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依法行政基础知识讲稿
同志们：
根据依法行政培训班的安排，下面我就依法行政基础知识与各位共同学习。至于如何推进依法行政，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）、《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）等文件已经作出全面部署，在这里就不在累述了。今天，我讲四个方面问题：第一个问题是依法行政概念及特征，第二个问题是理解依法行政需要把握的几个认识问题，第三个问题是依法行政必要性，第四个问题是依法行政基本要求。
一、依法行政概念及特征。
依法行政，是指行政主体在法律、法规赋予的权限内,依据法律、法规的规定,管理国家政治、经济、社会事务和文化教育事业的活动。依法行政如下特征： 第一，依法行政的主体是行政机关。依法行政的本义、实质是规范行政行为,重在治“官”,着力解决不作为或滥作为的问题,主要不是依法治“民”；是依法治权,而不是依法治事。
第二，依法行政的“法”要从广义理解，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等。这些法律规则建构起一套行政法律制度，既包括实体方面的制度，也包括程序方面的制度。其共同特点:一是具有相对的稳定性,在较长时间内起作用；二是具有强制性,以国家强制力作保障；三是具有明确性、公开性,应当做什么、可以做什么、禁止做什么,条文具体明确、一目了然。
第三，依法行政中的“行政”,主要是指外部行政行为。行政机关的行政行为,有外部行政行为和内部行政行为之分。外部行政行为是对社会实施的公共管理,体现国家意志,其管理行为与行政相对人的关系联系紧密,通常能引起行政相对人某种权利或义务的得失与变更。内部行政行为是上级政府对下级政府、政府对所属部门的工作要求、部署,行政机关内部事务的协调,公务员和机关财务的管理等。这两类行政行为都应坚持依法行政。依法行政,重点是外部行政行为要纳入法治化、规范化的轨道,以最大限度的保护人民群众的合法权益。
第四，依法行政的最终目的是要将公共行政纳入理性的轨道，确保公共行政的民主、理性、公正和效率。
二、理解依法行政需要把握的几个认识问题。
准确把握依法行政的涵义，需要从下列三个方面深刻认识依法行政的本质。 第一，在人民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。现代政府是社会公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。对于政府而言，“法未授权不可为”；对于公民而言，“法未禁止即可为”。在人民与政府的关系上，我们应当明确不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。
第二，在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。依法行政的核心是依法治官而非治民，依法治权而非治事，依法规范和制约行政权而非扩大和强化行政权。依法治国的“国”首先是指国家机器，而不是指地理概念。我们必须摒弃法律仅仅治民、治事的工具主义意识，确立法律首先治官、治权的法治主义意识。
第三，在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变。过去我们一般比较重视公民责任，不太重视政府责任。现行行政执法过于重视行使行政权力，不太重视承担行政责任。现行的监督制度往往重视虚置监督形式，不太重视落实行政责任。内部监督由于部门“利益关联”，往往出现“相互礼让”；外部监督尽管主体众多，但难以形成监督网络；专门监督虽然制度不少，但实施起来阻力很大；监督者的监督责任同样缺失，很多监督都成了“软监督”。
三、依法行政必要性。
依法行政是在我国民主与法制建设的进程中逐步加深认识的，是发展社会主义市场经济的必然要求，是建设社会主义政治文明的内在要求。
第一、从社会历史发展上看，我国依法行政是社会发展到一定阶段的产物。建国之初，我国社会主义民主与法制建设得到较快发展。但是由于历史原因，自1957年开始，特别是文革十年，我国社会主义法制遭到严重破坏。为避免历史悲剧重演，邓小平同志在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。党的十届三中全会以来，我们党一手抓经济建设，一手抓法制建设，社会主义民主与法制建设取得显著成就，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则也逐步确立起来。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会
主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府机关都要依法行政，依法办事”。这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1996年江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上指出：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础”。这是第一次将依法行政提到依法治国的高度。1999年国务院召开全国依法行政工作会议，发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，纲要总结了我国依法行政的实践经验，分析了存在的问题，系统地规定了依法行政的指导思想和目标，基本原则和要求，具体任务和措施。并提出用十年左右的时间建设法治政府的任务。2008年5月12日和2010年10月10日，国务院相继发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》，针对《纲要》贯彻实施以来推进依法行政工作进展的不平衡，依法行政、依法办事的能力和水平与建设法治政府的要求之间存在的差距等问题，对全面贯彻落实依法治国方略，加强法治政府建设的各项工作任务进行了全面部署并提出了更为明确的要求。党的十八大明确提出法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。
第二、从经济发展上看，依法行政是发展社会主义市场经济的必然要求。市场经济应当是法治经济。必须运用法律法规调整政府、市场、企业之间的关系。目前政府职能转变仍不到位，对经济主体的干预过多，有的甚至侵犯企业和投资者的合法权益，造成市场扭曲。市场经济条件下的政府履行职责，无论是经济调节、市场监管、还是社会管理和公共服务，都必须依法办事。依法行政既是经济社会发展的重要组成部分，又是经济社会发展的重要保障力量。依法行政对经济和社会全面、协调、可持续发展的保障作用主要表现在三个方面：
一是通过明确政府与市场的界限，严格限定政府的职权范围，既可以避免政府任意干预市场的有效运作，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；又可以通过政府对市场的宏观调节，弥补市场的失灵和不足。从而推进经济和社会的有序发展。
二是为经济和社会的协调发展营造一个良好的社会环境。依法行政要求各级行政机关依法承担起为社会制定行为规范、严格执法、解决纠纷和提供公共服务的职责。以保障法制统一和政令畅通，创造良好的投资环境和法治环境，营造经
济和社会的协调发展所必需的良好社会秩序和稳定的社会环境。对各类市场主体依法管理，依法提供服务，依法维护他们的合法权利，为他们创造公平竞争的良好环境。
三是通过建立精简、统一和效能政府，可以降低管理成本，提高管理效率，推进经济和社会的快速发展。
第三、从政治建设上看，依法行政是建设社会主义政治文明的内在要求。 首先，发展社会主义民主政治，最根本的是要实现人民当家作主。保护宪法和法律赋予公民的各种权利，确保人民依法享有广泛的权利和自由，依法享有平等参与、平等发展的权利。为人民群众提供更好的基本生活保障和发展条件，保证全体人民共享改革发展成果，这是政府义不容辞的责任。从形式上看，依法行政确定的是法律与行政之间的关系，强调的是行政对法律的服从和尊重，但其本质上指向的是对公民、法人或者其他组织合法权益的保护。行政权作为一种支配性权力，极易扩张和造成对公民权利的侵害。依法行政正是通过对行政权取得和行使的控制机制，违法行政的责任追究机制，将行政权纳入法制轨道，使行政能够服从广大人民的意志和立场，从而保护公民的合法权益，实现利为民所谋的行政目的。
其次，贯彻依法治国基本方略，建设法治政府，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。依法行政本身就是现代政府管理模式的一次重大变革，依法行政的全面推进必然要求重塑政府职能，划清公共权力与公民权利的边界和范围，改造传统的管理模式和结构，改变传统的行政管理方式。依法行政所导向的正是有限政府、服务政府、效能政府、诚信政府、阳光政府和责任政府。当前，我国依法行政的推进客观上要求切实解决政府职能缺位、越位和错位的问题，把政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。同时，依法行政也是政府职能转变和行政管理体制改革的重要保障。政府职能转变和行政管理体制改革的各项措施，需要运用法律手段加以保障；政府职能转变和行政管理体制改革的成果，则需要上升为法律才能得以确认和巩固。
依法治国是一项复杂的系统工程，法治国家和法治社会目标的实现有赖于法治各个环节和各个要素的共同努力。而依法行政建设法治政府则是其中的关键环节，依法行政建设法治政府是建设法治国家和法治社会的核心。行政机关是法律法规的主要实施者。据统计，在我国，行政机关负责实施的法律、法规约占全部法律、法规的80%左右。对于这样一个担负着国家管理和社会管理职责的行政机
关而言，其是否依法行政以及依法行政水平的高低直接影响着依法治国方略的实施。一个国家、一个社会能不能走向法治，能不能实现全社会奉法、守法，固然要看公民能不能守法，但更重要的是政府首先要守法。行政权所具有的广泛性、主动性、强制性和自由裁量性，以及行政机关与每个公民、法人和组织接触最经常、最密切的特点，也决定了监督行政机关严格依法行政必然成为依法治国的重中之重，全面推进依法行政建设法治政府必将有助于推动社会主义法治国家的尽早实现。【我与依法行政演讲稿】
再次，依法行政是政府建设和反腐败的重要举措。在和平建设时期，执政党最大的危险是腐败。而滋生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。这个问题解决不好，政权的性质就会改变，就会“人亡政息”。严格依法行政，建设法治政府，不断推进政府工作制度化、规范化、程序化不仅是政府自身建设的重要目标，也是反腐倡廉的重要保障。
四、依法行政基本要求
国务院在《全面推进依法行政实施纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项基本要求，是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政重中治官、治权的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本骨架，因而对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。
一是要坚持合法行政。合法行政理念是行政法中最基本、最古老的理念，是法治大厦的根基。它明确要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
二是要坚持合理行政。合理行政理念既源于合法行政理念，又独立于合法行政理念，是现代行政法控制行政自由裁量权滥用的有力手段。合理行政要求行政行为不仅要符合形式正义，达到基本的合法性标准；而且要求符合实质正义，达到更高的合理性标准。它明确要求行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则；要求平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；要求行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；要求所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用
推进依法行政 建设法治政府
沈开举
（2009年5月13日）
各位领导、同志们：
大家好！
党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。1999年3月15日现行宪法第三次修正案把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，这表明我们国家决心与人治决裂，走法治之路。依法行政是依法治国的一项重要内容，为了落实宪法的规定，1999年11月国务院颁布了《关于全面推进依法行政的决定》，2004年3月，国务院通过了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年5月，国务院又通过了《关于加强市县政府依法行政的决定》，这是我国依法治国、依法行政历程中的一件大事，也是我国法治政府和宪政建设的一件大事，更是我国政治文明建设的一个里程碑。它必将对我国相当长的一个历史时期内的民主法治建设产生持久而深远的影响。
一、法治、法治政府的内涵
（一）法治 【作者简介】：郑州大学法学院副院长、教授、博导，兼任中国法学会行政法学研究会副会长，国家行政学院客座教授。
1.法治。
所谓“法治”，是指法律的统治，或法律至上。它具有
深刻的内涵与严格的条件要求，主要包括民主制度、法律至上、良法之治、公民权利保障与公共权力制约等几方面的内容。从理论上正本清源，澄清观念上的盲区与误区，是当前顺利推进依法治国，实现法治国家目标的认识基础与前提。
2.法治与法制
法治并不等同于“法制”，也不仅仅只是“依法管理”，或是什么“管民”、“治官”的问题。我们过去较多的使用“法制”一词，现在则使用“法治”一词。这也就是学界通常所说的“刀”治与“水”治的问题。从1999年宪法修正案开始，我国官方和学界开始使用“水”治，我们今天讲的法治政府的“治”也是“水”治。“刀”制主要是制度之制，管制之制，工具之治。并不强调法律至上、民主内涵、良法之治、治官限权和保障人权。二者产生的政治哲学基础不同，理念不同，前者产生于暴力国家观，后者产生于契约国家观。1999年宪法修正时，将十五大的新提法入宪，这是以江泽民同志为代表的第三代中央领导集体对我国法治建设的巨大贡献，也表明了第三代中央领导集体对依法治国，建设社会主义法治国家的坚定信念。
3.法治与人治
人治与法治并不是绝对的，人治也不能绝对排斥法，法【我与依法行政演讲稿】
治也不能绝对排斥人的作用。
现代民主社会的法治与专制统治社会的人治，其根本区别除了法律内容是否体现民主的不同，更在于专制统治社会权大于法，可以“刑不上大夫”，权力至上，常以言代法。而法治社会，既有完备的法律，又依法治政，“法律面前人人平等”，“治人”者同样被臵于法律治理之下，没有超越法律之上的特权。
（二）法治政府
1.含义
简单地说，法治政府是宪政的组成部分，是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法；法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力限制在法律的范围内，以防止权力被滥用。
2.内容
（1）有限政府
（2）服务政府
（3）诚信政府
（4）透明政府
（5）责任政府
（6）高效政府
二、建设法治政府的重要性和紧迫性
（一）建设法治政府，是落实宪法规定的“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略的必然要求
依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。
依法治国，建设法治政府，更是政治文明建设的重要表现。
建设法治政府，是历史发展的必然，是受其深刻的经济、政治和社会背景决定的，是不以人的意志为转移的客观规律决定的。
（二）建设法治政府，是社会主义市场经济发展的必然要求
本世纪头20年，是我们必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。在新的形势下，要加快发展，尤其是经济要上一个新台阶，需要认真研究解决一些带有全局性、前瞻性、基础性的重大问题：一是降低经济活动中的行政管理成本；二是最大限度地激发人们的创业积极性，利用各种制度和机制构建一种只要付出辛劳就能获得成功的社会预期；三是打破因行政管理而形成的垄断，更加合理、高效地【我与依法行政演讲稿】
配臵资源；四是维持统一、公平的市场竞争秩序，确保政令畅通，合法权益得到切实保护，违法行为得到及时制裁，等等。
就政府而言，解决这些问题，从根本上讲，还是要靠转变职能、改革体制、从严治政、依法行政。要加快发展，要富民强国，就必须把推进依法行政、建设法治政府作为政府的基础性、全局性工作。
（三）建设法治政府是社会文明进步的重要标志
依法治国、依法行政，其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设具有重要的促进作用，更在于它们本身就是人们社会生活的一部分。因此，一个文明的国家、一个进步的社会，必须有一套完备而又得到良好实施的法制，而且这种法治能够真正地规范和约束公共权力的取得和运作，真正地起到对人的行为和社会秩序的规范作用，真正用法律规则取代潜规则。
三、我国行政法治领域存在的主要问题
虽然我国法治政府建设取得了巨大的成就，积累了宝贵的经验，但是由于受各种条件限制和影响，当前依法行政实践中还存在着不少差距和问题。
一是依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济发
今年来，我局依法行政工作在县委、县政府的正确领导和上级部门的有力指导下，以党的十八大系列会议精神为重要思想指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕政府中心工作，认真落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》,以实现执法权限法定化、执法责任明晰化、执法行为规范化、执法程序公开化、执法监督完善化为目标，以人民满意为标准，通过加强业务学习、规范执法行为、落实行政执法责任制，提高依法行政的能力和水平，促进我局依法行政工作健康发展。
一、主要措施及成效
（一）加强组织领导，推进依法行政工作
我局充分认识到依法行政工作的重要性，切实加强对依法行政工作的组织领导，把依法行政工作纳入年度目标考核，列入年初制定的全局工作计划，积极推进依法行政工作向依法决策、依法管理、依法运行转变。一是成立依法行政工作领导小组，以局长为组长、副局长及各股室负责人为成员，统一组织领导全局依法行政工作。二是依法行政工作由一把手主抓，依法行政领导小组坚持召开例会，研究分析依法行政工作情况，提出下一步的工作要求。三是完备执法人员的主体资格。对公证、律师、法律援助、社区矫正、人民调解等相关岗位加大培训和考核力度。四是严格执法制度。在严格执行制度过程中，不断充实和完善相关制度。真正做到了有法可依，执法必严，违法必究，真正做到了情为民所系、权为民所用、利为民所谋。
（二）加强业务学习，提高依法行政水平
活动中采取集中学习与个人自学相结合形式，结合“六五”普法要求，先后组织全体干警学习了《刑法》、《律师法》、《劳动合同法》、《法律援助条例》等法律法规。通过学习，增强全县系统干警对依法行政和规范执法的理性认识，进一步提高司法行政队伍整体素质，端正规范执法和法律服务行为。
（三）推进政务公开，提高司法工作认知度
首先，在政府网站上及时、准确公开部门的机构设置、管理权限、主要职责、执法依据、行政处罚及其他行政行为。坚持全面、真实、及时、便民的原则，坚持把群众普遍关心涉及切身利益的问题作为公开的重点内容。其次，在法律援助中心和公证服务两个对外服务窗口设置宣传栏，印发《工作指南》等宣传册，公开了办事依据、办事要求、办事程序、办事时限、办事人员的责任和办事结果。通过当面答复、电话答复等多种形式，按时解答、处理群众咨询和提出的问题，使每一位来咨询办事的当事人都能开心
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