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我国当前反洗钱工作的主要难点
及对策建议
09182158周洁茹金融91
摘要：本文，通过介绍我国目前反洗钱工作展开的情况，找出其中的问题和难点所在，并提出相应的对策及其建议。
关键词：反洗钱；难点；对策建议
一、 我国目前的反洗钱工作展开情况
（一）反洗钱法律法规建设取得较大进展
在法律方面，我国以《刑法》为中心，发布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑资金支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(简称“一个规定两个办法”)等法律规定和规范。同时，我国已从20001年4月开始实行个人存款账户实名制。
（二）金融情报信息报告制度。
《金融机构反洗钱规定》明确要求金融机构在为客户提供金融服务时，必须对大额交易和可疑交易进行报告。具体的报告要求在中国人民银行发布的《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》以及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》中做了明确规定。根据《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》，单位之间金额在100万元以上的转账、单笔金额在20万元以上的现金收付，个人银行账户以及个人与单位账户之间金额在20万元以上的款项划拨等15种类型的支付交易，属于人民币可疑支付交易。当日存、取、结售汇外币现金单笔或累计等值1万美元以上；或者，以转账、票据或银行卡等非现金外汇资金收付交易、当日单笔或累计等值外汇，个人10万美元以上、单位50万美元以上的，属于大额资金支付交易。另外，《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》还以列举的方式，规定了11种类型的交易为可疑外汇现金交易，20种类型的交易为可疑外汇非现金交易。
(三)对金融业的反洗钱监管初步实施
2004年4月至8月，中国人民银行组织开展了履行反洗钱职能以后的第一次全国范围内的检查活动。检查的主要目的是了解《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》颁布一年以来的执行情况，督促商业银行加强反洗钱内控体系建设，提高中国人民银行反洗钱监管水平。检查的重点是商业银行的反洗钱内控制度和组织机构建设、客户尽职调查、账户资料和交易记录保存、本外币可疑交易报告等。
检查分为商业银行自查、中国人民银行抽查和对工商银行与浦东发展银行总行现场检查3个阶段。各商业银行共组织了33,705个自查小组，投入检查人员107,059人次，自查机构数量87,785个。中国人民银行各分支行共成立检查组752个，动用检查人员3,906人次，对182家商业银行主报告行进行抽查，抽查率平均达到了41.18%。中国人民银行反洗钱局于10月中旬抽调30余人，组成两个检查组，分别对中国工商银行和上海浦发银行总行进行了现场检查。
这次检查使中国人民银行的反洗钱监管能力得到检验，同时对商业银行反洗钱工作有了较为全面的了解，是商业银行从上到下的一次全面反洗钱工作动员，提高了商业银行对反洗钱工作的认识和反洗钱制度的执行力度。大多数商业银行在经历这次检查后，从管理层到柜台人员基本上都对中国人民银行承担指导和监督商业银行反洗钱工作的职能有了初步的
认识，并对商业银行自身在反洗钱方面应履行的义务有了基本的了解。通过检查，中国人民银行对国内商业银行反洗钱工作的现状、存在问题以及与国际标准的差距有了基本的判断，培养和锻炼了一支反洗钱监管队伍。
检查过程中，发现了30余起有价值的涉嫌洗钱等经济犯罪案件的线索。这些案件部分仍在跟踪调查，部分已移交公安机关。此次检查共对49家商业银行进行了罚款处罚，罚款总金额173.1万元，对31家商业银行进行了警告处罚。
(四)国际合作与交流起步良好
国际反洗钱和反恐合作是当前国际合作的重点领域之一。由于跨境洗钱是世界各国洗钱犯罪的一个普遍现象，因此反洗钱的国际合作对于世界各国联手打击洗钱犯罪，减少犯罪分子利用各国反洗钱制度和力度的差异进行洗钱犯罪具有重要意义。尤其就追缴被犯罪分子转移到境外的违法收益和财产而言，反洗钱国际合作涉及国家切身利益，有很重要的现实意义。我国政府历来重视反洗钱领域的国际合作，积极参加国际反洗钱公约，并切实承担相应的国际义务。
《联合国禁止非法贩运麻醉品及精神药物公约》(简称《维也纳公约》)于1988年12月19日通过后，我国于公约通过的第二天签署了公约，1989年10月25日，我国最高立法机关批准了该公约。为保证《维也纳公约》在我国的有效实施，我国于1990年12月28日，通过了具有人大基本法律效力的《全国人大常务会关于禁毒的决定》，将有关毒品方面的洗钱行为规定为犯罪。在1997年修订《刑法》时，将毒品犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪。
2000年11月15日，联合国大会第55届会议通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》(简称《巴勒莫公约》)，该公约明确了与跨国有组织犯罪相关的洗钱活动为犯罪的规定。我国于2000年12月12日签署了《巴勒莫公约》，并于2003年9月23日批准了该公约。
“9·11”恐怖袭击发生后，联合国安理会于2001年9月12日，通过了谴责并呼吁制裁恐怖袭击肇事者的联合国安理会第1368号决议;2001年9月28日，联合国安理会又通过了要求制裁资助恐怖主义活动的第1373号决议。我国最高立法机关于2001年12月29日，修改了我国《刑法》第191条，将恐怖活动犯罪明确规定为洗钱犯罪的上游犯罪，以防范和打击资助恐怖主义的行为。
1999年12月9日，联合国大会通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，规定了制止和打击与恐怖主义犯罪有关的洗钱活动、制止和打击资助恐怖主义。我国于2001年11月13日签署了该公约。
2003年10月31日通过的《联合国反腐败公约》进一步细化了反洗钱领域的国际法准则，该公约于2003年12月9日开放签署，我国政府于12月10日签署了该公约。
早日加入反洗钱国际组织是我国近期反洗钱国际合作的重点。2004年2月，中国人民银行行长周小川代表中国政府致函金融行动特别工作组，提出我国加入该组织的申请。2004年底，金融行动特别工作组主席率高级代表团访华，了解中国反洗钱工作进展情况。2005年1月，金融行动特别工作组成员以电子投票方式表决，一致同意接纳中国为金融行动特别工作组观察员。按照金融行动特别工作组的工作规程，中国需接受金融行动特别工作组的评估，确定中国已符合反洗钱国际标准的核心条款要求后，才能正式接纳中国为正式成员。目前，中国人民银行与其他有关部委和金融机构，正在全力准备接受金融行动特别工作组的评估。
2004年10月，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同作为创始成员国成立了“欧亚反洗钱与反恐融资小组”(EAG)。中国已开始作为主要成员在EAG中发挥作用。
二、 我国当前反洗钱工作的主要难点
尽管我国反洗钱工作已取得了一定的成绩，但我们必须清醒地认识到反洗钱作为一项较
新的工作，在我国仍处于起步阶段，还不能适应形势的发展和现实的需要。当前我国的反洗钱制度还存在以下几个比较突出的问题。
(一)刑事立法方面存在的问题
首先，我国现行《刑法》洗钱犯罪的上游犯罪过窄，不能满足打击洗钱犯罪形势的需要。我国现行《刑法》仅将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪4类犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪，已经不能满足打击各类严重洗钱违法活动的需要。对于贪污、贿赂、偷税、诈骗以及证券市场上的内幕交易和市场操纵等严重犯罪的洗钱活动，其社会危害性也达到了犯罪的程度，与这些严重犯罪相关的洗钱行为也应予以刑事制裁。因此，无论是从国内实践需要和履行已承诺的国际公约的角度而言，都有必要考虑在我国国内法中扩大洗钱罪的上游犯罪范围。
其次，目前我国刑法所规定的洗钱犯罪的犯罪构成要件中，洗钱犯罪的主观方面要求过严，控方必须证明被告人“明知”所清洗的财产，是立法所列举的4类犯罪的犯罪所得及其产生的收益，而且，必须证明被告人具有“掩饰、隐瞒其来源和性质”的目的。在许多情况下，洗钱行为人只是笼统地知道所清洗的财产是犯罪所得，但并不清楚具体来自哪类犯罪;另外，洗钱行为人具有“掩饰、隐瞒”犯罪财产来源和性质的，往往作为上游犯罪的共犯，以其他罪名加以处理，而没有明确的“掩饰、隐瞒”犯罪财产来源和性质的被告人，则难以用洗钱罪追究其刑事责任。这也是导致刑法第191条在实践中难以操作的重要原因之一。因此，有必要考虑是否放宽对洗钱犯罪主观构成要件方面的要求，例如，借鉴国际最新发展将“明知”修改为“知道或应当知道”，将“掩饰、隐瞒”作为行为，不作为洗钱犯罪的主观构成要件。
(二)反洗钱工作机制亟待完善
国务院已经授权中国人民银行承办组织协调国家反洗钱工作，负责反洗钱资金监测。但是，现有法律只在原则上明确了中国人民银行在金融领域的反洗钱主管部门地位和职责，并未明确非金融领域的反洗钱主管部门。对主管部门的执法权限、执法程序，有关社会主体在反洗钱方面相承担的义务等等，都没有在法律上明确。这在一定程度上制约了中国人民银行组织协调国家反洗钱工作的能力，导致相关部门在特定非金融业反洗钱工作无法可依，影响了反洗钱工作向纵深发展。
另外，反洗钱工作需要各金融监管部门，以及财政、税收、海关、工商行政管理等部门的配合及参与，还需要与公安、检察和法院等司法部门工作做好恰当的衔接。当前，中国人民银行与银行、证券、保险监管部门以及国家外汇管理局已初步建立了工作协调机制，但是金融监管部门之间的协调机制仍然缺乏可靠的法律基础，中国人民银行在反洗钱工作中与金融监管部门之外的财政、税收、海关、工商行政管理等部门的协调，其法律基础就更加薄弱。协调配合缺乏法律依据和组织保障造成我国的反洗钱信息利用率较低，资源浪费，无法创建打击和威慑洗钱犯罪的社会效果。
(三)反洗钱的信息监测和分析工作基础比较薄弱
我国金融行业的反洗钱情报信息的收集和监测仍处于本外币分隔的局面，人民币大额和可疑交易向人民银行报告，外币大额和可疑交易向国家外汇管理局报告。金融情报信息没有实现统一收集、分析、识别和案件移送。这种局面不仅加重了金融机构的报告负担，也削弱了反洗钱情报信息的综合分析和使用效率，制约了反洗钱工作的进一步发展。此外，金融情报信息的分析技术力量薄弱，不能适应工作要求。
(四)反洗钱行政法规有待进一步补充完善
中国人民银行制定的“一个规定两个办法”主要针对银行类金融机构，没有包括证券和保险业金融机构。证券和保险业反洗钱工作还没有开展，而且处于无法规可依的局面。根据《中华人民共和国中国人民银行法》的规定，中国人民银行正在着手制定证券(期货)业和保
险业的反洗钱部门规章。2004年，中国人民银行与证监会和保监会就证券和保险行业的反洗钱工作开展了联合调研，计划出台证券和保险业反洗钱规定。
中国人民银行于2003年初公布的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑资金支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，有力地推动了我国反洗钱工作。一年多的实践表明，现行反洗钱部门规章存在一些需要加以改进的地方，特别是新《反洗钱法》即将颁布实施，上述3个规章需要与该法的规定相一致。2004年底，中国人民银行启动了对现行反洗钱部门规章进行修订的工作。
(五)打击洗钱犯罪的力度亟待加强
自1997我国刑法明确洗钱罪以来，明确以洗钱罪处罚的司法案例只有一件(另有一件仍在审理之中)。由于我国司法实践“重罪吸收轻罪”的传统，上游犯罪的犯罪人同时又有洗钱行为时，以上游犯罪的罪名判决，不再单独追究洗钱罪。所以，简单地以洗钱司法案例少而得出中国打击洗钱犯罪不力的结论，有欠公允，也不符合实际情况。相对英美法系，我们的“重罪吸收轻罪”惯例可能体现了大陆法系的某些特点，但在客观上却造成了全社会普遍对洗钱犯罪活动缺乏清醒的认识，麻木不仁，甚至还存在很多错误的认识。即使在刑法191条已经明确的4类上游犯罪中，例如毒品犯罪和走私犯罪在某些地区比较猖獗，但相关的洗钱罪案例却基本没有，这种现象很难以“重罪已经吸收了轻罪”来解释。洗钱现已发展成为一种专门的行业，洗钱犯罪分子很可能不涉嫌上游犯罪，“重罪吸收轻罪”打击不到这些人。对专业洗钱犯罪打击不力，是我国打击洗钱犯罪亟待加强的领域。“洗钱罪”是舶来品，如何有效地为我所用，需要我国司法机关创新观念，突破传统观念的束缚。
(六)洗钱风险较高的部分非金融行业的反洗钱工作没有开展，相关法律没有到位
会计师事务所、律师事务所、房地产、宝石和贵金属交易、拍卖业等非金融机构和行业是国际公认的洗钱高风险领域。我们国家还没有在非金融领域开展反洗钱工作的法律法规，也没有建立在这些特定非金融领域开展反洗钱工作的工作制度。随着《反洗钱法》的出台，这些领域的反洗钱工作，包括建立有效的监督这些机构和行业履行反洗钱义务的长效机制应尽快提上议事日程。
(七)相关的经济和金融运行环境有待进一步规范
当前，我国反洗钱工作遇到的一个比较突出的问题是，我国经济活动中大量使用现金作为支付手段。由于现金交易缺乏其他金融票据支付那样明确的交易记录，大量的现金交易游离于反洗钱监控机制之外，极大地制约了反洗钱措施的实施效果。另外，我国个人信用制度、中介机构诚信制度发展还很不充分，虽然我国公安管理机关投入了巨大的资源建立了居民身份证制度，但是，我国金融活动中确实存在假借他人身份证进行金融交易的情况。尽管这类情况在整个金融活动所占比例极小，但如果洗钱行为人可以方便地获得他人的身份证件，所有的反洗钱监控工作的努力就会完全落空。
三、针对我国当前反洗钱工作问题的建议
(一)建立行之有效的反洗钱工作机制
2003年，国务院决定中国人民银行承担国家反洗钱的组织协调工作。新修改的《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定，中国人民银行“指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”。这是党中央、国务院进一步加强我国反洗钱工作的一项重大决策。2004年以来，中国人民银行在党中央和国务院的正确领导下，积极履行职责，我国的反洗钱工作在很多方面都取得了突破性的进展。
中央银行负责反洗钱工作在国外并不多见，国外负责反洗钱的机构以财政部(负责金融监管)、金融监管当局(混业监管)、警察、司法部门为多，少数放在中央银行或成立单独的机构。中央银行负责反洗钱工作的利弊可以从多种角度加以论述，但就中国的具体国情而言，中国人民银行作为中央银行主管国家的反洗钱工作有其独特的优势。反洗钱工作的核心是发
现和分析可疑资金交易，其工作水平和质量在很大程度上取决于能够有较先进的技术手段及时找出可疑资金交易的完整资金链。寻找资金链要求有较全面的数据支持，中国人民银行负责管理和运行国家的支付系统、账户管理系统、大额现金管理系统和征信系统等数据信息系统，加之反洗钱工作本身要求的大额和可疑资金交易报告制度，中国人民银行在查寻可疑资金交易链方面拥有较丰富和全面的数据资源。这是中国人民银行负责国家反洗钱工作的独特优势。
但是，从另一方面来讲，反洗钱更主要表现为是一种体现国家意志和强制行为的强制要求，是强加于全社会的责任和要求，中国人民银行作为中央银行能否更全面地体现这种强制性的国家意志，反洗钱工作是否与央行的主业相匹配，值得深入探讨。鉴此，找到一种既能很好地利用中央银行的数据优势，又能更好地体现反洗钱工作的国家意志的方式，应该是我们进一步完善改革目前国家反洗钱工作体制的方向。一种设想是建立专门的国家反洗钱机构，整合现有反洗钱行政资源，作为中国人民银行管理下的机构，既可利用央行所拥有的信息资源，又可相对独立地以国家的名义行使反洗钱管理权，统一管理反洗钱行政和技术资源。
(二)司法理念应与时俱进，适应新形势的发展需要
反洗钱是一个较新的课题，是经济发展到一定阶段的产物。对我们国家来讲，反洗钱在某种程度上是一个“舶来品”，是从国外引进来的。洗钱犯罪的上游犯罪范围不断扩大，由此产生的一个不可避免的问题就是，从事上游犯罪的嫌疑人可能同时也是洗钱犯罪的嫌疑人，为了让全社会能够感受我国坚决打击洗钱犯罪的决心，我们原有“重罪吸收轻罪”的量刑做法应该有所创新，司法审判和量刑应与时俱进，走“精细化”之路。同时，洗钱活动与直接从事上游犯罪活动的关系也应该简单化，不应坚持洗钱者必须与上游犯罪有直接了解或共谋的关系，这样才能有力地打击专门从事洗钱活动的犯罪分子。否则，反洗钱工作无法向纵深开展，那些专业从事洗钱工作、与上游犯罪无直接关系的专业洗钱活动就得不到有效打击，我们国家的反洗钱工作也很难有质的飞跃。
(三)必须提高分析可疑资金交易的技术含量和水平，必须建立适应洗钱活动特点的可疑资金交易调查和侦查制度甄别、分析、核实可疑资金交易是反洗钱的基础性工作。
从浩如烟海的日常资金交易中，甄别、分析可疑交易，找出可疑交易的完整资金链，是做好反洗钱工作的基础，决定反洗钱工作的质量和水平。中国人民银行作为国家反洗钱主管部门，应高度重视提高反洗钱工作的技术含量和工作质量，勇于探索中央银行管理国家反洗钱工作的特点，不断开拓创新。反洗钱可疑交易的调查和侦查有其特点。可疑交易并不一定是违法活动，只是在某一时点上其交易与其通常行为有所不同，只有通过进一步的核查才能识别真正的涉嫌犯罪的可疑交易。核查需要有一定的权力和技术手段。现行的有关规定都是针对立案后调查的，即已经初步确定有犯罪活动而进行调查的。这不适应反洗钱可疑交易调查的需要。因此，司法机关应当研究允许使用必要的技术手段，对反洗钱可疑交易进行核查和侦查，提高反洗钱可疑资金交易报告的效用。
(四)建立反洗钱工作的正向激励机制
国家应建立反洗钱专项基金，资金来源从反洗钱罚没收入中按比例提取。基金主要用于奖励成功报告洗钱可疑线索的个人和机构，奖励在涉嫌洗钱可疑案件调查、侦破过程中的有功人员及其它补贴
当前反洗钱工作存在的主要困扰及对策
在实际操作过程中，反洗钱工作还存在诸多问题和困惑，需要寻求妥善的对策和出台相应的政策措施加以解决。
一、当前反洗钱工作面临的主要困扰【反洗钱重点工作】
1、认识不够，缺乏反洗钱工作的紧迫感。由于反洗钱是一个新概念，相当多的人缺乏足够认识，一部分人对开展反洗钱的必要性认识不足，金融机构也缺乏主动性。目前在认识上虽有明显转变，但在认识的深度和水平上仍需进一步提高，而有关部门和社会居民的相关知识更少，难以形成反洗钱工作的浓烈氛围，因此，必须继续加强反洗钱工作的宣传力度，增强社会各方的紧迫感和责任意识。
２、理念模糊，日常操作缺乏可行的制度规程。基层反洗钱人员对洗钱交易的一般过程研究不够，工作理念模糊，对整个反洗钱工作的指导思想、原则目标、组织体系、工作内容、运作方式都没有明确可行的思路，要么是充当档案员角色被动地收集保存交易报表，要么是等待观望上级现成的工作模式出台，不能主动地根据“一规定两办法”制定实施细则。因而现行反洗钱手段不能适应反洗钱工作需要，仅把工作重心放在基层金融机构大额支付交易和可疑支付交易报告上，收集了资料而不能发挥价值，离主动防范和打击洗钱犯罪的客观要求太远。
3、培训不足，业务人员缺乏必要的反洗钱技能。基层人员虽然开展了一系列培训活动，但缺教材、缺师资、缺案例、缺成
熟规范的反洗钱技术模式，培训只能是停留在低层次水平，翻来覆去炒法规读概念，对如何深化反洗钱工作的现实指导意义不大。多数工作人员不熟知与其业务相关的金融法规和行业制度规范，凭感觉、凭经验工作，业务处理随意性较强，不能及时识别和防范洗钱活动，与反洗钱工作的要求差距很大，很容易被洗钱犯罪利用。
4、利益冲突，缺乏反洗钱的积极性。开展反洗钱工作显然要增加成本投入，却不能带来丝毫利润，甚至还可能得罪客户减少存款。临柜人员对大额业务逐笔登记、审核、报告，增加了许多业务工序，大额取现和存款实名制等条条框框要遵守，有的钱送上门来都不能要，客户关系也不好处理，金融机构反洗钱积极性不高。
5、工作量大，可疑交易缺乏高效的监测识别手段。在实际操作中，需要监测的资金交易数量多、工作量大，靠目前的临柜人员素质是难以胜任的。虽然报送了反洗钱报告，但未做到真正意义上的监测、分析和识别 ，信息收集后作用发挥不大，没有与支付清算系统对接的支付交易监测系统，对反洗钱系统也难以进行监督，工作量大且效率低，所以对推动反洗钱工作很难产生实质效果。
6、无序竞争，金融机构缺乏反洗钱的环境秩序保障。金融无序竞争行为并未完全根除，形成了不利于反洗钱工作的环境。一是自存款实名制实施以来，部分金融机构在执行上弄虚作
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