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浅谈当前工商行政执法办案中存在的问题及对策
来源： 法制办主站
发布时间： 2010-06-12 09:25
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浅谈当前工商行政执法办案中存在的问题及对策
李兆宏
工商行政管理机关是国家主管市场监督管理的行政执法机关，在维护社会主义市场经济秩序方面负有重要职责。随着改革开放和现代化建设的不断深入，工商行政管理机关面临着严峻的挑战。一方面，由于市场范围的不断扩大，工商行政管理机关执法的领域越来越宽，执法任务越来越重。另一方面，社会主义民主与法制建设的不断完善，广大人民群众的法制观念和法律意识日趋增强，对工商行政管理机关特别是行政执法人员依法行政提出了新的更高要求。为提高工商行政管理机关执法人员依法办案的能力，克服或减少办案中的差错和失误，提高办案水平，适应新形势下办案要求，结合近年来笔者在案件评查和案件指导工作中的实践，现就当前执法办案中存在的问题及解决的办法谈点个人的看法。
一、当前执法办案中存在的问题
（一）办案激情不高。随着“两费”的取消，工商系统人员工资待遇得以保障，昔日困扰着每个人的沉重经济目标任务一下子如释重负。因而在职能转型期，办案人员在感受“吃皇粮”的美好时普遍抱着“喘口气”的心态，导致办案激情锐减。同时，由于部门预算未定，奖励机制不明，影响了办案人员工作积极性。
（二）办案领域不宽。突出表现案件类型比较单一。据统计，今年上半年在全县系统办结的437起案件中无照经营类案件就有389起，且有90%为无照经营农资案件，不正当竞争案件仅有11件，商标案件5件，产品质量案件24件，广告案件4件，登记类案件3件，其它类型案件结1件。商业贿赂、走私贩私、网络交易等案件为零。
（三）办案证据不全。一是证据不充分，取证不完整。突出表现在把当事人的陈述
或询问笔录作为唯一的处罚证据，没有其它相关证据予以支持。二是涉案证据不能相互映证，没有形成完整的证据链条。突出表现在现场检查笔录、询问笔录与收集的证据材料有一定的差异或不符。三是案件讨论形式化或无案件讨论记录。突出表现在对案件的集体讨论记录笼统记录成为“经全体讨论同意……”等主要结果，而不详细记录讨论的整个过程和各案件研究人员的具体意见，甚至根本就无案件的集体讨论记录。
（四）办案程序不遵守。办案中有重实体轻程序的倾向，往往比较注重案件的定性处理及罚没款的收取，而对法定程序不够重视，对一些法定程序不加以严格遵守，在立案、调查取证、采取强制措施、告知、听证、结案等方面存在一些漏洞和不规范的问题。譬如，立案倒置，先调查、后立案；超越管辖权，越位执法；违法使用行政强制措施等。
（五）办案文书不规范。一是行政处罚告知书的内容不完整，主要表现在告知当事人行政处罚的事实、理由及依据不全，五何要素（何人、何时、何地、何种违法行为、何种危害后果）表述不清；二是处罚决定书和案件调查终结报告过于简单。表现在对当事人的基本情况、违法事实表述不完整，对违法所得交待不清，处罚决定书中未载明认定违法事实的证据。案件调查终结报告与处罚决定书简单雷同，相互成为一种翻版；三是各类审批表不规范，不按《工商行政管理机关行政处罚文书使用手册》中各审批表的填写要求规范的填写，处罚依据不准确；四是行政强制措施使用不规范，手续不完备。表现在只给当事人出具“暂扣财物凭单”，而不送达行政强制措施的相关通知书。
（六）办案风险防范不严。一是碍于涉案当事人是亲戚朋友熟人或说情者的情面，不依法办案，导致的徇私枉法的风险；二是执法不廉、以案谋利，导致的廉政风险；三是应当移送不移送，以罚代刑，导致的渎职风险；四是随意减免应当执行的行政处罚决定，导致的后续问责风险；五是办案重利、处罚不合理导致的政治风险。
二、存在上述问题的主要原因
执法办案中之所以存在这样那样的问题，其主要原因：一是办案人员对提高办案质【办案中遇到的问题,工商,2016】
量的重要性认识不够。认为只要把钱罚到手就是真本领，办案程序、内容无所谓，过得去就行，即使有什么差错，有各级领导签字把关，与自己关系也不大。所以在办案过程中，对违法的证据、案件的审批、处罚的依据、种类及处罚幅度，没有认真核对，草率结案。导致案卷不完整，证据不充分，逻辑性不强等问题。二是机关各审批机构的监管力度不够，没有按照法定程序行使权力，履行职责。对先调查取证后立案、先处罚后审批的现象没有即时指出，予以纠正，导致办案程序不规范，甚至出现“做案子”的现象。三是执法人员素质不高，知识结构不合理。执法人员素质不过硬，职业道德修养不高，法律、行政基础理论知识贫乏，业务知识不精通，对法律法规理解不透、掌握不够全面，知识结构不合理，对相邻法律和相关知识了解甚少。不懂得执法程序、执法技巧及查账、取证等专业知识，并且主动学习的自觉性不高，满足于对法条的机械运用，不注重法理知识的掌握，致使办案机械、模式化，难以适应行政执法发展的需要。
三、解决上述存在问题的对策及建议
办案质量是行政执法机关依法行政、公正执法、依法办案的具体体现。新形势下克服办案中存在的问题，提高办案质量，应从以下几方面努力。
（一）认清当前形势，提高思想认识，切实提高办案质量。首先，认清形势，提高对办案质量的认识，是提高办案水平的基础。俗话说：基础不牢，地动山摇。如果我们不重视办案质量，不注重基础工程，就会冒行政败诉的风险。其次，认清形势，提高对办案质量的认识，是贯彻落实依法行政、公正执法、依法办案的迫切需要。其三，认清形势，提高对办案质量的认识，是解决当前执法办案中存在问题的有效途径。
（二）加大监管力度，规范办案程序，打造依法办案平台。加大监管力度、规范办案程序，要求机关各审批审核机构，严格按照法定权限和程序行使权力，认真履行职责，对每一起案件要严格把关，对不按法定程序办理的案件，能退回的要退回，不宜退回的，要对办案单位和办案人员进行批评教育和曝光直至追究相关责任人员的行政过错责任，以引起各单位和办案人员的高度重视，促使办案人员自觉养成按
程序办案的良好习惯。
（三）加强业务培训，强化法律意识，不断提高办案水平。加强业务培训，强化法律意识，不断提高办案人员的综合素质，是提高办案质量的关键，也是执法办案人员的生命线。因此应从以下几方面抓好学习：一是以“一月一法”学习为契机，深入开展法律法规的学习，重点组织执法办案人员进行“以案说法”活动，通过学习使大家能够对法律法规全面掌握、灵活运用，不断提高执法办案业务水平。二是开展案件检查评析活动，定期召开案件检查评析会，随机抽取一定数量的案卷进行交叉互检，互相查找问题、交流经验。通过案件的评查工作，使执法办案人员从思想上对依法办案工作更加重视，对存在的问题进行认真反思，引以为戒，不断规范执法办案行为。三是充分利用网络资源，以办公自动化系统为平台，开展网上执法练兵活动。每月或每季由法规机构设计一个案例，组织执法办案人员按照案例的要求制作从立案到结案所涉及的全部办案文书，并组织评比，对优秀制作者给予一定的表彰和奖励，激励办案人员的参与热情，提高办案人员对办案程序和法律适用的认知把握能力及制作办案文书的水平。四是结合实际采取“走出去”与“请进来”的学习方式，对执法办案人员进行业务指导，解决办案中的实际问题。“走出去”就是组织基层办案人员到兄弟单位去学习取经，吸取别人的先进办案经验，弥补自己的不足。“请进来”就是请有关部门办案经验丰富的专家传授办案技巧，采取“一小时讲述法律知识、一小时介绍案例、一小时讨论”的形式，并结合近期基层执法中常见的疑难问题对照法律法规进行深入浅出的讲解和答疑。（作者单位 公安县工商局公平交易分局 荆州市政府法制办供稿）
调研报告
--基层工商执法办案中存在的问题对策及建议
为深入贯彻全市党的群众路线教育实践活动的部署和要求，切实增强工作主动性、针对性和实效性，根据市局党组安排，我深入到经检大队进行了实地调研走访和座谈。了解到的问题很多，这些问题中既有历史遗留下来的也有随着社会发展出现的新问题；既有客观存在难克服的也有主观认识上存在的误区。这些问题的思考与解决，对于我们进一步作好基层执法办案工作，保障经济平稳较快的发展具有突出的现实意义。现将调研情况汇总汇报如下：
一、当前基层工商在执法办案中存在的问题
（一）整体执法水平亟待提高
归纳起来，当前工商在执法办案中仍存在三种现象：【办案中遇到的问题,工商,2016】
1、“重罚轻纠”现象。只注重对当事人罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正的重视程度还不够，虽然也推行了“警示预警”制度，但在实践中，这种制度没能被很好的贯彻，这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区。具体表现形式有：（1）只罚不纠。即对市场上销售假冒伪劣商品的行为只罚款，对已售出的存在严重隐患的产品不认真追查。（2）只打不追。即只对查到的问题进行处理，而对表面现象背后的隐患问题不注意追查。（3）手段单一。通过对部分处罚文书的调阅，发现对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则领会不深，处罚决定书的处罚条款往往只有罚款和限期改正两项，对于运用警【办案中遇到的问题,工商,2016】
告、通报批评、责令停业整顿等措施却使用很少，致使某些违法人员误认为执法机关只要罚款，不管纠正。
2、“重实体、轻程序”现象。 这类现象通常表现为： （1）简化程序。这种现象在一些年龄偏大执法人员身上表现的尤为明显，由于对执法规定了解不够深入，个别人员在执法过程中有时会将一般程序案件作简易程序案件处理，或者简化某个程序中的某些环节。如在简易程序案件中，有的执法人员往往注重处罚决定书的制作，而忽略了亮证、告知的必要性。（2）有意规避法定程序。个别执法人员迫于执法环境，顶不住来自社会各方面的说情风和压力，为了尽快结案、息事宁人，和当事人协商行政处罚的种类和幅度，只要谈妥，就凭当事人的认识材料处罚。
3、“重证据、轻规范”现象。 这种现象集中体现在基层工商所的大量案卷文书中，一些工商所制作的法律文书在实践中不够规范，归纳起来，主要有：（1）处罚决定书和罚没收据上的当事人不一致。（2）现场检查笔录和询问笔录内容过于简单。
二、基层工商所行政执法问题存在的原因分析
上述三种现象的发生和存在，极大地影响了工商执法工作，虽然近几年来，我局在执法办案的数量和质量上有了很大的提高，但大案要案很少，万元以上的商业贿赂、不正当竞争、传销案件就更是凤毛麟角。究其原由，主要有以下几点：
（一）基层工商执法人员自身素质不强
一是基层工商缺少综合执法人员。现有的不少执法人员以前从事的是个体或企业专管工作，当时主要工作精力和工作方式停留在收费上，大多没有系统涉猎过执法知识，这就导致他们不熟
悉法律、法规，不懂得执法程序、执法技巧及有关查帐、取证等专业知识；二是少数办案单位和执法人员思想偏差或受环境影响，存在一切向“钱”看的倾向，过于看重罚款任务，对已经流向市场、存在隐患的涉案物品的危害性认识不足，而且存在怕麻烦、怕费事、怕人情、怕出错的消极畏难情绪，认为差不多就可以了，没有必要深究不放；三是综合执法手段不强，工商执法依据不足。在众多工商执法法规中，有执法力度和强制措施的甚少，而且可操作性不强，这就导致行政执法依据不足，手段不硬，难以达到理想的执法效果。
（二）执法体制不尽完善
这方面主要体现在以下几点：
1、“两个认识”不统一
一是系统上下对执法办案工作的观念认识不统一，重视程度不统一，指导力度不统一，难以形成合力。出于职责本位考虑，上级机关偏重以案件数量体现执法监管能力，且各业务科室则偏重于各自业务范围内的事。这本十分正常，但涉及执法办案工作时，往往出现各持各的态度，各出各的力，各下各的文，各支各的招，很难协调一致形成合力；二是上级机关各股室对基层工商具体执法办案的指导意见不统一，基层难以执行。由于职责不同，各有侧重，意见的不统一，甚至相左，让基层很难应对，有的直接影响到办事效率和执法效力。
2、“四个方面”不完善
一是人员培训方面。上级对基层工商培训滞缓，基层通法律、懂业务、能执法的业务骨干非常少，能办案、有经验的经检人员
不成比例，现行的培训工作明显存在不足，而单位自行组织的培训无论从内容到形式上都不够及时，培训的内容滞后，新的法律、法规或规章出台后如何运用，只能执法人员自行去摸索；二是培训的方式落后，由于自身条件限制，举办的执法培训多是从规范角度讲述不能怎样做，禁止怎样做，至于可以怎样做，应对问题可以怎样变通适用，却没有这方面的培训指导。这就使得执法培训在指导性、实用性上大打折扣；三是执法机制不合理，首先是机制不活。只有明确的责任追究机制，但激励机制明显不足。出现了这样一个畸形局面：执法办案存在过错追究，不执法办案则无任何责任追究，导致“干事的人是非多”的现象发生，使执法人员的积极性受到了挫伤。四是装备落后、经费紧张。从我局整体情况看，微型摄相机、现代化的检测设备等很少配备和使用，办案经费难支，在调查中，发现由于经费的问题已经影响到日常监管执法。甚至因为缺少检测费用、办案经费，个别类型案件居然做大案化小处理。
3、“三个矛盾”较为突出
一是高标准要求与低素质状况的矛盾。上级部门顺应依法行政和监管方式改革的需要，对于指导、规范基层执法办案工作，提出了较高要求，而基层执法队伍的整体素质不尽如意，实际执行能力与预期要求有差距。这是一个长期性的根本矛盾。同时，执法人员严重不足，年龄结构层次老化的问题是制约基层工商执法的一个重要问题。这与全省工商系统管理体制垂直以来一直很少进人有着很大的关系，后续力量明显不足。二是实行刚性标准与谋求弹性空间的矛盾。不管是法律、法规的硬性规定，还是各
种办法、规定、制度及考评标准等，均体现了对基层执法工作的刚性约束。而基层在执法办案过程中，希望在操作上给予尽可能大的弹性空间。就是说原则性与灵活性的度难以掌握执行，不能很好地做到因地制宜、因案制宜。三是指导不力与落实不够的矛盾。站在基层工商的立场上，现实队伍素质状况，使得基层执法办案需要强有力的业务指导和工作支持，希望上级能很好地发挥指导、参谋、协助、支援等作用。但由于受多种现实因素的制约，实际并不一定能够达到指导职能的内在要求，指导、协调作用体现得并不充分。
（三）基层执法环境亟待改善
主要体现在四个方面的突出问题：
一是多头执法的问题突出。如与质监、公安、食药等部门职能重叠，执法范围模糊不清，常常出现某些领域的交叉执法、重复执法；二是孤立执法。具体表现：许可审批部门发放许可证、批准文件或者吊销、撤销许可证（或批准文件），并不主动通知工商部门，完全靠主体当事人自觉行为来沟通。反过来，即使工商部门对主体当事人做出了吊销营业执照的行政处罚，也仅仅只公告而已，各行政许可部门仍然按照本部门的规定做出行政许可行为。孤立执法，缺乏有效的行政执法链接和信息资源共享，必然影响工商部门的行政执法效力；三是协作困难。当出现暴力抗法事件时，工商部门只能依靠公安部门来处理，对当事人拒不履行处罚决定书规定的义务时，只能申请法院强制执行。但此时的工作主动权已不在工商部门手中，公安、法院的办事效率如何，提出怎样的要求或条件，工商部门只能看别人的脸色行事。高门
工商行政管理的目标就是在社会主义市场经济条件下建立和维护市场经济秩序，维护市场经济秩序就是要加强对市场主体及市场经济行为的监督管理，就是要根据国家的法律、法规及规章对市场内各类经营主体进行监管。以保证每个经营户知法、懂法、守法。营造一个良好的竞争机制和竞争环境，真正做到公平交易。
目前就我国工商体制而言，行政执法的大量工作是由基层工商所来承担。基层工商所已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必纠等方面有不尽如人意之处。有法不依，执法不严，违法不纠的现象在一些地区、一些部门还相当严重，这种现象的存在将有损于执法部门在群众中的形象。我们必须对其进行研究和探索，找出存在的问题，提出解决的办法，切实把有法必依、执法必严和违法必纠落到实处。基于此，本文将对基层工商所行政执法面临的问题及解决的对策加以探讨。
一、行政执法中存在的问题
行政执法指的是按照法律、法规和规章赋予的权限将国家法律规范付诸于实施的活动。现行执法就面临严重的问题。首先是以权压法，以言代法的现象依然存在。有的执法不是严格依法办事，而是滥用法律赋予的权力，超越法定职权范围，乱处罚、乱罚款，擅自越权执法。其次是执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，受执法单位个别人的庇护，有恃无恐，不缴或少缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。再次，违法者得不到应有的处罚，丧失了法律的权威。有的由于执法力度不够，执法环境较差，案件久拖不决，致使简单案件变得复杂化。一些执法部门，对自己有利的事情争着管，特别是涉及罚款处理的案件。而对自己没有利的事情则嫌麻烦，互相推诿不愿意管。最后，判决的执行工作阻力重重。有的判决涉及三角债问题而难以执行；有的当事人自恃靠山强硬，拒不执行；还有的无理取闹，抗拒执行，甚至殴打执法干部。
二、影响公正执法的原因
存在上述问题的原因，有历史背景，也有现实基础，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）某些行政法规不能与时俱进某些行政法规不能与时俱进。有些法规、法条不能及时修正，市场发展快、变化大已经不适应现在市场的需要。由于法律不能及时出台，不能产生规范和调整作用。尤其是当不良社会关系已趋于定型，再用法律禁止，难免造成法不责众的现象。同时，由于立法滞后一些地方只能用条例、规章甚至用政府通知来代替法规使用，使其失去法律的严肃性。造成一些经济领域长时间无法可依，严重影响了公正执法的效率。而一些已颁布执行的法规，条款也过于原则，操作性不强，达不到预期的实际效果。
（二）行政法规权限不明主要是法规、法条之间存在交叉，多头处罚、多层处罚情况时有发生。
（三）执法条件落后，执法人员素质不高执法人员的职业道德水平不高，到执法机关办事常遇到门难进，脸难看，话难听，事难办的现象；还有的执法人员素质低下，贪图享乐，吃请受贿。为一些违法者逃脱法律的制裁，成了金钱和人情的俘虏，滥用职权，徇私枉法。
执法人员的业务素质与市场经济的要求相去甚远。一是部分执法人员文化程度不高，尤其是基层执法机构人员表现更为突出。其中真正具有大专以上文化程度的只占少数，法律专业毕业的人员更少。二是执法队伍的知识结构不合理。在社会主义市场经济建立的过程中，经济纠纷大量出现，要求执法人员不仅要懂法律，还要懂经济、懂外语。而实际懂法律、懂经济、懂外语的人不多，三者兼而有之的就更少。三是随着经济的发展，科技的进步，经济交往频繁，社会经济关系日趋复杂，违法犯罪手段也更加先进和隐秘，要求执法人员有过硬的业务能力。而现在执法人员业务技能还有相当差距。
执法条件也有很大的局限性。有的执法机构执法人员不足，难以完成日益繁重的执法任务，任用非公务员执法的情况比比皆是。使用这些业务不精通，素质不高，责任心不强的人员，不可能提高执法公正性。有的执法机关经费紧缺，执法人员的调查差旅费由个人垫支，办案经费不能保障，办案很难及时到位。有的执法机关办公