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2015户籍制度改革内容
20省份出台户籍制度改革意见
2014年6月30日，中共中央政治局召开会议审议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，一个月后的7月30日，国家户籍制度改革的意见全文对外发布，并敦促各地抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施。
经初步统计，在全国31个省份中，已有20个出台了省级深化户籍制度改革的实施意见。按照国家设定的目标，本轮户籍改革完成后，1亿左右农业转移人口和其他常住人口将有望在城镇落户。
山西等地明确随迁子女有在当地参加中高考的权利
山西、广西、四川、辽宁、江西、江苏、吉林、湖南、贵州等地规定，结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，居住证持有人逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。
新疆自治区的条件更为细致：随行子女在当地连续就学满4年以上、父母参加社会保险满3年为基本条件，逐步享有随行子女在当地参加中考和高考的资格。
北京将推积分落户政策
7月23日上午，北京市举行的人大常委会会议透露，北京市将研究制定积分落户政策，这项工作的完成时限锁定在今年12月底。
今年上半年北京市的常住人口为2168.9万人，人口规模调控和布局调整面临双重压力，到2020年，北京市将常住人口力争控制在2300万人以内，其中城六区常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点，争取到2020年下降15个百分点左右。
广州8月起积分入户 指标升至5000个
户籍制度改革，北上广是深水区。广州从2011年起实施积分制入户以来，每年的指标均为3000个，而今年有了大幅增加。7月22日，广州市政府通报，从8月起接受2015年的积分入户申请。今年的积分入户指标有5000个，其中有500个指标被限定于民办学校教师入户。
据了解，本轮积分入户人员的年龄结构将会更加优化，20岁到35岁之间的人员将会从目前的68%增加到72%，而吸纳的紧缺工种人才也会更加多。
据介绍，今年的指标对专业技术和紧缺工种的覆盖范围由74类增加到86类，像动
画绘制员、执业药师等紧缺工种都是新纳入的行当。
多地量化农业转移人口落户目标
在各地的户籍制度改革意见中，目前仅有河北、青海等地明确户籍人口城镇化率目标，分别为45%和50%以上，符合2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》所提出的要求。江苏则提出户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到5个百分点。
广东、广西、贵州等9省区已在各自制定的实施意见中，提出农业转移人口和其他常住人口在城镇的落户任务，相加来看已超过5000万人。此外，安徽等省还提出常住人口城镇化率的实现目标，多设定为50%以上。江苏省的目标最高：实现城乡基本公共服务均等化全覆盖的常住人口城镇化率达到72%。【户籍管理制度改革】
不少省份户口迁移条件比国版更宽松
对于中等城市和大城市的落户条件，国版意见对参加城镇社会保险年限的要求分别为不得超过3年和5年，安徽省缩短到“不得超过1年”和“不得超过3年”。河南、黑龙江、河北也适当缩短了缴纳社保的年限。
对于人口在500万人以上的特大城市的落户政策，国务院提出建立完善积分落户制度。在上述20个省区中，约有12地在实施意见中对此明确提及，特别是对省会城市的积分落户政策做出要求。
例如，云南省规定，合理确定昆明市主城区落户条件并推行积分制落户办法;河南省规定，省会城市要根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，建立完善积分落户制度;福建省规定，福州市辖区和平潭综合实验区要以具有合法稳定职业和合法稳定住所(含租赁)等为主要指标，建立积分落户制度。
居住证制度成为“平权”载体
为弥合农业转移人口和其他常住人口与户籍人口间的权益差距，国版意见提出的解决方案是建立居住证制度。意见指出，要以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
20个省区普遍规定，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。但从已颁布居住证管理办法的地区情况看，申办门槛、附加条件和可享受权益并不相同。
目 录
内容摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1
一、我国现行户籍制度存在的弊端„„„„„„„„„„„1
二、户籍制度改革的重要意义„„„„„„„„„„„„„3
（一）有利于城市的发展，有利于城市化率„„„„„„„3
（二）有利于保障农民工的合法权益„„„„„„„„„„4
（三）改革户籍制度有利于农村产业发展„„„„„„„„5
三、推行现行户籍制度改革的对策„„„„„„„„„„„7 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10
有关我国户籍制度改革的思考
【内容摘要】长期以来，我国通过现行的户籍制度来维持着二元化的城乡管治格局。但随着改革开放的不断深入，暴露出现行户籍制度的诸多弊端。本文首先分析了户籍改革的必要性与可行性，接着提出了推进户籍制度改革的若干对策。
【关键词】户籍制度 弊端 改革 必要性 可行性
户籍制度是政府职能部门对所辖居民的基本状况进行登记(包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁入登记、迁出登记、变更更正登记等)，依法搜集、确认、提供住户居民的身份、住址、亲属关系等人口基本信息并进行管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。狭义的户籍制度是指1958年颁布的，《中华人民共和国户籍登记条例》为核心的限制农村人口的流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要附加劳动就业制度、福利保障制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、子女落户等方面衍生的许多具体规定。
一、我国现行户籍制度存在的弊端
从经济发展的角度说，户籍制度带来的最大问题就是高成本、低效率。首先，市场经济的前提性条件之一就是劳动力的自由流动。中国在工业化进程中，将农村劳动力绝大部分限制在土地上，从而产生了工业化快于城市化的“欠城市化农村病”。现实当中最直接反映便
是市场的有效需求不足。中国城乡二元对立的户籍制度，阻塞了农村富余劳动力向城市转移的渠道。有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。不利于形成全国统一的劳动力市场，为保障城市常住人口就业，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现“城市关门现象，抑制了劳动力和人才的自由流动。同时，户籍制度造成的身份差别，使得外来打工者群体缺乏基本的归属感和确定性。遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工、经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，这在相当程度上挫伤了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。
户籍制度容易导致人口流动低效率和管理混乱。“迁移式”户口迁移理模式是现行高校户籍管理制度的主要管理模式，在大中专新生入学报到时，要求统一将户口迁入考入的学校，毕业时再统一转出，形成由原户口所在地迁入学校，再从学校回迁原先户口所在地或工作单位所在地的迁移模式，但在具体的操作过程中，由于迁移项目繁多，审核流程复杂，加上数量多，流程长，而时间又非常短，造成效率低，工作质量难以保证的现象。户籍管理的基本原则之一是要求“人户一致”，户口随着人走，人到哪个地区户口也必须在哪个地区，但在现实中，由于种种客观原因，“人户分离”的现象大量存在。近年来，很多大学毕业后在找到理想的工作岗位，正式就业前，常常做些流动性比较大的，经常变动的工作，由于工作的不稳定，就造成户口无法在工作所在地落户，同时有不愿意把户口回迁到原户籍所在地，而是
随身携带户口迁移证，甚至存在着户口迁移证损毁，丢失的现象，成为无户口人员。同时“预就业”现象，严重影响高校的教学秩序和教学质量，这是因现行户籍管理模式不合理导致的间接不利影响和结果。
户籍制度损害了社会公平。按照《中华人民共和国国籍法》的规定，凡是中国公民无论有没有身份证明都应当享受中国公民待遇。传统的城乡二元户籍分类管理模式已经远远不适应社会发展需要了。由于户籍制度的设计不合理，使城乡居民由于出生便与生俱有的不平等法律地位。农村人口长期的普遍受到城市人口的歧视和排挤。
二、户籍制度改革的重要意义
（一）有利于城市的发展，有利于城市化率。
随着户籍制度的改革将有大量的、有条件的农民进入到城市生活，这样大的一个群体将会加快城市的各种建设，小到人们的吃饭、穿衣问题大到各种公共设施的建设，这样一来又进一步刺激了城市的发展。除此以外，根据资料城市人口的人均消费水平是农村人口的3倍，这对于正在进行产业结构调整的我国来说也是一个好消息，有利于促进我国经济的又好又快的发展。
农民工进城，逐步改变生活习惯，可扩大消费，拉动内需。中国经济在一片繁荣的统计数据下面蕴藏着本质性的结构失调——国内消费低迷、储蓄高企，从而导致投资过旺和外贸依赖。要予以根治，就必须提高国内消费，尤其是农民的消费。那就要尽快改变他们的生活方式，提高他们的生活水平和消费水平。中国的城市化道路之所以
和人类历史上普遍的城市化道路相违背，根本原因就是改革开放以来基本上没有改变户籍制度。在现行的户籍制度下，农村居民尽管能够进城务工，却无法改变户口而变成城市居民。随着户籍制度改革的呼声更加明显，很多城市开始尝试户籍改革，如重庆户籍制度改革，打响了户籍制度改革第一枪。深圳允许部分符合条件的农民工在深圳落户。广东省省长黄华华在省第十一届人民代表大会第三次会议上作的2010年省政府工作报告指出，要把加快城镇化作为扩大内需的战略重点，促进大中小城市和小城镇协调发展，做大城市经济，推动新兴城市发展。报告中还特别强调，要把符合条件的农民工有序转为城镇居民，并提出要完善大城市落户政策，放宽中小城市落户条件，有计划解决农民工在城镇的就业、社保、子女入学等问题。要推动城镇化，就必须打破那些原来对外来人口、农村人口或农民工设置的门槛，消除制度性歧视，只有做到对所有人一视同仁，城镇吸纳人口的能力才能释放出来。以加快城镇化来扩内需，就是利用进城农民工的消费需求，来刺激广东省内的消费。
（二）、有利于保障农民工的合法权益。
“农民工”本身就是一个带有歧视性的自相矛盾的称谓，深刻反映了他们的“边缘人”状态。这主要体现在他们在农村有地，但离开了；他们在城市工作，但没有城市户口，不享受社会保障；他们为城市贡献巨大，向往城市，但不被城市接纳，游离于主流社会之外。部分城市规定凡是在城市工作上或者是经商只要达到一定的年限且有固定的住所就可以申请城市户口，为城市建设做出贡献。
我国户籍管理制度改革存在的问题与对策
研究
摘要
我国通过长年实行的传统的静态人口户口管理制度实现社会的稳定和谐，从而建立和巩固出一种二元化的城乡人口管理格局，但是随着市场经济的不断发展，我国改革开放推动人口流动频率不断增加，现行户籍制度的不足越来越明显。从我国目前的实际情况来看，户籍制度改革涉及的范围众多，包括保障结构、社会体系、经济、政策方方面面，进行户籍制度改革活动务必尊重科学方针，务实，循序渐进。从目前的国家政策来看，我国现在是倾向于大力改变目前城乡二元结构，不断推动城镇化率的提升，从而引导着户籍改革的总体方向，农村户口将逐渐退出我国历史舞台，以后我国所有城市终将全面实行依据居住地划分的城乡统一的户口迁移制度，户籍管理制度将淘汰掉过去推行了多年的非农业户口、农业户口分类管理模式，城乡居民势必统一户口管理为居民户口。由此本文依据文献推导我国户籍制度的改革趋势势必为城乡统筹服务。
本文系统的分析了我国户籍制度的内涵，通过文献法深入分析我国户籍制度的变迁历程，并系统针对我过户籍制度的现状、不足和取得的成果进行研究分析，通过科学发展观和管理学理论去探讨如何更好的实现户籍制度改革措施，从而为我国户籍制度的改革提供更多的科学理论依据。
一、引言
户籍制度的历史悠久，放眼全球，全世界绝大多数的国家都通过户籍制度实现民事登记制度的管理，能够有效帮助政府实现登记管理，我国目前采用的户籍制度主要是在我国计划经济时期实现了稳定巩固国家内部秩序的目标，从而推动我国经济的进步，有着不可忽视的重要意义。但是时代是不断发展变动的，我们过去使用的户籍制度不可能永远符合现在的社会需求，过去长期使用的二元户籍制度已经不符合现代市场经济社会的情况，展现出许多有待优化的地方。例如以前的户籍制度通过人口流动的限制来实现内部秩序的稳定，但是现代市场经济人口流动需求巨
大，限制人口流动将会大大的阻碍我国经济发展，不符合目前的情况，最后只会导致我国城乡经济水平的差距越来越大，所以对我国户籍制度进行改革势在必行，从法制化的手段去实现户籍制度的完善优化，不断推动社会保障制度的健全，研讨如何更好的实现户籍与土地之间的良性循环，剥离户籍附加利益，从而获得追求的普惠公平的社会福利目标。
户籍制度的改革被我国大众广泛关心，因为户籍制度关乎每个公民的切身利益，从目前的进展来看我国户籍制度的改革还是获得了一定程度的发展进步，但是时代的变迁也显示我国户籍制度务必尽快进行改革优化，管理缺乏规范性，匮乏的城市资源都导致户籍制度中的矛盾日益凸显，经济条件的悬殊使得城市与农村的生活水平越发不平衡，没有跟上其他关联性政策改革直接引起我国户籍制度改革过程阻碍较多，困难重重。即使户籍制度改革是有阻碍的，我们也必须进行改革活动，因为这才是符合时代需求的，目前来看阻碍户籍制度改革的力量在不断削弱，所以更应当继续加强改革措施，依据科学客观规律，不断加强制度配合协调、逐步到位、公民公平公正、城镇化，研究推动城乡统一户口登记管理制度体系，通过身份证管理、户口登记等管理措施实现规范的人口管理系统，从而将过去静止的静态人口管理改革为更为符合时代需求的动态人口管理。
二、户籍制度改革的重要意义
（一）有利于城市的发展，有利于城市化率
户籍制度的改革势必导致较多的具备较好经济条件的农村人口迁移到城市生活，而我国属于农业大国，在巨大的人口基数基础上我国又有比率较高的农村人口，大量农村人口涌入城市将大大提高城市整体基础设施的需求量。吃穿行游购娱，全都需要城市依托基础设施实现需求的满足，从而推动城市整体的发展。分析相关数据我们可以得出认知，城市人口消费水平高于农村人口，农村人均消费水平仅为城市人均消费水平的三分之一，有利于正在进行结构调整的我国经济增长速度的加快。
农民群体向城镇的转移有利于农村生活习惯的改变并提高城市消费总量，内需也会提升。我国经济虽然有着较为理想的数据作为展示，但是在繁荣的表象下暗流涌动，经济结构失调的问题不断干扰着我国经济的健康发展。目前来说最为明显的现象为我国外贸依赖较重，投资过旺，储蓄量巨大，不理想的消费都是导致这些情况产生的原因之一。要想改变这种现状，首先应当刺激城市消费水平，我国农民群众基数大，更是应当通过城镇化实现农民群众收入水平，从而扩大内需，实现农民生活习惯城市化，促进农民消费水平的提升。我国城市化过程与传统世界各国城市化相反是多种原因导致的，我国工业发展在近现代以前及其滞后，随着现代国门的开放才获得了飞速提升，我国是传统农业大国，农民人口基数巨大，我国在推行城镇化过程中是逐步开展的，导致我国城市化过程与传统模式相悖最主要的原因在于我国户籍制度没有跟上时代需求。我国现在实行的户籍制度导致虽然大【户籍管理制度改革】
量农村劳动力涌入城市，但是即使农村群众在城市就业也无法改变农村户口。
随着瞬息万变的市场需求呼声不断上涨，户籍制度改革被许多地方不断尝试，例如深圳市开始制定政策允许达到要求的农民工落户，重庆为了实现内需扩大而通过户口农转非的手段进行城镇化，推动小城镇与大中城市之间和谐互助，不断壮大大城市经济发展水平，支持中小城镇发展。要想实现更好的城镇化，就需要不再遏制外来人口想要实现农转非，通过制度的优化实现待遇的平等，只有真正的公平公正才能将城镇吸收人口的能力发挥出来。通过城镇化可以做到提升农民消费习惯，从而推动城市内需的发展。
（二）有利于保障农民工合法权益
“农民工”这一词语带有歧视性和贬义，并且展现出农民群体与城市之间存在的隔阂，农民工虽然都有农村土地，但是他们选择到大城市谋取更多的生存机会，他们在城市有一份获取报酬的工作，却没有城市户口，没有得到城市户口应当享有的社会保障。农民群体为城市发展建设提供了自己的一份劳动力，积极争取更加光明的人生和未来，却没有获得城市的认可。部分城市规定非本地户口的人在城市经商或工作超过一定年限，或者是购买了房产，便能够申请城市户口，利于更好的贡献劳动力。
通过城市户口能够更好的实现农民工在城市生活条件待遇的改善，现行的户籍管理制度无法保证进城务工人员的应有权
利。目前突出的问题有：农民工普遍工资不高，容易出现农民工工资拖欠的情况，劳动强度大，劳动时间长，大部分从事的工种都是缺乏安全性的工作，社会保障匮乏，易于出现工伤和职业病，生活保障、子女求学、居住条件都存在较多阻碍，文化、政治、经济权益较难得到应有的维护。只有通过户籍制度改革才能让农民在城市扎根并获得应有的社会保障，防止农民在城市的就医、就业、居住出现过多不必要的阻碍。
户籍制度改革能够保障农民工享有国民待遇，农村进城务工人员受到城市边缘化待遇会影响社会和谐，农民工为城市发展建设献出了自己的一份力量，农民工的正当权益被损害，我国城市苦累的工种都被农民工所从事，通过自身的努力谋求工薪的同时也促进了城市的建设。由于农民工从事的工种大多属于社会底层，导致城市对农民工权益不平等，农民工长期因为户籍问题而被差别对待。目前包括深圳在内的多个城市开展户籍改革，从而有利于维护农民工群体享有应得的权利，维持社会安定和谐。
（三）改革户籍制度有利于农村产业发展【户籍管理制度改革】
提升城乡一体化需要依靠制度的改革，只有资源获得了自由的流动才能促进农村经济的发展，大力推进户籍制度改革，完善符合市场经济体制的新型城乡关系，能够打破过去传统的计划经济格局体制。经济发展进步需要依靠户籍制度的改革，广大农民群众要维护自身利益需要依靠制度的完善优化，科学合理的进行户籍制度改革才能够做到公民合理流动迁途自由，从而实现城市
关键词: 户籍/改革/权利/义务/“阶梯式” 内容提要: 当前户籍制度的主要功能是保护本地人的福利，而在此之前的户籍改革普遍具有把权利商品化的倾向，这是一个问题。我们认为，下一步改革要根据权利与义务对等的原则推进。与户籍挂钩的权益获得方式要从“门槛式”过渡到“阶梯式”，根据权益的性质和资源分配的可能，排出赋予的优先顺序，并以合法体面住房、居住年限和社保参保年限作为替代性管理手段。 我国的户籍制度，从狭义上讲，是一种按户登记的人口管理制度，这与其他国家的做法没有太大区别。从广义上讲，则是与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议，正是因为它与公民的权利和利益分配密切相关。本文是从广义上来讨论户籍制度，而在提出今后户籍制度改革的目标和思路之前，有必要简要回顾 总结 一下户籍制度的演变及其改革过程。 一、户籍制度功能的变化 在我国户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外，在不同的 历史 阶段还承担了其他重要功能。 1． 计划 经济 时期， 在粮食短缺和重 工业 优先 发展 战略背景下， 户籍制度主要发挥了严格限制 农村 人口向城市流动的作用， 以保证工业化的积累和保护城市就业。 新 中国 成立初期，我国的粮食产需矛盾、供求矛盾十分突出[1]。而与此同时，在比较收益驱动下，农村人口大量涌向城市，这不仅使城市粮食供应压力进一步加大，又使得农村粮食减产，供需矛盾更加突出。而当时的粮食市场是自由市场，在粮食紧缺的形势下，会扰乱供应和抬高粮价。为了保证粮食供应和社会稳定，1953 年底中央决定实行粮食“统购统销”制度，即向农民以较低价格强制征购粮食，城镇居民则凭证购买、定量供应。但是，这未能制止住农民一批又一批涌入城市。这其中的重要原因是当时的户口管理仍然较为宽松，只是要求在迁徙时要转出和转入户口，农民流入城镇后，只要履行手续，大多可转为城镇户籍。这不仅加大了城市粮食供应压力，也加大了城市本已很大的就业压力[2]。特别是重工业优先发展战略确立以后，需要农业为工业发展提供大量积累，而同时重工业在城市创造的就业机会也十分有限。这就需要将农民限制在农村继续从事农业生产。为此，1953-1957 年，国务院连续数次发出关于劝止农村人口盲目流入城市的指示，但作用不是很大。为了使得限制农民进城更有强制基础，终于在1958 年制订了标志着严格的户籍制度全面建立的《中华人民共和国户口登记条例》，该条例除了详细规定公民应进行各项基本情况的户口登记外，其中第十条规定，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定以 法律 形式把限制农民迁往城市的制度固定下来，从此，严格限制人口迁徙的户籍制度正式形成。农民只能以招工、上大学、当兵等有限且概率极低的途径进城落户。这种严格限制农村人口向城市流动的局面一直持续到20 世纪80年代中期。 可以看出，这一时期，在粮食短缺和重工业优先发展战略背景下，为了保证工业化的积累和保护城市就业，城市化也必须控制在一定的水平之内，以便有比较大的农村经济规模支持重工业优先发展战略的实施。户籍制度正是发挥了严格限制农村人口向城市迁徙的功能。 2. 20 世纪80 年代以来，随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长， 户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化， 主要发挥了保护城市本地人口社会福利的功能。 改革开放后，随着农村家庭联产承包责任制的实行和城市经济体制改革的展开，粮食和其他生活资料供应日渐充足；同时，劳动密集型经济开始主导，城市对非熟练劳动力的需求迅速增长。1985 年粮食统购统销的取消，城市的计划供应的品种也逐渐减少，降低了农民流向城市的障碍。此后，特别是90年代以来，农民开始向城市大规模流动，在城市就业，但不定居，候鸟式迁徙，“农民工”从此成为一种引人注目的经济社会现象。户籍制度事实上已经丧失了限制人口流动的功能。 1958 年确立的严格的户籍制度带来的副产品是，由于这一制度能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，且农民在决策过程中几乎没有发言权，只面向城市居民这一占全国小部分人口的福利，诸如全面就业、住房、医疗、 教育 、幼托、养老等制度就随之建立了[3]。这一过程具有强烈的路径依赖和自我加强
的特征，与户籍挂钩的福利不断增加。这除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，总是倾向于把既有的户籍作为管理手段。因此，改革开放以后，当户籍制度不再发挥限制农村人口向城市流动这一功能的时候，转而主要发挥了保护城市本地人口社会福利的功能。 从以上两个阶段户籍制度的功能来看，其实质都是起了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配功能。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会，改革开放以后分配的主要是社会福利。区别在于，计划经济时期，户籍制度功能的发挥在很大程度上是国家战略的要求；而改革开放以后，户籍制度功能的发挥则主要是既得利益主导的结果。 二、20 世纪80 年代以来的户籍制度改革及其经验教训 1. 改革过程 20 世纪80 年代年以来，户籍制度改革总体上是沿着两条主线进行的。一条主线是逐步减少与户籍挂钩的权利和社会福利，这一过程是与市场化转型相联系的。随着粮食和其他生活资料、就业机会等不再由国家按户口性质进行分配，户口的资源分配功能逐渐弱化。进入新世纪以来，这条主线又有了新内容，即增加农民的社会福利。两者的结果都是缩小农业和非农业户口人群之间的社会福利差距；另一条主线是放宽城镇户口的准入条件，这在某种程度上是以第一条主线的改革为基础的。而社会上经常讨论的户籍制度改革主要指的是后者。 （1）小城镇户籍制度改革取得实质进展，任务已基本完成。以放宽户口准入为主要内容的户籍制度改革首先是在小城镇开始的。之所以从小城镇开始，客观上有两个条件，一是随着乡镇 企业 的发展，农村劳动力首先迅速向小城镇集聚，而小城镇也需要通过扩大常住人口规模来促进经济发展；二是因为与小城镇户籍挂钩的社会福利本身就比较少，含金量也较低，放宽准入带来的冲击不大。 1984 年，国家就开始允许农民在集镇（不含县城关镇）有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户，口粮自理，统计为非农业户口，打破了二元户籍制度的一个缺口[4]。但在1980 年代末90 年代初的治理整顿时期，国家对“农转非”进行指标控制。1992 年“南巡讲话”以后，开始实行“当地有效城镇居民户口”（即蓝印户口[5）] ，全国各地掀起了卖户口热潮，主要发生在小城镇，农民每人可以以4000 元到数万元不等的价格购买小城镇户口，后被制止。国务院曾试图推进全面的户籍制度改革，但因种种原因未能实施，而是继续规范推进小城镇户籍制度改革[6]。1997 年，国务院同意公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，开始在全国范围内开展小城镇户籍制度改革试点，改革的范围扩展到县（县级市）城区的建成区和建制镇的建成区，在全国382 个小城镇进行户籍改革试点。经过几年试点后，国务院于2001 年批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。在有关文件中，小城镇户口的准入条件是“有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口”，而在地方实际操作中，“有合法固定的住所”成为主要标准，且逐渐演变为“买房入户”。由于小城镇房价不高，人们一开始很踊跃。这一改革增加了当地人气，拉动了包括房地产在内的经济增长，也有利于解决人户分离问题，改善人口管理。但近年来小城镇就业机会增加不多，而向农村倾斜的经济社会政策越来越多，潜在的征地补偿较高，以及农民对转为城镇户口后可能面临更加严格的计划生育政策等问题的担忧，农民对小城镇户口的积极性逐渐下降。到目前为止，小城镇户口已经对农民没有太大吸引力，即使不需要任何条件入户，也没多少人愿意入，甚至有些曾经农转非为城镇户籍的人想恢复农业人口户籍。这也正说明小城镇户籍制度改革的任务已基本完成，也充分说明是户籍背后的权益而不是户口本身在真正起作用。 （2） 大中城市户籍制度改革进展缓慢且多有反复，最近有新进展。大中城市的户籍制度改革则较为缓慢和谨慎，国家层面从来没有出台过相关文件，改革都是由地方自发零星推进的，且多有反复。这与我国长期以来片面强调“严格控制大城市规模”的指导思想有关，虽然后来提出“大中小城市和小城镇协调发展”，但决策层仍然对大城市规模的不断扩张及其可能带来的社会后果表示担忧。 大中城市户籍制度改革始于20 世纪90 年代中后期，改革的思路与小城镇基本一致，除直系亲属投靠出于人道主义考虑外，基本都是以购房、投资、人才引进
为条件入户。只是入户门槛高得多，获得的也只是“蓝印户口”，能够享有的权利和福利少于原户籍人口。1994 年以来，上海、深圳、广州、厦门、宁波、海南等一些改革开放的前沿城市都实行过“蓝印户口”。这相比以前严格的城乡、地区户籍隔离，是一个进步。但这些改革具有明显的工具性，且多有反复。如宁波市在2001 年实行购房入户，房屋面积要大于80 平方米。2007 年叫停了这项政策，但在2009 年初又开始实行购房入户政策，只是购房面积要求提高到了100 平方米。户籍政策的松紧度明显随房地产市场周期而波动，工具性目标比较明显，几乎把它作为房地产市场的一个调控工具。不过也有城市的改革力度较大，如郑州市在2001 年推行户籍改革，实行亲属投靠、购房入户、投资入户和工作入户，条件相对更为宽松，其中购房建筑面积只要达到56 平方米，其本人和直系亲属准予迁入2 人，达90 平方米以上的可迁入3 人，达120 平方米以上的可迁入4人，达150 平方米以上的可迁入5 人。工作入户则要求达到一定学历和职称。而到2003 年，政策放得更开，购房入户不再有面积要求，且也不再限制直系亲属入户人数。同时，工作入户，只要与郑州市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，就可入户，不再要求达到一定学历和职称。但后来政策又进行了一定收缩。 近年来，上海、广东等地进一步推进户籍制度改革，有了新的进展。主要是实施“居住证”制度（领取居住证几乎没有门槛），入户条件开始与居住年限、社保参保年限挂钩。如《广东省流动人口服务条例》规定，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7 年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。上海规定持有居住证满7 年并参加城镇社会保险满7 年、依法缴税、有中级以上专业技术职务或技师资格、符合计划生育政策，就可以申办该市常住户口。这些做法相对购房入户更为合理，管理也更加精细化。 2. 经验和教训 （1） 总体方向正确，但要遏制户口商品化的倾向。20 多年来户籍制度改革的总体方向是允许在城镇稳定居住和就业的流入人口，逐步享有与当地原户籍人口同样的权利和福利。这一大方向是正确的。 且城市地方政府也逐渐认识到，人口集聚在总体上有利于经济发展。但在改革过程中，户口被不恰当的商品化了。在户籍制度改革过程中，户口性质和登记地从几乎不可改变转变为有条件的准入。而这些条件，不管是在小城镇还是大中城市，不外乎购房、投资、人才，只是条件的标准不一样。只有投靠亲属政策属于人道主义考虑。购房、投资等虽然也算稳定居住和就业的标志，但地方政府更多的是把它当作吸引资金手段来看待的。在大中城市，购房和投资必须达到一定的金额或面积才能入户。1990 年代初，中小城市更是掀起了直接用货币买卖户口的热潮。由于购房、投资等并不是公民的法定义务，这样，户口实际上被商品化了[7]。户口是一种权利集，户口的商品化实质上就是权利的商品化。与户口挂钩的权利和福利大多数是公民的基本权利，把权利作为一种商品来直接或间接的进行买卖显然是有悖于法律意义上的平等，使得权利从属于金钱，不利于社会公平正义，这种倾向是必须遏制的。 （2） 户籍制度改革基本没有改变户口的“高门槛、高待遇”特征，不过近年的居住证制度有所突破。户籍是横亘在城乡或地区之间的一道高门槛，在计划经济时期，这几乎是一道无法逾越的门槛，只有极少数人通过招工、上大学等国家控制的渠道才能跨越。20 世纪80 年代以来，户籍制度改革使得能够跨过这道门槛的方式多了，例如购房、投资、人才引进等，但依然是比较高的门槛，特别是在大中城市，购房、投资必须达到一定金额才能入户（甚至只给予临时户口）。而一旦越过了这道门槛，你就可以享受当地原户籍人口能够享有的所有权利和福利。不过，近年来不少地方开始实行的“居住证”制度在一定程度上改变了这种状况。居住证制度实际上是遵循梯度赋予权利的思路，即只要满足最基本的条件，如在当地就业并遵守法律，就可以办理居住证，部分享受现户籍人口享有的权利，如公共部门就业、创业扶持、子女接受义务教育、参加社会保险等。而且这一制度也为从“居住证”转为常住户口提供了阶梯，领取居住证达到一定年限以上就可以申请常住户口，从而全面享有各种权利和福利。这是一个较大的突破。 （3） 部分大中城市改革带来冲击的主要原因是
政策执行和管理不规范，并非政策过于宽松。到目前为止，在大中城市中，郑州市的改革力度是较大的。2003 年的政策对购房入户不再有面积要求；工作入户，只要与郑州市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，就可入户，不再要求达到一定学历和职称。从2003 年8 月到2004 年8 月一年间，就新迁入了15 万人口，这给子女入学和城市基础设施等带来了一定压力。郑州的改革经常被作为户籍制度改革需要谨慎的例子。实际上，郑州市改革带来的冲击主要是政策执行和管理不规范，并非是政策过于宽松。据了解，在15 万新入户人口中，以投靠亲属入户的占了一大半，其中学龄人口又占了一大半。按规定只有直系亲属才能投靠，但政策执行中，大量非直系亲属也投靠入户了。后来，郑州市规范了执行过程，但并没有停止执行当时的政策。 （4） 教育资源和住房保障是户籍制度改革最大的瓶颈，但一定的压力恰恰是推动改革的动力。与户籍挂钩的权利和福利，大多数需要地方财政投入才能实现。我们在调查中发现，户籍制度改革对教育资源和住房保障的冲击最大。虽然中央已经要求义务教育由属地负责，但只是保证有学可上，并不承诺与户籍人口一样就近入学。户籍改革带来大量新增户籍人口，则要求就近入学，甚至会择校，对优质教育资源的需求大幅增加，学校越来越挤，班级越来越大。尽管住房保障压力在目前还没有完全显现出来，但随着户籍制度改革的推进，压力会越来越大。目前只面向户籍人口的住房保障尚有难度，随着新市民的落户，且估计较大比例是低收入人群，住房保障压力会更大。但住房保障是可以通过设置一些享受条件来加以管理的。而且，有一定的压力并不是什么坏事，恰恰是促进资源配置调整、推动改革的动力。例如，我们调查发现，在郑州市，户籍改革造成教育资源紧缺的压力，反而推动有关部门在不到5 年时间里，新建、改扩建了57 所学校，成为了教育发展的一个契机。 三、户籍制度改革的目标和原则 1. 户籍制度改革的目标是实现公民身份和权利平等 确立户籍制度改革的长远目标十分重要。社会户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路上较为流行的有两种观点，一种观点认为户籍改革就是要取消户籍制度，另一种观点认为户籍改革是要实现完全的迁徙自由。第一种观点有一定道理，实际上它要表达的意思是不再让户籍与各种权利和福利挂钩。但“户籍”本身其实只是一种登记制度，关键在于户籍准入的各种条件和户籍背后的各种权利和福利，即使取消了户籍差别，还是可以有各种条件与权利和福利挂钩。如不少地方在登记上取消了农业户口和非农业户口的区别，甚至取消了暂住户口和常住户口，大城市户口与小城镇户口的差别，统一登记为“居住证”，基本取消了身份差别，但在享受权利和福利时，差别依然存在，实际操作中，有各种办法来区别和排除部分人群。第二种观点则过于学理化，且有失偏颇。在20 世纪80 年代以前，户籍制度确实严格限制了公民迁徙的权利，但时至今日，迁徙已经是自由的，没有人限制公民在任何地方居住和生活。当然，这并不是说公民要在一个地方安家落户没有任何制度上的阻碍。但这与迁徙自由是两个不同的问题。 可见，目前的户籍制度只是把一部分人与另一部分人区分开来的一种办法，造成身份差别，在条件不成熟或受既得利益严重阻碍的时候，即使取消了“户籍”这种区分办法，也会有另外的办法来进行区分，维持身份和权利差别。因此，我们认为，户籍制度改革的长远目标应该是实现公民身份和权利的平等。这实际上已经超出了户籍制度改革本身的任务，是我国社会改革的重要任务。 2. 改革的原则是权利和义务对等 目前户籍主要是通过代际继承获得的，自获因素或人力资本因素的作用受到一定限制。而户籍背后是公民权利集，因此现行的户籍制度体现的是权利和义务的不对等。我们不是说今后户籍不能再通过代际继承获得，这种方式仍然可以保留，但在流入人口对居住地尽了应当尽的义务后，就应给予相应的权利。地方改革中的购房、投资等入户条件虽然也算是对居住地的义务或贡献，但这是额外的贡献。我们所说的权利和义务对等主要是指法定权利和法定义务对等，因为户籍背后的权利很多是法定权利。法定义务包括缴税、缴纳社会保险、合法的住所等。因此，我们认为，户籍制度改革的原则应该是法定权利和法定义务对等。
关于中国户籍制度改革的一些思考
一、引言
总所周知，现阶段中国的政治体制需要进行改革，而户籍制度改革是其中一个很重要的内容，关系到我们每个人的切身利益。我国户籍制度的改革问题多次在一些重要会议上被提及，如2014年11月17日全国进一步推进户籍制度改革工作电视电话会议在京召开，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽出席会议并讲话，他强调，遵循城镇化发展规律，顺应人民群众意愿，扎实做好户籍制度改革各项工作。这不禁让我思考，我国的户籍制度是怎样的？它存在哪些问题而使得我们要对其进行改革呢？
二、我国户籍制度的发展
从新中国成立至今我国户籍制度的演变，一般可以分为3个阶段：1949-1957年为中国户籍制度酝酿和形成阶段，1958至1977年为中国户籍制度建立和巩固阶段，1978年至今为中国户籍制度的改革阶段。
1、户籍制度形成阶段（1949-1957年）
这一时期，通过一系列的规定、条例，户籍制度逐步形成。例如1955年国务院发布了《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。这一时期，虽然户籍的管理逐步制度化，但是总体来说还算宽松，对于公民迁徙的限制不多，这也体现了我国第一部宪法的精神：“公民有居住和迁徙的自由。”
2、户籍制度建立和巩固阶段（1958-1977年）
这一时期，新生的中国在复杂的国际国内环境下艰难地发展。城乡居民第一次被明确地区分为“农业户口”和“非农业户口”，这种二元的户籍制度在当时对维护社会的稳定起到了积极的作用。但同时，这种城乡二元户籍制度也在农村和城市之间建起了一道天然的屏障，阻碍了人口的流动，带来了一些列的不平等问题，为以后的改革埋下了伏笔。
3、户籍制度的改革阶段（1978年至今）
改革开放后，市场经济的发展促进了企业规模化和城镇扩大化，大量农民工涌入城市，高等教育发展为社会建设输送了大批人才，城市扩容已经延伸到周边地区和农村，以前的户籍制度无法适应这些改变，因此户籍制度的改革逐步开始并延续至今。
三、我国户籍制度存在的问题
前文叙述了我国户籍制度的发展情况，可见在不同时期我国有着不同的户籍制度。而改革开放之后，我们要对户籍制度进行改革，必然是因为它存在着许多问题，已不能适应社会的发展。那么，以前的户籍制度究竟存在着哪些问题呢？
1、教育资源的不公平
众所周知，我国的教育资源分布不均、水平参差不齐，地区差异较大。每个学生家长都希望自己的孩子能够考上理想的大学，接受更好的教育。但现实的情况，户籍限制不能做到相对机会均等。
拿我的家乡贵州来说，她位于中国西部地区，教育水平相对落后，一些学生会选择到湖南等教育水平相对较高的地区去进行学习。但是由于户籍的限制，这些学生并不能像当地的学生一样通过正常的途径进入理想的学校学习，而往往需要缴纳相当数额的择校费用。而且，
就算顺利进入某外地学校进行学习，高考时也必须回到户口所在地参加高考。而在不同的地方高考，考取通一所大学的机会也是不一样的。一般来说，考生考本省市的高校会较外地考生有优势。而在贵州全省就只有贵州大学一所211重点大学，而且其中还有部分专业属于二本甚至三本，与外省一些一流高校有着非常大的差距。所以作为贵州的考生，要想进入一所好的大学学习，就必须考虑外省的高校，而这无疑增加了难度。就拿我们交大来说，交大每年在贵州招生的名额仅有二十几个，而在上海市却有好几百个名额，录取的难易程度可想而知。
这种户籍制度造成的地域教育资源以及教育机会的不公平性分配，已经成为我国教育领域改革的主要障碍和难点，大大影响了和谐社会的建设。
2、就业差距
不管是农村学生还是城镇学生，都想考取一个较为理想的大学，希望毕业以后能留在本地或者到发达地区谋求一职，希望落户到有养老、医疗以及失业保险和住房公积金等福利待遇的大城市。从上世纪九十年代后，我国教育体制改革，取消了毕业分配的政策，导致了农村学生即使考上了城里的大学，也无法保证就业。在一些经济发达的沿海城市，由于人才膨胀，也使得那里的就业压力增大。由于没有本地户口，毕业生无法跟当地人一样享受当地的城市资源（住房、医疗、生育等），也就比别人付出更多的精力与财力才能换取相应的某种便利。
因此，如今的户籍制度也导致了很多就业问题，这也是今后户籍制度改革所需要解决的。
3、城乡居民社会福利不平等
二元户籍制度导致城镇居民优于农村居民，享受更完善的基础设施与社会福利。随着二元结构日益严重，城乡居民在公共卫生、义务教育、医疗保障、住房，基础设施等方面的差距越来越大。公平历来是人们所追求的，但是二元户籍制度已经把城乡分割开来，不同的居民有了不同的社会地位，巨大的差异也导致了城乡居民心理上的互相抵触。拥有城市户口的居民更多的开始了歧视农村居民，而没有拥有城市户口的进程务工者不仅在福利上得不到平等的待遇，更多的在心理上变得自卑，失去自信。这与社会公平正义的要求是完全相悖的。因此，在二元户籍制度下，我国城乡居民在享有社会福利方面存在诸多不平等，这与我国制度的公平正义原则相去甚远。
还是拿我所在的上海来说。上海人与外地人相处时，不管有没有表现出来，上海人总是有一种与生俱来的优越感，而相反，外地人则经常带着一种自卑感。这种优越感或是自卑感如果太过强烈，往往会引发一系列的矛盾和问题。而且，上海很多企业的高层基本都是上海人，外地人除非能力特别突出，否则很难进入企业高层。造成这种现象的原因很多，现行
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