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令人费解的广电体制改革
2007-7-17 /bbs58_48496.html
从2004年秋季开始，在部分文化体制改革试点地区进行的广播电视体制改革，经过近3年的努力，现在终于在一部分人的叫好声中尘埃落定了。目前，这个以改革的名义，由非职能机构主导，在比较特殊的状态下建立起来的新的广电体制究竟怎么样？与传统体制有什么差别？运转状况又如何？是广电行业值得高度关注和深入研究的一个重要问题。
概括地说，这次广电体制改革的主要做法，大致可归结为8个字，即“并局升台，局台分离”。并局，即将原广播电视局与同级文化局、新闻出版局合并，组建集文化、广电、新闻出版等行政管理职能为一体的新的政府组成部门——文化广电新闻出版局。升台，即合并电台、电视台，组建广播电视台（集团、总台），并升格为当地党委和政府的直属事业单位。分离，即按照“政事分开、管办分离”的原则，局台实行彻底分离，成为规格相等、互不隶属的同级机构。
各个层级由于原有广电体制有所不同，改革的具体内容和深入程度也有所区别。省一级只实行升台和分离，文化、广电、新闻出版三局仍然完整保留。县（市）一级只实行并局和分离，升台早在上一轮改革中已经完成。地市一级则并局、升台、分离并举，是体制改革中调整最多、变化最大，也最有代表性的一个层级。
这样的改革，给局台都带来了许多新的变化。对局来说，从原来各自独立的业务相对单一的政府专业管理机构，变成了合三为一的业务相对多样的政府综合管理机构。广电虽然名义上是行政职能和业务工作的三分之一，但分管广电工作的，一般只有领导班子成员中的半个副职，内设机构中的一个处（科）室，机关干部中的一两个人。县（市）一级力量更弱，大多没有独立的科室和专职的工作人员。因此，就广电来说，体制改革实际上是行政管理机构的矮化、小化、弱化和边缘化。同时，在省以上文化、广电、新闻出版等部门仍然独立存在的情况下，地市及其以下的各级文广新局，要同时接受省以上文化、广电、新闻出版（版
权）三个职能部门的业务指导，完成三个职能部门和当地党委政府交给的工作任务，并履行机构自身正常的各种管理和服务职能，其工作的繁复程度和面临的各种压力，显然是很大的。
对台来说，主要是通过内部合并而实现整体升格，使得领导班子、中层干部等一批干部的职务，在短时间内普遍得到了自然提升，并因职务的提升而同时带来了个人经济收入的增加和其他各种待遇的提高，从而为担任领导职务的所有人，带来了实际的切身利益。因此，从某个方面说，这次改革实际上是对各级广播电视播出机构的拔高和提升，并直接导致了以下四个方面的巨大改变：
一是设立主体改变。广播电视播出机构由原来的“县以上政府广播电视主管部门设立”，变成了现在的当地党委和政府直接设立。名称和呼号不是经由国家广播电视主管部门依法审批而规范使用，而是由当地党委和政府直接发文确定和授权使用。如目前地市一级的“广播电视总台”，就是当地党委和政府直接命名并授权使用的。
二是隶属关系改变。广播电视播出机构由原来的政府序列变成了现在的党委序列，由原来的隶属于同级政府行政主管部门领导管理，变成了现在的隶属于当地党委和政府直接领导管理，传统的广播电视体制格局和长期以来形成的局台关系已经彻底瓦解。
三是机构规格改变。广播电视播出机构从原来的同级政府部门的准级规格，升格为现在的同级党委和政府部门的正级规格，从原来政府主管部门的副厅（局）长兼台长，变成了现在的党委宣传部副部长兼台长。如某市所辖9个县（市、区），其中已有7个广播电视台的台长，是体制改革以后由当地党委宣传部的副部长兼任的。
四是运行机制改变。改革以后，广播电视播出机构实际上已经没有了政府主管部门，可象其他独立机构一样，直接参加上级部门和当地党委政府召开的有关会议，直接向上级部门和当地党委政府请示汇报工作，直接对下位的播出机构制发公文，直接主持召开有关广电系统的各种会议，直接组织举办行业性或社会性的各种活动。而这一切均无须报经当地政府主
管部门批准同意，也没有通报告知的任何义务。
对于这样的改革，人们主要有两种截然不同的看法：一种观点主要集中在某些高层的主流话语层面，认为“好得很”；另一种观点主要反映在局台等实际工作层面，认为“糟得很”。究竟“好得很”还是“糟得很”，恐怕需要长期的实践来检验，现在也许还不能过早地轻易下结论；限于眼界和水平，笔者也不敢说三道四，妄加评论。
从理论上说，改革以后局台职责的划分确实比以前更加明确了。局是政府行业（行政）主管部门，专司行业（行政）管理职能，有利于在利益完全超脱的情况下，做好当地广播电视的监管工作；台是党委和政府的直属事业机构，专做办台和事业发展工作，有利于在党和政府的直接领导下，办好当地的广播电视事业。但是，在传统体制尚未普遍改革，广播电视的管办内容又难以严格区分的情况下，一个地方局、台两个级别相等且不相隶属的广播电视机构的存在，在实际工作中，就产生了许多新的问题。
行政成本成倍增加。原来，一个地方广播电视只有一个系统，一个机构，一套班子，局是政府行政主管部门，台是局的直属事业单位，但现在除局以外，还有与局同级甚至地位更高且不相隶属的台。由于各地广电都有局台两个主体，管理工作也便一分为二而有两个对象，上级部门既要面对作为行政主管部门的局，又要面对作为事业主体的台。如省里开会，地市文广新局要参加，同级广播电视台也要参加；文件文广新局要印发，同级广播电视台也要印发；工作汇报文广新局要听，同级广播电视台也要听。上级机关出差，文广新局要去，同级广播电视台也要去；文广新局要招待，同级广播电视台也要招待。与原有体制相比较，现在由于同级主体一增为二，上级管理部门的工作量至少增加了一倍，行政成本也至少翻了一番。同时，改革以后局机关的工作人员和领导职数虽然有所减少，但台内的工作人员和中层干部职数却大量增加，并因整体升格而普遍提职加薪，也在一定程度上增加了播出机构的经济负担。
局台关系普遍紧张。由于历史以及其他各种原因，新组建的局和台之间，普遍存在着十分微妙的关系，特别是谁大谁小、谁管谁等问题，已成为一个无法绕开的无形而又敏感的问题。就局来说，既然是政府主管部门，承担着广播电视方面的行政管理职能，那么对台里该管的事还是要认真地管。而对台来说，既然已是当地党委和政府的直属单位，与局又是不相隶属的兄弟单位，而且又是副部长兼台长，政治地位显然比局更高，自然没有必要也不可能再接受局的监管。这样，局台之间一个要管，一个不让管，在实际工作中，就不可避免地产生了许多摩擦和矛盾。局里不作为，凡事你好我好大家好，局台之间倒还相安无事，局里一作为，凡事依法按规来论处，局台矛盾就会迅速激化。为了处理好关系，目前局对台大多抱着“事不关己、高高挂起”的超然态度，能不管的尽量不管，非管不可的也只是口头或书面告知即止；而台则认为自己与局已没有任何关系，凡事只要向当地党委和政府负责就可以了，没有必要再与局里打交道。有些事情通过局里其实只是履行一下程序，或者纯粹只是走个过场，但很多台里也不大愿意。似乎什么事情只要通过局里，就意味着局在管台，就仿佛台里矮了几分，因此，凡事能不与局里搭界的就尽量避免搭界。从改革以来的运行情况看，在这样的体制和思想影响下，目前各级局台之间的关系，几乎没有一个地方是真正好的。有的貌合神离，虽近在咫尺却老死不相往来；有的表里不一，虽场面上说好但私底下却说不好。坦率地说，局台之间如果只是个别地方不协调，有矛盾，那可能是人为的工作方法不当等问题，而如果是普遍性的关系紧张，则显然就是体制上的根本性问题了。
工作矛盾空前尖锐。广播电视体制虽然实行局台分设、管办分离，但局台之间许多实际工作却是密切相关、无法分离的。如前些年总局要求各级广播电视播出机构统一安装卫星信号监控设备，这显然属于办的范畴，应该由台里出资购买并组织实施，但是，由于这个文件是通过局的渠道来下的，有些台就认为是政府的事情，要求局给台以专项拨款，否则就顶着不办，而局是监管主体，并不负责有关办的事务，显然不可能给台拨款，于是相关工作就很
难落实。对社会上存在的有线电视私拉乱接等现象，台里出于自身利益考虑，往往强烈要求局去监管，而局对台的任何依法监管，则都会程度不同地遭到抵制。如某县有群众举报当地广播电视台播放非法影片，文广新局依法派人到台里查处，结果引发了局台之间一场空前的大冲突，最后，当地宣传部长出面调停，并借此宣布今后凡文广新局派人到台里检查，必须事先经得宣传部同意，致使依法监管无法实施。此外，在日常工作中，由于一个层级同时存在着局台两个广播电视主体，互相之间又普遍缺乏通气协调机制，不同主体之间开会撞车、出差扎堆等现象也时有发生，弄得基层台站十分为难。有趣的是，现在局里常常感叹广电体制不顺，觉得对台的管理无从下手，无法作为，而台里也不时抱怨广电体制不顺，觉得局里是在无事找事，多管闲事。
政府监管徒有空名。在传统体制下，国家对广播电视播出机构的管理，主要是通过各级政府主管部门来组织实施的，而在改革以后，特别是在播出机构序列转移、规格提升、地位提高的情况下，传统的广播电视管理关系就发生了重大的调整和变化。目前，尽管省以下政府广电主管部门仍然存在，但管理职能基本虚化、管理力量严重削弱、管理手段明显减少，特别是对台的行政管理关系已经名存实亡。局机关既没有多少实质性的管理工作可以去做，也没有多少规定性的监管职能能够履行。有关广电方面的日常工作，大多只是“参会听讲、文件传阅、信息转达、审核盖章”，而且往往只能听过算过、看过算过、转过算过、盖过算过，其他的就无能为力了。主要的新闻宣传工作，现在各地大多归口当地党委宣传部来领导和管理，局里既不参加有关新闻宣传的例会，也不组织有关新闻宣传的活动，自然不再承担新闻宣传的管理职能。在新体制下，局台是资质相等的同级机构，局对广播电视播出机构的所谓管理，实际上是利益完全超脱且无任何实质内容的管理。有关会议局里参加的，台里也都参加了；有关文件局里发到的，台里也都发到了；有关请示事项局里可报送的，台里也可报送了。许多工作由台里直接向上级和有关方面请示汇报，倒还迅速有效，硬要报经局里则反而
清水县广播电视台
主要职责内设机构和人员编制规定
为深化事业单位人事制度改革，实现单位人事管理迈向科学化、规范化和制度化，根据中共天水市委、天水市人民政府《关于分类推进事业单位改革的实施意见》（市委办发【2014】24号）精神、中共清水县人民政府《关于分类推进事业单位改革的实施意见》（县委办发【2014】58号）和清水县事业分类推进事业单位改革工作领导小组办公室《关于县文化广播影视局（旅游局）所属事业单位分类的通知》等有关规定，结合我单位实际，制订本单位岗位设置和人员编制方案。【广播电视台事业单位改革】
一、主要职责
（一）牢牢把握正确的舆论导向，准确宣传党的路线、方针、政策，宣传国家的法律、法规及重大决策；
（二）负责围绕县委、县政府中心工作做好广播电视宣传工作，为清水县“五个文明”建设营造良好的舆论氛围；
（三）负责按照有关要求转播好中央、省、市各类广播电视节目；
（四）负责电视台自办节目的采编、制作和播出共组，按照"三贴近"的原则，办好各个栏目；
（五）负责做好对外宣传工作，完成向上级广播电台送稿、送节目任务及广播电视节目的创优等工作。【广播电视台事业单位改革】
（六）承担广播电视安全播出，为城乡群众提供优质广播电视节目。
（七）负责新媒体开发，拓展宣传平台，做好公益性宣传和服务。
二、单位性质
清水县广播电视台为财政全额拨款正科事业单位，公益一类。
三、机构设置
按照上述职责，清水县广播电视台下设6个部门。分别为总编室、新闻中心、专题部、播控部、制作室、监管办。
总编室职能：负责全台所有节目播出计划的制定、播出节目安排调整工作；承担全台节目策划、包装，节目宣传片、导视及影视剧宣传推介的制作、节目质量评审和人员的绩效考核及相关报表、总结的统计、撰写报送，统筹安排节目引进、节目宣传工作；负责录象资料的保存及使用管理、播出节目的签单审查；承担全台影视剧以及引进节目的采集和公益广告的策划任务。 新闻中心职能：负责全台新闻宣传工作的整体策划，围绕中心工作，以准确、及时发布县内重大新闻事件和城乡经济社会发展动态，承担新闻节目的采访、撰稿、编辑工作；负责审发新闻、审定播出；负责外宣及记者派遣工作；完成广播节目的策划、包装、编辑制作和播出工作。
专题部职能：负责全台社教类栏目宣传工作的整体策划和协
调，完成专题节目、纪录片、微电影的采制任务，承担各类重大新闻事件、文艺晚会和各类赛事、公益广告的摄录工作；
制作室职能：负责广播电视台所有自办节目的包装制作、自办节目资料的搜集整理和归类保存；承担县台自办节目的网站上载和省、市电视台外宣节目的传送任务。
播控部职能：负责上传、编排频道每日节目播出表；负责广播电视信号的接收、发射、转播工作。
监管办：负责监听、监看全台自办节目和引进节目，对节目采、编、制、播各流程出现的问题进行统计和通报，督促整改落实；承担全台人员的考勤和敦促各项制度的落实。
四、人员编制
清水县广播电视台核定编制人数40个。设台长1名，副台长2名，其它采、编、制、播人员37人。其中部门主任6名。
根据有关规定和实有人员的缩减，领导职数和内设机构实行动态管理。
清水县广播电视台
2016年4月21日
第1篇：事业单位分类改革实施方案
根据《中共广东省委、广东省人民政府关于印发<广东省事业单位分类改革的意见>的通知》（粤发[20XX]6号）精神，结合我市实际，对我市事业单位分类改革提出如下实施方案。
一、指导思想和目标
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开、管办分离的原则，以社会功能为依据，突出管理体制和运行机制创新，逐步建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和机制，促进我市社会事业更好更快地发展。
二、改革的主要内容
根据现有事业单位所具有的社会功能，将其划分为行政类、公益类和经营类三个类别。公益类事业单位再划分为三个小类别，即公益一类、二类、三类。
1、行政类事业单位：指依据法律法规授权，按规定程序批准设立，履行行政职能的事业单位。部门自行委托事业单位承担行政职能的不作为依据。
行政类事业单位改革的方向是：职能归位、调整机构。即对获批准的行政类事业单位予以保留，将其经营服务性职能剥离，并交由其他机构、社会组织；对编制数少于6名的行政类事业单位，将行政职能回归行政部门，机构与相关事业单位进行资源整合。对申报未获批准单位，则根据其社会功能划定相应的公益类别。
根据省编制部门的审批程序规定，行政类事业单位审批权限上收到省，并由省按程序报中央编办。在分类时，市编制部门将对现有事业单位进行清理和调整，对拟定为行政类的事业单位要求申报部门和单位列出法律法规授权依据，并依照省的规范格式和要求汇总，按机构编制审批程序报批。改革后，除法律法规授权外，不再批准设立承担行政职能的事业单位。
2、公益类事业单位：指国家为了社会公益目的，由国家机关和其他组织利用国有资产举办，面向社会提供公共服务和为国家机关行使职能提供保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置等不同情况，这类单位具体划分为三个类别。
（1）公益一类：指涉及国家安全、公共安全、公共卫生、公共文化、经济社会秩序和公民基本权利、政府必须予以保障、不能或不宜由市场配置资源的事业单位，以及只为政府履行职能提供支持保障的事业单位。
这类事业单位的宗旨和业务范围由政府确立并严格监管，不得从事任何的经营活动。单位的机构编制要严格管理，所需经费由同级财政部门予以保证，履行责任依法取得的政府非税收入，实行“收支两条线”管理。具体包括：党校（行政学院），基础性或社会公益性科研机构，人口计划生育服务机构，军队退役人员服务管理机构，行政服务中心，社会保障经办机构，政府资金和项目管理机构，义务教育、特殊教育学校，残障康复机构，公共卫生机构，人事、教育考试机构，承担义务教育的少年体校，公益性宣教、咨询机构，法律援助机构，彩票管理事务机构，公共图书馆，公共博物馆，文献情报、档案馆，地方志编纂机构，重点文物保护单位，科技馆，土地储备、土地整理机构，地震、气象、环境等监测预报机构，基础测绘和地质调查机构，离退休（老龄）服务机构，应急救助机构，战略物资储备机构，强制性检验检疫机构，完全为机关提供支持保障的信息机构、基础或公共科研任务的机构，公共就业服务机构，教育助学机构等。
（2）公益二类：指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，政府予以支持，可部分实现由市场配置资源的事业单位，以及主要为政府履行职能提供支持保障的事业单位。
这类事业单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保实现公益目标的前提下，可依法开展相关的经营活动，提供公益服务依法取得的行政性事业性收费，要按规定实现“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入用于公益事业发展，纳入单位预算，统一核算，统一管理。具体包括：非营利性医疗机构，政府举办的示范性幼儿园，基础应用科研院所，一般性技术推广机构，社会福利机构，对外交流促进机构，职业病疗养机构，运动项目管理机构，体育训练基地，公共体育场馆等。
（3）公益三类：指从事的业务活动具有一定公益属性，但社会化程度较高，与市场接轨能力较强，可基本实现由市场配置资源的事业单位。
这类事业单位自主开展公益服务和相关经营活动，受政府委托承担有关公益任务的，政府采取购买服务的方式予以相应支持。具备转企条件的逐步转为企业。具体包括：职业培训、非学历教育，职业技能鉴定机构，一般性疗养机构，咨询服务机构，一般性评鉴机构，非强制性检验检疫机构等。
公益性是事业单位的根本属性，在分类改革中要进一步清理整顿事业单位，优化公共资源配置，完善公益类事业单位布局结构。一是改革要在清理整顿的基础上进行。对实行大部门体制进行整合的部门所属的事业单位，要统筹考虑，优化业务流程，进行结构调整，整合重组；对工作任务相同、相近或在一个区域内重复设置的，要打破条块、部门界限进行重组；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一但仍有社会需求的，要予以合并；对公益服务任务萎缩，工作量严重不饱和或工作任务已完成的，要予以整合或撤销。二是改革要充分体现区域覆盖，资源整合。对检验检测，要打破部门壁垒，按照优化、效能的原则，整合技术设备、技术手段相同或相近的的检测、检验机构，以及同在一地、任务不饱满的同类检测、检验机构。解决政府重复投入、检测资源浪费问题，全面提升公共检测能力与水平。对信息机构，要结合电子政务建设，以职能转变促进政府管理创新，推进信息机构的分类调整和资源整合。部分公共管理职能重的部门可依托信息机构建立完善政府决策咨询机制与平台，促进公众与政府的良性互动。对投诉机构，要整合资源，建立完善统一的投诉受理平台，完善运行机制，强化监督和资源共享，实现一个电话受理，一个窗口对外，方便群众投诉。三是对混合型事业单位，即：兼有两种或两种以上不同类别属性的事业单位和其它目前难以确定类别的事业单位，应对其职能进行剥离、调整后再确定类别；对由多个不同类别属性的所属单位组成的事业单位，可以根据实际情况，分别确定各个单位的不同类别；对职能混合不宜进行剥离的，按“就低不就高”的原则确定类别。
3、经营服务类事业单位：指从事生产经营服务活动，以营利为目的，已经实现或经过调整后可以实现由市场配置资源的事业单位。
经营服务类事业单位的改革方向是：对完全从事生产经营活动的，直接转企；对部分既开展经营活动又从事公益服务的，视具体情况进行相应调整。对无市场前景、转企成本过高或转企后难以生存的，予以撤销。今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。
目前仍列为事业单位管理但不应列入事业单位的行业学会、学术联谊、咨询经纪、鉴定评估、公正、认证等机构以及承担非强制性技术检验、检测的事业单位，要转为民间性社团或社会中介组织，依法独立开展活动。具体包括：开发应用型科研机构，工程勘察设计机构，宾馆、招待所，经营性体育场馆等。
4、暂不纳入分类改革的事业单位：根据全省事业单位分类改革要求，（1）人民群团（不含其下属事业单位）暂不分类。具体包括：清远市文学艺术界联合会、清远市归国华侨联合会、清远市科学技术协会、清远市残疾人联合会、清远市社会科学联合会、清远市红十字会、清远市基督教三自爱国委员会、清远市佛家协会等8个单位。（2）高等教育、中等职业教育、技工学校等事业单位机构编制主要按标准进行管理，中央和省正在制定或修订相关机构编制标准，故暂不分类，机构性质、人员编制等维持现状。具体包括：清远市高等职业技术学院、清远市职业技术学校、清远市第一职业技术学校、清远市高级技工学校等4个单位。（3）根据省文化专项体制改革的精神和部署，文化系统事业单位暂不列入此次分类改革。具体包括：清远日报社、清远广播电视台、清远广播电视台广播电视报、清远广播电视台经营广告中心、清远广播电视台电视中心、清远广播电视台广播中心、清远广播电视台技术传输中心、清远广播电视台网络中心、清远市民族歌舞团
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