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我国社会保障管理体制的改革与完善
社会保障是社会生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步和文明的重要标志。在当前经济转轨、社会转型、体制转换的过程中，全面推进社会保障建设事关人民群众的根本利益，是当前我国行政体制改革的重要内容。十七大明确提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年中央将劳动保障部和人事部合并后成立人力资源和社会保障部，就是践行“大社保”的构想。十八大报告进一步提出，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”我国社会经济的快速发展，对建立完善权责统一的社会保障管理体制有着强烈的需求，但目前社会保障管理体制仍然存在一些问题，亟需针对这些问题，探讨进一步改革完善社会保障管理体制的思路与对策。
一、我国社会保障制度的基本现状
1、我国社会保障的实际覆盖范围不平衡，城乡差别大。
社会保障应当是惠及全民的，只有这样，才能在全社会范围内起到稳定器的作用。近年，我国社会保障制度改革与建设取得了较大的发展，覆盖范围有所扩大，然而也应看到在整个社会成员的保障方面其覆盖范围还是有限的。世界上发达国家的保障范围很广泛，而在我国，社会保障体系从建立初就侧重于城市，城市居民的社会保障要远远好于农村居民；在城市，又侧重于全民所有制部门，也就是国有的企事业单位和行政部门。
2、社会保障管理体制分散、政出多门，缺乏监督管理
我国的社会保障管理体制虽经过改革，但社会保障管理体制缺乏统一管理。当前，城镇职工养老保险和失业保险由劳动部门管，机关事业单位职工养老和失业保险由人事部门管，农村养老保险和社会救济等由民政部门管，部分集体企业职工养老保险由人寿保险公司管；医疗保险、生育保险由卫生部门管。由于社会保障的管理分散在劳动、人事、民政等多个部门，导致了在管理的实际运行中出现了社会保险的标准不一、管理机构重叠、工作成本高、效率低等问题。目前，铁路、邮电、电力、民航、银行、交通等行业都建立了行业保险，使本来已经很乱的社会保障管理体制更加混乱，不利于市场经济体制和国有企业改革的深入。
3、社会保障法律体系不健全，保障法制化程度低。
社会保障立法是关系到社会保障制度改革的一个根本性问题。社会保障必须以社会立法为手段，才能使其运作法制化、规范化。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先，奠定社会保障制度的基础。然而，随着改革的深化，社会保障法制建设滞后的问题日益暴露出来。
到目前为止，我国虽已初步建立起包括社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利为内容的社会保障体系，但令人遗憾的是，在国家颁布的众多的法律中，却没有一部是专门调整社会保障法律关系的基本法律；在国务院已经颁布的行政法规中，也没有哪一个行政法规是专门为调整社会保障法律关系而制定；没有一部综合性的社会保障法律，，基本上依靠行政法规、决定、命令、文件等方式。
4、我国的社会保障基金筹集困难，保障水平低。
我国传统社会保障制度，个人不负担任何费用，全由国家和企业负责，资金来源渠道单一，这不仅加大了国家财政和企业经济的负担，影响社会保障基金来源的稳定性，而且使得个人自我保障的意识和责任缺乏，权利和义务不统一，浪费社会资源。正是由于我国现行社会保障资金的筹集方式存在的缺陷，使得我国社会保障资金的来源缺乏应有的保障，其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。
二、当前改革和完善我国社会保障制度的紧迫性
1、改革和完善社会保障制度是健全市场经济体制的必要过程。
2、改革和完善社会保障制度是国有企业提高经济效益的需要。
3、改革和完善社会保障制度是调整不合理的消费结构的保证。
4、改革和完善社会保障制度是维护最低生活标准的重要环节。
5、改革和完善社会保障制度是减轻老龄化带来的压力的途径。
三、建设有中国特色的社会保障制度的途径
1、统一社会保障行政管理机构
适应社会经济发展的内在需求，社会保障行政管理机构应由目前的分散管理逐步向统一集中管理转变。为了实现基本公共服务均等化，适应市场经济发展与城乡一体化建设的需要，建立覆盖城乡、制度一体、标准统一的社会保障制度是大势所趋。
2、推进“政事分离、管办分离”，加强社会保障经办机构建设
基于“政事分开、管办分离”的原则，社会保障行政主管部门负责制度和政策制定、宏观调控和督促检查，不承担社会保障具体经办事务和基金运营管理。社会保障具体经办事务和基金运营管理由专门的经办机构承担，从而提高社会保障基金运营的效率和效益。
3、构建综合的社会保障管理服务大平台
所有社会保障事务性工作实现前台一个窗口对外，后台一个系统支撑，在此基础上统一建设社会保障信息系统、网络和社会保障卡，进一步提高运行、监管效率和服务水平。将各项社会保障服务功能进行整合，构建综合的社会保障管理服务大平台，有利于发挥管理服务的规模效益，提高服务效率，方便群众办理社会保障事务，对保障和改善民生具有深远意义。
4．制定完善相关法律体系
以法律形式对社会保障基金的筹集和管理、公民享受社会保障的权益、社会组织与公民个人参与社会保障管理的机制、侵害公民社会保障权利行为的处置等等做出具体规定。有了立法保障，才有可能建立统一高效的社会保障管理体系。
5．充分调动社会参与
社会保障资金来源于政府、企事业单位、个人等各个方面，不再由政府和单位统包统揽。这样既减轻了国家财政负担，又能调动全社会的资源提高社会保障水平。
论中国的社会保障制度改革
【摘 要】新中国建立60年来,中国社会保障制度理念经历了几次较大的演变。改革以前,人们更多地将社会保障与社会主义制度紧密联系在一起;改革以来,社会保障成了发展市场经济的配套措施。这种各持一端的理念是导致我国社会保障制度建设陷入彷徨的重要理论根源。要构建社会主义和谐社会,形成中国特色社会主义社会保障体系,必须要进行社会保障制度理念的创新,牢固树立秩序、公平、发展与和谐的科学理念。随着人口老龄化的加快和城乡差距、贫富差距扩大化的挑战，社会所表现出的收入分配不公，家庭保障不全的影响下，政府公信力和提高社会保障的呼声日渐强烈。本文主要是通过借鉴发达国家的社会保障模式中的合理部分，提出对现阶段我国社会保障制度中存在的问题和完善保障制度的一些问题和建议
【关键词】社会保障制度 现状 制度理念 社会保障事业 存在问题
一、中国社会保障制度的发展
中国的社会保障制度是中央政府和各级地方政府共同负责的计划。社会保障制度是现代国家的一项基本制度，社会保障制度是否完善已经成为社会文明进步的重要标志之一。在我国社会保障工作直接关系到坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，关系到维护人民群众的切身利益，关系到保证改革开放和经济建设稳定发展的大局。社会保障体系是否健全，这方面的法制是否完备，对国家的经济发展和社会稳定，会产生直接的影响。
中国社会保障制度已有五十多年的历史，其发展可以划分为以下三个阶段。
（1）社会保障制度的雏形
中国的社会保障制度创建于二十世纪五十年代初。前中央人民政府政务院建立具有 “低工资、多就业、高补贴、高福利”特点的城镇企业职工的社会保障制度。此后，企业职工的养老保险、医疗保险以及职工的伤残待遇等，均由国家统一规定，并由企业和国家财政负担劳动保险的各项费用。在这个时期，中国还建立了针对城乡贫困居民的社会救济制度，诸如在农村普遍推行“五保户”制度，对于无法定扶养义务人、无劳动能力和无无生活来源的老年人提供吃、穿、住、医、葬等方面的生活照顾和物质帮助。
（2）中国社会保障制度的改革
从二十世纪八十年代开始，中国开始改革实行了三十多年的社会保障制度。至二十世纪九十年代中期，社会保障制度的改革告一段落。在这个阶段，中国社会保障制度的改革还是较为全面的。中国的大部分地区，省、自治区和直辖市，逐步推行了养老、失业、医疗等社会保险的改革，养老保险制度改革取得重大进展，医疗保险制度改革全面启动，完善城镇社会保障体系取得初步成效，基本实现了社会保险的统筹。 二十世纪九十年代，中国社会保障制度改革的基本目标为，建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。其主要特征是，基本保障、广泛覆盖、多个层次和逐步统一，即与经济发展水平相适应，国家强制建立的基本保障主要满足人们的基本生活需要，社会保障逐步覆盖全体公民，在基本保障之外，国家积极推动其他保障形式的发展，力争形成多层次的社会保障体系，通过改革与发展，逐步实行全国统一的社会保障制度。
（3）社会保障制度体系的基本形成
二十世纪九十年代中期以来，中国的社会保障制度经过改革有了新的重大发展，社会保障制度体系基本形成。
目前，社会保险制度的基本政策已经制定，国务院相继发布了有关基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等方面的行政法规或规章，社会保险已经覆盖了
大多数城镇职工和离退休人员，部分地区还把流动到城市就业的农民工也纳入进来。 到1999年，中国的所有城市以及有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度。
二、我国社会保障制度的优点和缺陷
西方和发达国家的社会保障制度是建立在一定的经济背景和理论基础之上的，也是和该国经济发展水平相适应的，从总体上看美国及西方国家的社会保障制度是对其国家的发展起到了重要的作用，他们多年发展的经验和教训，对于我们适应社会主义市场经济背景下，建立健全有中国特色的社会保障体系具有重要的借鉴意义。
（1）改革开放初期的中国社会保障制度
我国的社会保险制度始建于50年代初期，包括养老、工伤、医疗、生育等保障制度。1986年又在国有企业建立了待业保险制度。截至 1996年底，全国已有 8000多万职工参加了基本养老保险；2000多万离退休人员参加了离退休费社会统筹，收缴养老保险基金1100多亿元，支出1000亿元，结余 100多亿元，历年累计结余500多亿元。医疗保险制度除试点城市外，全国还有 1800万职工参加了医疗费用社会统筹。各级劳动保险机构为300多万失业职工提供了失业救济，通过实施“再就业工程”，帮助200多万下岗人员和失业者实现了再就业。全国已有206个城市建立了居民最低生活保障制度，使 100多万贫困居民基本生活得到了保障。这些社会保障制度的建立和实施，对于保障人民生活，促进国民经济发展和社会稳定起了积极作用。但是，随着经济体制改革的深化，市场经济及多种所有制经济的发展和多种就业形式的出现，随之而来的问题也就摆在了我们的眼前，失业下岗待业人数的增加，生老病死及物价的逐年提高，使得民众越发认识到社会保障对每个人的重要性和紧迫性，原有社会保障制度存在的问题与弊端便日益暴露出来。
①国家和企业包揽过多、负担过重
计划经济下的我国社会保障支出基本上由国家和企业包揽，养老基金和待业基金绝大多数由企业负担，个人负担很少。各地向企业统筹的“两金”比例，为职工工资总额的20％左右，有的地区达到30％以上，而向个人筹集的比例为工人工资的1％到3％，这样不仅不利于国家集中更多的资金用于经济建设和社会保障事业，而且也不利于减轻企业负担，不利于企业走市场，同时由于只享受社会保障权利而不尽义务，使人们容易滋生依赖思想和惰性，造成资源浪费和消费结构不合理。
②社会保障范围狭窄
我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立，长期处于“真空状态”。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88.6％，农村支出126亿元，城市人均413元，农村人均14元（这其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等），相差近30倍。造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障发展缓慢甚至停滞不前的一个主要原因。虽然这几年来的农村养老保险、合作医疗等社会保障事业有较大的发展，但与社会发展的总体要求还相差甚远。
③企业独保，缺乏社会互济
由于是计划经济条件下的社会保障，因此保障也基本上是各企业各自安排，各自为战，缺乏社会互济。对职工的生、老、病、死，由企业统包下来自保，造成企业社会保障负担过重，难以用大量资金投入生产，改进技术，更新产品。更新产业结沟，因此而削弱了企业的竞争力，使其难以生存发展。更有甚者，由于制度不健全，管理不善，“交了钱，事情还得企业自己办”的现象普遍存在，例如失业保险，有些地方企业交了失业保险金。但是每辞退
一名职工还要交一笔钱，企业承担着双重负担，导致缺乏积极性和应有的效率。 ④社会保障基金管理不善，监督不力
非专款专用，而是挪作他用。例如失业保险基金的支出，管理费占30％，转业训练和生产自救费占50－60％，直接用于失业救济的只占10％左右。这就大大削弱了社会保障基金应有的实际效益。甚至还有不少挤占、挪用、贪污现象的存在，严重影响了社会保障的顺利推行。据财政部1996年对10个省的保险基金的检查统计，有的地方保障基金用于基本建设项目一投资房地产，投资、参股投资、放贷、借款、挤占基金、滥支管理费等违纪金额达62．33亿元。
⑤社会保障管理体制混
我国的社会保障管理体制既存在集权过多，统权过死的现象，又存在政出多门，权力分散的弊端，不仅缺乏纵向横向的监督机制，而且缺乏完整的内部调控机制。一方面行政管理与业务管理政事十分，政府包管一切；另一方面则生老病残都由单位管理，形成所谓“单位保险”。管理体制的混乱在很大程度上制约了我国社会保障事业的发展。
（2）改革开放后的中国社会保障制度
① 创新了社会保险制度模式
改革开放以来，我国经济社会面貌发生了巨大变化，人均GDP翻了两番多，人民生活水平大幅度提高。实现了基本养老保险为社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式。社会统筹部分按社会平均工资计发，个人账户养老金依据个人账户累计额计发。基本医疗保险也实行了社会统筹与个人账户相结合，个人缴费的全部和单位缴费的30%划入个人账户，主要用于个人支付门诊费用；单位缴费的其余部分形成社会统筹基金，主要解决住院医疗等大病费用。
从2005年起，全国95%以上城市街道建立了劳工保障工作机构，为企业退休人员和低保对象提供社会化管理服务。这项工作的开展，减轻了企业的社会事务负担，也为社会保障对象更好的融入社会创造了条件。全国所有城市和县人民政府所在地都已经建立了城市居民最低生活保障制度，从而将2000多万城市贫困人口被纳入保障范围。
② 社会保障权利面临重重困难
尽管我们国家在社会保障制度上与改革开放前相比，已经有了非常大的进步，但是作为一个占世界人口四分一的中国，国民的社会保障与西方国家的距理仍然相差甚远，国民社会保障权利的实现仍然面临着重重困难。首先，社会保障的权利是与一个国家的经济能力紧密联系的，我国是一个人口大国，虽然自改革开放以来工业和农业都发展得比较快，但生产力水平与发达国家相比仍然有相当大的差距。东部沿海地区和中西部经济发展的差距也甚大。自90年代中后期国有企业改革和结构调整，已向社会释放出包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约有2200万人。据统计到2005年底，全国贫困人口仍然有7500万。对于农村来说，截至到2005年底，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困，而且，以上绝对贫困线和相对贫困线标准明显偏低。而近年来随着工业化和城市化进程的不断推进，我国每年还要出现数百万的失地农民，目前总量已经达到4000万～5000万人。此外，1亿多进城农民工的基本社会保障问题也迫切需要寻求解决之道，这是由于许多失地农民缺乏必要的非农产业谋生技能，加之征地补偿中存在一些不公正现象，因此他们的生产生活也面临非常大的困难。再加上整体自然资源和人均资源的匮乏之间的矛盾的产生，以及我国将很快进入了老龄化社会，这就更加剧了社会保障的难度，也使得中国的社会保障制度时时处在两难的选择之中。
③ 财政增加，社会福利未跟上
由于整个社会的保障体制不完整和不完善，以及随着经济的发展和城市规模的扩大，劳
动力成本和物价的飞速上升。特别是受去年下半年以来的通胀影响，民众实际收入减少。在前不久国家财政部公布了前1—8月收入统计，统计显示今年前8个月全国财政收入74286.29亿元，同比增长30.9%。专家由此测算，今年财政收入将突破10万亿，财政收入将再创新高。政府收入迅速增加，个人收入在通胀压力下频现“缩水”，“国富民穷”现象凸显。与此相应的是，2009年福布斯“全球税负痛苦指数”榜单，称中国税负痛苦指数全球第二。虽然《人民日报》此前也因此澄清事实，并称该数据不科学。“税负痛苦指数”包含了纳税人对纳税负担的实际感受。国民是根据生活实际状况来判断幸福与痛苦之间的差距。如果政府能够提供优质的、让纳税人满意的公共服务，能提高相应的社保福利保障，这当然非常受国民欢迎，但实际上，中国实际税率虽然低于名义税率，但纳税人能够感受到的社会保障太过于欠缺了，由此“中国税负痛苦指数全球第二”因此甚嚣尘上。
三、如何完善我国的社会保障制度
（1）扩大社会保障覆盖面
在已经过去的全国“二会”期间，"社会保障"成了代表、委员们讨论的一个热点话题，并且都把关注的视线延伸到了最低保障无法覆盖的下岗职工、残疾人员、农民工等"体制外"的贫困人群身上。市场经济体制在带来不断增长的经济财富的同时造成了新的贫困群体，城镇的下岗、失业人员，停产或半停产企业的职工。据社会统计专家朱庆方测算，城镇贫困人口约有3000万人，贫困面为8％左右。其他专家的测算至少也有1500～1800万人。再加上我国农村的8000万贫困人口，贫困群体的总规模约在1亿人口左右。其次是残疾人群体。根据全国残联提供的数据，在90年代末，我国的残疾人大约有5164万人。再次是老年群体。到上个世纪末，我国60岁及以上的老年人口接近1．3亿人，占全国人口的10％。其中，80岁以上的高龄老人有1200万人，占老年人口的9．6％。由于中国经济结构和社会结构的变化，老年人不再是收入最高、家庭和社会地位最高的一群，加上工业化和都市化进程中的种种原因，老年人常常被他人和自己认作是一种累赘，导致老年期被社会舆论视为纯粹的衰退期。其中，独居的高龄老人、无自理能力的老人更是成为明显的弱势群体。此外，我国还有一些正在形成中的弱势群体，例如单亲家庭，其中多数是由妇女与孩子组成的；犯罪及处于犯罪边缘的青少年；戒毒者群体；劳改犯的子女；居无定所、无固定职业的城市流动人口等等。这些群体如果不能得到合理有效的社会保障覆盖的话，那么社会稳定将会受到严峻考验。只有加快建设健全的社会保障制度，才能通过制度化的保障机制逐渐缩小差距、缓解矛盾与冲突，进而实现科学发展和社会和谐。
（2） 减轻税负，提高全民福利
面对高增长的财政收入，应该适当增加国民福利更为重要。现行的个税是以欧美国家为参考的，但遗憾的是，我国的个税没有引入欧美国家的福利返还制度，即包括养老、失业、医疗等各种福利远没有到位。据此前国家统计局公布的居民消费价格指数（CPI）显示，该指数自2010年6月的2.9%一路攀升至2011年6月的6.4%，高通胀已持续一年之久，为近30年所少见。其中6月份猪肉价格同比上涨57%，民众在一般生活消费上负担可想而知。不仅如此，国内中小企业受输入性通胀压力、银根紧缩的影响，资金出现短缺相当普遍，员工工资提升普遍无力。这无疑加剧了民众的收入压力。而且我们国家现在在许多领域的税制又是重复征税，那么如果国家在增加税收的前提下，去有效的平衡贫富差距，根据税务情况还富于民，那么税负就不存在只征不付或少付了。在国内如香港、澳门、东莞等地也以不同的方式回馈公民，包括派现金等，这些举措都是为了减轻民众的负担的最有效的方法之一。因此说，政府财政收入的提高，应转而适度投入于提高民众的福利事业中，既然政府用税收来缩小和平衡贫富差距，那就不能只停留在帐面上的具体数据，还要发挥其应有的作用。
（3）加大对社会保障的财政支出
近年来，各级财政部门也不断增加民社会保障支出，在就业保障制度建设、养老保障制度建设、医疗保障制度建设、社会救助制度建设、住房保障体系建设等方面给都给予了积极支持。从2003—2008年，全国财政社会保障和就业支出从2712亿元增长到6804亿元，年均增速为16.7%。2009年，全国财政社会保障和就业支出7606.68亿元，比2008年增长11.8%，如社会保障和就业支出达到9130.62亿元，比2009年增长了20%，住房保障支出达到2376.88亿元，比2009年增长31.8%，医疗卫生支出4804.18亿元，比2009年增长20.3%，教育支出12550.02亿元，比2009年增长20.2%。而从2011年9月财政部所公布的数据显示，今年前8个月，全国公共财政收入累计74286.29亿元，比去年同期增长30.9％。而对全国公共财政支出就达到了89874.16亿元，其中用于民生方面的支出已占到了2/3。医疗卫生、住房保障支出增幅更是分别达到58.3%和68%，远远超过同期财政收入的增速。从以上数据对比看，政府在这些年用于民生方面的支出确实在不断的增长，也确实对国民的生活、医疗、住房等带来了相当的益处和实惠。但我们不能仅仅停留在这些数据上，我们更应该看到和去相比较我国的物价水平与社会保障福利之间的增长幅度，与政府所投入的社会福利水平确实是杯水车薪的。公共财政支出的提高远比不上物价上涨来得快，所以加大地方政府对社会保障的财政资金的有效投入，和逐步普惠民众的提高社会保障支出也是非常重要的一部分。
（4）加强和提高社会保障法制建设
现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中的一个部门法，应该由全国人民代表大会制定社会保障的基本法律。但是，自1979年以来，全国人民代表大会及其常务委员会审议和通过了300多部法律和有关法律问题的决定，却没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律；在国务院已经制定的条例中，也极少有属于专门规范社会保障制度的法规。有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。另外，我国现存的社会保障法律规范缺乏有效性。完整的法律规范应由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，则无法发挥其应有的规范和强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法律中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。要抓紧制度社会保险法、养老保险条例、社会保障基金管理条例等法律法规，完善社会保障法规体系。同时严格执法监察，加强社会保障宣传，提高各级政府依法行政水平，提高用人单位依法参保缴费的自觉性，提高劳动者依法维权的意识，为社会保障可持续发展奠定坚实的法律基础。
四、总结
在过去30年中，中国社会保障事业取得了很大的成绩。但是，中国社会胡保障体系正处于不断完善之中，与中央提出的构建和谐社会的要求相比，用科学发展、以人为本来衡量，还存在一定距离。
（1）虽然多层次的社会保障制度已经初步建立，但是各个层次之间缺乏有机联系。
（2）虽然统账结合的制度模式已经确定，但是上期的空账运转使得半积累制未落到实处。
（3）当前社会保障制度面临的问题，防止“碎片化”和建立统一的社保制度尚需努力。
我国社会保障体制的现状、问题及对策
一、我国社会保障体制的现状
社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本的生活需要。 社会保障制度是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄的办法筹集资金，国家对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步。
现代社会保障制度区别于以往任何一种保障方式。首先，它是由社会向个人和家庭提供的经济保障，超出了家庭和社区的界限；其次，社会保障一般由政府主导，通过立法和行政手段加以实施，不同于私人的慈善行为或个人的自我保险行为；第三，现代社会保障除了提供实物援助以外还提供现金援助，并建立起发放这些援助的全国性社会行政体系。
1、社会保障制度简介
1、社会保险
社会保险是指国家通过法律强制实施，为工薪劳动者在年老、疾病、生育、失业以及遭受职业伤害的情况下，提供必要的物质帮助的制度。它是社会保障制度的核心内容。随着国有企业改革不断深化和社会主义市场经济体制的发展，传统的单位保障制度已经逐步转变为社会保险制度，社会保险基金成为社会保障总经费的重要组成部分。中国当前社会保险制度主要包括两类。一类是面向正规就业城镇职工的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险；另一类是面向城乡居民和非正规就业人员的新型农村合作医疗（新农合2004）、城镇居民基本医疗保险（2008）和正在试点的新型农村养老保险（新农保2008），正在酝酿推出城镇居民基本养老保险制度。随着社会保障制度不断完善，各项社会保险覆盖范围逐步扩大，参保人数和基金规模持续增长，图1是我国社会保险参加人数折线图 ：
图一 中国社会保险参加人数折线图 （万人）
2、社会救济
社会救济也称社会救助，是政府对生活在社会基本生活水平以下的贫困地区或贫困居民给予的基本生活保障。社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济主要包括自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济和城乡困难户救济等。维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。1999年9月，国务院颁布了《城镇居民最低生活保障条例》，2007年7月，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。城镇居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度的建立，为城镇和农村生活困难的群众提供了基本的生活保障。
3、社会福利
社会福利是政府为社会成员举办的各种公益性事业及为各类残疾人、生活无保障人员提供生活保障的事业。社会福利所包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育等方面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。同时，社会福利也是一种职责。我国颁布了老年人权益保障法、残疾人保障法、农村五保供养工作条例等法律法规，保障和促进了社会福利事业的发展。目前，我国有社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构。我国政府鼓励和支持社会兴办多种形式的福利企业，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。此外，我国政府还通过发行社会福利彩票募集资金支持社会福利事业。
4、优抚安置
优抚安置，是指政府对军属、烈属、复员转业军人、残废军人予以优待抚恤的制度。在我国，优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。1988年，国务院颁布了《军人抚恤优待条例》。2004年8月，国务院总理温家宝、中央军委主席江泽民签署命令，批准公布新修订的《军人抚恤优待条例》。
5、社会互助
社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿、非营利性的特点，其主要形式有：工会、妇联等团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。社会互助的资金来源主要是社会捐赠和成员自愿交费、政府从税收方面给予的支持。1999年6月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，该法对社会捐赠活动的经常化、制度化进行了立法规范和鼓励。
2、我国社会保障财政支出不断扩大
为了提供更加完善的社会保障制度，我国在社会保障制度方面的财政支出越来越大，表一是我国自改革开放以来在社会保障方面的支出，图一是更加直观的折线图。
表一：1978年-2009年部分年份的社会保障性支出数据（亿元）
图一：1978年-2009年部分年份的社会保障性支出折线图
其中狭义的社会保障性支出指传统的行政事业单位离退休费、社会福利与救济支出、社会保障补助支出；广义的社会保障支出，将政府用于教育事业、医疗卫生事业等方面的支出纳入进来。从以上数据可以看出：
（1）总体来看，改革开放以来中国政府用于社会保障方面的财政支出不断增长。从绝对量看，狭义的社会保障支出从1978年的18.91亿元增长到2009年的7606.68亿元，增长了401.26倍，广义的社会保障支出从1978年的129.40亿元增长到2009年的32564.68亿元，增长了250.65倍
（2）从社会保障财政支出占财政总支出的比重来看，1978年狭义社会保障支出占财政总支出的1.65%，2009年上升为9.97% ；从社会保障支出占GDP的比重来看，1978年的社会保障支出占GDP的0.52%，2009年上升到2.23%；1978年广义社会保障支出占财政总支出的11.53%，2009年上升为37.51% ；从社会保障支出占GDP的比重来看，1978年的社会保障支出占GDP的3.55%，2009年上升到9.56%。
（3）从折线图可以看出广义的社会保障支出增长比狭义的社会保障支出增长快，也就是说政府用于教育事业、医疗卫生事业等方面的支出增长迅速。
（4）改革开放以来中国社会保障财政支出体现出明显的阶段性特点。改革开放初期，社会保障财政支出的绝对值和占财政支出的比重都比较低。
随着改革开放和经济社会发展的
加快，社会保障财政支出逐年增长。进入21世纪以来，社会保障制度体系的框架逐步形成和完善，政府用于社会保障性的支出比例相对比较稳定。
3、我国社会保障财政支出结构不断变化
改革开放以来，我国的社会保障制度不断优化，在社会保障方面的财政支出结构也慢慢的变化，使之与我国的国情越来越契合，表二是我国社会保障财政支出结构表：
表2 中国社会保障财政支出结构表 （亿元）
从财政支出结构来看，财政用于狭义社会保障的支出比例比较小，教育、卫生投入是政府公共支出的重点。1994年教育卫生投入占到财政支出的23.5%。之后教育卫生支出占政府财政支出的绝对额仍不断增长，但所占比例下降幅度比较大，21世纪以来基本维持在18%-19%左右。这一时期中国政府大力发展社会保险和社会保障，用于狭义社会保障的财政投入数量和占财政支出的比重逐步增大。2006年社会福利费、行政事业单位离退休费、社会保障财政补助占当年财政支出的比重达到10.8%。其中，社会保障财政补助达到5.25%，成为广义社会保障财政支出中除去教育支出以外最大的支出。由于当时社会保险制度刚刚建立又面临资金风险，对社会保险基金补助支出成为社会保障补助支出的重点。财政对社会保险基金的补助支出从1998年的21.55亿元增加到2009年的1776.7亿元，增加了81.4倍，1998-2009年财政补助社会保险基金共计10915.8亿元。
二、我国社会保障制度的问题
1、社会保障财政投入的总量不足
改革开放以来，我国社会保障财政支出的总量不断增长，但是，目前的投入还难以满足城乡居民日益增长的社会保障需求。与国外部分国家社会保障支出水平相比，我国社会保障财政支出体现出较大的差距。
2、社会保障的覆盖面仍然较窄、城乡发展失衡
目前我国社会保障主要覆盖城镇企业职工，而广大的农民则以自我保障为主，其覆盖面只有2％，占全国人口70％的农民的社会保障费支出也只占总额的11％，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。所以农村社会保障制度亟需完善。鉴于此，构建一个覆盖面较为广泛的社会保障安全网，就显得非常重要。【社保改革】
3、统筹层次低、制度被分割
目前，养老保险仅陕西、吉林等几个省份实行省级统筹，多数地区仍为市、县级统筹，全国有近2000个统筹单位，形成了统筹单位内各自为政、区域自治和统筹单位间无法联接、协调和共济的分割格局。其结果，不仅在不同的人群之间存在制度公平问题，而且地区之间保障水平和筹资责任也失衡，养老保险关系难以转移和携带，无法适应统一的城乡劳动力市场的需要。
4、社会保障基金收缴和管理上存在缺陷
社会保障基金筹集方法不科学。我国目前社会保障基金的筹集办法是现收现付制，即当前的基金收入完全用于当前的给付。这个办法最大的缺陷是存在社会保障负担的转移问题。而且，目前我国社会保障基金的收缴主要靠行政手段、缺乏规范性。在基金的管理上也存在缺陷，社会保障基金的统筹、来源构成和循环运转等管理较为混乱，也缺乏财政有效的管理和监督。
试论我国现行社会保障制度的改革
郭其松
摘 要：社会保障制度是经济发展的产物，是经济稳定和发展的助推器，更是社会安定的保险箱。随着我国社会主义市场经济体制的建立，社会保障体系的结构需要进一步改进与完善，更需要建立与社会发展想适应的社会保障制度。我想从当前社会保障制度的现状着手，浅析我国社会保障制度中存在的弊端，并提出了相关的建议，逐步完善现行的社会保障体系。
关键词：我国 现行 社会保障制度 改革
社会保障制度是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害等生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。随着经济社会政治和经济的发展,加快建设和形成与我国经济发展水平相适应的社会保障制度,实现我国社会保障事业全面、持续、协调、健康发展, 需要进一步深化改革。
一、我国现行社会保障制度存在的弊端
自新中国成立之初，宪法就赋予了公民依法有社会保障的权利和义务，只是由于当时的生产力水平的低下和制度的不完善，使得社会保障成了少部分人的奢侈品，实现宪法所赋予的社会保障权利也经历了艰难曲折的过程，大致经历三个阶段：第一个阶段是从50年代初期至80年代，其主要特征是“低工资、高就业、高补贴、高福利”；第二个阶段是字80年代中期至1994年，它是社会保障制度自下而上
逐步进行改革的阶段；第三个阶段是1994年以后到现在，它是社会保障快速发展和逐步完善时期，按照十四届三中全开始实行统帐结合的社会保险制度，并适应国有企业改革，逐步形成一个中心、两个确保、三条保障线的社会保障格局。我国目前的社会保障功能和作用逐渐深入人心，社会保障的整体框架基本形成。如今，随着人口老龄化的到来，人口老龄化高峰对社会保障造成巨大压力，养老保险基金不能满足人口老龄化的要求；经济体制转轨伴随的高失业、两极分化等问题对社会保障提出了更高的要求；市场经济特有的宏观经济波动现行社会保障制度难以适应。大致说来，我国现行社会保障的弊端主要表现在：
（一）社会保障制度不健全，缺乏调研和制定规划的专门人才
1、社会保障制度的法制不健全。社会保障概念的使用和某些提法相当混乱，就社会保障的定义来说，经过了几次的解释和调整。目前，我国社会保障制度是以社会保险费征缴和发放为基础、以部分城市居民最低生活保障和居民生活救济为辅助而形成的一套制度。由于全国各地的经济发展的不平衡，短期内更加难以形成全国统一的社会保障制度，社会保障法制化建设也就相应地受到经济的影响而滞后，现行的社会保障基金的筹集、管理与使用缺乏应有的法律保障，所制订的只是一些行政法规和部门规章，这种立法的低层次状况不仅导致我国社会保障法律规范的强制力低，而且也导致现行法律往往更多注重部门利益和地方利益，造成各部门之间立法的矛盾和各地方立法的不协调，最终导致各地社会保障的做法难以统一。
2、由于缺乏一个全局的衡量标准和地域条块分割以及经济利益的触动等因素，对于我国在社会保障就很难形成一个有机的统一体，因此在制定规划上，也就相应地缺乏调研和制定规划的专门人才，很多高校所教和所学的几乎都是照搬那些在国外也是未必适应的法条，更令这些法条在我们国家造成水土不服，因此政府必须加大对人才的发现和使用，这些人才不是靠培养所能成就的。
（二）保险费的统筹层次低，覆盖面较窄
保险费的统筹层次低是目前我国社会制度中的一个突出问题，国家要求各地区尽快实现省级统筹，但大部分地区只是落实到地市级统筹，并且不少地方还存在县级统筹，这就给社会保障最终的统一设置的障碍。我国过低的社会保障资金的统筹层次直接影响了社会保障的良好运行，条件好的地方即使较低的收费率也可满足当地的社会保障支出，而对于条件差的地方即便收费较高也无法满足当地的支出。
覆盖全体公民的社会保障制度才是健全的社会保障制度，可是目前参加城镇社会保险的单位绝大多数仍为原来的国有、集体企业。从人员构成看,个体、私营经济组织只占总数的8%,大量涌现的个体、民营经济不参保或参保不缴费的现象十分严重。一些已参保单位采取尽可能少报工资总额的手段偷漏社会保险费，这其实是很严重的。国有企业停产、改制、被个人侵占甚至破产等使得企业无力缴费,造成大量参保人员的流失，这些人将来还是社会保障的负担。如果依照当期实施的社会保障制度执行，那会造成越是需要社会保障的弱势群体反而越因为负担不起社会保障的费用而无法享受到社会保障。另外，
当前的城市养老保险制度各地也在探索，农村社会保障制度更是急需解决，总体来说都还没有形成有效的制度模式，各地的发展也极不均衡。
（三）体制的问题造成基金的管理出现漏洞
我国的社会保障政出多门，许多部门如中共中央组织部、劳动人事部、民政部、财政部、总工会、卫生部和甚至连中残联和一些保险公司等，几乎都在不同程度上和不同范围内参与了社会保障制度的运作和管理。这种政出多门的情况不利于社会保障制度的管理。特别在养老保险方面，逃避参保的企业不在少数，不合规定的提前退休比如办理虚假的残疾证和开具虚假的病退证明的大有人在，这些人身体健康却整天无所事事，到处打麻将游玩，真不知道这样的退休机制最终是害了谁，也不知道为什么没有举报的方式，为什么医生开了假的病例证明或审查机构和个人办理了假的手续而不需要负责？群众更不知道谁是权威的审查机构。还有退休人员死亡后由其子女或其他亲属继续领取养老金等问题依然普遍存在，这难道就真的失去监管了吗？
在失业保险方面也是出现了新的问题,随着下岗与失业并轨,不少省市失业保险金出现收不付出的现象。随着社会保障的逐步实施和走人正轨,伴随着世界经济的放缓，失业也成了一个实实在在的难题，同样失业金的支出也将越来越增加。
（四）社会保障的参与者构成单一，没有形成全面参与的局面 目前，我国社会保障基金来源主要是企业提供，少部分由国家补充，个人交纳极少，不能反映全面参与的目标，也不能很好表现国家、
集体和个人共同承担的原则。社会上绝大部分私营业主和个体老板及职工都不参加社会保险，有的基层职员还自愿放弃企业本可以为他们上的社会保险。没有形成全民参与的良好氛围，没有这部分主力军的参与，这样的社会保障制度是非常可怕的，绝不是危言耸听。
此外，有相当多的企业利用政策或制度存在空档，虽然工作上需要员工并长期使用，但是不与该员工签订劳动合同，也不为此职工购买社会保险；还有不少企业的领导根本没有参加社会保障的意识，得过且过。
二、我国现行社会保障制度改革的具体做法
当前，我国政通人和、国民经济又好又快
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