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农村基层政权建设的制度分析
摘 要：
基层政权是国家政权的重要组成部分，是国家政权的基础和政策方针的落脚点。基层政权建设是一项综合性很强的政府行政管理活动，是民政部门的职权与职责范围，其基层政权建设行政活动，只是整个国家基层政权建设活动的一部分。在我国,农村基层政权是我国国家政权系统的基础组织,是国家政权与农村社会融合在一起的桥梁和纽带,在当前的新农村建设中发挥重要作用。近年来，相关法律政策不断调整，各种问题也逐渐凸显。有必要对农村基层政权本身存在的问题进行梳理,并结合基层政权改革的途径和措施分析。
关键词：基层政权建设 行政管理
《中华人民共和国村民委员会组织法》是为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，在我国，民政部是国务院管理有关社会行政事务的职能部门，负责基层民主政治建设。民政部在基层政权建设方面的职责有：研究提出加强和改进基层政权建设的意见；指导村民委员会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推动村务公开和基层民主政治建设；指导城市居民委员会的建设工作，制定社会工作及社区服务管理办法和促进发展的政策措施，推动社区建设。
一、文献综述
（一）林昭泉《<村民委员会组织法>缺陷浅析》
作者认为现行颁布实施的《村委会组织法》，具有以下几个方面的缺陷：
1、在强调村民委员会自治权的同时，忽视了加强上级党组织对农村的领导；
2、对农村"两委"关系规定不够明确、具体；
3、对村民委员会组成成员的素质要求不明确；
4、民主进程加快的"海选"，一时与村民素质不相适应；
5、罢免村民委员会成员程序过于复杂，不够灵活、便捷。
（二）村民委员会组织法实施情况之调查分析 （中南财经政法大学） 本篇文章主要对村委员与党支部、基层政权之间的关系、民主选举和民主监督方面的问卷调查做出了总结评述
1、调查表明，在实际调查中，把村委会当成一级政权组织亦或是乡镇人民政府的派出机关，进而把行政工作交给村民委员会去做或者包办代替村民自治范围内的事项的现象普遍存在。回答不知道村委会性质的村民也屡见不鲜。
2、调研发现对象回答村委会成员是直接选举产生的占59％，其中黄石和荆州地区均超过70％，而恩施和十堰地区均没有超过50%。回答村委会是由乡（镇）政府任命或村党支部确定的占34.5%，十堰地区尽高达60%。回答不知道村委会是怎样产生的占6.5%。在很多地方候选人不是村民直接提名的，直接选举仅仅是在候选人已确定的情况下进行的，这样使得直接选举流于形式。
3、在调研中发现，回答村委员主要是管理村中的公共事务，为村民提供服务的人占52%。可见，村委员作为自治组织在履行自己的职责方面不尽人意，这也是村委会缺乏凝结力，村民参与自治积极性不高的重要原因。
（三）《中国乡镇行政管理研究》中国乡镇行政管理研究课题组
该文章主要对以下问题进行了探究：
1、中华人民共和国乡镇管理体制的形成；我国乡镇行政效能的现状分析；深化乡镇行政管理体制改革的思路
2、继续转变乡镇政府职能推动农村两个根本转变：我国乡镇行政职能的历史变迁；市场经济条件下乡镇政府职能定位。
3、乡镇转变职能的基本内容：实行政企分开；经济调控
4、加强村级管理方式研究，从行政机构到自治组织
5、加强乡镇行政管理素养,提高乡镇行政管理水平
（四）《新时期农村基层政权建设的思考与对策》刘芳
1、新时期农村基层政权建设面临的挑战：农村经济变化对农村基层干部提出新要求；农民迫切要求改善生产生活条件愿望对基层政权执政能力提出新要求；农民民主法制意识的增强对基层民主政治提出新要求；农村广大农民的文化需求对农村精神文明建设提出新要求；支部建设发展的不平衡对基层政权建设提出新要求。
2、新时期农村基层政权建设的对策及思考：全面贯彻“三个代表”重要思想，切实加强和改进农村基层政权组织建设；树立发展为大一药物，切实增强农村基层政权建设的经济基础；落实《村民委员会组织法》，推进基层政权的法制建设；切实加强农村精神文明建设，改善农村基层政权的软环境；加强和改进农村党支部建设，增强基层政权组织的凝聚力和战斗力。
（五）《农村基层政权建设:问题与对策》刘 然 胡良琼
作者依据对湖北省一些农村区域的社会调查,认为有以下几个主要方面的问题值得我们分析和研究：
1、权力结构失衡所谓权力结构失衡
2、政权功能的削弱和柔弱【何为乡镇政权建设】
3、政权建设缺乏法制化
从我国国情出发并结合现阶段农村基层政权建设中所面临的客观实际，农村基层政权建设应当从如下几个方面着手进行：
1、坚持和改善党的领导
2、坚持和完善乡镇人民代表大会制度,是加强农村基层政权建设的核心内容
3、进一步发挥基层政权的职能,是加强农村基层政权建设的必要条件
4、切实加强对“人民公仆”为人民服务观念的教育,是维系农村基层政权生存的重要举措
5、切实加强社会主义民主和法制建设,是巩固农村基层政权的根本保障
（六）《对加强农村基层政权建设的几点思考》岳振业
作者从理论与实践的结合上,探讨加强农村基层政权建设的路径。
1、完善乡镇行政职能,改进乡镇行政管理方式；
2、优化配置乡镇党政权力结构,形成党政机关有效治理农村的合力；
3、提高乡镇干部素质,改进思想和工作作风。
（七）《科学发展观视野下的农村基层政权建设新探》李禄俊
1、科学发展观对农村基层政权建设的新要求
2、当前农村基层政权建设的现实困境对发展农村基层民主认识不足，一些村干部的素质不高，落后的经济基础与农村基层民主的发展不适应，农民的经济利益得不到切实保障，村民民主素质存在许多不足。
3、推进农村基层政权建设科学发展的措施：完善乡镇人民代表大会制度，理顺乡镇政权与村级组织的关系，深化乡镇基层政府机构改革，提高乡镇基层干部的素质能力，增强广大农民群众的民主法治意识，实施农村社会资源的合理整合
（八）《湖南农村基层政权建设状况调查与研究》黄百炼
作者提出湖南省是农业大省,尽管农村基层政权建设有很大的成绩,但要维护农村社区的稳定,推动社会的全面进步,还有许多要做。首先,农村基层政权建设还存在很不平衡的状况。其次,权力需要相对集中,但缺乏有效的监督机制。 再次,随着市场经济的发展,干部队伍的状况日益令人担优。90年代中国农村的发展对干部提出了较高的要求。但是一些问题的存在,已经影响了干群关系、党群关系.如果我们现在仍不重视干部队伍建设,这对建设社会主义新农村是极为不利的。行政管理缺乏必要的组织规则和规范化的办事程序。
二、农村基层政权建设
农村基层政权是我国国家政权的基础。现行宪法第111条规定：“城市和农村按居住地区设定的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。” 基层群众自治组织这一概念，在我国制宪史上首次见于1982年制定的现行宪法。纵观村民自治的发展历程，其制度完善都是以经济市场化和政治民主化为契机，并且每一次较大的社会变革，都会促进基层民主政治建设的发展。
村委会是在人民公社实行政社分开，建立乡镇政权的过程中在农村逐步建立起来的。民主选举是村民自治的重要标志。村委会是村民自治的具体组织者、执行者，选举自己信任的人组成村委会是实行村民自治的前提和基础。自我管理、自我教育、自我服务是村民自治的内涵。村委员作为村民自治的组织载体，自我管理、自我教育、自我服务就是村民自治的内涵。村委员作为村民自治的组织载体。民主决策是村民自治的核心内容，它是指涉及村民切身利益的事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见做出决定。民主监督是保障村民自治得以实现的重要环节，是村民自治不可缺少的组成部分。
三、问题原因
中国农村天南海北，情况千差万差，因此，要制订出一部适合全国各地的村
民委员会组织法，的确比较困难。当下农村基层政权建设过程中日益凸显的问题已在“文献综述”部分做了多方面的阐述，在此不再赘述。本部分主要对出现的原因做简要分析：
第一,条块分割,机构臃肿,层次重叠,削弱了乡镇政府职能。乡镇政府本是担负本行政区域的政治、经济、文化、教育、社会发展等方面职能的基层行政组织,但其法律赋予的职能却被条条派出或延伸的机构所肢解。
第二,人员暴增,结构庞杂,管人与治事相脱节。目前全国绝大多数乡镇严重超编,而且结构庞杂。加重了乡镇的财政负荷,又导致管人与治事严重脱节，存在管人与治事的空档。
第三,人员整体素质的制约，基层干部工作缺乏有效有力的监督机制。由于乡镇生活、工作条件差,素质高的人才又留不住，这影响了政府的工作效率。另外，村民的整体政治素养不高，知识文化水准有限，参与度不足，这影响了农村村民自治的有效实施。
第五,市场机制跟不上,不利于行政。社会服务机制不健全,使得政府、自治组织只能包揽一切社会事务。再加上相关法律机制尚不完善，缺乏法律依据。我国至今还没有颁布系统完善的乡镇组织法,使得进一步开展工作困难增大
四、浅谈对策
参考多种文献并结合自身实际生活环境，我认为，应从以下几个方面着力去完善： 1、明确党在农村的领导地位。
《村委会组织法》第三条对中国共产党的农村基层组织的作用和地位，也已作出了阐述。农村党支部的决策权和领导权要在具体的法律条文中能找到操作依据，做到有文可查，有法可依，简便明了，易于操作。当《中国共产党的章程》与《中华人民共和国村民委员会组织法》相矛盾时，也必须明确具体的办法。可能碰到的诸如到底"依法"还是"照章"的问题，不能含糊，要组织专家进行具体的研究，订出具体的条文。
2、村委会组成成员任职资格及考核监督制度需要进一步完善
关于加强乡镇党委建设的探讨
乡镇党委是党在农村的基层组织，是党的执政能力建设的重要基础。目前，乡镇党委的执政能力与其肩负的任务从整体来说是适应的，但仍存在一些问题，必须引起高度重视。
把握重点
明确提高乡镇党委执政能力的方向
乡镇党委的执政能力建设有其自身的特殊性。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，乡镇党委的执政能力是指贯彻执行党的路线、方针、政策，驾驭和发展经济，领导基层政权，依法执政，服务群众和凝聚人心的本领。当前在基层要加大乡镇党委执政能力的意义、内容、途径的宣传教育，明确乡镇党委提高执政能力的方向。
一是提高驾驭和发展经济的能力。少数乡镇党委对经济工作的领导还停留在计划经济时代，对经济工作习惯进行直接、微观管理；在激烈的市场竞争面前，总觉得“老办法不灵、新办法不明、硬办法不行”。因此，一要强化发展意识，牢牢把握领导改革开放和经济建设的主动权；确立争先发展、加快发展的新理念，承担起农村经济发展和社会进步的历史责任。二要牢固树立群众利益、全局利益、长远利益第一的思想，自觉地把本地的经济工作放到全党、全国工作的大局中去思考、去研究、去把握，集中精力解决好经济发展
中带有全局性、长期性的重大问题。三要改变对经济工作的领导方式，从以行政命令、催种催收、大包大揽等行政推动方式向以制定发展规划、完善基础设施、维护市场秩序、健全配套服务等方式转变；从抓传统农业向抓现代农业、工业、服务业、城镇建设等转变，不断提高驾驭市场经济的能力。国务院总理温家宝在十届人大三次会议的《政府工作报告》中提出，将在2006年全部免征农业税，取消农民各种负担，为乡镇干部放开手脚、集中精力发展农村经济提供更加广阔的空间。
二是提高领导基层政权的能力。在少数乡镇基层组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺，而导致政权运作不畅。因此，乡镇党委对乡镇政权的领导，一要抓好党的路线方针政策的贯彻执行，保证国家宪法和法律的实施，监督乡镇政权机关的日常工作，帮助和支持乡镇政权机关依法行使职权。二要根据法律程序选拔、推荐党员干部到基层政权组织的领导岗位上去任职，帮助他们提高处理各种事务的能力。三要加强对乡镇政权机关干部的教育管理，提高乡镇政权机关干部的政治素质和工作能力，使他们自觉维护和坚持党对乡镇政权机关工作的领导。同时也要鼓励他们主动接受监督，取得党委的支持，以便更好地开展工作。
三是提高服务群众和凝聚人心的能力。少数乡镇干部深
入实际、深入农户不够，做群众工作大而粗，习惯用计划经济条件下行政命令的方式来对待群众。要改变这种工作作风，一要牢固树立马克思主义的群众观，善于体察民情、了解民意、集中民智、珍惜民力；坚持对上负责与对下负责的一致性，注意使改革的力度、发展的速度和群众的可承受程度相适应；不搞不切实际的高指标，虚报浮夸的假政绩，正确处理好需要与可能的关系。二要整合协调社会利益，理顺各种利益关系，把群众的利益整合好、协调好、代表好；打破城乡经济二元结构，不断改善农民的生产生活条件，增加对基础设施建设的投入，不断增强乡镇党委的社会影响力、社会动员力和社会控制力。三要认真研究新形势下群众工作的新特点，探索做好群众工作的新途径、新方法，善于运用经济、法律、行政等手段，妥善处理各种矛盾，保护好群众的合法利益，维护好农村改革发展稳定大局。
四是提高依法执政的能力。目前，少数乡镇干部依法执政能力不适应农村形势的变化，有的乡镇干部在工作中以权代法，以权压法的现象时有发生。提高乡镇党委依法执政的能力，必须做到把乡镇党委的领导与农民群众当家作主统一起来，使农民群众能在乡镇党委的领导下，直接行使民主权利，依法管理自己的事情。必须增强法制观念，牢固树立权力是人民赋予的，权力必须接受人民和法律的监督与制约，不允许有任何超越宪法和法律的特权，树立在法律面前人人
平等，违犯法律就应受到法律制裁等观念，全面提高依法执政的能力。
加快改革步伐
理顺乡镇领导体制
乡镇机构改革，有利于精简乡镇机构与工作人员，减轻农民负担，节约乡镇财政开支。乡镇党政机关工作机构设臵应根据人口、区划面积、财政收入划分不同类型，设臵3至5个综合职能办公室。提倡乡镇党政领导班子成员交叉任职。乡镇人大主席一般可由乡镇党委书记兼任，不设专职工作人员，有关工作人员可由乡镇党委秘书承担。乡镇事业单位不应承担与其性质不相适应的行政管理职能，彻底改变事业单位行政化的倾向。同时把服务性、技术性和社会中介性质的组织从乡镇机关分离出来。切实对乡镇机构、组织进行重组，使政治、经济、社会资源得到有效配臵。
目前，乡镇党委有些责任与权力分离，使乡镇党委左右为难，无所适从。另外，乡镇条块关系尚未理顺，表现在条条管理的站所“庙”多而事不多，权大而责不大；相反，部分乡镇领导责多而权不多，想干而无法干，乡镇部分职权被上级机关及其职能部门收走。这种条块分割的管理体制，削弱了乡镇党委的领导职权，致使乡镇党委对站所不能有效地协调管理，形不成合力。要调整和理顺县派驻乡镇机构的领导体制，应进一步将社会服务和涉农机构下放给乡镇管理，
实现人权与事权的统一，增强乡镇党委统一管理的功能，提高协调能力，更好地为广大群众服务。对不宜下放乡镇党委直接领导的站、所，应实行上级主管部门和乡镇党委双重领导，以上级主管部门为主的管理体制。
加大教育培训
提高乡镇干部的素质和能力
要加大教育投入，积极推进乡镇干部的教育从素质培训向素质与能力培训相结合转变。教育培训内容要创新，根据社会发展的需要，增加以加强执政能力建设为主题的教育，进一步丰富教育培训内容；教育培训渠道要拓宽，改变过去党政干部教育培训渠道单一的状况，进一步完善以各级党校为主阵地，农校、职业学校为基地，大专院校为依托的乡镇干部教育培训网络系统；教育培训方式方法要改进，对乡镇干部的教育培训，在继承传统方法的基础上，积极运用正反典型教育、案例教育、启发教育、情景模拟教育等方法。此外，还要推行和运用广播、电视和多媒体等教学手段，抓紧建立和完善乡镇干部网络教育、远程教育系统，引导乡镇干部把理论学习与提高能力结合起来，从而不断提高教育培训的针对性、实用性和时效性。
紧扣发展中心
提高为民服务本领
乡镇党委要切实提高领导农村工作的本领，增强发展经
乡镇基层政权建设中存在的问题与对策浅析
对于新时期乡镇基层政权的设立合理性，各家有不同的见解，可谓仁者见仁、智者见智，在一段时间里，还有认为乡镇政权及干部队伍也存在诸多问题，本文想就实际出发，对目前乡镇基层政权建设中存在的问题发表一点肤浅的看法。
关键词：乡镇 基层政权 问题 对策 浅析
我国是一个单一制结构的共和国，实行的是五级政权建制，县和乡镇是基层政权，特别是乡镇,他是整个政权的最基层环节。“基础不牢，地动山摇”，基层政权建设的好坏，直接关系到整个政权建设的稳定。
一、 乡镇基层政权中的责权不对等，乡镇作为一个行政
组织无法承担更多的行政职责。
从我国历史上看，最明显的是自秦以来设郡县，并有“皇权不下县”的吏治及政权体制，资产阶级的民主革命后，有了乡镇政权的建设，特别是新中国成立以来，乡镇政权建设更是得到进一步的加强。宪法、地方各级人民代表大会和人民政府组织法，都对乡镇政权机构的组成作了明确的界定，明确了职责及权限。在实际的工作中，乡镇人民政府担负着本辖区的经济建设规划与发展、各类安全管理与社会治安和稳定、民政事务与计划生育等多项社会事业。而且，这些工作最终要乡镇具体落实。乡镇是行政的最基层，上面的县、市可以用行政命令来落实，乡镇下面是
村的一级，村民委员会是一级自治组织，从法律的界定可以得出乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，无法用行政命令的，况且，村委会非行政组织，其村委会组成员非行政公职人员，接受行政命令的服从性也不会多强。这就要乡镇这一级行政组织依靠党的基层组织——村党支部来进行。但这种如间接行政的效能是有限的，其实上面的许多政策与工作任务要靠乡镇自身来完成、而且这些工作大都多数涉及到一个地方的经济发展与社会稳定，上级党委政府都十分重视，往往对下多采取的是“一票否决”，在客观上形成了乡镇政府的无限责任。有责任是应该的，一级政府就是一个服务政府、一个责任政府，但是在承担这些责任的同时，必须要有履行这些职责的相应职权，才能履行好这样的职责，这也是法理的体现。然而，观我国现行的法律及相关的行政法规，在行政执法上几乎无一例外的都由县人民政府及其主管部门执行，乡镇没有行政执法的权力，乡镇有的只是执行区域内经济计划、保障人民群众的权益、办理上级人民政府交办的任务等职责。没有执
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