【www.gbppp.com--历史朝代】
1、既得利益者（各级官员
和各级官员关系深厚的商人
和各级官员有血缘关系的亲戚）
2、 国际环境
改革遇到的四个大方面的问题
（1）城乡的差距
这个城乡的差距是历史形成的，但是我们现在要使城乡发展平衡，城乡差距也带来区域的差距，这两个差距是相连的。
（2）经济发展方式的转变
（3）政治体制改革。
（4）民生问题。
回答网友天下公平：请问嘉宾：当前改革开放面临的最大问题什么？最大困难是什么？如何解决？
陈雪薇：我认为今后这三十年的起步，遇到改革开放的问题都是硬骨头，某种意义上来说它的困难，比30年前遇到的难度当然不能类比，应该说这个问题更加深刻、更加复杂。我想起码最大的问题有这么四个方面：（1）城乡的差距。这个城乡的差距是历史形成的，但是我们现在要使城乡发展平衡，城乡差距也带来区域的差距，这两个差距是相连的。2007年的统计，城市居民收入最高的是上海、最低是新疆。农村最高的收入也是上海，最低是贵州，这个差距蛮大的。像农村，上海的农村是1.9万多块钱，贵州是1900多块钱，差距就这么大。所以要解决城乡的差距和地区的差距，我觉得党中央在科学发展观这个总的理论指导下，特别强调一个建设社会主义新农村和西部大开发，这两个战略方针应该说解决这两个差距最重要的，建设社会主义新农村，老百姓说的很好：一个就是农民富了；一个是环境好了，这个不止是自然生态，老百姓的生活环境也好了；一个是风气正了，这个是有文化、有道德修养。新农村就是这么三句话，新农村建设是解决城乡不平衡的关键的关键，是重中之重。那么配合西部大开发，国家投入不少，当然还有政策的倾斜。所以这两大战略方针对解决这个矛盾是至关重要的，而城乡问题地区的差别问题是中国前进的一大难题。
（2）经济发展方式的转变。这个是非常难的，经济发展方式转变是什么意思呢？在我们建国以来走的发展生产的路子是问题很大的，建国以来我们发展生产的路子就是这么一句话：“高速度、低质量、高投入、低产出、资源浪费、环境污染、人民得不到多少实惠”现在我们要走一条经济效益好、生态良好、人民富裕的新路，经济发展方式的转变是一个大问题。过去30年我们是靠出口跟投资拉动的，现在十七大报告讲的很清楚，要靠消费。要把消费摆在首位，同时要靠出口和投资这三个因素来拉动，但是要把消费摆在首位，这样才能够使经济增长方式有一个持续的动力，而拉动消费我个人认为谈何容易，因为拉动消费牵扯到分配
的问题，牵扯到农民增收的长效机制的问题，中国消费潜力很大，但是我们的消费在世界上排行第六，我们跟意大利是同等水平。我们的消费水平跟我们的发展速度非常不平衡，我们的发展速度是世界第一，但是我们的消费不是前面的。所以经济发展方式转变是当前发展生产力的路子要有一个大的改观，这个改观现在党中央提出一个对策，就是“要把中国建设为自主创新的国家”，“自主创新”就是靠科技兴国，不是靠耗费资源、靠低素质的劳动力队伍、靠落后的管理制度，所以建设一个自主创新型的国家，是转变经济发展方式的最要命的一招儿。可是要贯彻这个战略思想，也是要下很大的力气。经济发展方式转变，现在我们面临一个最突出的问题，特别是在沿海的省份，我们怎么搞贴牌产品到自主创新的产品，这个转变谈何容易？现在我们出口量很大，基本上是贴牌产品。核心技术不是我们的，是外资企业的，我们产品的核心技术占有权、自主权很少。中国在2004年科技发明对经济的贡献率，我们在世界50个主要国家当中排位，我们排第24位，科技对经济发展的贡献率只有24%，对于像美国、日本这样科技高度发达的国家，他们科技对经济的贡献率是起码都是70%以上，所以我们要面对这个问题。
（3）政治体制改革。政治体制改革也是全国人民特别关心的一个问题，应该说30年来也进行了许多许多的努力，也有了相当的效果，但是现在政治体制改革我认为也是到了攻坚的阶段，政治体制改革一个突出的问题是什么呢？就是政府职能转变，政府职能转变现在我们有一些方面做的比较好，有一些方面做的很不好，政府职能要求十六个字：“经济条件、市场监管、公共服务、社会管理”我个人认为头两点做的不错，而且蛮有经验。第三点和第四点还是做的很不够，还有很多漏洞。温家宝总理多次做自我批评，说我们的政府很多事情不到位、错位、越位，就是该做的不好好做，不该做的拼命做，做了效果不好，最大的问题就是我们的政府成为服务型的政府还有相当的距离。特别要体现以人为本，这一点应该说这个改革任务还相当的艰巨。政治体制改革，我就举政府这一个方面来说，它要成为以人为本、服务型的政府，依法办事的政府，还要做出巨大的努力，所以政治体制改革这个问题已经是众望所归的一个重大的问题。
（4）民生问题。应该说这几年来各级政府非常努力解决民生问题，原来有十大问题。现在我觉得有些问题已经有所缓解，比如说上学难，国务院采取重大的举措广大农村实行义务教育免费。还有一些困难地区，对学生加以生活补贴，鼓励学生读书，保证普及义务教育，这应该说上学难已经有了很大的缓解。当然住房难、看病难还有待解决，当然还牵扯到安全生产、社会治安、还有社会生活的各个方面，还有社保、低保，下岗工人再就业等等，而且就业难也很突出，这几年就业难是一个最关心的问题，特别是现在受到国际金融海啸的冲击，就业问题在明年可能相当突出。所以民生问题我个人认为政府牵头、群策群力，要靠我们的积极性和我们的智慧逐步解决这个问题，我就提出当前改革开放这四大问题是迫在眉睫的，仅供参考。
中国网: 我们刚刚一直都在讲“全面改革”，我想“全面改革”一定和单纯的经济改革不同，它所遇到的困难和问题也会比单纯的经济改革多得多，接下来我们就谈一下全面改革当中会遇到哪些难点？
毛寿龙: “全面改革”当中我想还是会遇到比较大的难点，这些难点是认识上的，和我们过去每一次改革一样，每次改革都会有一些争议的地方，比如我们政府机构要精简，认为人员太多，组织机构很难理顺，但是现在很多人又提出来，政府现在事情越来越多，事业越做越大，我们不能和古代的政府去比，也不能和西方国家的政府去比，所以，也有很多人认为，政府为了控制行政编制，为了控制机构和官员的数量，让政府没有办法干很多事情，这种反对的声音也是挺多的。
当然，也包括其他一些改革，包括土地制度改革，我们要深化市场。我们农村过去是尽可能让农村的资源配置到城市里，但我们发现农村实际是在衰落，不像80、90年代欣欣向荣，越来越多的人看到，中国农村如果不搞体制改革，尤其是土地制度改革的话，农村的活力没法绽放出来。但也有很多人认为，如果农民离开土地后，又失去了土地，又回不去了，以后万一他成为流民怎么办？如果农民变成失去土地的人，而城市又没有容纳他们的空间，他们又没被城市容纳，在乡村和城市之间就会有一些流动的人，这些人有没有可能对整个经济安全甚至政治安全构成威胁，我想很多人还是有这个担心。
毛寿龙: 包括社会管理也是一样，我们说社会组织要更多地发展，要没有门槛。但很多人认为，如果社会组织发展了以后，各种各样，鱼龙混杂，会不会对整个国家的政治安全构成威胁。
也包括对外全面开放，我们说如果要全面开放的话，首先签证制度要改革，不能像过去那样搞那么多签证壁垒，很多国家对发达国家都是免签的，我们对发达国家都没有实现免签。实际上真正要对外改革开放免签是必须的，尤其是工作签证，以及对一些国家的移民制度，我们都不可能像过去那样严格控制。如果你要变成一个世界性的、国际性的国家都需要在这个领域进行开放。但很多人就讲说，我们那么多年控制人口，如果有很多老外都跑到我们这个地方来居住，我们控制人口不是为他们控制吗？或者我们想让高素质的人来中国，但是来了很多低素质的人，怎么办？还是要搞壁垒等等。
所以，我们对很多改革，它都有两种意见，一种是支持的意见，一种是反对的意见。目前来看，要克服这些反对的意见我觉得还是非常有困难的。还有改革的很多东西，你要解决的问题都或多或少和一些利益集团有关系，像行政审批制度改革就很明显，每一项审批制度改革都会涉及到利益集团。所以，多个方面都面临难点，“全面改革”应该说所面临的问题，如果让所有的反对力量都集中在一起的话，这个力量就更强大，如果分散改革看起来单兵突进，大家可以各个击破，而全面改革，可能由于不同的原因，所有人都想反对改革，反对改革的力量可能会强一点。
当前中国农村改革发展的形势及面临的问题
[摘要]新世纪以来，我国的农业农村发展处在一个比较好的历史时期，有两个重大的标志，一是我国粮食总产量连续8年提高，二是农民收入持续较快增长。我国农业农村发展形势好得益于整体经济发展形势好,以及国家十大重大政策的作用。但当前我国“三农”依然面临一些突出问题，需要国家采取相应的措施进一步解决和完善。
（中经评论·北京）一、我国的农业农村发展处在一个比较好的历史时期
新世纪以来，我国的农业农村发展处在一个比较好的历史时期，有两个重大的标志，一是我国粮食总产量连续8年提高。2003－2011年，我国粮食总产量从8614亿斤提高到11424亿斤，增长了2810亿斤，平均每年增长超过351亿斤。二是农民收入持续较快增长。2003－2011年，农民年人均纯收入从2622元提高到6977元，增加了4300多元，平均每年增加544元。
（一）我国农业农村发展形势好的根源
第一，得益于整体经济发展形势好。过去十几年，我国GDP的年均增长速度超过10%，这在世界上并不多见。2000－2011年，我国的GDP总量从不足9.92万亿元增加到47.16万亿元，财政收入从1.34万亿元增加到超过10.37万亿元。正是由于全局的经济状态比较好，很多过去想办而没有能力办的事情，现在有能力办了，很多政策就是在这样的背景下出台的。
第二，进入新世纪以后，为了实现“本世纪头20年全面建成小康社会”的宏伟目标，党中央国务院用科学发展观的态度与时俱进地不断深化对“三农”问题的认识，不断升华解决“三农”问题的理论，不断推出强农、惠农、富农的政策。
第三，广大农民群众和农村基层干部坚韧不拔地为追求他们自己的美好生活而不断付出努力。
（二）“三农”领域具有里程碑意义的十项重大政策
第一项政策，废止农业税条例。废止农业税条例，是指国家出台的废除专门针对农业和农民征收的税收制度。1999年，国家制定了农村税费改革方案。2000年开始试点，首先是降低农业税税率，减轻农民税收负担。十六大以后，改革进一步向前推进，中央审时度势，提出从2006年1月1日起，废止农业税条例，同时取消四项税收，包括农业税、农业特产税、牧业税、畜禽屠宰税，得到了全国人大常委会的批准。这意味着9亿中国农民依法彻底告别延续了2600年的“皇粮国税”。
据有关部门统计，取消农业税后，全国农民每年减轻负担1335亿元。基层政府要维持运转，这部分钱农民不用交了，只能由中央政府转移支付。从农村税费改革开始到2011年年底，中央政府为此向地方政府转移支付资金6000多亿元。农业税条例废止，更重要的是体现了政府和农民之间的经济利益关系的重大调整。
第二项政策，对农业生产者实行直接补贴。2004年出台了三项补贴政策，对种粮农民进行直接补贴，对农民购买良种进行补贴，对农民购买农机具进行补贴。后来由于国际
能源价格上涨，又出台了对农业生产资料价格进行综合补贴的政策。
用于发放补贴的钱从哪里来？从上个世纪90年代初开始，中央政府和地方政府共同建立了粮食风险基金，每年整合302亿资金用来避免粮食市场的价格波动。2004年，中央下决心把其中的一半拿出来，用于给农民发放直接补贴，分3年时间，将151亿元补贴给农民。以后，每年再逐步提高补贴的标准。2011年，中央财政用于种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的支出已经超过1400亿元，这些钱都是直接发到农民手中的。
第三项政策，放开粮食市场和实行最低收购价制度。我国的粮食过去长期处于比较紧缺的状态，一直不敢彻底放开。直到2004年，才完全放开粮食市场的流通。但还有两个问题必须考虑：第一，放开之后，会不会由于粮食供求紧张导致市场价格暴涨；第二，会不会由于粮食大丰收导致“谷贱伤农”。于是，中央配套出台了最低收购价制度。最低收购价制度是指，政府公布一个预期价格目标，如果粮食上市的时候市场价格低于政府公布的价格，国家的粮食储备部门就要以不低于政府公布的最低价收购粮食。这样，收购到一定程度，市场流通的粮食减少，市场价格就会提高，国家再停止收购。
有了这项政策，农民心里就有底了，就敢于生产粮食了。
第四项政策，把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。近几年农村的水、电、路、沼气的发展，农村的教育、卫生、文化等事业的发展是中国历史上发展最快的，进步非常明显。
第五项政策，改革农村义务教育经费保障机制。在税费改革之前，农民一年的税费是1335亿元，其中，因义务教育承受的负担占到一半以上。目前，农村基本上实现了免费义务教育，不仅免除学生的学杂费，农村九年义务教育的课本、教科书都由政府免费提供。农民在这方面得到的实惠相当大。
第六项政策，建立新型农村合作医疗制度。过去，农民最怕得病，非常羡慕城里人有医疗保险。2003年，国务院下决心推出农村“新农合”。“新农合”第一年，由于国家和农民可承受的能力有限，筹资标准为30元。随着国家财力的增长，标准逐年提高。今年，国务院明确规定，农民自己交60元，政府补240元，达到300元的标准。按照300元的标准，加入“新农合”的农民住院的各项费用报销比例可以达到75%。国务院规定，最高报销额不能低于当地农民上年人均年收入的8倍。同时，明确规定，最高报销额最低不能低于6万元。这项政策在很大程度上解决了农民的后顾之忧。
第七项政策，建立农村最低生活保障制度。过去，城镇居民有最低生活保障，而农民没有。我国从2007年开始建立农村最低生活保障制度。将最低生活标准扣除个人收入后，差多少补多少。实行的第一年，大约3200万农民纳入到最低生活保障制度，每人每月实际发放30元。截至2011年年底，全国有5300万左右的农民纳入到这个体系，每人每月实际发放86元。
第八项政策，今年年底将实现全面覆盖的新型农村社会养老保险制度。建立新型农村社会养老保险制度。农村过去没有养老保险制度，农民养老靠土地、靠子女。针对这样的情况，国家决定，从2009年开始在农村推行新型农村社会养老保险制度。第一年覆盖率达到15%，2010年覆盖率已经达到30%。国务院要求，2011年覆盖率达到40%，今年年底实现全面覆盖。这个制度的设计有非常独特的地方，不仅世界上其他国家没有，跟中国城市的职工养老保险制度也不一样。“新农保”为每个人设立两个账户。一个账户是基础养老金账户，这个账户不需要个人交钱，从农民60岁开始，政府往这个账户中转账，个人可以支取。另一个账户是个人账户，账户分等级，个人交100元、500元或1000元可以选择。这个制度建立起来之后，农民过了60岁也可以领取基本养老金。现在基本养老金的标准还比较低，每人每月55元，全年660元。随着财力的增长，这个标准会不断提高。
目前，开始领取农村基本养老金的老人，已经达到1亿人。根据统计，全国60岁以上的农村老人接近1.4亿，到今年年底都可以领取到农村基本养老金。
第九项政策，制定《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》。我国以前的扶贫标准很低，大概在1200元左右。中央经过反复研究之后明确提出，新的扶贫标准以2010年的价格为基础，定为2300元。扶贫标准一次性提高了92%，基本上翻了一番，扶贫的对象也增加了。截至2010年年底，按照2300元的标准统计，没有达到这个标准的农民有
1.28亿人。在制定新的扶贫纲要过程中，根据各地调查的结果，我国农民的绝对贫困现象已基本消除。相对贫困将长期存在，扶贫是一项必须长期付出努力的工作。
第十项政策，保障农民工合法权益和稳步推进户籍制度改革。2006年，中央提出，要做好农民工工作，保障农民工的合法权益。经过调查研究后提出一些问题，比如工资保障问题、劳动保障问题、随迁子女就读问题等，并逐渐出台相应的政策。特别是今年2月国务院办公厅公布积极稳妥推进户籍管理制度改革的意见，意见有两个最大亮点：一是分类指导城镇户籍制度改革；二是明确必须保障农民的土地权利。政府应该为公民提供公共服务，农民在城市落户不能以交出农村的房子和土地为条件。总体而言，制度和社会氛围对农民工越来越善待。
二、我国“三农”当前面临的突出问题及解决措施【中国当前的改革问题】
（一）粮食安全和主要农产品供给问题
1、我国农产品总体上供不应求
虽然当前我国农业生产呈现出蓬勃发展的态势，特别是出现了像2011年这样历史上少见的农业生产的好年景，但是我国农产品总体上还是供不应求，粮、棉、油、糖、肉这几大农产品都需要从国际市场上进口。2011年，我国从国际市场上进口的粮食包括大豆在内，一共是5800多万吨，相当于1160多亿斤，相对于2011年国内的粮食总产量11424亿斤，进口的粮食超过国内粮食总产量的十分之一。可见，在“三农”问题上我们一定要居安思危。我们必须保护耕地，不断改善农业生产条件，推进农业科技进步，调动农民的积极性，努力提高我们的农业产业水平。
总体来讲，增加粮食产量的难度越来越大。全球总人口接近72亿，中国人口数量占世界总人口数量的比例不到19%。目前，我国粮食的单位面积产量在世界上已处于前列。我们用拥有占全球不到9%的耕地生产了占全球22%左右的粮食，农产品人均消费水平不低于国际水平。但饮食结构与生活习惯决定了我国对植物油的大量需求，供给压力很大。我国全年的食用植物油的消费总量超过2500万吨，而国内生产的植物油大约1000万吨，缺口是1500万吨。除了进口的植物油600至700万吨，剩下的缺口以进口大豆弥补。我国人均植物油消费量还在迅速增长，目前平均每人每年接近40斤。缺口的增大将带来更多的进口压力。以大豆为例，出口量和生产量长期居于世界第一位，但去年大豆产量已下降为1300万吨，产量排位已降到世界第三了。我国大豆的进口量，2010年是5480万吨，2011年5264万吨，今年预计会超过5500万吨。今年，我国大豆产量与进口量预计总和为7000万吨，大豆的自给率不足20%。2010年，全球大豆出口量9200万吨，57%以上的大豆被进口到中国。我国人均植物油消费量还在迅速增长，缺口的增大将带来更多的进口压力，现实很严峻。
2、如何保障国家粮食安全
中央反复强调“三化同步”，“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”。现实的情况是，土地不可能增加，水资源不可能增加，靠大量增加使用化肥农药也不是办法，
但人们的需求却在增加，所以要努力提高农业生产力水平。
根据现状，很难通过调整种植结构来改变大豆供不应求的状况，因为其他农作物的播种面积也很难减少。我国共有18.2亿亩耕地，再加上复种指数，正常年景可达到23.5亿亩左右的农作物播种面积。其中，16.5亿亩用于播种粮食。以2011年680多斤的粮食亩产量计算，现有的16.5亿亩粮食播种面积是不可再减少的，否则就无法生产出11000亿斤粮食。油料的播种面积大约2.1亿亩，棉花7千多万亩，糖料约3千万亩，蔬菜瓜果3.2亿亩，再加上麻、茶、药等，几乎没有可能去减少其他农作物播种面积。如果要通过增加耕地来替代大豆和油料进口，按照我国目前大豆亩产254斤、8亩地可生产1吨大豆计算，那么5500万吨大豆缺口至少需要自种4.4亿亩播种面积。按照菜籽油亩产量85斤计算，700万吨植物油缺口至少需要自种1.6－1.7亿亩播种面积。这说明，我们需要使用6－7亿亩的境外播种面积才能维持当前的现状。按照土地产能来计算，我国的播种面积缺口达到20%。可见，我国农产品供求的现状是非常严峻的，我们要有危机感。这也是中央为什么反复强调要守住18亿亩耕地的红线、为什么强调要加强农田水利基础设施建设、为什么强调要加快推进农业的科技进步的重要原因。世界太平的时候没有问题，一旦风吹草动，进口出了问题，就关系到生存问题，这确确实实是关系到国家安全的战略问题。
粮食安全问题事关全局、影响长远。现在有些同志提倡走出去战略，提出在经济全球化背景下，我们应当有信心更多地利用国际市场。这个提议是好的，但问题在于，第一，在国外买地、租地如果数量太少，解决不了问题，数量太多又会非常敏感。无论一个国家实行什么样的土地制度，是什么样的社会属性，从根本上来讲，土地都是国土。第二，任何国家的土地问题都与社会最基本的财产制度联系在一起，所以非常容易引起民族情绪，成为政客们的斗争工具。
农产品的供给，需要经过市场的买卖。现在的问题在于，我国虽然是大豆进口的大国，但却无法掌控大豆的定价权。因为世界四大粮商ABCD（美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚）对粮食和食用植物油的国际贸易控制高达70%。这四大粮商自己几乎都不种地，他们在全球的粮食主产区建设物流中心，通过储运设施掌控粮源和贸易。粮商的物流设施越好，农民种地就越多，所得收成就越有保障。我国没有定价权主要是因为我们只能从ABCD手中购买粮食。
解决粮食安全问题，需要我们转变思想观念。如果全球主要农产品总量能增长，我国的粮食安全水平就能得到相应提高，至于谁种大豆则是相对次要的问题。我国还可以采取向其他国家提供经济、技术援助的方式来保障我国的粮食安全。投资能为东道国带来经济利益，当地不仅可以增加税收，也能促进就业，也利于满足我们的豆油和豆饼需求，从而实现双赢。对有潜力的后发地区、后发国家给予大规模的经济技术援助，可以提高这些国家和地区的粮食产量，改善人们生活，增加消费。目前，我国已经在14个非洲国家开展了农业技术援助，开展了100多个项目。非洲有很大的种植潜力，目前整个非洲小麦的进口量超过自身需求的45%。把非洲的供给量提高了，全球粮食总量就会提高，就会促进粮食价格稳定，也利于提高我国的粮食安全水平。
（二）农村的土地制度和农业经营体制问题
农村的土地制度和经营体制问题是当前的热点问题。目前，我国农村的土地制度确实远远滞后于实际的要求，农民在土地问题上受到的损害比较大。具体的损害主要来自两个方面：一方面，土地承包关系难以稳定，经常调地、变动，导致农民不愿对土地进行投资。另一方面，征地补偿太低，被征地农民的生活比较艰难。这两个问题都在努力地加以解决，但是解决的过程也是曲折的。关于农村内部如何完善基本经营制度，十七届三中全会已经
明确。这里主要分析国家征收建设用地时，农民利益受损的问题。
1、征地过程中农民利益受损的理论根源
国家征收建设用地致使农民利益受损，有其理论上的根源。关于征地补偿，我国历来有两大流派，其中一个流派的观点是土地增值收益归公。这个理论的依据在于，农地转变用途后的升值主要得益于国家基础设施建设的发展，所以土地增值收益理应归属于社会，而对被征地农民只能按土地原用途的价值进行补偿。然而，这个理论难以站住脚。因为，农地已经被征收用于非农业了，农民也不可能再当农民了，按土地原用途的价值进行补偿，显然难以做到被征地农民的生活水平不下降、长远生计有保障。因此另一种观点是对被征地农民的土地应按新用途的价值补偿，但政府要通过税收调节收入分配。
谈到征地问题，就涉及到“公共利益”的概念。因为，宪法中规定，国家只有因为“公共利益”的需要才可以征地。世界各国都有征地制度，但其他国家的征地制度适用范围相对比较小。
2、工业用地价格过低是问题的症结所在
我国征地过程中出现了很多矛盾和问题。专家认真研究，中央高度关注，都在努力想办法减少和弥补农民的损失。仅从土地管理法看，最开始征地时，补偿标准为农地原用途年产值的6－10倍，现在已经提高到30倍，如果30倍不够，还可以从土地出让金中继续补偿。然而，还是有人认为政府在利用征地牟利。这里存在着一定的误区。问题在于，征地之后主要有公益和非公益两种用途，而在我国当前所处的发展阶段，一定程度上把城市的成片开发理解成了公益用途，由此引发了工业用地价格明显低于市场平均土地价格的突出问题。更有甚者，为了招商引资采取零地价政策。政府在工业用地的出让中亏本，只好采取两种办法解决。一种是压低对农民的补偿，二是推高城市住宅用地的供给价格。 事实上，在这样的征地制度下，除了农民利益受损，城市居民的利益也受到了损害。当前城市的房价过高，是由于征地过程中工业用地价格过低带来的亏损转移到了房地产价格上，从而推高了房价，导致城市居民买不起房。由此可见，要建立合理的土地制度，一定要从工业用地价格过低的症结出发，消除这个现象，否则不可能实现转变发展方式、调整经济结构的目标。工业用地价格过低，也会导致企业自身的不良发展和无法集约用地。土地使用费过低，导致企业没有成本的压力，不认真思考如何提高自身竞争力，问题凸显。
3、如何保障农民在征地过程中的利益
整个社会承受不了工业用地的低价格供应，改革征地制度的条件和社会氛围正在逐步成熟。有一些解决办法可以加以研究和借鉴，比如不改变所有权而转变土地用途的方式。例如，在上海批准建设一个4000亩地的电子工业园区，有建设用地指标，也符合政府规划，但是不征地。企业通过与农民商议的方式使用土地，企业得以入驻园区，农民也能通过租金或者分红获得相应的利益。如此一来，企业需要用地必须与农民商议，如果谈不拢就只能放弃合作，如果谈成合作就实现双赢。
不论是农民的土地还是国家的土地，都应该按照规划使用。政府应该引领社会制定出科学、公开、公正的规划，履行好政府的职能。政府的规划要有严肃性和权威性，不能轻易变动。美国的土地制度在这方面做的就比较好。我在西雅图看到，县级政府邀请专家制定土地规划并在市政厅公示，所有人都有权利评价规划草案的合理性，参与评价的人大多是利益相关者。与我国类似，农业用地改变为建设用地，土地价格会提高。规划的红线决定了许多人的利益。在公示的过程中，甚至有专门的中间人作为中介，通过游说政府规划红线的范围而从中牟利。然而，经过两个月公示期的意见收集与讨论改进，通过议会表决后的规划就不会轻易改变了。我国的规划变动太多，而且难以控制。从实际情况出发，要把握好规划中经济总量的阀门。决不允许违反规划的建设发生，同时也应当制定年度用地计划，这样才能控制好年度信贷、建筑材料等的总量。政府管规划、管年度用地计划，不
当前我国行政体制改革面临的问题研究综述
改革开放以来，我国先后进行了六次大规模的行政体制改革，改革的不断深入，解决了不少矛盾和问题，效果明显。但是，随着我国经济社会的快速发展，我国现行的行政体制仍然不能满足社会主义政治、经济、文化、社会和生态文明建设的要求，还存在许多不足之处。 对于我国行政体制改革目前面临的问题，不同的学者有不同的观点。
由王澜明主编的《中国特色社会主义行政管理体制研究》中，认为存在如下问题：1、政府职能转变还不到位。存在着越位、错位和缺位问题，政府对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强。2、政府机构设置还不尽合理。行政层次偏多、部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出，中央与地方事权划分缺乏明确界定，解决起来困难重重。3、政府管理方式还不够科学。存在着决策民主化程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全的问题，存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题。4、权力过于集中问题还没有根本解决。有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。
张志坚主编的《行政管理体制改革新思路》中认为行政体制改革存在五方面的问题：1、概念界定不清楚。如“行政管理体系”、“行政管理体制”、“行政管理机制”等等。2、 战略定位不准确。往往根据需要和理解在不同场合采用不同的表述。3、缺乏战略目标和总体规划。历次机构改革都有不同的目标表述，相互之间缺乏关联性和递进性。4、改革存在阻力。政府既是改革的主体，又是改革的对象。在市场经济中发展起来的某些强势群体，已经在政府中找到其利益代表，也成为阻碍改革的力量。5、政府部门和社会缺乏参与改革的积极性。
马翠军在其文章《对中国行政体制改革的回顾与反思》中，从改革过程和改革结果两方面论述了中国行政体制改革存在的诸多问题。如机构改革反复，门主义和地方主义得不到根本化解，行政权力与各种利益牵连等，都使公共行政的走向面临困境。中国行政改革存在的突出问题在于以体制和机构改革进行权力分化和机构制衡来实现行政机制的构建。为制约部门主义的力量，中央政府不断通过机构分化组合来实现权力间的分化和制衡，如政企分开、政资分开、政监分开、政事分开、事先手段与事后手段分离、行政机关决策、执行与监督分离、垂直体制与地方分权分化等，这些都是试图通过权力分化和部门制衡来达到权力制度化的目的。但是复杂的机构分化并没有带来权力的制度化规约，相反很大程度上又确立了一批新的权力部门，造成部门间、机构间、中央与地方间对权力资源的争夺。在很多场合，部门利益主导了部门决策,，部门利益取代了政府的总体利益甚至国家利益。旧的弊病依然没有得到根本解决，这是中国行政体制改革面临的巨大困境。
朱江华在《改革开放以来中国行政体制改革：研究综述及其展望》中认为存在的问题的有：1、政府机构设置不尽合理，职责交叉重复，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重。在中国行政体系内部，机构设置过细，部门之间职能交叉，权责不清，推诿扯皮，多头管理等问题还不同程度地存在，致使一些好的决策部署不能及时有效得到落
实。上级政府部门出于种种动机往往通过指标考核、项目经费等方式要求下级政府设置与之对口的部门，政府层级过多，导致行政执法过程中出现多层执法、多头执法等，降低了政府行政执法的规范化程度和行政效率。2、受旧的计划经济体制影响，政府职能转变仍未到位。政府对经济社会生活的微观干预依然较多，一些地方片面追求经济增速而直接代替企业招商引资的状况没有得到根本改变，实行行政垄断与地方保护，对不同经济主体实行区别对待政策，严重违背了市场开放原则和公平竞争原则，不少政府机关和工作人员仍习惯于计划经济的管理办法，官僚主义倾向严重，行政水平不高。政府管理透明度较低，往往通过内部会议和内部文件管理经济社会事务，公众缺乏应有的知情权。3、中央与地方之间的关系有待进一步理顺。中央党校研究室副主任周天勇教授认为，中央与地方之间某些职权划分仍然不科学、不规范、合理化程度不高，使得当前既存在中央权威与统一性不够，中央宏观政策在地方难以得到很好执行，地方保护主义严重等问题，也存在中央管的过多过死，发挥地方自主性和积极性不够的问题。同时存在地方权力下放不均等且已经形成梯度分权格局的问题，这种格局导致了地方与地方之间的不平等、不公正，从而对市场经济的发展和民主政治建设都产生了不利影响。李树花认为，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系也没有理顺，条块矛盾突出，上级政府通过垂直管理等方式上收下级政府权力过多，造成地方政府行政管理权限和手段不完整，有责无权，上下级政府关系不顺，而且对某些部门实行垂直管理以后，由于与地方政府的关系缺乏明确的法律规定，也使得许多垂直机构与地方政府冲突不断。4、政府与企业、市场、社会之间的关系有待进一步调整。行政体制改革需要理顺政府内部的各种权责关系，而政府内部关系的理顺是以政府外部关系的理顺为前提的。政府与经济主体和社会主体的关系不理顺，政府职能和权力边界就很难界定清楚。以往中国行政体制改革的目标非常重视与市场经济体制的适应性，比较注意处理政府与企业、政府与市场的关系，因此尽管这项改革没有完全到位，但这方面的改革毕竟在积极探索，不断向前推进。5、民主科学的行政管理体制尚未完全确立。具体表现在：一是科学民主的行政决策机制尚未完全建立，受“官本位”思想影响，现实行政决策过程中仍然存有严重的不负责任倾向、盲目性和随意性，领导者偏好个人独断专行，忽视公众参与和专家咨询，致使行政决策易于出现重大失误，造成不少地方盲目攀比经济增速而不惜牺牲资源和环境，政绩工程、形象工程屡禁不止等等；二是行政审批制度的改革任务还没有完成，虽然行政审批事项得到大幅削减，但仍存有大量与社会主义市场经济不相适应的行政审批项目，在行政审批工作过程中，行政人员行政道德普遍缺乏，官僚主义倾向严重，动辄拖办、不办时有发生，也在一定程度上降低了行政效率；三是行政问责机制和行政监督机制还很不健全，一方面，现实中的行政问责与监督往往局限在政府内部，排除了公众和社会的参与；另一方面，也存在政府预算、审计、财务监督不到位，权责不明确，权责不清，有权无责等问题。最终导致了行政执行过程中问责无力和失职、渎职、滥用权力的大量发生并产生了严重的后果。
赵杰的文章《西方行政体制改革对我国的启示》认为有如下问题：1、政府职能转变不
彻底。经过几次机构改革，政府的行政管理职能有了很大变化。但是，政府职能转变仍然没有到位，许多职能尚未完全转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。政府越位、缺位和错位的现象仍大量存在，不仅影响了行政效率，也加大了行政成本。2、中央与地方的关系不够明确。改革以来，以权力下放为主要内容的中央和地方关系调整取得了显著效果。但是并没有从根本上理顺中央与地方的关系，中央与地方权限的合理划分还缺乏明确的法律规定。这导致了两方面的问题：（1）难以维护中央权威。（2）地方的自主性和积极性发挥不够。3、不能充分实现依法治国和依法行政。长期以来，我国政府习惯于运用行政手段管理经济社会事务，导致行政体制改革的过程和结构都缺乏法律支撑。依法行政在我国行政体制改革中主要存在的问题有：（1）在思想观念方面，不少行政机关工作人员特别是一些领导干部的观念与依法行政的要求不相适应。比如，人治的观念。（2）在行政法法制方面，我国的行政法制建设是很滞后的，行政立法的空白较多，已有的立法缺陷较大。由于我国行政管理体制不能适应社会主义市场经济的发展要求，而影响依法行政的实施。4、我国行政管理方式单一。行政决策科学化、民主化的水平有待提高。一方面，行政管理方式、手段比较单一，重事前审批、轻事后监督，市场主体区域合作和横向联合日益扩大，行政区划管理体制改革滞后导致的矛盾和问题逐渐增多；另一方面，对改革行政区划管理体制提出了更高、更迫切的要求，而新行政机关的决策、决定程序不够规范，有权无责现象比较严重。当前，政府管理普遍存在着透明度不高，公民参与渠道不畅的情况，基层民主发展缓慢，一些地方干群关系紧张。5、行政机构设置不合理，层级过多，部门之间较难协调，行政效率低下。其主要表现在下列方面：（1）组织的层级与管理的幅度成反比关系。层级越多信息越难沟通，管理幅度越大，行政效率低下。（2）行政职权过于分散，由于我国行政主体的条件较低，使有行政职权的主体过多过杂。（3）公共部门的产权不清是导致行政效率低下的主要原因之一。难以有效的引入市场机制，从而难以实现公共产品社会资源的合理有效配置。
浅析中国改革的成功经验与不足
今年是改革开放的第三十五个年头，改革开放这三十多年来，中国取得了举世瞩目的成就。自改革开放总设计师邓小平在1978 年12 月召开的党的十一届三中全会上提出改革开放路线以来，中国经济以超过8%的年经济增长率持续高速发展，经济总量现已超过日本跃居世界第二位，外汇储备世界第一，钢产量世界第一，高速公路世界第一。与此同时，伴随着中国城市化进程的加快，中国已完成从落后的农业社会向现代商业社会的转变。改革开放使中国发生了翻天覆地的变化，中国的崛起，已成为世界关注的焦点。改革开放三十多年的伟大实践，有成功也有许多不足之处，这些对在摸索发展中的中国来说都是十分宝贵的经验。总结改革开放的宝贵经验，把握改革开放的内在规律，对于我们在新的历史起点上继续沿着正确的方向推进改革开放，发展中国特色社会主义，有着重大的现实意义和深远的历史意义。
一、中国改革的成功经验
中国改革的实践说明，通过逐步和局部的制度调整，积少成多，由量变到质变，不仅有可能实现经济体制的整体转变，而且有可能在转变过程中保持经济体制的相对有效性，从而在实现体制变革的同时实现经济的快速增长。这是一条十分重要的经验，但这一经验是否具有普遍意义，是否对于其他国家特别是原计划经济国家的体制变革和发展战略具有参考价值，既需要进行深入的理论探讨，也需要进行认真的实践总结。这里只是从中国改革过程中的一些具体的策略性的做法来认识改革之所以能够取得成功的原因。
（一）坚持从解决中国实际问题出发。
改革之初，人们只知道高度集中的计划体制不行，需要对其进行改革，但究竟什么样的体制行，需要改成什么样的体制，以及先改什么后改什么等，人们并不清楚。虽然改革的最终目的是明确的，但究竟什么是适合中国国情特点、能够促进中国生产力发展的经济体制模式，人们或者是不清楚的，或者存在严重的认识分歧，因而也就不可能清楚改革所面临的任务、风险和艰巨性。在这种情况下，只能是从中国不同时期所面临的现实矛盾和问题出发，按照“三个有利于”的原则和检验标准，不断消除体制中不利于生产力发展的因素，不断探索适合中国国情的改革目标和改革措施。同时，根据发展阶段和所面临的矛盾、问题和任务的变化，不断对过去提出的改革目标和措施进行调整，并提出新的目标和措施。
有人说中国改革的成功在于始终坚持了市场化的改革方向，我认为这种说法低估了中国改革领导者的思想境界。从中国改革的实际过程来看这种说法不无道理，因为中国改革的实际过程总体上是一个逐步用市场体制代替计划体制的过程。但这样的概括只看到了问题的表象，而没有抓住问题的实质。从更深的层次看，
中国改革始终坚持的，并非是市场的或计划的取向，或者某种成熟的市场经济模式，而是在保持社会政治稳定的前提下，通过不断的体制调整，不断消除经济旧体制中制约生产力提高的因素，解决中国面临的各种现实问题，促进经济发展，实现“三个有利于”。换句话说，只要能够解决中国不同阶段面临的现实问题，有利于解放和发展生产力，中国的改革者既不会刻意放弃计划或行政手段，也不会盲目采用市场或经济手段。在改革的总设计师邓小平看来，不论是计划还是市场，甚至不论是计划经济还是市场经济，都不过是中国实现现代化和富民强国的手段，而不是目的。中国改革的实际过程之所以呈现出市场化的取向，并非是确立或坚持了市场化的目标使然，而是针对中国现实问题，结合中国实际，在不断探索合适的解决方案中所做出的选择。认识到这一点是十分重要的，因为正是由于坚持从解决中国实际问题出发——而不是从理论或先验的目标模式出发－－选择改革目标和改革举措，渐进改革才在不断解决中国实际问题和不断促进中国生产力发展中逐步使得整体体制不断趋于完善，最终建立起适合中国国情的、具有中国特色的市场经济体制模式。
（二）多元化的市场主体已经形成。
从上世纪70年代末、80年代初农村联产承包责任制实施，到国有企业改革，以市场经济为
主体的劳动者、非金融企业和金融企业逐步形成，并日益多元化。其主要标志是，劳动者个人、非金融企业和金融企业都有了自己的剩余，并能够自主支配自己的生产经营活动。以劳动者个人为例，收入来源已从单一的劳动报酬过渡到工薪收入、经营净收入、财产性收入和转移性收入等多种渠道，2007年城镇居民人均全部收入中，这四种收入所占比重分别为68.6%、6.3%、2.3%和22.7%；农村居民人均纯收入中，这四种收入所占比重分别为38.6%、53.0%、
3.1%和5.3%。1978年居民储蓄存款极少，人均仅22元，而2007年底已达到13092元。尤其是1992年党的十四大以后，公司制等现代企业模式逐步出现。目前，中国已经形成了国有企业、民营企业、私营企业、外资企业、股份制企业、个体工商户等多种所有制形式共存的局面。
（三）政府行政管理体制更符合市场经济的要求。
1978年，国务院工作部门多达100个，其中直接管理经济的综合部门有计划委员会、经济委员会和基本建设委员会等3个，工业部门有19个，农业部门有4个，贸易部门分为内贸和外贸各有2个，还有1个物资总局。经过多次改革，国家行政管理体制已经逐步从计划经济管理模式过渡到市场经济管理模式。目前，专业经济管理部门已经减少到五个，综合经济管理部门也只剩下1个。而且，更重要的是，管理方式已从过去的直接管理，转变为通过制定法律法规和市场规则、维护市场秩序的间接管理。
（四）面向全球的开放型经济已经形成。
从上个世纪80年代初开始设立深圳、珠海、汕头、厦门经济特区及后来的海南经济特区，到开放14个沿海城市，再到设立珠江三角洲、长江三角洲、闽南三角地带等一个又一个经济开发区，形成了从沿海到内陆，从沿江到沿边的全面开放格局，特别是2001年中国正式加入 WTO，更是使中国经济的对外开放法律化、长期化、规范化。中国市场已成为全球跨国公司和世界各国商品的角逐地，中国企业和投资的市场疆域也已经拓展到了全球。中国正在充分享受一个开放型经济在全球化中的好处。中国进出口总额占世界贸易总额的比重由1978年的0.9%上升到7%强，出口总额在世界各国的排名已由第32位上升到第3位。进出口总额与GDP之比，也从1978年的9.7%提高到2007年的66.9%。1979-2007年累计，实际利用外资9698亿美元，其中，外商直接投资7754亿美元。不仅如此，国外先进的管理经验、先进的技术和资金被引进，提高了中国生产力水平，提高了中国商品在国际市场上的竞争力。对外开放增强了中国人民和世界人民的相互了解，密切了中国与世界经济之间的联系；对外开放促进了中国经济的高速发展，增强了中国在国际事务中的作用。
总而言之，中国改革开放30年的实践，是市场经济（特别是开放型的市场经济）这一人类文明加速进步的推进器，再次在中国这片具有悠久历史的大地上显示出它的威力。而且，中国的实践证明，越是市场化程度高、运行规范的领域，其运行效率越高，对经济社会发展的贡献越大。
二、中国改革存在的问题与不足
从30多年所走过的历程来看，中国的渐进式改革体现出比苏东等国家的激进式改革更大的合理性和优越性，并在实践中产生了更佳的社会效果。但在这些特征当中，也包含了其所必然产生的矛盾，毋庸置疑，改革开放过程中也出现了一些突出的矛盾和问题。改革30年来，中国在经济体制改革方面取得了明显的进步，但是政治体制改革却落后于经济体制改革，在改革和工业化进程中，没有处理好经济发展与自然生态之间的关系，生态环境日益恶化。
（一）政治体制改革滞后于经济体制改革
改革开放30年来，中国经济社会发展取得了辉煌的成就，社会主义
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