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环境保护行政执法的现状及建议
环境保护是我国的一项基本国策,至环境保护法颁布以来,我国环保事业有了长足的发展,国家及地方法律、法规不断完善。而环境行政执法这把剑是否锋利,不仅关系到基本国策能否得到落实,而且关系到一个地区环境质量能否得到改善和环境保护目标能否实现,及人民群众的生活质量能否提高。几年来,我国环境行政执法队伍不断壮大,环境行政执法水平日益提高,环境行政执法程序更加规范化。但是, 在环境保护法律、法规的实行过程中的许多规定并末得到很好施行。随着新《环保法》的实施，我们要认真贯彻落实，全力促进和保障新环保法在我县正确实施，实现我县经济建设和生态建设同步发展，经济效益与生态效益同步提高，物质文明与生态文明同步前进。
一、环境保护行政执法的现状
1、环境保护法律、法规体系虽已初步形成,但环境行政执法仍然是一个薄弱环节 。
2、环境法制观念不强,环境保护宣传教育工作不够到位。公众对环境保护认识程度和参与程度还很不够。
3、环境保护法制机构和执法队伍建设滞后。
4、环境行政执法内部制约和监督机制不够健全,执法不够坚决有力。执法所需的装备和技术手段也有待加强 。
5、经济发展落后、地方领导干部不正当干预制约了环境行政执法工作的开展。随着环境保护事业的不断发展,经济体制改革的不断深化,对环境保护行政执法的要求也愈来愈高。为了保证各项环境法律、法规、规章和标准的贯彻实施,为实现环境保护目标,促进环境保护事业与经济建设和社会进步协调发展提供法制支持和保障 。
二、环境保护行政执法建议
1、严格认真执法是环境保护部门的基本职责,是制定和完善环境法律法规体制的需要
(1) 环境保护工作是一个综合体系,涉及到政府各部门、企事业单位以及每个公民。各个方面构成了这个体系的成员,各个成员在这个体系中所处的位置不同,权力和义务也不相同。依法对环境保护实施统一监督管理,这是各项环境保护法律法规和国务院批准的“三定”方案赋予环保部门的基本职能。因此, 依法行政、严格执法就是各级环保部门最基本的、最根本的职责。环保部门手中具有环境行政执法的决定权, 依据环境保护的法律法规进行监督管理, 并对各种环境违法行为做出相应的行政处罚。行政处罚行为保障了环境保护法律法规的实施,体现了环保部门的地位和作用, 显示了环保部门的执法能力,树立了环保部门执法权威。同时,也充分发挥了环保部门的指导、服务、监督、执法职能 。 ( 2) 几年来,我国的环境立法取得了很大进展,符合国
情的环境保护法律法规体系已初步形成。但是,现有环境法律法规的许多规定并末得到很好施行,直接影响了环境保护工作的进展和环境质量的改善。把环境保护执法工作纳入制度化、法制化的轨道,同时,加大执法力度,严格执法程序, 以适应环境保护工作对法制建设的客观要求,实现环保事业与经济建设和社会进步协调发展 。
( 3) 环境执法相对薄弱,缺少强制手段,公众的环保意识不够强。要使环保执法之剑更加锋利,一方面要贯彻落实江泽民总书记提出的“要抓紧制定环境保护科学和完善环境保护所需要的法律法规,同时严格执法,坚决打击破坏环境的犯罪行为”;另一方面,环保部门要努力克服薄弱环节,切实加强环境执法。目前,制约环境执法的原因是多方面的, 有外部的制约因素,也有内部的制约因素。地方保护主义和不适当的行政干预、客观经济技术条件落后以及环境法制观念淡薄等等,这就是环保系统的外部因素。就环境内部自身因素而言,环境行政执法薄弱主要表现在:执法不够坚决有利;执法程序不够规范;执法监督机制不够健全;执法队伍素质不够高等等。再有就是环境宣传教育工作实现社会化、公众化,鼓励群众参与改善保护环境并加强社会监督,使之了解和掌握更多的环保法律法规。最终提高全民族的环境意识 。
2、严格执法、规范行为和程序,健全监督机制,努力提
高环境执法的效率和质量
(1) 严格执法既是环保部门的职责,也是环保工作制度化、法制化的关键环节。就如何规范执法行为,完善执法程序,笔者认为必须从以下四个方面严格执行。首先,按照执法主体和执法程序规范化的要求,在法律、法规规定的职权范围内行使执法权;其次,法律、法规授权的或者受环保部门委托履行环境管理监督职能的组织,必须在授权或委托范围内行使执法权;第三,必须遵守国家法律法规规定的监督检查程序、行政处罚程序、行政复议程序、行政诉讼程序、行政执法监督程序和申请强制执行等程序;第四,执法人员在具体实施环境执法行为时,必须出示行政执法证件,使用统一的环境执法法律文书。另外,在执法时,还要处理好从严,从快执法与遵守执法程序的关系 。
(2) 规范环境法制建设,健全环境执法内部监督机制 。 从多年的环境行政执法实践和推进环境行政执法建设要求来看, 现在环境行政执法内部制约和监督机制不够健全, 影响了环境执法的公正性和准确性。只有建立和健全各项规章制度才能把环境保护建立在制度化、法制化的轨道上。通过制度实施可以对环保执法行为有效地制约和监督,可以提高环境执法的公正性、准确性和科学性 。
( 3) 深化改革, 增强为经济建设服务的自觉性。环境执法监督部门,要认真履行监督管理职能,做好监督、执法、
指导、服务工作。着力探索、研究环境行政执法工作的新思路和政策。在进行重大项目建设时,环境保护部门依据环保法律法规搞好环境评价、区域评价,增强群众和社会参与民主监督力度。严格“ 三同时”审批及污染物排放总量控制, 防止新污染的产生,杜绝先污染后治理的现象。讲究执法艺术,寓执法于服务之中,在查处案件的同时帮助企业解决困难,为群众排忧解难,促进了稳定,提高了党和政府威信。
3、造就一支强有力的执法队伍是提高执法水平和能力、 保证环境法律法规贯彻实施的需要要使环境法律、法规、规章、标准得以很好地贯彻执行,有效地开展环境行政执法, 就必须提高执法能力,建立一支高素质的环境行政执行队伍。环境行政执法过程既是执法人员政治思想素质的展现过程,也是执法人员多学科知识运用的过程,还是执法人员分析问题、解决问题、独立工作能力体现的过程 。
( 1) 设置法制机构,配备法制专业人才。进一步加大环境执法力度,提高环境行政执法水平;保障国家环境保护法律、法规的贯彻实施和环境保护目标的实现,做到严格执法, 规范执法行为,完善执法程序,提高执法效果和质量,必须有强有力的法制机构和一支高素质的执法队伍。建立健全环境法制机构和造就一支精干、高效、廉洁、文明的环境行政执法队伍势在必行。首先,要吸收一批懂法律法规和环境专业技术的人员充实到环境行政执法队伍中来;第二,要根据实
环保新常态：法规加码 铁腕执法
2015.6
编者按 2015年，对于我国环保行业来说，注定是不平凡的一年。政策法规频出、执法日趋严格等等都彰显了我国在环境保护上的决心。环保部更是将2015年定为环境保护法的实施元年。这一年，《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)出台，《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)也进入修订审批程序。环保法规密集出台表明了政府在治理环境污染、推进生态文明建设上前所未有的决心。
严苛的环境保护法规接踵而至，对于石化企业来说无疑是巨大的挑战，特别是一些已经习惯了粗放式生产、环保意识不强的中小企业，能否扛得住环保重典的压力，决定了企业的生死存亡。
石化行业的发展史告诉我们，这个产业诞生最初的目的就是为了让人们生活得更好，更舒适。100多年过去了，化学工业“初心未改”，依然坚守着让生活更美好的初衷。然而由于种种原因，人们一边享受着现代化学工业带给我们的好处，一边又在承受着化学品生产、使用和消费过程中衍生的环境污染，谈“化”色变已经成为一种常态。行业发展与环境保护之间的矛盾已经无法回避，在6·5世环境日到来之际，石化行业又再次被推到了风口浪尖上，寻求一个趋利避害的解决之道刻不容缓。
有专家断言，“十三五”期间，除去技术和市场因素，仅仅是环保带来的影响就将颠覆我国石化行业原有的发展模式，高能耗、高水耗、高污染的粗放式的发展方式已经不可持续。“不治理、不升级，就是死路一条!”
南化公司“碧水蓝天”项目将于二○一五年全部完成，其中包括VOC治理和在线监测。图为该公司废水处理装置工人正在现场取样。 (朱华南 摄)
依法治污刻不容缓
近些年，伴随着经济高速发展，生态环境也呈加速恶化之势，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等形势十分严峻，环境问题已经成为制约中国经济社会可持续发展的主要因素之一。特别是与石化产业有关的环境问题不仅是产业经济问题，同时也是重大社会和政治问题，以对二甲苯(PX)为代表的石化项目屡屡受阻，百姓心中“恐化”的阴影挥之不去，也从一个侧面反映出，减少污染、保护好环境已经成为现阶段石化产业升级转型的第一要务。
“我们目前面临的恐怕是人类历史上从没有过的环境挑战。”新上任环保部部长陈吉宁曾经这样描述中国当前面临的问题。目前，中国的排污强度已经超过历史上最高的两个国家——德国和日本，是他们的2～3倍。如何解决环境污染问题，陈吉宁给出的答案就是，用“硬措施来应对硬挑战”。今年开始实施的新《环保法》被称为“史上最严环保法”，这柄剑能否真正锋利起来，而不是停留在政策层面的“纸老虎”，关键还在于执行和落实。环保部把今年定为环境保护法的实施年，将组织开展全面的环保大检查，对于违法的特别是未批先建的企业进行全面排查。“我们要让企业懂得守法不是高要求，是底线。”陈吉宁如是表示。 “我们看到，除了‘史上最严环保法’外，近些年我国出台的相关环境保护法律就多达30多部，相关行政法规90多部，特别是近两年的‘大气十条’、‘水十条’更是在法规层面给出了具体的行动指南、路线图以及时间表，而这些法规无一不与石油和化工息息相关。化工生产过程由于原材料种类多、反应步骤长、副反应多等问题，造成‘三废’处理难度大、排放的有毒有害物质多，尤其在高含盐废水、难降解废水、危险废物、VOC、恶臭等方面的问题比较突出，近年来也发生过多次社会反响强烈的环境污染事件，造成了不良影响。目前我国政府已将生态文明建设提到前所未有的战略高度，用制度保护生态环境是大势所趋。毫无疑问，石化行业将面临着巨大的生态环境压力和制度约束。”中国石油和化学工业联合会质量安全环保部环保处处长庄相宁向中国化工报记者表示。
以“水十条”为例，这个法规就明确提出，要狠抓工业污染防治，2016年底前，按照水污染防治法律法规要求，全部取缔不符合国家产业政策的小型造纸、
制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼油、电镀、农药等严重污染水环境的生产项目。同时专项整治十大重点行业，其中与石化有关的就包括了焦化、氮肥、原料药制造、农药，要求2017年底前，氮肥行业尿素生产完成工艺冷凝液水解解析技术改造，制药(抗生素、维生素)行业实施绿色酶法生产技术改造。与此同时，“水十条”还提出，鼓励石油石化、化工等高耗水企业废水深度处理回用，促进再生水利用。到2020年，石油石化、化工、食品发酵等高耗水行业达到先进定额标准。
由此可见，重典加铁拳之下，那些不合规、不守法的企业将被断了生路，而那些要想继续生存和发展下去的石化企业又是如何看待日益严格的环保法规的呢?江苏梅兰化工集团相关负责人表示，加强生态文明建设和环境保护工作已经成为我国的基本国策，事关人民群众根本利益。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。作为企业一定要充分认识环境保护法的重大意义，切实抓好贯彻落实。
让市场机制发挥作用
在目前的市场环境下，环保法规的实施和落地更多的还是依靠行政手段，短期内效果明显，但从长远看，充分发挥市场机制的作用才是解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。
环保部政策法规司有关人士表示，重视市场机制作用就是要推进环境经济政策制定与实施。与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。实际上，环境问题的根源在于污染成本的外部化，过去企业在资源消耗和“三废”排放上，没有成本或者成本很低，排污的后果是社会来承担的，企业自然没有压力也没有动力去做环保。而环境经济政策就是要按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，运用新的市场规则，影响排污者的经济利益，引导企业将污染成本内化，形成一种内在约束力量，来调动和激发排污者治污的主动性和自觉性，进而促进环保技术创新，增加企业的市场竞争力，以此来实现经济与环保协调发展的目标。
事实上，环保做得好的发达国家的实践和经验也证明，市场机制的作用十分明显，环境经济政策体系是国际上通行的解决环境问题最有效、最能形成长效机
制的办法。
丹麦是世界上第一个设立环境部的国家，目前在环境保护方面的技术处于世界领先地位。去年9月丹麦环境大臣克尔斯滕·布罗斯博访华期间就曾表示，中国目前面临的环境问题，在丹麦同样曾出现过。上世纪七八十年代，丹麦的经济增长率很高，曾经达到17%，同时环境污染也给经济增长带来巨大的压力。痛定思痛，丹麦选择了一条绿色发展之路，就是让经济增长和能源消耗脱钩，根据丹麦政府发布的最新政策，计划到2050年完全摆脱对化石能源的依赖。丹麦还充分利用环境经济政策，使自然资源得到有效配置，目前丹麦的水价、能源价格都很高，企业对此也有抱怨，但这在也迫使企业的生产经营向更高效、更环保的方向发展。毫无疑问，高效率也赋予了企业更强的竞争力。
记者从环保部政策法规司了解到，目前围绕环境经济政策，环保部正在协同相关部委和有关的部门积极推进完善税费、价格、金融、贸易4个领域的环保政策，建立和完善排污权有偿使用与交易、生态补偿2项机制，目的是彻底改变资源低价、环境廉价的现状，用市场手段来促进环保产业的发展。
过去曾有一种说法叫“不惜一切代价做环保”。但事实证明，这样的做法大多缺乏实操性也是不可持续的。而新的政策导向是“让做环保的人有钱可赚。”刚刚出台“水十条”的亮点之一，就是强调了发挥市场机制作用，进一步开放市场，推动PPP、第三方治理、政府采购服务、排污权交易等环保市场的形成，从而提高治理效率。据有关咨询机构的测算，在未来5年内，与“水十条”相关投资规模将达2万亿元。仅在水环境治理上，化工行业中那些有产品优势的膜企业以及率先在废水处理上有技术储备的染料、农药和化肥企业分将最先分得一杯羹。
作为化工行业中“百年老店”的典型代表——杜邦，对于环保在企业的可持续发展的作用的理解更加深入。杜邦百年的发展历史表明，做好环保不仅是社会责任的体现，而且是企业可持续性核心战略要素。将环境战略与业务运营规划融合成一个完整的战略体系，并通过这个战略体系提高发现和创造商业价值的能力。杜邦可持续解决方案事业部大中国区总经理谢荣军接受中国化工报记者采访时：“做好环境管理，不仅仅是投入，也可以是节省成本，挖掘价值。因为环保不仅仅是简单的末端治理，它更强调的是过程控制和精细化管理。比如石化企业
的VOC控制是很重要的课题，如何管理好众多的VOC无序泄漏点，不仅关系到排放是否达标，而且更重要的是通合规达标的过程，帮助企业做好设备、设施全面的一体化的管理，让生产过程更加高效，由此降低成本、提高企业的利润率和盈利能力，使企业更容易从市场竞争中脱颖而出。”
“目前的环保政策为石油和化工行业环保、低碳、绿色发展营造了一个十分有利的政策环境，环保产业的市场机制正在形成，以环保为抓手倒逼产业升级和结构调整在行业中已经拉开帷幕，无论是企业自身的环境治理还是为‘三废’提供相关的材料支持，石油和化工企业在提升绿色竞争力的过程中都将寻找到更多的市场机会。”庄相宁表示。
磷石膏的处理一直困扰着磷化工企业。红日阿康用磷石膏生产的建筑石膏粉得到市场认可。图为厂区运货的车辆络绎不绝。 (李从容 摄)
环保重典促产业升级
毋庸置疑，在中国经济进入新常态的新形势下，制约石化产业发展的因素除了市场、技术外，环境和资源的约束力已经显露无疑。环保部政法司环境政策处负责人表示，过去30年我们基本走了一条牺牲环境换取经济增长的道路、在财富快速积累的同时，付出了过大的资源环境代价。中国在生产世界上最多产品的同时，却让生态产品成为自己最短缺产品;中国在制造快速增长的经济奇迹的同时，也让生态差距成为自己与发达国家最大发展差距。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，将是缓解生态环境压力的重要途径。
与其他行业相比，石化行业的资源和环境的约束则显得更为严峻。石化行业是一个高度依赖资源、能源的行业。煤炭、石油、天然气等既是行业发展必须的
为进一步规范环境执法行为，加大环境执法力度，提升环境执法队伍的整体素质和部门形象，保障环保法律、法规、规章的正确实施，切实维护群众环境权益，根据省环保厅《关于印发全省环境执法规范年活动方案的通知》和《关于印发<市环境执法规范年活动实施方案>的通知》文件要求并结合我市实际，特制定本方案。
一、总体目标
全面排查当前环境执法中存在的突出问题，坚持即知即改、标本兼治，大力推进环境执法规范化、精细化、效能化、智能化，实现计划管理科学有序、现场执法更加规范、处理处置依法适当、监督执行基本到位、执法信息公开透明，确保环保部门履职尽职，促进政府部门责任落实，引导公众积极参与，倒逼企业自律守法，为圆满完成各项环保目标任务提供强有力的执法保障。
二、主要任务
(一）加强环境监察工作计划的执行。严格执行市2016年环境监察工作计划，将工作计划细化分解，建立执法台账，每月点对点梳理执法工作计划落实情况，确保执法工作计划完成率100%。
（二）规范现场执法检查、取证及执法文书制作。按照国家、省有关规范要求及《市工业企业环境管理培训材料》，规范现场执法，逐一落实我市制定的企业环境管理20项规范要求。严格按照环保部《环境行政处罚证据指南》，规范采集书证、物证、证人发言、试听资料等证据，规范制作现场监察记录和调查询问笔录等执法文书，并按照案卷管理有关规定装订归档案卷。
（三）加大执法检查和行政处罚力度。一是严格落实监管执法责任，严厉查处环境违法行为，发现一起，查处一起，绝不姑息。对检查中需要实施并处的，要严格依法进行立案查处，坚决杜绝以限期整改代替行政处罚现象的发生。现场检查发现需立即制止的违法行为，应当场开具责令改正违法行为通知书等执法文书。二是加大专项执法检查力度，组织开展重点行业企业、危险废物等专项执法检查，着力解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题。同时，坚持查处分开、罚缴分离，严格执行重点违法案件会商制度。
（四）规范行政处罚程序，严格执行行政处罚自由裁量权标准。严格按照《环境行政处罚办法》实施环境保护行政处罚，严格按照《市环境保护局规范环境保护行政处罚量罚行为管理办法》、《市环境保护行政处罚量罚规定》和《市环境保护行政处罚自由裁量执行标准明细表》规范自由裁量。
（五）加强部门联动。创新整治企业违法排污专项行动中形成的联席会议、联合执法、案件报告和移送、监督检查等制度及良好的专项整治工作机制，加强部门联动，发挥职能优势，增强工作合力。同时，按照市人民法院、人民检察院、公安局、环保局联合下发的《关于建立环境执法联动工作机制的意见》要求，建立健全环境执法联动工作机制，充分发挥环保警务室的作用；各成员单位对涉嫌环境违法犯罪的行为或案件，根据各自的职能及时介入、依法履职，推进环境行政执法与司法的衔接，切实加强和推进生态文明建设。【环保执法相关法规最新】
（六）加大监督执行力度。完善和落实行政执法后督察制度，对作出的环境行政处罚、行政命令等具体行政行为，在执行期限届满之日起60日内进行后督察。建立环境行政处罚立案管理制度和重点案件督察督办制度，对日常检查、暗查暗访以及后督察发现的问题进行跟踪督办。组织对2016年全市环境违法案件开展后督察，督促行政处罚执行到位、环境问题整改到位。
（七）加强环境执法信息公开。按照《关于加强污染源环境监管信息公开工作的通知》要求，严格按照公开内容、责任、时限、平台等公开环境执法信息。及时规范公开污染源监管信息和环境违法案件查处情况。继续把企业环境信息公开与环境信用评价挂钩，督促企业主动、及时、全面公开环境信息。
（八）加强教育培训工作。2016年，将加强对全市环境监察人员的教育培训工作，采取个人自学和集中培训相结合的方式，组织执法人员进行培训和学习。一是积极参加市环境监察系统中继续开展法律法规知识学习活动。二是组织二次环境监察业务集中培训，聘请有关领导、专家授课，重点讲解环境行政处罚文书案卷制作标准，环境监察程序、方法、技巧等。三是适时组织人员外出交流学习以及各分局、中队之间开展相互检查、相互学习活动，提高环境监察系统的业务能力和执法水平。
（九）加强队伍建设和装备保障水平。加大对环境监察工作的动态考核力度，及时发现和解决在执法工作中遇到的困
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