是“谁许可、谁管理”，不能
重许可，而轻管理。工商营业执照不是市容部门发的，所以那些店主无顾忌可言。如果说有工商部门参与，你不符合规定店外经营、占到经营就吊销你的执照，那么行政相对人是不是要考虑自己的成本了，进而管理的成本和效率也提高了。
（二）少数执法人员粗暴野蛮执法暴力抗法现象不容忽视。目前，确实存在少数执法人员素质确实不高，法律意识还不够强。在执法过程中，不能严格做到依法行政，不能真正做到很好地约束自己。处罚行政相对人时凭主观，随意性比较大，不能很好地把握法律的自由裁量度，不严格按法律程序办事，人治观念根深蒂固，使行政执法偏离公平、公正、公开的轨道。执法过程中不能做到冷静和理性，不能正确处理人民内部矛盾，粗暴野蛮执法现象时有发生。这样，不仅侵犯了行政相对人的合法权益，同时，使执法人员自身和政府形象，都无疑会受到不利的影响。
（三）暴力抗法现象不容忽视。
有些行政相对人也存在不服从执法人员的执法管理，从自己的私利出发，有时仗着人多势众，干扰执法人员工作，侮辱谩骂执法人员，甚至实施暴力抗法，对执法人员进行人身攻击，严重影响城市管理行政执法工作的正常进行，干扰政府对城市的管理。有摊主小贩的抗法、也有工程老板的抗法。
（四）执法的强制手段不够。
执法工作中强制手段不够，一直是困扰城市管理行政执法工作的一大难题，严重阻碍了执法工作的顺利开展和工作成效。由于执法人员在执法过程缺乏强制手段，一些行政相对人极不配合执法工作，导致有些执法工作不能顺利的进行下去，浪费大量的行政成本。例如机动车停放非机动车道，驾驶员在场我们劝离，驾驶员不在现场，现场也没有措施可行，只能通过辖区交警大队配合。夜间偷倒渣土，我们的强制手段捉襟见肘，面对一辆渣土车既不能扣证、也不能用锁车器、也拖不动车子，驾驶员车门一锁就走了，我们只能派人整夜看守，管理陷入被动，增加无形的行政成本。以及在发送法律文书的时候有些个人或单位拒不签收，也难找到第三人当场见证，这就使得我们的案卷有瑕疵。
（五）证据资料的取得有时遇到困难。
在相对人违反城市管理相关法律的时候，现场证据我们可以现场准确的取得，但有时现场证据无法准确把握就需要到有关单位取得相关资料，而我们有时候就遇到闭门羹，无法取得相关资料，这就使我们在处理案件无法正常进行下去。比如在确定一已建成建筑物是否是违法建设需要提供规划许可证等证件的时候。
（六）执法人员的安全保障措施不够完善。
城市管理行政执法局是顺应城市发展的需要而产生和
存在的，行政执法工作的目的是为了促进城市的发展、保障最广大市民群众的根本利益。但是，由于某些人的法律意识不够强及其它种种原因，可能出现执法人员受到言语威胁，甚至于人身攻击等现象。而目前，全国只有少部分城市的城市管理行政执法人员是按公务员编制管理，大多数地方执法人员都是非公务员的行政事业编制，相关部门对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚不严格，也不具体。同时，由于担心遭到行政相对人的报复，致使部分执法人员表现消极被动，不能够安心地投入工作，在很大程度上影响执法工作的成效。
二、城市管理行政执法工作存在问题的产生原因
城市管理行政执法工作中存在一些问题，其产生原因是多方面的。现在从管理制度、行政相对人和执法人员自身等几个方面加以分析。
（一）职权不对称，职责没理清。
城市管理行政执法工作，特别是很多城市实施相对集中行政处罚权以来，执法局的职能范围的确是增大了不少。但是，只是职能的增加，而强制手段不够，就会形成“什么都管，什么都管不好”的局面。出现问题的关键原因，就是职权不对称，导致执法人员辛苦不堪，而管理效果不一定很好。另外，城市管理行政执法工作开展以来，国家一直没有出台专门的法律法规来规范城管工作的职责范围，城管工作只是
根据各地政府的规定“分管”相关职能部门的部分职能，这样便会产生至少两个方面的问题：一是管罚难以划清界线，执法局获得了行政执法权，也揽上了日常管理的责；二是让广大市民群众觉得执法人员执法无依据，不服从管理与处罚。
（二）执法人员缺乏安全保障根源在管理体制。
目前，全国大多数城市的城管行政执法队伍普遍存在救济途径不畅和安全保障缺失的现象。其根本原因，还是存在于管理体制方面。一方面，城市管理行政执法局在全国范围内都是实行二级政府管理，不隶属于任何一个国家部委，从而也就无法得到重视。另一方面，各地政府部门都是根据本地方实际情况组建城市管理行政执法队伍，经济相对欠发达的中西部城市，条件相对较差，财政经费不足，城市管理行政执法队伍实行自收自支，以罚没收入作为经费。在这种情况下，很难满足执法队伍的上述需求。
（三）执法队伍缺乏有效的监管。
当前，全国范围内来看，有部分城市的城市管理行政执法队伍是实行公务员管理，当地政府部门在队伍的监管方面做了大量的工作，并取得了很大的成效。但是，在大多数城市，尤其是城市管理行政执法队伍还没有纳入公务员管理的城市，实施城市管理相对集中行使处罚权后，随着行政执法权力的扩张，城市管理行政执法队伍存在内部缺乏自我约束
论文题目：浅析目前城市管理行政执法之现状
一、 选题背景与意义
随着改革的不断深入，在加快推进城市化发展的新形势下，城市管理工作尽管日益得到重视而有所改善，但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。城市管理是当前城市化过程中出现的诸多矛盾的聚焦点，实现城市化、构建和谐社会必须加强城市管理体制的改革与创新，需要积极创新城市管理方式，完善城市管理体系和政策法规，优化城市管理执法环境.。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。这就表明，完善社会管理将成为构建社会主义和谐社会的重要切入点之一。毋庸臵疑，城市管理行政执法属于社会管理的范畴，因此，城市管理部门在完善社会管理，构建和谐社会中将担负着重要的使命和任务。
二、城管执法概述
（一） 城管执法的法律涵义
（二）城管执法产生的背景
（三）城管执法的主要模式
（四）城管执法的目的和理念
（五）城管执法的历史作用
三、城管执法存在的主要问题
（一）执法人员的整体素质及法律意识不够高
（二）不能严格按照程序执法、权责划分不明确在城市管理行政
（三）城市管理行政执法缺乏有效监督
（四）执法人员的安全保障措施较为薄弱，被管理对象的救济途径不够畅通
（五）城市管理的要求标准与当前我国实际经济发展水平不太相符
四、城市管理行政执法中存在问题的原因是多方面的
（一）落后的城管执法观念
（二）执法对象的情况及素质问题
（三）执法人员的心理问题
（四）执法程序不规范
（五）法律保障机制不健全
（六）信息不对称及缺乏危机应急管理制度
（七）人治观念根深蒂固，法制观念不能深入人心
五、城管执法中存在问题之对策
(一) 要转变城管执法理念
(二) 完善法律保障机制
(三) 规范城管执法程序
(四) 提高城管执法人员的素质
参考文献
1、刘足刚 《中国城市管理行政执法》 2006-8-30
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后记
新形势下对执法队伍的素质要求越来越高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。我国城市管理的问题不在于适用法律法规来规定，而在于缺乏真正从群众间自发自觉的意识的唤醒。法律法规只能起到规范人们的具体行为，而无法干预到人们文明意识的形成与存在。想要真正解决我国城市管理的问题，就应从提高全民素质开始，增强人们保护城市生活环境意识，此为治本之策。相信随着人们意识的提高，执法环境的优化，城市管理问题终究会被解决，我们的城市也一定会更加美丽、文明。
城市是市民群众工作生活的家园，是政治经济文化建设发展的中心，也是社会文明进步的载体，良好的城市环境是每个市民的根本利益所在。城市的主体是市民，城管执法要代表最广大人民群众的根本利益，必须坚持以人为本、环境至上，强化城管执法、创建和谐城管，树立城管形象，实现和维护好整洁、优美、有序的城市环境。本人从分析和化解目前城管执法存在的问题入手，提出城管执法科学发展的方法和措施。
关键词：城管执法 法律意识 以人为本 方法措施
一、选题背景与意义
浅析城市管理行政执法存在的问题
摘 要：面对城市管理行政执法的规范化、制度化、正规化的不断深入, 如何切实解决城管行政执法工作中“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的问题, 显得尤为重要。提高城管行政执法水平，建立城市管理行政执法良性运行机制，最终达到依法治理城市，依法管理城市的目的。本文主要探讨了城管行政执法的现状以及规范化建设存在的问题，并从多个方面提出改善的具体建议。
关键词：城市管理；行政执法；规范化；问题；对策
引 言 2013年6月9日，央视新闻周刊栏目报道，2013年5月31日下午，陕西省延安市城管监察支队凤凰大队稽查一中队的城管执法队员，在执法过程中与自行车行店主发生争执，继而发生了厮打、脚踩车行店主头部的行为。节目中，主持人白岩松提出一个让人深思的问题——我们的“城”，该怎样“管”？现如今，无论大中小城市中，有关城管执法中出现的问题成为新闻报道已不再是新鲜事，城管队员不文明执法、暴力执法、被执法者暴力抗法等等案例屡见不鲜。由这些案例可见，城市管理行政执法工作中仍旧存在一系列突出矛盾问题，如城 1
市管理执法地位不够明确、管理网络不够健全，管理基础相对薄弱；城市管理的执法保障体系尚不健全，规范管理和长效管理相对薄弱；政出多门，多头管理，职能交叉等局面还没有根本改观；多个部门、区域间统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况时有发生等。如何争取人民群众对行政执法工作的理解和支持，实现执法的最佳社会效果，促进社会的和谐、稳定与发展。这需要我们进一步加强城市管理行政执法规范化建设，以期使其适应当今社会的要求。
一、城市管理行政执法规范化的概述及法律渊源
城市管理行政执法是近年来中国城市化进程的产物，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。一般认为其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 这是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处罚权制度，为改革城市管理行政执法体制提供了法律依据。
继1996年 10月 1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度 后，1999年11月8日国务院又发布了《关于全面推进依法行政的决定 》（国发〔1999〕23号），继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作；2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、 2
扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。在这一阶段，相关试点城市在实践中逐步统一了机构名称，这标志着城市管理行政执法已进入规范化的起步阶段。
2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排。其明确了开展相对集中行政处罚权的相关要求；执法体制由多头多层执法向集中统一执法转变；执法方式从突击整治向长效管理转变；执法队伍向专业化转变，执法形象改善。这一系列关于行政管理综合执法文件的下发和城市管理行政执法工作的进一步发展，表明城管行政执法规范化建设工作已全面展开。
城管执法本质上行使的是行政执法权，在执法过程中，相对集中行政处罚权的运用克服了原来各部门分头执法造成的推诿、效率不高和多头重复处罚等问题，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民的利益和公权力的形象，同时也制约了城市管理行政执法规范化建设的进程。
二、目前城市管理行政执法规范化建设存在的问题
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任何一项制度都不可能十全十美，城管行政执法同样也存在着一些问题，其在理论和实践中仍存在一些盲点，操作层面的问题也不断暴露。尤其是在行政执法规范化建设中，相对集中行政处罚权的行使存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等一系列问题，严重影响执法效率和政府形象，管理者与被管理者的矛盾仍然比较尖锐，概括起来主要包括以下几个方面：
（一）立法滞后，执法依据不足
目前国家立法中，至今没有一部系统的综合性城市管理方面的法律，虽然城管执法有《中华人民共和国行政处罚法》以及其他法律法规的授权，但并没有一部法律法规专门对城管的执法范围予以明确规定，基本上都是“借法执法”。城管执法仍旧缺乏系统科学的法律规范，存在着合法性和合理性矛盾的问题，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。拿笔者所在城市来讲，在公园管理、绿化管理、市政设施的管理方面，即使制定了相关规章制度，因缺少相应的法律规范性文件，规章制度的可操作性不强。如：公园水面禁渔、果树的人为损坏、城市道路的挖掘等，这些的执法工作涉及到多个部门，城管执法很难行使处罚权，没有确切的法律法规为其执法行为作坚强的后盾。只能在与公安机关展开联合执法时，在上述违法行为达到一定的情节才适用《治安管理处罚法》予以处罚。而在日常的巡查管理中没有处罚权的执法者只能以劝导的形式制止违法行为，管理效果很难达到。
（二）体制不健全 规范化建设缓慢
4【城市管理行政执法】
1、权限划分不够规范
相对集中行政处罚权的行使，是为了解决多头执法、职责交叉重叠的问题。但在城管执法规范化建设的过程中，由于部门自身利益、人员的沟通和协调等原因，在部门职责划分上，往往从本的部门利益出发，把工作中管理难度大、无人肯管的问题借机推给城管行政执法部门。造成原有的执法机关并没有减少，反而由于行政处罚权的界定不规范，在执法实践中引发职责交叉的新问题。这样的结果容易导致问题的拖延和责任的推卸，既不利于执法的公正和效率，也不符合规范化建设的要求。举个简单的实例——机动车与非机动车的停放问题，据了解，笔者所在城市具体职责划分是：机动车道与非机动车道上车辆停放（含非机动车）由公安交警部门行使执法权；人行道上非机动车停放由城管执法部门管理；而所有路段和公共场所机动车的停放又归公安交警部门管理。如果某个人的摩托车因违章停放被暂扣，那么这个人就得城管、交警两头问才能知道究竟归谁管。这样繁杂的职权分工和职责划分，不仅让群众感到“办事难”，也严重损害到执法部门的公信力。
2、协调机制不够顺畅
城管执法，实际上执行的是其他行政机关的职责，之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关，在部门本位与部门利益作用下，但现在他们不得不让渡手中的执法权力，难免有些失落。客观上使得相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调问题显得更加突出，另外，行政综合执法部门与行政管理相关部门 5
浅谈城市管理综合执法中存在的问题及解决对策
摘要城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分,同时也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。在新形势下,改革现行的城市管理运行机制,完善法律体系、理顺执法机构的体制、建立健全执法监督机制,才是城市管理执法的最佳途径,才能切实贯彻依法治国的方针。
关键词现代城市管理;综合执法;观念更新;科学性
城市建设与发展的需要综合执法保障,我们所说的综合执法指的是在一定的法律程序保障下,某一个行政机关集中性的行使城市管理领域中的某些相关的行政机关(甚至几个),采取行政处罚权方式的行政执法制度。是城市管理领域进行的相对集中行政处罚权的试点。它依照相对集中的行政处罚权的制度,依据其最基本的原则,从而将城市管理领域中长期存诸多弊端得以解决。其中较为成功的有:执法机构纷繁复杂,执法职能相互交叉,重复处罚问题以及没有利益的都不管,有目的和利益的的争着管理,利益大的就多管点利益小的就少管和不管。
1目前城市管理综合执法中存在的主要问题
1.1城市管理综合执法法律体系不健全
现阶段在我国对于城市管理的综合执法还处于初步探索阶段。目前全国范围内仍然没有制定一部专门性的法律法规来规范城市管理综合执法行为,《行政处罚法》中对于相对集中的行政处罚权规定成为了城管进行执法的依据。但是其中也并没有明确规定执法人员的权力义务法定职责以及履行职责范围,其颁布的规定既得不到执法相对人的认同,也得不到其他部门的有效配合。执法过程中滥用行政处罚权利,自由裁量权的现象早已屡见不鲜,这一现象在严重损害法律严肃性的同时,更是将当事人的合法权益置之不顾。正是由于法律体系的不健全,一些城管执法人员在对执法相对人做出处罚决定前,通常都没有履行告知义务,也很少向相对人出示执法证件的要求,更为严重的是很多执法人员在不出示任何处罚决定以及相关扣押手续的情况下,对执法相关人员进行强制性处罚。这种对行政程序的践踏实际上已严重损害了行政相对人在行政程序当中所享有的权利,而且也正是城管人员对执法程序的漠视,给执法带来了很大的阻碍和困难。
1.2城市管理综合执法理念落后
部分行政执法领导者常常漠视法律的存在,自认为法律只约束平民百姓,自己可以不受法律的制约,在行政实践中表现出行政命令、长官意志、以言代法、以权压法、更有甚者还干涉司法机关独立办案。还有一些执法者将法律视为一种治人的工具,在实践中通常是对自己有利的法律就拿来实用,不利的就不予执行。更有一些行政执法人员则法制观念淡薄,个别执法人员思想道德素质较差,不注重政治学习和自身修养,把执法权当作谋取部门和个人利益的工具,对广大人民群众态度粗暴,滥用职权,肆意罚款,甚至依仗手中的权力肆意践踏人民群众的合法权益,
城市管理综合执法的现状与对策
1997年以来，根据《中华人民共和国行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度，国务院办公厅和国务院，先后下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)，批准23个省、自治区的79个城市和3个直辖市开展了相对集中行政处罚权试点工作，到目前全国已有200多个城市实行了这一制度。2002年11月国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发[2002]56号)，要求调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。2003年，中央编办、国务院法制办联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点工作有关问题的通知》，对二者的关系及处理提出了明确的要求，把相对集中行政处罚权进一步纳入了综合行政执法的轨道，为城市管理执法工作指明了发展方向。十年来，相对集中行政处罚权试点工作取得了显著成效，城市管理执法队伍得到了整合，执法水平有了进一步提高，城市环境面貌也发生了显著变化。对深化行政管理体制改革，改进行政执法状况，加强行政执法队伍建设，提高依法行政水平，解决城市管理领域中多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，起到了积极的作用，实践证明，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》是正确的，推行相对集中行政处罚权制度，完全符合“三个代表”的重要思想，符合城市管理的客观要求和发展方向，充分体现了这项制度的优越性和所发挥的积极作用。因此，引起了各地城市人民政府的高度重视，得到了广大群众的拥护和支持。
随着改革的深入推进，城市管理综合执法制度在法律保障、机构设置、管理体制、执法方式、队伍建设、社会参与等方面出现了一些新情况、新问题，面 第 1 页 共 1 页
临着新的考验和挑战。如何整合城市管理行政资源，深化城市管理综合执法体制改革，打造和谐城管，提升执法品质，提高城市公共服务水平，是城市管理和综合执法工作值得深入研究和探讨的重要课题。
一、综合执法概述.综合执法是指一个行政机关(含具有公共事务管理职能的组织，下同)根据法律、法规、规章规定，行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动。这里的“执法”是广义的，涵盖了除政府立法(即制定行政法规、规章)之外政府为行使职能而进行的所有活动，包括制定规范性文件、行政审批、行政许可、行政处罚、行政检查、行政强制等方面。综合执法的表现方式也是多元的：从综合执法的实现途径上来讲，可以是委托式(多个行政机关分别依法委托一个行政机关行使有关权力)、相对集中式(省级以上政府依法决定一个行政机关行使有关行政机关的职权)，也可以是机构改革式(通过职能划转或机构调整，将多个行政机关的职能及相应权力交由一个行政机关行使)和授权式(多项法律、法规授权同一个行政机关行使有关权力)；从综合的权限上来讲，可以是处罚权及相关的检查权、强制权的综合，也可以是规范性文件制定权、审批权、许可权以及其他权力的综合。综合执法的功能主要体现在两方面：一是组织法方面。综合执法使行政权力在横向上发生了转移，带来了相应职能的调整及机构、人员的精简、归并，因而是行政管理体制的调整。二是行为法方面。综合执法意味着一个行政机关开始取代多个行政机关，在多项行政执法领域集中开展行政执法活动，执法主体实现一元化，从而对执法成本和执法效能产生影响。
目前，行政执法领域存在一个认识误区，即将“执法”片面理解为“处罚”，而将处罚之外的其他执法活动统称为“管理”。受此影响，在认识层面，很多人将城市管理综合执法理解为“处罚权的综合”，甚至以为综合执法就是《行政处罚法》规定的相对集中处罚权。在实际操作层面，主要表现为：(一)综合执法推 第 2 页 共 2 页
进工作与政府职能转变、机构改革存在一定的脱节；(二)综合执法的实现途径仅限于委托式和相对集中式，机构改革式尽管在实践中已出现，但被排除在综合执法范围之外；(三)综合的权限限于处罚权以及相应的检查权和强制权；(四)在执法事项上，实施综合执法的往往是一些专业性知识要求低、较为简单的案件，等等。因此，与较为成熟的专业执法模式相比，城市管理综合执法目前尚处于发展的初级阶段，是一种“浅层次、辅助性”的执法模式。正是这种“浅层次、辅助性”，决定了城市管理综合执法在现实中的成效与不足：成效方面，开展城市管理综合执法，在一定程度上纠正了行政管理体制中机构林立、各自为政、重条轻块的现象，整合了相当一部分执法资源，优化了执法体制，实现了部分执法重心的下移，使执法开始适应城市管理综合化、区域化的发展趋势，并且在执法队伍的锻炼和提高，形成执法合力，提高执法效率和效能等方面起到了重要作用。以上海为例，目前城市管理综合执法的范围涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公安交通、工商、建设、房地产、城市规划，以及文化广播电影电视、新闻出版、文物、体育和旅游管理等城市管理的方方面面，在这些领域，有效地改变了多头执法、重复执法、执法扰民、执法缺位等现象，大大提高了执法活动的覆盖范围以及对违法行为的打击力度。不足方面，一是机构林立、执法队伍和人员膨胀的情况并没有改观。由于目前城市管理综合执法与政府职能转变、机构改革相脱节，主要是“权力的综合而非职能、机构、人员的综合”，只作了处罚领域的权力的简单合并，原职能部门(主管部门)仍然存在，并继续行使相关规范性文件制定、行政审批、行政许可(包括监督检查)、部分案件的处罚以及其他行政执法权力。在此情况下，为开展综合执法，往往需要新设一个综合执法机关，并不断充实执法人员，导致实施综合执法以后，仅仅是缓解了原体制下“多头执法、执法扰民”的矛盾，却增加了机构和人员的编制。二是上游执法(主 第 3 页 共 3 页
要是制定规范性文件、审批和许可，即人们通常所说的“管理”)与下游执法(主要是处罚、检查和强制，即人们通常所说的“执法”)相脱节。由于行政执法是行政机关履行其特定职能的活动，需要赋予相应的权力，为此，法律规范从上游赋予其规范性文件制定权、审批权、许可权，在下游赋予其处罚权、检查权、强制权等一整套权力，是一个完整的流程。而现行的城市管理综合执法是上游不综合、下游综合，反而又产生了新的脱节和矛盾，平添了综合执法机关与原行政机关在执法上的交易成本，影响了“管理”和“执法”各自的效率和效能，甚至产生“管理”部门与“执法”部门之间职责不清、关系不顺、联系不够、监督不力、相互推诿等现象。三是城市管理综合执法队伍的素质难以适应城市管理的任务和要求。随着城市建设和社会经济的发展，城市的范围在不断扩大，城市管理对行政执法专业性与综合性的要求均不断提高，现行综合执法的队伍和人员的素质显得难以适应。这都给城市管理综合执法的进一步推进设置了障碍。不仅如此，《行政许可法》颁布施行后，其确立的相对集中许可权制度以及“谁许可、谁监督”原则(许可权也要纳入综合执法，许可机关有权亦有职责对被许可人实施检查)，也从法制上给现行城市管理综合执法构成冲击。
二、当前城市管理综合执法存在的主要问题
从目前全国开展这项工作的情况来看，这项工作推进比较缓慢，发展也不平衡，在推行这项制度中还存在一些问题，尤其是在城市管理行政执法队伍中的问题仍然比较突出，需要研究和解决，概括起来主要有以下几方面的问题：
(一)城市管理综合执法工作缺乏相应的法律保障
我国在城市管理方面的立法滞后，至今没有一部系统的综合性城市管理方面的法律。大多数推行城市管理综合执法的城市都是通过政府规章进行授权，由于规章效力较低而导致诸多方面的问题发生：其一，城市管理综合执法工作缺乏 第 4 页 共 4 页
统一性和规范性，实践中难免出现认识不一、运行程式不一、“瓶颈”问题较多的现象：其二，对于某些被集中的行政处罚权，以规章的形式对法律设定的执法主体和执法权限进行变更，违背了权力法定的原则，且导致法律适用上的冲突和权力行使的越位：其三，根据《行政处罚法》规定，政府规章只能设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，而以规章作为综合执法的依据，减少了处罚的种类，限制了执法手段，降低了执法效率；其四，人民法院在审理行政案件中，以法律法规为依据，规章仅作为参照，以规章作为执法依据容易造成行政诉讼中的不利局面；再者，由于我国尚未出台《行政强制法》，城市管理综合执法机关作出暂扣、强制拆除等行政强制行为没有明确法律的依据，一旦出现行政诉讼，法院也没有评判标准，只能依照《行政处罚法》或凭借自由裁量权。综合执法机关不能对其具体行政行为合法性作出充分有效的预见，在司法程序中，也难以得到有力的支持。
(二)城市管理综合执法体制较为杂乱
一是机构设置不规范。有的城市将城管执法机构列为政府组成部门，有的则作为政府一个部门的下设机构。绝大多数的城市政府将城市管理综合执法主体界定为事业组织。从某种意义上讲，这种定性正是使执法行为演变成“执法经济”的体制性漏洞，“只给权不给钱”的思维方式，其实正是在制度建设中预设了“以权力为资源”的倾向，而当权力事实上被默认为执法者“自家的山水”时，权力的公共性也就无从谈起，客观上必然导致“管理就是收费，执法就是罚款”的问题普遍存在。再者，城管执法队伍的编制也是五花八门，城市管理综合执法主体的合法性没有保证，不仅使执法的公信力大受影响，行政执法效能和执法水平也受到制约。例如北京城管李志强在执法中被害一案的审理中，辨方律师就对北京 第 5 页 共 5 页
提高城市管理水平
必须要理顺城市管理行政执法体制
城市管理是社会管理的一个重要组成部分。在中国加速城市化建设的过程中，城市管理行政执法应运而生。经过十余年的各地试点和不断推进，对深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府的成效显著。但同时也存在着一些问题，有必要总结经验得失，从而不断提高城市管理水平。下面，结合目前城市管理工作的实际状况，我着重就城市管理行政执法工作的基本思路和设想，谈一些想法。我认为，要提高城市管理水平，全面推进依法行政，加快法治江都建设，必须要理顺城市管理行政执法体制。
一、城市管理行政执法工作的现状
城市管理行政执法改革最早起步于1996年10月1日《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作，至今已有19年时间。从同年起，国务院陆续批准了部分城市开展相对集中处罚权试点工作。但在实践中这些城市试点的进度并不一致，有的城市试点工作开展的比较早的，积累了一些经验，基本上达到了预期的目的；有的城市试点虽然被批准，但在实践中遇到较大阻力。为了解决试点工作所出现的问题，国务院又下发了一系列关于行政管理综合行政执法的文件，明确了开展综合管理行政执法工作和相对集中行政处罚权
的相关要求。与传统的行业主管部门执法相比较，相对集中处罚权的推行有了明显进步。执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变；执法方式从突击整治向长效管理转变；执法队伍向专业化转变，执法形象改善。但我们也应清醒地意识到，城市管理综合执法目前仍然面临着许多困境和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理工作健康发展。
所谓城市管理综合行政执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。一般认为其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权可以定义为将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权，换句话说就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平，实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制。
根据国务院等文件的规定，在城市管理领域综合行政执法所综合的职能范围包括：（一）市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；（二）城市规划管理方面法律，
法规，规章规定的全部或部分行政处罚权；（三）城市绿化管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权；（四）市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权；（五）环境保护管理方面法律，法规，规章规定的部分行政处罚权；（六）工商行政管理方面法律，法规，规章规定的对无照商贩的行政处罚权；（七）公安交通管理方面法律，法规，规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；（八）省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。这种综合职能范围由七类确定的职能和一个兜底条款所构成，俗称“七+X”。不过，在全国各地的具体实践中，综合的职能范围并不完全相同，范围大小的确定由各省、市人民政府具体规定。
总体上来说，城管综合行政执法体制改革成效显著。一是整合了执法力量，在一定程度上解决了多头执法问题。二是划转了执法权限，提升了执法效率。三是优化了职能配臵，加强了监督制约。四是加强了规范化管理，提高了执法水平。
二、城市管理行政执法工作存在的问题
纵观目前全国各地城市管理工作，城市管理行政执法存在三个方面的“尴尬”：
1、相对集中行政处罚权的“尴尬”。随着1996年《行政处罚法》的颁布，全国各地纷纷成立城市管理行政执法局，行使相对集中行政处罚工作，但实践看来，这一做法不够成功，效果欠缺。一是从全国来看，由于相对集中处罚权的推进工作
不够成功，近年来，各地又纷纷成立以政府一把手为主要责任人的城管委，统筹协调城市各相关职能部门，解决城市管理各项问题。二是从全省来看，由于全省城市市容环境问题的较严重，省政府2013年开展为期三年的城市环境综合整治工作，要求各地、区部门全力参与城市管理工作，以此来补救相对集中行政处罚权推进工作的不足。三是从扬州来看，为迎接2500周年城庆，2013年开展为期两年的“三拆三整治”工作，全面发动各相关职能部门和街道办、社区参与集中整治，虽然取得了一定的成效，但仍有问题难以根治，一些整治到位的问题也存在不同程度的返潮，为此市委市政府又把今年定为“城市管理强化年”，目的就是通过多部门共同协作的集中整治，来改善城区市容环境，提升城市形象，弥补相对集中行政处罚权推进工作的不足。四是从我区来看，作为苏中地区首家获批推进相对集中行政处罚权的县级市，从2007年成立城市管理行政执法局至今，相对集中行政处罚权仍未到位，关键是在于这些执法权即使集中了，但由于行政执法部门没有抓手，造成部门之间权责不清，推诿扯皮的事情时有发生。而扬州市至今仍有涉及规划、环保、公安等三家部门的执法权限尚未归并到位。综上所述，相对集中行政处罚权这一做法是不够成功，只有城市管理相关职能部门认真对照本部门的城市管理职责，“各扫门前雪”，切实履职尽责，涉及城市管理的每家单位都成为城市管理的“拳头”，形成齐抓共管的“大城管”格局，才是搞
好城市管理的必由之路。
2、城市管理立法的“尴尬”。在城市管理行政执法体制形成过程中，由于部门利益的博弈、人员的沟通和协调、责任归咎等原因，在部门职责划分上，往往从狭隘的部门利益出发，把对自己有利的职权握在手中，却把工作中管理难度大、无人肯管的“硬骨头”借机踢给城管执法部门，甚至想方设法的隐藏、回避、推诿，造成原有的执法机关并没有减少，反而由于行政处罚权的界定不清，在执法实践中引发职责交叉的新问题。如工商部门对营业执照的审批权，在审批过程中，为了方便快捷，对经营场所、经营条件未进行严格审查，仅仅是一批了之，给以后城市管理留下隐患。在门市店外经营行为发生后，却以执法权限已划归其他部门为由，不闻不问。又如规划部门对违章建设的查处权，依照《城市规划法》的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但实施相对集中行政处罚权以后，城市规划部门却不行使处罚权了，没有法律依据的城管执法部门却有了这样的权力，而在城管执法部门履行职能后，却没有确切的法律法规为其执法行为作坚强的后盾。综上所述，城管执法部门变成了执法权力的“垃圾桶”、成为城市的“恶水缸”，在处臵上述违章行为时，由于立法滞后，执法依据尚不明确，缺乏对当事人的全面的约束，造成管理难和执法难，问题长期得不到解决，陷入有关部门“批得痛快”，城管部门“管得痛苦”的“尴尬”局面。
只有老师上课讲的很明显的重点。。。其他不确定所以程序篇没怎
么整理需要好好看还是
城市管理行政执法
实务篇：
1.城市规划监督检查：是城市规划实施管理的重要内容。
城市规划行政执法部门有权对城市规划区内的建设用地和建设工程是否符合规划要求进行检查，对违法建设行为查处。
其主要内容和管理程序包括：建设用地的监督检查；建设工程放线后验线；施工现场监督检查；竣工验收和竣工资料的报送。
2.违章建设执法的特点：
执法范围的综合性；执法过程的系统性；执法手段的强制性。
违章建设的表现：
未取得建设工程规划许可证进行建设的。
未按照建设工程规划许可证核准的图纸规定要求进行建设的。
擅自改变建筑物使用性质且与城市规划用地性质不相容，对周围环境造成妨碍。
建设工程规划许可证逾期且未核准延期进行建设的。
临时建筑或者建设基地内的临时设施逾期未拆除的。
建设基地内的建筑物构筑物，按照规划管理要求
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