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高校预算执行审计的实施及应用
2013年04月10日 15:57 来源：《经济研究导刊》2012年第32期 作者：杨毅 字号
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摘要：从高校预算执行审计的发展状况入手，对高校预算执行范围进行了界定；结合实际工作，探讨怎样开展、实施高校预算执行审计，并建立了高校预算执行审计报告的模板。在此基础上，对如何使审计成果发挥最大效用提出了自己的见解。
关键词：高校，预算执行审计，实施，报告
基金项目：西北工业大学高等教育研究基金项目(2010GJY10)
1995年是我国审计发展史上非常重要的一年，审计法的实施，预算执行审计工作的开展，开创了我国审计工作的新局面，成为中国国家审计发展的一个重要里程碑[1]。由此，对同级预算执行情况的审计成为审计部门一项经常性和持久性的审计任务。
内部审计虽与国家审计不同，但是在1995年审计署颁布的《关于内部审计工作的规定》中，明确了内部审计机构对本单位及所属单位的预算执行情况进行审计。国家教委根据法律法规，于1996年颁布了《教育系统内部审计工作规定》，指出预算执行审计是内部审计机构的审计任务之一°，并制定了《高等学校预算执行情况审计实施办法》。这些法律规章制度，为高校建立内部审计制度，并在内部审计工作中开展预算执行审计提供了法律依据和业务依据。近几年，上述法律规章制度进行了修订，修订后的制度依然明确指出，预算执行审计是内部审计的最优先对。
国家教委审计局在1994年末对委属高校发出通知，要求委属各高校对1994年预算执行情况进行审计。审计工作由教委审计局委托各校审计机构进行，委属高校因此率先实行了“同级审”[2]。1995年后，审计署、教育部(原国家教委)颁布了一系列有关预算执行审计的规章制度，来指导和考核高等学校的内部审计工作，预算执行审计在高校开展起来。
这是一个新的审计课题，其中既有理论性又有实践性，研究人员和高校内审人员对高校预算执行审计进行了有益的探讨，邓方兰《浅析高校预算执行情况审计的主要内容》；吕静新《论高校预算执行情况审计》；张国英《论加强高校预算执行情况审计》等，对高校预算执行审计的主要内容、方式、范围、开展的重要性等做了研究。随着教育审计的发展，近几年，强调对高校预算执行情况的绩效审计，要求重点对高校预算执行的经济性、效率性及效果性进行客观全面的评价和考核。
据我们课题组在全国范围选取有代表性高校调研，目前系统地、连续开展预算执行审计的高校并不多；而由于历史原因，教育部直属高校开展预算执行审计较好，其他一些部属高校、地方高校甚至都没有开展此项审计。由于篇幅所限，本文只是对高校预算执行审计的范围、实施的方式和对审计报告的应用等方面加以阐述。
一、高校预算执行审计的范围
目前，高校实行全面预算管理，根据高校办学特点及资金来源渠道的不同，我们认为可以从以下方面归纳高校预算执行审计的范围。
1.在对象方面，凡是校内涉及预算经费核拨使用的各级部门、学院或中心等均应包括[3]。应特别关注掌握总预算管理权的部门、掌握部分专项预算管理权的部门、年度预算经费使用比例达到或超过高校年度预算总额一定比例的部门。
2.从资金来源方面来说，所有包括在预算管理的资金均在预算执行审计的范围中。主要有：(1)预算教育事业费。包括日常公用经费、工资福利、资本性支出等[4]。(2)各种专项经费。对专项经费政府或拨款方一般都指明用途。随着我国经济的发展，目前高校的各种专项经费越来越多，如国拨基建项目专项资金、高校的“211”、“985”工程等专项经费等[3]，是预算执行审计的一个重点。(3)纳入预算管理的各种收入、支出等经费。包括学费收入、投资收入、房租收入等[5]。(4)其他。
二、高校预算执行审计的实施
高校预算执行审计的程序跟一般审计程序相似，在此不再赘述，但预算执行审计也有其特点，下面结合实际工作谈谈在实践中常用的做法。
1.循环审计模式。一般在财务决算完成后进行预算执行审计，对照预算的完成情况做出评价，多为事后审计，审计时违规违法或低效益行为可能已经发生，难以纠正或者纠正需要付出较大经济代价，加剧了资金利用的低效性[6]。
高校内审部门对预算执行情况可以采用事前、事中、事后审计相结合，一年一小审、三年一大审的循环审计模式。在预算编制阶段事前介入，了解预算编制和调整情况，对预算编制的合理性、可行性、测算依据进行评估；在第三、四季度对本年度预算执行情况进行期中审计，了解预算执行进度并对照阶段性目标进行评价，及时提出问题和改进意见；在上半年内对上一年度预算执行进行审计。由此，可以在审计时间上做到全程连贯性审计[6]，突出审计的时效性，也能提高预算执行效率。事前、事中审计，一般采取审计调查的形式进行。
2.审计的重要性原则。随着高校的规模越来越大，经费来源也多样化，在这种形势下，高校预算的编制、执行和管理业务也是越来越扩大化，甚至覆盖了学校财经工作的各个方面。如果每年都按照所有的程序开展预算执行审计，那么单靠内审部门的力量是无法完成的。
高校内审部门可以根据上级主管部门的相关政策、学校的具体情况，结合内部控制测评来确定每一次预算执行审计的一般内容和审计重点。如可以对校级预算编制、调整情况，收支预算完成情况，结余情况进行例行审计[7]；而每一年的审计重点可以具体到突出专项经费使用情况、往来账户审计、部门经费使用情况等不同方面，既全面又有重点而且能保证审计效果。
3.预算执行审计的外包。预算执行审计是一项艰巨的任务，高校内审部门需要组织大量的人力、占用大量的审计资源来进行。如果连续地开展预算执行审计，势必会影响其他财务类审计工作的完成；而且有的高校因为审计资源的配置、审计执业能力的缺乏，预算执行审计开展不起来。
因此，高校在建立本校预算执行审计等制度之后，可以考虑委托有资质的社会中介机构进行预算执行审计，促进学校的管理和财务目标的实现。
三、高校预算执行审计报告及成果运用
1.报告的框架。预算执行审计报告的基本内容包括工作简况，预算执行结果，审计评价，存在的问题和建议等。一方面，审计工作的严肃性要求报告中的基本情况要清楚，财务数据要准确，审计评价要客观，存在问题要突出，审计建议要可行；另一方面，审计报告的权威性要求写入报告的问题事实清楚，政策法规依据准确，语言修辞规范，审计定性准确[8]。
2.如何使审计成果发挥最大效用。审计报告是审计工作的成果，而要让它发挥最大的效用，可以从以下几方面着手：
(1)学校主要领导要及时审阅提交的审计报告，对报告中提出的审计意见和管理建议要有明确的书面意见，并交学校有关部门和人员落实和处理。对发现的问题，要及时纠正，并采取切实措施，防止问题再次发生。对重大违规事项，要依照规定追究有关责任人的责任。
(2)学校有关部门和人员要根据校领导批示和审计报告提出的审计意见和建议，认真进行落实和处理，并将落实和处理情况及时反馈内部审计机构。内部审计机构对落实处理情况，进行督察和后续审计。
(3)学校预算执行情况审计报告应在校长办公会和学校中层干部会上公布；年度决算审计结果应当向学校职工代表大会报告，甚至应该考虑公示。部门经费预算执行情况审计报告，应在有关部门范围内公布，并作为学校对有关部门年度考核和部门负责人履行经济责任情况考核的重要参考依据。
高校预算执行审计十分重要，可以促进学校加强预算管理，使高校领导发现管理中存在的问题，以便制定和调整相应的制度，优化学校财务管理环境；甚至也能使国家及时地修正某些不适合的政策，协调各区域、各高校的各种投资比例关系。当然，要想使预算执行审计得以顺利开展，发挥效用，领导的重视和支持是必不可少的。
参考文献：
[1]李金华.谈预算执行审计工作[J].审计月刊，2001，(8).
[2]张海兰.论高校内部审计的特征及发展方向[J].教育财会研究，2007，(1).
[3]章新，刘长兰.高校开展部门预算执行效益审计的认识与思考[J].新会计，2009，(4).
[4]郝菲.财政教育支出问题与对策[D].北京：首都经济贸易大学，2007.
[5]李雄平.高等学校收入的分类及规范化管理[J].会计之友，2010，(30).
[6]毛绮.高校预算执行绩效审计实践模式研究[J]中华女子学院学报，2009，8(4).
[7]孙智蔚.刍议高校预算执行情况审计[J].商业会计，2008，(8).
[8]陈晖.论如何搞好高校预算执行情况审计[J].湖南科技学院学报，2005，(6).
（作者单位： 西北工业大学发展计划处）
高校预算管理现状及问题研究
---杨体军、李晓婧、张春霞、王威
随着我国高校教育体制改革的不断深化，预算管理作为高校财务管理的中心内容，越来越引起广泛的关注。高校预算贯穿于会计活动的全过程，是学校组织各项财务活动的前提和依据，直接影响高校的财务收支和可持续发展能力。然而目前高校的预算管理中仍存在预算决算编制不完整，追加调整程序不规范，预算执行中基本支出占用项目资金、挪用项目资金、预算执行进度缓慢等问题。本文针对高校预算管理的现状，对高校预算编制及执行的基本情况、问题成因进行了深入的调查和分析，希望能对高校进一步加强和完善预算管理有所裨益。
一、高校预算编制及执行的基本情况
（一）预算管理现状。从预算编制来看，各高校每年按照财政部和教育部下达的预算编制要求编制预算，在对近年预算编制和执行情况分析研究的基础上，结合学校下年工作计划，初步编制出下年度收支部门预算，然后比照教育部的具体要求逐条落实。收入预算按照来源分类与相关职能单位沟通，测算收入能力，确定指标；支出预算着重考虑保障学校正常运转和学校年度工作发展计划，同时结合上年实际预算执行情况，按照统筹考虑、合理安排、优先保障、量入为出的原则安排各项事业发展所需的刚性支出和专项支出。
一般而言，人事处负责人员经费基础资料，教务处、学生处、研究生院、继续教育学院、科技处、社科处、产业处、基金会负责学校收入预算情况的测算，国有资产管理处、实验室与设备管理处负责资产情况的测算，后勤处负责后勤保障情况的测算，基建处负责基建项目的测算。
（二）预算编制依据。收入预算，高校按照财政拨款、上级补助收入、事业收入、附属单位缴款和其他收入等项目编制。其中，财政拨款的编制依据是学生人数和拨款定额；上级补助收入的编制依据是往年补助收入数；事业收入包括教育事业收入和科研事业收入，教育事业收入的编制依据是学生人数和收费标准，科研事业收入的编制依据是根据往年收入的测算数；附属单位缴款的编制依据是附属单位上报的计划上缴数；其他收入的编制依据是往年收入的测算数。项目支出预算，高校按照教育部下达的项目编制，该项目是教育部事先通过教育部各口申报审核经过专家论证最后确定的项目，学校按照教育部批复的项目任务书的要求来执行预算。对个别项目预算的调整，学校按照规定的程序上报教育部，教育
部以文件形式下达预算调整项目及金额。
（三）预算执行和决算情况。高校在预算执行过程中，按照教育部要求按时申报基本支出和项目支出计划，基本支出经费在每年7月份基本拨付到位，项目支出经费根据财政部拨款计划按月拨付给学校。学校在执行预算过程中做到基本支出预算按月、季度下达，项目支出预算按照教育部到款一次性下达。
二、存在的问题及成因
(一)高校项目支出预算编制与学校年度发展计划脱节。
由于项目支出预算几乎要提前一年编制,而高校下一年度工作计划往往要在年底才会制订,极易造成项目支出预算编制与年度发展计划相脱节,使某些项目支出预算在实际执行过程中必须进行调整,否则就很难实施甚至造成损失浪费,而现行预算调整程序又比较严格、报批时间也较长,为了不影响到学校年度发展计划的执行及落实,这些高校常常自行调整项目支出预算或不按财政批复预算执行。
（二）预决算编制缺乏完整性，未能真正实现综合预算。
一是从预算管理来看，高校预算编制存在一定的随意性，预算批复缺乏严肃性和合规性。例如某高校2009年预算批复财政拨款为124,786万元，而实际执行为190,908万元，其间教育部又分23次下达经费预算的通知,增加教学、科研、基建等各项预算66,122万元，占“二下”预算批复的53%。这些不仅未能纳入预算之中，而且也不通过预算调整，直接下达计划，有的甚至先给钱，后下计划，随意性较大。预算编制失去了严肃性、有效性和合规性。
二是在预算编制过程中,收入支出的预算编制方法简单，预算内容不完整，预算和实际发生数存在很大差异。
高校在预算编制中往往不以部门或单位的具体人员状况或实际业务发展为基础来确定预算收支总体水平，调整支出结构，而是仍采用“上年基数+本年因素”的老办法，使本年度核定的支出指标受原有费用项目和数额限制，与实际情况有一定的差距，在一定程度上固化了高校资金在各部门之间的分配格局，不利于高校的发展。
三是近年来伴随高等教育事业的发展高校资金来源已经多元化，大量的银行商业贷款成为保障高校各项事业快速发展的重要资金组成部分。但这部分巨大的资金却不能为高校预算涵盖，导致高校预算缺乏完整性。
四是按现行通常的财务管理模式，基本建设财务往往单独建账核算管理，年
末与财务合并报表。但是在合并决算报表时，有的高校没有完全按基本建设核算的内容进行合并。部分自筹未经国家批准的基建项目没有纳入本部门决算，部分资金体外循环。
五是项目预算编制缺乏科学合理性。高校的部分科研项目，不是一年就能完成的，时间跨度较长。但在编制项目预算时，往往是一次性全额编制预算，资金集中下达，年末形成了大量的项目结转资金。此外，部分项目因前期可研缺乏科学性，项目预算编制不细致，也形成了大量项目结余资金。
（三）预算执行缺乏严肃性，决算不能真实地反映预算执行的实际情况。 一是从现行财政预算结构设计看,项目支出预算比例相对比较大,其投入的财政资金也相对比较充裕,而学校在基本支出预算方面就显得比较紧张,常常出现供应不足或无法及时供应的现象,导致某些高校挪用项目支出预算经费去弥补基本支出预算经费的缺口。如某高校2009年预算基本支出资金来源除财政拨款和预算外资金来源外，其他资金来源27,289万元，但没有具体的筹资渠道。2009年预算执行过程中，其他资金仅有附属单位上缴款1,258万元，其余款项没有落实，基本支出资金缺口26,031万元。而2009年末项目资金应结余547,887万元，但2009年底该校实有资金和财政应返还项目支出额度仅有225,885万元, 其中322,002万元的项目资金被占用。
二是从高校预算资金运行看,项目支出预算经费缺乏统一的筹划与控制,其业务运行规律与财政预算完成进度考核指标的要求存在一定程度的矛盾。由于受学期工作计划的影响,学校项目支出、基本支出预算执行进度都无法在年度内均匀推进,特别是年中、年底追加下达预算的项目,当年度更是无法执行,为了完成预算进度考核指标,一些高校违反财政预算管理制度和财务会计制度, 虚列项目支出、甚至挪用项目经费。
三是从财务管理及会计核算来看，由于决算报表编制的不完整、收支核算不真实，也影响了预算执行的真实性和决算的使用价值。一方面由于财务管理体制不清，管理不到位，部分单位应并表而未并表，游离于学校预算管理体制之外；另一方面会计核算不规范，应计收入不计收入，往来挂账，导致收入不实。此外，现行的高校会计制度，在一定程度上也影响了预算执行的真实性。目前，高校会计制度规定在有关支出中，可提取修购基金、职工福利基金、学生奖贷基金和勤工助学基金，实际发生支出时从提取的各项基金中列支。这样一来实际支出与提取数额不能完全一致，无论是结余还是不足，其结果都直接影响到预算支出的真
实性。
四是项目预算执行进度缓慢，大量资金结余。项目预算执行进度缓慢，是目前高校预算执行中的普遍性问题，由于项目预算执行进度慢，年底形成大量结余结转资金。
（四）预算执行缺乏科学的分析评价体系
目前大部分高校尚未建立一套完善的预算执行的分析考核制度，考核意识不强，考核指标不明确，预算执行结果未与经济责任人的经济责任挂钩，未与职工激励机制挂钩。预算下达后，部分高校没有对预算执行进度、执行效果、资金需求做出科学的分析、评价和预测，决算与预算不挂钩、不对照，不分析偏离原因。这说明高校对于预算的执行并未给予高度的重视，这架空了预算控制的职能，也严重削弱了预算的激励作用。
三、对策和建议
（一）加强预算执行力度，强化预算约束力。学校内部预算管理体系是与学校内部的财务管理体制相适应的。已经审定的财务预算执行如何关系到学校年度工作完成的好坏，影响到学校事业发展和规划。为此，必须加强预算执行力度，强化刚性管理。如，加大对附属单位的管理力度，将预算执行情况与高校内部考核、奖惩挂钩,调动教工参与学校预算管理的积极性，确保预算收入的完成，维护高校预算的严肃性和有效性。支出预算必须依章进行，不得随便更改。合理安排本单位的支出，建立“一支笔”制度，严把支出关。对于重大项目经费支出，必须有归口领导审批，严格按照预算项目内容执行。
（二）预算编制要科学化，规范化，精细化。在预算的编制过程中，要按轻重缓急进行排序，优先安排急需可行的项目，实行专项项目滚动预算。可行的项目，当年安排不了的项目自动滚到下一年去。各收支项目必须有合理的编制依据，要有详细甚至统一的定额标准，逐渐做到人员经费按人数，公用经费按定额，专项经费按项目来确定。要建立一套科学的预算申报、批准、执行、考核的工作制度和流程。
（三）要编制综合预算,全面反映收支状况。高校预算编制应全面反映学校的各项收支状况,即把一切收支都纳入预算,实行统一管理,统筹安排,合理使用。一是要坚持收入预算完整性原则。收入预算包括财政拨款和学校自筹的各种非税收入等,财政拨款由财政根据学生人数乘以生均定额核拨,是硬性收入。除学费住宿费外的非税收入是学校的自筹收入。为确保各项非税收入能足额上缴,避免各
单位出现隐藏、截留、拖欠等行为,可以通过内部控制制度和激励机制,制定合理的创收分成比例来调动校内各职能部门创收的主动性和积极性。这样既可避免隐藏、截留、拖欠,又能保证收入预算的完整性。二是坚持支出预算按统筹兼顾、保证重点及勤俭节约的原则。根据学校年度工作规划并结合学校财力情况,本着统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则
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