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孤儿申请流程图
建立公益监护制度，预防和减少青少年犯罪
预防和减少青少年犯罪，是当今世界各国十分重视的一个社会问题，有学者将青少年犯
罪与环境污染、吸毒贩毒并列为世界三大公害。中国青少年犯罪研究会的统计资料表明，青
少年犯罪总数已经占到全国刑事犯罪总数的70%以上，引发青少年犯罪的成因有很多，其中
因家庭教育、监护不当或缺失；而同时在我国社会公益监护制度又存在较大空白，使社会也
难以承担起补充家庭对青少年教育、监护不足之重任 ，故青少年之犯罪问题自然堪忧。
一、 对家庭教育、监护不当或缺失的现状的分析
（一） 家庭教育、监护不当的类型主要有四种，分别是过分溺爱类、放任不管类、简单粗
暴类和残暴家庭类，下文分述之：
其一，过分溺爱类。这种家庭的家长对子女娇生惯养、百依百赖,甚至袒护包庇。这种
教育方式随着计划生育政策的实施,独生子女越来越多,也显得越来越普遍。在这种教育环境
下长大的孩子或者性格脆弱,无法接受任何挫折;或者任性、自私、以自我为中心;或者好逸恶
劳、贪图享受。他们无法形成社会所希望的性格取向,因此,他们无法适应竞争化的社会,反而
在欲望无法满足的情况下,实施违法犯罪。如包头市某中学一位班主任老师曾在全班４０多
名同学中调查了一个问题："如果有同学欺负你，你将怎么办？"半数以上的学生回答说："
打他！"或"跟他拼了！"老师问为什么，学生们回答是父母教的，并且振振有辞地转述父母
的意思：人在社会上要厉害些，绝不能受一点窝囊气。这种与学校教育背道而驰的家庭教育，
大概就是时下不少中小学生在被同学"欺负"以后以牙还牙，结果双方打得不可开交，甚至酿
出恶性事件的一个注脚吧。
其二，放任不管类。这主要表现为父母忙于自身的工作、应酬等,无暇顾及子女,放任自
流。这种教育环境下长大的孩子任性与孤避冷漠，他们在父母身上感受不到亲情的温暖,造
成子女和父母缺少情感沟通，子女心理上的迷惘和疑惑得不到父母的及时指点，内心的欲望
和需求得不到满足，心理上得不到慰藉，久而久之，心理问题积重难返，进而形成抑郁、敏
感多疑、易怒、冷漠、孤僻、缺乏责任感和同情心等心理障碍和人格缺陷，由于他们自我控
制能力不足，在外界不良因素的刺激下，很容易实施暴力犯罪。
其三，简单粗暴类。这是指用武力高压的手段制胜不听话的子女,动辄拳脚相加。这种
教育方式会产生很多恶劣后果,首先,它会使青少年学会用暴力解决问题,还会产生与父母的
尖锐对立,甚至会有极端之举。其次,在这种家庭成长的青少年,常常会感到家庭冷酷无情,于是
选择离家出走,流落到社会去找小兄弟取得"同情"、"温暖"，有的在别有用心的教唆犯的引诱、
威胁下，堕落成罪犯。
其四，残缺家庭类。残缺家庭是指家庭出现夫妻双亡或一方亡故、分居、离婚、再婚、
在押等情况，家庭结构破裂趋于小型化，传统家庭的帮助、保护和监督功能正在弱化。残缺
家庭对青少年造成重大的不良影响,他们无法享受正常家庭的温暖和关心,过早的失去了父母
的关爱,有的甚至失去了经济上的依靠,这一切严重的阻碍了健康成长,诱发了青少年的违法
犯罪。青少年缺少了父辈的关爱与教育,不能形成健康的人格。残缺家庭对青少年犯罪的诱
发作用可以从以下几方面来理解:
1.家庭关爱的缺失造成青少年心灵扭曲。在青少年教育中,父母是第一位老师, 一个和谐、
良好的家庭能够让青少年体会到亲情可贵,增强他们对社会的信任。如果家庭结构破裂,父母
感情破裂、婚姻失败、家庭失和，以致放弃对子女的抚养义务，使子女得不到正常的父爱和
母爱，得不到良好的家庭教育,青少年的心灵将遭到致命的摧残。他们目睹了父母是如何从
和睦恩爱走向誓不两立,从而会使青少年怀疑人间的真情,觉得世界是如此的不可靠,人与人
之间如此的不值得信任，很难树立正确的人生观、价值观。长期的内心痛苦,心理的失衡,渐
渐地的使他们产生心理偏差,形成变态人格,很难融合到正常的社会中去。他们的心理状态是
孤避、冷漠和封闭，不愿和人交往,在遇到问题的时候,不愿和人交流,而是闭门苦思,在心理无
法得到平衡的时候,很可能采取极端的手段去处理问题。对该种心理状态,《人民日报》一篇
对2004年度诺贝尔文学奖获得者、奥地利女作家埃尔费里德.耶利内克的评论很能说明问题,
文章说：" 耶利内克很敏感、不善交际,同时常有不安全感和恐慌感。这可能与她的青春期
没有父爱有关,无法同患有精神病疾病的父亲打交道,使他失去学习同男人相处的惟一机会。
她的书与此相反却具有挑衅性的,好战的,直言不讳、锋芒毕露,常常令人震惊。她的作品几乎
没有不是以暴力结束的,不是破裂就是凶杀,或者是一场灾难。人们普遍认为耶利内克书里写
得丑陋,评论界常谈论耶利内克"恶恨恨的目光"。援引这段话并不是说耶利内克具有犯罪意识,
但可以说明, 残缺家庭的孩子由于缺少关爱与社会化的教育,很容易在内心世界形成一种暴
力倾向,也容易走上违法犯罪道路。
2.容易受到不良环境的影响。不良环境污染影响主要是来自文化市场的黄色污染，以暴
力团伙犯罪为主的"黑色"污染和以毒品犯罪为主的"白色"污染。残缺家庭中的青少年,由于缺
少家庭的温暖和应有的关心，他们的很可能在社会上去寻找朋友的慰藉，于是他们容易成为
违法犯罪团伙猎取的对象,受到诱惑与利用,心情忧郁、精神空虚,很可能沉溺于黄色书刊、淫
秽录像以及网络中,甚至吸毒、酗酒、性放纵等。如刚满14周岁的钟某，父母离异，父亲外
出打工，2004年6月17日14时，钟某在自家门边的竹棚下看黄色书籍，见被害人黄某上
学路过，便问其是男还是女，黄某告诉钟某性别后，钟某强行对黄某实施了强奸。
（二）家庭教育、监护缺失
上文详细论述了家庭教育、监护不当的各种类型、案例以及给青少年的危害，但现实
生活中甚至还有不少家庭教育、监护缺失的现象，即不少青少年名义上有监护人，实际上根
本无人负责。最好的例子莫过于南京江宁区饿死女童案。该两名无辜的女童，名义上有监护
人，但实际上其父亲正在服刑，其母亲沉迷吸毒，对之置之不理甚至多次将从社区领取救助
金用于在外吸食毒品、玩乐。试问此时有谁能实际上给予该而女童关爱与教育？有人会说，
此时该母亲涉嫌构成虐待罪，该女童会受到刑法的保护。此举纯粹痴人说梦。因刑法规定，
这属于自诉案件，也就是受虐待的孩子或者其他亲属举报，司法才会介入"。但孩子怎么可
能知道去起诉呢？同时，在我国，并无撤销监护权的先例。
各位千万别以为该两名女童只是少数个案，实际上，根据中国公益研究院儿童福利研
究中心课题组的调查结果，到2011年12月20日为止，根据全国20个省份的数据推算，
全国此类事实无人抚养儿童的总数为57万(不包括父母双重残儿童)或58万(含父母双重残的
儿童)，这非常接近61.5万的全国孤儿数目！请各位设身处地地为此类青少年着想一下，此
时除了公益监护制度，还有什么能给予此类未成年人最基本的生存的保障！
二、 现行法律对监护更改与公益监护的缺陷与空白
（一）现行法律对监护更改的规定无非是《中华人民共和国未成年人保护法》第53条，
父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，
人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护
人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。
但这一规定的很多词语都模糊不清，比如什么是"有关人员"、"有关单位"？究竟指谁
和什么机构，二者关系如何？"另行指定监护人"的原则和依据如何？有义务"申请"而未申请
的情形下责任如何承担？
法律规定的模糊，导致相关规定缺乏可操作性，结果就是对未成年人监护不力。实际
上该法律规范从未在司法程序上使用过，我国也无撤销监护权的先例，被称为"僵尸法条"。
（二）现行法律对公益监护制度的规定则更为苍白无力。现行法律对公益监护制度的规定主
要是 2013年起施行的《未成年人保护法》中规定政府及其民政部门应当设立救助场所，
对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任。
根据该法，对孤儿、无法查明监护人、其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿
童福利机构收留抚养。资深法律人士邱鹭风教授称，但实践中一般只接受流浪孤儿，对"生
活无着"这个要素没有足够关注。对于类似该两名南京女童的未成年人，由于其名义上有监
护人，故无法得到该福利机构的照顾。
而根据《中华人民共和国民法通则》第十六条的规定，只有未成年人父母死亡或丧失监
护能力的，才能由父母的亲属朋友担任监护人，在无上述情形监护人的，才由公益监护人担
任监护人。现实生活中，公益监护人很少主动担任未成年人监护人的现象。法院在审理变更
抚养纠纷的民事案件时，时常会遇到父母双方均不尽抚养义务，有的甚至将孩子弃之法院，
有的则将孩子作为筹码与对方或法官"讨价还价"。对于这种损害未成年人权益的现象，法院、
政府部门等皆无有效的方法予以解决。
此法条将公益监护置于最后一位，这与公益监护所应肩负起的责任是极不相符的，也直
接制约了公益监护人的能动性。而且前面也提到，我国并无撤销监护权的先例，关于此类法
条被称为"僵尸法条"，公益监护制度竟处于最后一位，岂非"僵尸背后的僵尸"?
三、建立公益监护对预防青少年犯罪的作用和意义分析
(一)公益监护无疑是对家庭监护的极大补充，由于种种原因，世上有很多家庭监护不当
或缺失的青少年，此时公益监护的作用对他们的健康成长则显得尤为重要。家庭监护有缺失，
照顾和教育未成年人的重任则必须要由公益监护来肩负，否则此时青少年相当于处于"真空"
状态，像南京两女童的惨剧就会不断重演，此时青少年的生存问题都会堪忧，还谈何预防犯
罪？公益监护对青少年的健康发展的重要性可见一斑。
（二）单靠家庭监护对于保护未成年人的健康成长远远不足。社会上有不少完全不重
视监护职责的父母，或者他们本身未做好为人父母之准备；或者他们本身出自家庭监护不足
之家庭，对家庭监护自然有所忽略；甚至有的根本自身无自立能力，其本身经济来源也来自
其父母长辈。试问此类父母，若无公益监护人之补充，其子女之健康成长如何保障？最明显
的例子莫过于2012年在厦门鼓浪屿发生的"母亲让亲生婴儿淋雨乞讨"事件，试问此时公益
监护人不出手，还有谁能阻止此惨剧！相反，若能健全公益监护，则能挽救不少误入歧途之
未成年人，此举既挽救了未成年人本身，也维护了社会之稳定！最明显的例子莫过于黄埔公
益的一名监护人柯蔚蔓（被社会誉为"公益监护第一人"，其通过自己的亲切关怀，竟"使误
入歧途聋哑少年道出父名"。此举何尝不是公益监护之伟大力量！社会上很多家庭都有各种
各样的不幸，此时最无辜的则为家庭中的未成年人难道社会能坐视不理，听之任之吗！
中国公益研究院儿童福利研究中心高级分析员张柳表示，谁是照料未成年人的主体？答案
一定是家庭。但当家庭无力或无法承担照料未成年人的责任时，国家理应承担照料未成年人
的责任。未成年人抚养及照料不仅仅是家事，也是国事，是关乎祖国未来发展的根本大事！
（三）公益监护可与家庭监护相辅相成，且有助于建立家庭、学校与社会互动的预防犯
罪体系。控制和减少青少年犯罪，其核心在于预防。有关专家指出，青少年的人生起点在家
庭，知识基础在学校，健康成长在社会，家庭的作用只是一方面。此处学校、社会的作用其
实可视为公益监护之作用。要真正预防和减少青少年犯罪，需要通过法律的形式调动家庭、
学校、社会和国家和其他各方面的公益力量，帮助青少年树立法制观念，走好自己的人生道
路。要建立起家庭、学校与社会互动的防范体系，构筑起"三道"防线，形成家庭、学校、社
会的联动和互动，各方参与，各司其职，各负其职，保证孩子在家庭中受到家长的呵护，而
且得到学校和社会的关心和关注，随时处于家庭、学校和社会的全方位监控之下。如此，未
成年人之健康成长可谓无忧矣！
四、建立公益监护的参考与构想
（一）外国监护制度的参考
一些发达国家早已设立了公益监护机构如瑞士设有监护主管官署，日本设有家庭裁判所、
苏俄设置中央及地方社会福利局为监护职务监督的机构。但做的比较成熟、完善的是美国的
公益监护人制度。
美国保护未成年人的方式有两条途径：
一种是通过刑事司法制度给予刑事制裁，其目标是通过惩罚那些伤害子女的父母来威
吓父母不要虐待自己的孩子。
另一种是通过民事途径保护，也是主要保护未成年人权益的途径。由民事司法制度规
定一些民事措施，具体指儿童福利制度，其目标是保护儿童活动一个安全和充满爱的家庭环
境；对于那些可能通过资助后会更好抚养子女的生父母，就采用资助方式改善儿童的家庭环
境，从而使儿童避免被虐待；如果不能通过资助实现这些，可以采取合法、合理的措施来为
那些受到伤害的儿童寻求一个替代性的家庭环境。民事案件由儿童福利部门（保护儿童权利
与最大利益的州立组织）去立案。这些机构可能合作行动，也可能单独行动。美国相关的职
能部门是儿童福利局，其从最初虐待报告的接收到最终安置，全程参与，在儿童处于危险中
时，有权迅速采取行动以保护儿童；也可以在儿童被不当对待或忽视但是没有现实危险时为
儿童的利益向法院提起诉讼。故此，美国的公益监护人是儿童福利局。
欧美国家、澳大利亚基本都有规定，老师、医生、社区有强制报告的义务。也就是，对
于孩子遭受非正常对待，或者监护失职，他们必须报告给儿童服务局等保护部门。此部门有
权利起诉到儿童法院，由法院调查决定是否变更监护。"他们一般分3种类型，一是给父母
一定的改正期限；二是让孩子与父母短暂分离，监督父母履行监护的情况；最后就是剥夺监
护权"。儿童由该部门寻找领养家庭或者福利院。
（二） 对我国建立公益监护的一点构想
1、完善法律制度。相关的民事法律应明确保护未成年人权益为最大化原则。《民法通则》
应修改为在法定监护人的不尽监护责任或缺失情况下，由未成年人父、母的亲属好友以及的
所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。
2、由谁担任公益监护人。
本人对美国民事儿童保护立法及机制比较推崇，他们对未成年人权利的保护比较系统、
完善，如他们有专门对构成儿童不当对待有明确的立法界定，有强制报告制度、紧急救助措
施、临时安置、长久安置等制度。但如果短时期引植到我们国家显然不可能，而且这其中也
存在一个东西方理念的差距，配套法律、法规的跟进问题以及机构编制和资金落实的问题。
那么我们是否可以利用现有的一些机制、部门成为我们的监管机构来维护未成年人民事权益，
来弥补现行监护制度的不足？
（1）人民检察院。有人曾经提出在剥夺监护资格的案件中由人民检察院来完成该项职
责，其建议在民行科（处）设立维护未成年人民事权益部门，提起诉讼。但笔者认为检察院
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