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According to the news reported, Beijing will carry out an even-odd license plate plan chronically. Although there has been many different comments on this decision, I still hold my view that it’s really an advisable choice.
It nearly becomes an irony that traffic jam has become one of the most nauseous problems in Beijing, so it’s easy to see what that plan can bring about. Firstly, it can release the high pressure of transporting by radically reducing the number of cars running in the city at a same time. The efficiency of working will also be brought up then. Secondly, it can indirectly help making air cleaner and fresher by reducing the emissions of harmful gases, which is good to our health. Last but not the least, influenced by this plan, people will choose to walk or take a bus more frequently, which contributes a lot to protecting the environment.
So generally, compared to the inconvenience it brings, the benefit is more. There is no doubt that we may face many difficulties when carrying it out. But only by accepting it and obeying it can we change the severe traffic situation in China.
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对单双号限行的行政法解析
作者：王新宇
来源：《经济与社会发展研究》2013年第03期
摘要：随着城市化进程和汽车时代的来临，城市正遭受着交通拥堵这一城市病的折磨。针对这一顽疾，基于对缓解交通拥堵，改善大气环境的需要。我国许多地方政府针对机动车采取了诸多限行措施。而其中单双号限行对于治堵效果之显著和可能存在的对于公民私人权利的侵害成为了最具争议的措施，分析现象，透视本质，其背后无非是隐含着私人利益与公共利益这一对利益关系的博弈。对于单双号限行或者是其他的交通行政措施，从其决策、执行到对受到损害的相对人的补偿，都应当正视这一对利益关系的客观存在，兼顾双方的平衡，以此促进公私利益的统一，实现社会和谐。
关键词：限行措施；比例原则；利益博弈
中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）03-0067-04
伴随着经济和社会的快速发展，我国各大城市的机动车保有数量快速的增长，而相关的基础设施建设和交通管理经验却相对滞后，导致了日益严重的交通拥堵和环境污染等问题。三十余年的改革开放使中国走完了西方国家三百年的发展过程，同时，西方国家三百年发展中所出现的问题也在这三十年之中集中的爆发，以汽车为例，中国的老百姓还没有完全享受到汽车所带来的便利，就要开始为其所产生的问题来埋单。随着交通管理理论的不断成熟，决策者们逐渐意识到，仅仅依靠完善路网和增加道路容量的这一类以增加交通供给的治堵方式，不可能从根本上解决问题。更为先进的旨在控制交通需求的交通需求管理理论（TDM）取而代之，并在交通行政决策中发挥作用。在这种背景下，以单双号限行为代表的交通管制措施近年来频繁的出现在“中国式治堵”的舞台之上，其中以2008年北京奥运会和2010年广州亚运会期间的单双号限行规模最大、影响范围最广。自单双号限行政策出台以来，争议不断。其成本与效益之疑，临时性与长期性之争，合法性与合理性之惑都持续而广泛的存在着。其赞成者与反对者针锋相对，各执一词，意见纷呈的背后实际上是公共利益与私人利益的
博弈。
一、单双号限行行为性质的界定
以北京为例，北京市交通部门于2008年奥运会期间下达了临时禁令，进行了汽车尾号的“单双号”限行规则，保证了奥运会期间城市交通的顺利运行。2008年9月28日，北京市政府出台了《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》将“尾号限行”做进一步调整并延续下来。其法律依据是《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的相关规定。在单双号限行措施的实施过程中，对于“违反单双号规定上路，将被处以100元罚款；擅闯奥运专用车道等交通管制路段，将被处以200元罚款，如强行
谢谢主席，各位老师，评委，同学，对方辩友大家晚上好。今天我们在这里讨论保定应不应该实行单双号限行，开篇明意，定义先行，所谓单双号限行是为了缓解交通压力而催生的政策。而保定实行单双号限行也是为了治理空气污染。在这里我们需要注意的是这项政策是特定区域特定时段的机动车单双号限行。警车、消防车、救护车等几类特殊用车并不在限行的范围之类。应该实行的标准与否是单双号限行是否有利于保定市的长远发展。从环保部发布的从今年一季度开始的74个城市空气质量排名，保定市连续进入空气污染较重的十座城市名单。而城市内交通拥堵，以下我将从这几方面来论证我方保定应该实行单双号限行的观点。
第一，实行单双号限行会带来交通状况的改善及空气质量的提高等有利影响。减少一半的机动车使用量，污染减少一半，拥堵减少一半。而良好的交通状况及环境是实现城市长远发展的重要环节。是提高城市现代化水平的重要途径。有利于提升城市品位，聚集人口，凝聚人气，吸引人才、进一步推动科技、教育、文化等事业的发展，也有利于树立城市良好的对外形象，改善投资环境，加快城市经济发展，增强城市竞争力。
第二，实行单双号限行有助于促进有关部门对于相关基础设施的建设。为了减少因为限行而给城市带来的出行不便，保定市将增加公共交通的投放，提升运力，这些措施会促进城市对于机动车数量增长速度的控制，直接减少机动车尾气排放数量。加大
采用新技术研发和应用投入力度，推广清洁能源汽车。加大公共交通的建设力度，构建快捷高效的公共交通网络。而由单双号限行促进的这一系列合理的城区规划和公共交通配套网络政策对保定市的长远发展是有利的。
第三，实行单双号限行有助于环保、交通等观念在人们意识中的强化。意识是人类进步和改变的主导。城市的发展需要全社会的共同行动。随着单双号限行的实施，各类媒体的宣传报道让这一政策更加深入人心。所以在单双号限行的推行过程中会加深人们对于文明出行、绿色环保等意识的树立。让意识改变行为，让行为造就习惯。当今社会，我们需要的是高效文明的交通意识和保护环境从我做起的自觉观念。以上意识的养成将有助于市民更好地参与城市建设，更有利于城市的长远发展。
实行单双号限行需要全社会的共同努力，不仅政府应该首先做出表率，进一步采取措施尽最大努力减少公务员用车的使用频率。而且在政府加大预警频率和丰富发布手段的同时，公众也需要在治理PM2.5超标，城市交通拥堵的过程中发挥作用。我们展望一个更加绿色清洁，更加高速现代的保定，以上我方坚定认为应该实行单双号限行。
据PM2.5监测网统计的数据,11月份，我市空气质量指数为优（0-50）的天数为0，良（51-100）7天，轻度污染（101-150）7天，中度污染（151-200）5天，重度污染（201-300）5天，严重污染（301-500）6天。
据环保部网站消息，环境保护部发布了2013年9月份及第三季度京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市和计划单列市等74个城市空气质量状况。按照城市环境空气质量综合指数评价，第三季度空气质量相对较差的前10位城市分别是邢台、石家庄、唐山、邯郸、济南、衡水、天津、保定、郑州和廊坊。
调查中，居民最关注的问题是本市道路交通体系建设,非常关注或关注的比例分别为16.5%和54.5%。占据本市道路交通体系方面问题的前三位是：“交通拥堵问题”（72%），“道路交通安全”（45%)，“交通基础设施建设”(44.5%)。 而针对本市道路交通现状，96.48%被访者认为拥堵,近40%的居民对本市目前的道路交通现状感到“不太满意”或“不满意”，仅有5.03%的感到“很满意”。
调查显示，居民日常出行方式仍以 “骑自行车、电动车”出行的居多，比例达到70%，远远高于其他方式。选择自驾车出行方式的居民有14.5%，位居第二，公共交通出行的比例为
9.5%，步行出行的比例为5%。
结果显示71.21%的城市居民对本市自行车和步行环境感到“满意”，也有11.11%的居民感到“不满意”。 而居民对我市公共交通和出租车情况满意度比较高，调查显示79.5%的城市居民对本市公共交通服务感到“满意”，69.7%的城市居民对本市出租车服务感到“满意”。 居民建议：
合理规划，优先发展公交
一是合理规划城市道路，加快道路路网和交通基础设施建设，构建立体交通体系。61%的被调查居民认为“交通拥堵”是城市道路交通最大问题，而造成拥堵的主要原因有乱摆卖占道经营、车辆及行人不遵守交通规则、高峰时段人员流量过大等。
调查中，近五成的城市居民认为要“合理规划城市道路，加快道路路网建设，加强道路基础设施建设”，及时研究、探索及建立路网建设及规划的长效机制，完善、合理设置道路交通标志、信号灯等交通基础设施；合理规划、解决停车泊位紧张问题。
二是优先大力发展公交事业，增加公交车辆，完善公共交通设施与服务。数据显示，35.5%的居民认为我市公交系统管理不完善，公交车辆少，候车时间长，乘车秩序乱、拥挤，公交线路、站点设置不合理，线路站牌设置不显著、不清晰等。
60%的居民认为应优先发展公交，增加公交车辆，完善公共交通设施与服务，增加公交班次，合理规划公交线路、站点，延长公交的运营时间，完善公交基础配套设施等。
出租车行业也是居民关注的焦点，六成以上居民认为本市出租车服务中存在的主要问题是“计价器不准”和“有拒载现象”，四成以上的居民则认为存在“漫天要价”和“服务态度差”问题。
三是完善自行车道系统和宜人步行系统。调查显示，对于自行车道的问题主要集中“自行车道宽度不足”“布局有问题”，“路面状况太差”，“缺乏自行车维修点”。而人行道的问题主要“人行道太窄”，“不连续”，“周边环境较差”和“服务设施不足”。
56.5%的居民认为应完善建立自行车道系统和宜人步行系统，科学规划建设安全通畅的自行车专用道；发展自行车租赁系统，鼓励市民绿色出行。
还有37%的居民认为要“加强宣传教育，提高居民交通安全意识”，形成文明出行的良好局面。
单双号限行中的所有权限制
姚辉 中国人民大学法学院 教授
奥运会以后, 单双号限行"行"还是"不行",这是个问题。
对这个马路上的莎士比亚难题的民法解读, 如同其他所有社会问题与法律制度之间的关联一样,可以引申到学理和规则的诸多层面。中国改革开放30 年走完了发达国家300 年的历程, 但是发达国家300 年里所发生的问题也集中在这30 年里爆发。以汽车而言, 中国的老百姓还来得及全面充分地享受到其进入家庭所带来的便利, 就要开始为汽车社会所带来的问题埋单。如何解决好由此引发的矛盾,确实复杂和棘手。本文仅就单双号限行所涉及的民法上的所有权限制问题略陈管见。
一、权利限制的一般理论
尽管对于物权而言, 物权人对物享有直接、排他的支配权, 可以在法律规定的范围内行使其各项权能。但是这种支配并非绝对无限制。在物权的行使方面, 我国《物权法》要求当事人正当地行使自己的权利, 同时也为物权的行使划定了合理的界限, 这个界限就是不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。
学说上, 关于权利限制存在所谓外在理论
(external theory) 和内在理论(internal theory) [1]。权利限制也因此被区分为内部限制和外部限制。前者指权利本身负有义务, 权利应为社会目的而行使,为实践公益优先原则, 必要时应当牺牲个人利益以维护社会公益。而权利的外部限制则是在承认权利之不可侵性、权利行使之自由性的前提下, 以公法的措施适当限制权利之不可侵性, 以民法上的诚实信用原则、权利滥用禁止原则及公序良俗原则限制权利的自由性。 [2]抛开学理上的争议不论, 一项具体的民事权利是否可能在事实上存在限制上的所谓内外区别, 其实不无疑问。在民法领域, 所有权的社会化理论是对所有权进行限制的理论依据之一。该理论旨在否定个人所有权的绝对排他性, 强调个人所有权的社会义务。若个人所有权的行使可能危及他人或社会共同体利益, 为了整个社会的利益,就要对所有权进行限制。此种认识似乎更接近于内在理论, 即权利本身要反映公益的要求, 权利附义务是权利内在属性之必然。我国《物权法》第7 条明定: 物权的取得和行使, 应当遵守法律, 尊重社会公德, 不得损害公共利益和他人合法权益。即为其著例。正如基尔克(Otto Gierke) 所说: "私的所有权依其概念本身并非绝对, 基于公共利益的限制包括征收的可能性均寓于所有权本身, 渊自最深处的本质"。所有权兼括权能和义务, 限制及拘束乃所有权的本质内容。 [3]由此, "限制"一词在民法上含有两种意义, 一种是指规定权利能够实现的最大范围, 从普遍意义上对权利范围予以界定, 比如在解释所有权概念时, 将法律(令) 限制纳入所有权意义之内, 法律规制就是权利边界的基础。另外一层意义则是指在特殊情况下, 为实现特定目的而缩小在一般情况下原本可能实现的权利的范围。这种限制属于法律上的特殊情形, 本文所要讨论的对机动车所有人的"单双号限行"就是这种意义上的限制。
所有权行使之所以保有边界且应当受到限制,首先是缘于权利冲突的客观存在。所谓权利限制,单双号限行中的所有权限制无非就是为了避免权利主体在权利行使中出现冲突; 也为了使法院在裁判中享有裁量和权衡的依据, 因而在具体的法律(令) 中由权力机关对权利的行使及其范围作出限制性规定。在德沃金(Ronald Dworkin) 看来, 一个国家根据某种特定的理由取消或者限制权利之前, 势必要问清楚这些限制性理由是否适当。而在所有的理由当中, 权利冲突是最为充分的理由。换言之, 如果涉及的权利不受到限制, 那么与之冲突的权利就会受到破坏。所以, 我们必须承认, 如果政府有理由相信对立的权利中有一方是更为重
要的, 那就有理由限制另一些权利。 [4]除此之外, 在法制尚处初创时期的中国,权利行使引发冲突的另一个现实因素, 是执法者的单向度法律思维。如同从事私法研究的人大多只有民法的思维, 只从民法角度来看待和解决问题(如在财产权的理解上就可能只认定其专属于民事权利) ; 对于公权力机关比如政府官员来说, 则可能更多地关注行政性(或者说管理性) 的法律或法规, 比如对违法经营财物的依公法规则扣押、没收, 就往往没有顾及到政府的决定及行为(如收缴及销毁违法经营者的经营工具和产品) 可能对私人的物权所产生的影响, 没有考虑到私法上关于权利保护的规定。由此难免引起行政决定与私权享有的冲突、行政法与民法之间的冲突。 [5]【定兴县单双号罚款邮储银行】
权利限制因来自于公法或私法而有别。私法上, 民事权利的限制可以基于法律的直接规定, 也可以基于当事人之间的约定即所谓债法上的拘束,还可以受到来自第三人权利的限制。其中, 基于民法规定而产生的限制, 除了与权利限制相关联的制度性规定如诉讼时效和除斥期间等具体制度外, 主要表现为各国民法典大都规定了的诚实信用原则、禁止权利滥用原则和公序良俗原则。第三人权利上的限制, 特指于所有物上设定他物权而言, 如地上权、抵押权之类。债法上的拘束则是指所有人因租赁、借用等债权契约而就物的使用收益等受到的限制。此处所讨论的机动车行驶的"单双号限制",当属公法上限制, 原则上, 公法对所有权的限制,旨在保护社会公共利益, 多由行政法规加以完成。具体到受限制的标的, 既可以是不动产(如土地征收) , 也可以是动产(如机动车分单双号限制使用) 。限制的内容通常就是以所有权人承担相应的义务为实现条件, 至于所有人应负何种义务, 往往散见于与物权及其行使相关的法律条款之中, 该种条款往往是从权利主体、客体、内容或效力等角度对物权进行限制。其内容有的为应负一定不作为义务, 有的为负一定作为义务, 也有的为对于他人干涉或侵害的容忍义务等, 不一而足。
二、限制的依据
对公民私人财产所有权的限制, 究竟应属于立法权还是行政权决定之事项, 不无疑问和争议。有的认为, 在宪政和法治的背景下, 公民财产权的限制和制约只有经立法机关颁布法律才能实施。因为立法乃公民本人作为个人意志或公民整体意志上升为国家意志的一种表达。尤其是宪政必须满足民主正当性, 形成全体共同意志的唯一方法是多数决定原则, 而法律是以多数方式制定的, 恰能满足此种正当性。更何况权利制约权力是宪政与法治的本质。权利制约权力的核心则在于划定公民基本权利与国家权力的边界, 规定国家权力不得逾越的范围。这种边界和范围只有人民的意志才能决定。但在关于单双号限行的讨论中, 也有"灌水"者在网络论坛上明确指出, 单双号限行侵犯了人的基本权利--财产权。立法有一个原则, 不能单纯取决于民意多寡, 也就是说, 不能因为多数人同意, 就剥夺一部分人的基本权利。因此不适于通过民主讨论方式裁决。民主的方法不是解决社会所有问题的方法, 因为不可以讨论基本人权的去留问题。以公共利益限制基本权利, 本质上是一个"多数人反对少数人"的问题, 所以将这个问题的最终判断权交给代表多数的立法机关是不公正的, 也是危险的。 笔者倾向于认为, 有关权利限制的事项, 主要还是应当通过立法来进行, 另外司法解释和在司法推理中对具体权利的含义的判定也是一种常见的方式。就立法限制权利的方式来说主要有以下几种形式: (1) 宪法的限制。包括我国在内的现代各国宪法在规定了公民的基本权利的同时, 也在宪法内规定了对基本权利的总体性的限制性规定, 有的还规定了对某些具体的权利的限制。(2) 法律及法令的限制。主要是指宪法之外的具有法律效力的法律对权利的限制。所谓法令, 特指行政机关所颁布的命令。当然, 法律或法令对权利的限制必须在宪法允许的范围之内。(3) 国际条约的限制。不过, 在主权原则仍然占主导地位的情况下, 这种限制对于权利主体的权利限制是相当有限的。(4) 特别情形。为了特定公法上的目的, 根据法律规定可以对特别的权利主体的权利进行限制。
如果说上述一般法理从财产(所有) 权的基本权利属性上为私有财产权限制事项由法律
规定提供了正当性论证, 那么行政法的法律保留原则则直接从行政法视角提供了理论支撑。公法上的法律保留是指对基本权利的限制只能由立法机关的法律作出, 也即包括财产权在内的公民基本权利的行政法限制, 须由法律加以规定。实际上, 当我们进入到法律保留原则的适用领域时, 已经进入到权利限制的合宪性审查阶段, 对违宪阻却事由的分析是决定权利限制合法性的结论环节, 也是权利限制问题分析中最为关键和复杂的部分。除法律保留外, 还包括宪法规定的限制理由、比例原则与审查标准、本质内容保障等等项目。如果国家的一项限制权利的行为, 能够通过立法并且不违宪, 则该限制行为的违宪性被阻却, 从而可以认定是对权利的合宪的干预。反之, 则应被认为是对私权的侵害。我国《宪法》、《民法通则》、《合同法》、《物权法》等法律对包括所有权在内的民事权利限制都作出了规定, 这与世界各国、各地区的立法趋势相一致, 有利于督促民事主体正当地行使权利, 有利于维护社会公共利益。但是, 总体来看这些规定过于原则, 弹性过大, 不利于司法实践中贯彻执法的统一性, 特别是由于违宪审查制度的不完善, 甚至在实践中可能会发生背离民事权利限制的立法宗旨、损害权利人利益的情形。
三、限制的方法和程序: 以公共利益的确定为例
如所周知, 将包括宪法在内的实定法之外的价值意识、法律秩序纳入民法的通道主要就是公序良俗、公共利益之类的一般条款。 [6]在民法上, 限制民事主体自由的足够充分且正当的理由就是公共利益。在这种意义上, 民事权利的边界需要借助公共利益予以划定。"公共利益"原本为公法上的核心概念, 在私法上被引入, 主要目的即致力于解决现代社会个人权利、自由与国家利益、社会利益经常可能发生的矛盾和冲突。按照这种逻辑, 在国家、社会因安全、秩序、发展等需要而必须适度限制或损害个人权利时, 个人在国家给予适当补偿后必须能够容忍这种适度的限制或损害。由此, 公共利益既成为立法者在表述权利限制上的最大"托词";也造成实务上最难以实证化的难题。
将"公共利益"予以确定的途径大致有以下方面, 其一, 界定"公共利益"的标准和范围。众所周知, 在我国《物权法》的制定过程中, 对《物权法》第42 条规定, 立法中争议极大, 最难以解决的首要问题就是物权法是否必要及是否可能对"公共利益"作出明确界定或概括性规定。立法机关经反复研究后认为, 在不同领域内, 在不同情况下,公共利益是不同的, 情况相当复杂, 《物权法》难以对公共利益作出统一的具体界定。考虑到《物权法》的私法性质, 《物权法》重点是对征收以及由此发生的拆迁中的补偿问题进行规范, 对公共利益的具体界定还是分别由有关法律规定较为切合实际。实际上, 无论是社会公共利益还是国家利益,都属内涵和外延皆不明确的框架性概念。正如学者所言, 如果我们不是盲目崇拜理性, 而是多少采纳一点经验主义的智慧的话, 就必须意识到, 国家利益和社会公共利益的内容根本无法一一列举。 [7]对于一个抽象的法学范畴, 最重要的不是对概念本身的界定, 而是建立一套科学可行的判断机制。
其二, 确定认定"公共利益"的方法和程序,建立科学判断机制。明确由谁判断、认定和怎样判断、认定"公共利益"。为防止公共利益概念被滥用, 应当强调最终判定公共利益的机制须限定为三个途径, 其一, 由立法机关遵循法律所认可的表决程序和表决规则, 通过相应的立法行为去确定。其二, 由司法机关按照法律所认可的表决程序和表决规则去认定。第三, 行政机关尽管可以对公共利益作出初步认定, 但其认定的结论必须能够成为司法审查的对象。 其三, 确定处理公共利益与私人利益关系的准则, 明确只有在何种条件下公共利益才能优于私人利益, 才能限制或损害私人的利益以及能在多大程度上限制或损害私人的利益。也就是说, 公共利益优于私人利益并非无条件的。遵循讨论民
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