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浅析计划生育政策的现状与问题
摘要：计划生育是我国的一项基本国策，也是我国涉及面广，影响深入的重要政策之一，关系到人民生活的诸多方面。经过几十年的实践，该政策对我国的经济社会发展产生了积极的影响，随着时间的推移，也逐步凸显出了一些问题。本文在回顾计划生育政策历史沿革的基础上，介绍了该政策实施的一些成效，进而提出了计划生育政策引发的问题，然后阐述了几点思考，最后探讨了该政策强化实施的路径。通过表述，说明针对新形势应该适时调整有关政策措施，以期以计划生育政策为基点，实现人与社会的和谐发展。
关键词：计划生育；生育政策；人口老龄化；婚育
我国是世界上最大的发展中国家，人口问题一直是关乎长远发展的重大问题。计划生育作为我国的一项基本国策，至今已经推行了 40 多年，为我国经济社会发展和现代化建设奠定了良好的基础，随着时间的推移和实际情况的变化，如何长期有效地实现中国人口与社会的协调可持续发展，成为人们不断提及的话题，附着在计划生育政策上的诸多问题也成为了人们关注的焦点。
1、 计划生育政策实施的成效
计划生育政策实施以来，我国人口快速增长的势头得到了坚决的遏制，一定程度避免了人口过度膨胀带来的多种问题，取得了积极的效果。
（1） 避免人口过快增长
我国的人口出生率、自然增长率分别从1950年的37‰、20‰下降到2000年的16‰、9‰十年后又分别下降到2011年的11.93‰、4.79‰，计划生育的成绩相当骄人。计划生育政策四十年实现了我国人口再生产类型由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的转变，使中国13 亿人口日推迟四年到来；中国的计划生育还使世界70亿人口日的到来推迟了四年。
（二）民众婚姻观念发生变化
我国的计划生育政策在实施的过程中是以宣传教育为主导方针，以各种婚育文化为载体，让计划生育的法律和法规以及新的婚育观念得到普及，使人民群众的婚姻、生育和家庭现念得到转变，以前那些重男轻女、多子多孙的传统观念已经被少生优生、晚婚晚育、男女一样的新观念所替代。
（三）人民生活水平不断提高
经济发展促使人民生活水平不断提高，而计划生育政策则正向加强了这一效果，随着人口增速的回落，人均的各类社会资源得到了更充分的配置，促使了国民素质的持续提升，丰富的劳动力资源更加速了国家经济的发展。据有关部门测算，如果不实行计划生育，2010年全国人均GDP不会突破4000美元；耕地、粮食、森林、水资源、能源等人均占有量，比目前降低1/5。
(四) 国民教育和健康水平得到提高
据第五次人口普查，2000 年全国15 岁以上文盲半文盲人口比重为9.54，大大低于发展中国家水平，经过努力中国人民的总体健康状况也有极大改善，儿童死亡率、婴儿死亡率均有显著下降，人均寿命值由解放前的35 岁增长到71.4 岁；随着人口增长速度减缓，劳动力人口占总人口比重迅速上升，抚养比下降1/3 左右，劳动力资源供给丰富为我国经济社会的发展带来了宝贵的人口红利期，人力资源优势成为中国的竞争优势。
2、 计划生育政策引发的问题
计划生育政策在对中国社会带来积极效应的同时，也引发了一些新的社会问题。经过数
十年的政策推行，实施计划生育政策，为中国经济社会发展做出了重大贡献，但在计划生育已经实行40多年后的今天，反观这项基本国策，我们会发现实行现行的计划生育政策给我国的社会经济生活带来了新的问题。
（一）人口现状发生变化
1、以当前的政策来预估，我国妇女总和生育率将出现长期低于 2.1 的世代更替水平情况，表明我国人口再生产将在达到峰值后出现负增长，如果不适时跟进政策措施，由于人口再生产的惯性因素，我国的人口有可能出现持续下降的风险，这将会引发劳动力资源短缺、社会养老负担加重等诸多方面的社会问题。
2、人口结构状况出现变化
（1）老龄化程度加深
学界通行的老龄化标准是60周岁以上人口或65周岁以上人口占总人口的比重在10或7以上。据第六次人口普查显示我国60岁及以上老年人口为1.78亿，老龄化程度达到13.26，而长三角地区老龄化程度更甚。有数据表明，经济越发达地区，人口老龄化程度越深
2011年末我国老年人口达到1.85亿人，比重为13.73。根据联合国人口预测中心推算，中国老年人口将在2014年突破2亿，2025年达到3亿，2034年超越4亿，2050年达到4.4亿，老年人口占总人口比重从目前约1/7增至1/3，进入超级老龄社会，届时老龄化将成为我国社会可持续发展的重大问题。
（2）少儿人口、青年人口、劳动年龄人口规模比重下降
人口普查资料显示，2000年全国0-14周岁的少儿人口为28979万人，占总人口的22.89；而现在进一步缩减为222459737人，只占总人口的16.60，少年儿童人口数量和比重都在下降。同时青少年人口比重也在逐年减少，2008年19.0，下降的原因是人口持续的低生育水平，出生人口数量减少。
据国家统计局数据，2010年我国15～59岁劳动年龄人口规模达到峰值9.40亿，2011年劳动年龄人口比重出现下降趋势，预示了劳动力资源从逐年增加到开始减少的拐点已经出现，劳动力资源供给进入减少通道。联合国预测，到2015 年，中国劳动年龄人口比例将停止增长，届时中国劳动年龄人口将达到10 亿人左右的峰值，随后即开始逐渐下降，2025年降至9亿以下，2035年降到8亿，2050年只有6.8亿。鉴于中国劳动年龄人口的净增长量已开始下降，而非农产业的用工人数还将持续增加，中国的劳动力供需很快就将出现缺口。 中国每年新增就业人口的净增长量都低于新增加的劳动力需求量，随着时间的推移，两者之间的差距还将逐步扩大。 老龄化加剧增加的社会养老负担和劳动人口的减少引发的人力资源短缺问题将会在未来一段时期内深入影响到我国的经济和社会发展，必将成为我国的最大国情。
（二）人口出生性别比失衡
虽然说人口出生性别比失衡并不完全是由计划生育政策引起的，但是中国出生性别比失调与现行生育政策高度相关也是不争的事实。计划生育政策通过压缩人们的生育空间，加之在传统观念的共同作用下，也在一定程度上引发了人们的选择性生育行为，从而间接地影响到出生性别比。【人口问题与计划生育】
有资料统计，我国近几年新出生人口男女性别比例达到了117：100， 国际公认的正常比例为不超过107：100。过高的出生性别比意味着在2020年 我国将会有4000万男性找不到配偶成为光棍 。而男性比例过高除了会造成婚姻压力外还会加剧社会犯罪现象的出现并加大社会的不稳定因素。
（三）家庭伦理结构发生转变
随着计划生育政策的实施，独生子女越来越多，长期继续发展下去，恐怕我们通常理解的兄、弟、姐、妹、姑、姨、舅、表、堂等称谓，将随着时间的发展而消失；对于独生子女来说亲情概念也将在某种层面上一步步淡化，这意味注重血脉、注重传统的中国宗族观念将
受到很大冲击。在经济发展的同时，人们的家庭观念和亲情观念也在一定程度上出现了淡化的现象。
家庭抵抗风险的能力也在持续减弱。由于多种原因造成的独生子女伤亡事件也在某种程度上加剧了家庭关系的紧张， 类似的家庭变故现象时有发生，在失去情感纽带的基础上，家庭失去了精神寄托，也丧失了工作的热情和动力，这在精神层面是无法弥补的损失。
（四）独生子女教育问题陷入困惑
我国的计划生育政策提倡一对夫妻只生一个孩子，这样社会中的独生子女越来越多，长辈对孩子疼爱有加，以至于达到溺爱的程度，孩子在生活中是饭来张口、衣来伸手，而且孩子的性格变得自私、孤僻。独特的家庭结构为独生子女提供了独特的生长环境，也产生了一些消极影响：独生子女心理压力大，容易以自我为中心，缺乏自理能力和同情心，这对孩子树立良好的生活态度和方式极为不利。家庭结构的迅速变迁对家庭的独生子女教育提出了挑战。
（五）加重了社会养老负担
在我国目前和今后的相当长的时期，家庭养老肯定是农村家庭养老的主要形式。大多数农民生儿育女的主要目的之一就是老有所养。家庭子女数量的减少，特别是一些家庭没有男孩子，在现行的婚姻居住方式下，子女数量的减少和没有男孩子在一定程度上削弱了农村家庭的养老功能。
另一方面，社会人口结构的变化导致养老成为全社会的大事。在老龄人口不断激增的同时，劳动人口的下降将会进一步加重年轻劳动人口和整个社会的养老负担，对我国经济的长远和可持续发展产生一定负面影响。
3、 计划生育政策的思考
人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的重大问题。人口问题的最终目标和理想状态是将该问题变成个人行为政府不干涉，但是人口问题作为我国基本国情的特征，短时间内不会改变，中国的国情决定，仍然需要实行计划生育。
任何政策都不是一成不变的，需要根据变化了的形势进行适时稳定的调整。当前适度稳健地调整计划生育政策是很现实的选择，同时计划生育政策的目标应逐步转变为以调整人口结构为主，提高人口质量为主。
（1） 适度提高妇女总和生育率，逐步放宽生育二胎政策
由于我国人口再生产长期低于世代更替水平，就造成人口持续下降的惯性，形成人口倒悬金字塔现象，因此从长远发展来看，应该适当放开二胎政策。
有研究表明，人口出生率是多种因素作用的结果，从部分地区的试点和理论角度来探究，即使逐步放开二胎政策，人口也不会出现无序增长，原因有以下几个方面：
1、人口下降是多种因素而并非完全由生育政策导致，经济发展对生育孩子数量，也有着很大的影响，世界发达国家即使采取鼓励生育的政策，居民生育孩子的数量也很少。
2、传统生育观念已经有了很大转变。中国传统文化是多子多福，现在的生育意愿调查显示，绝大部分人群的生育意愿是 12 个孩子，想生三胎以上或者丁克族都占很小比例。
3、避孕节育技术的推广，同样可以影响生育数量，而 20 世纪 70 年代以前，夫妇即使想少生孩子，避孕节育技术也难以保证。
4、妇女就业和子女教育的影响，中国城市家庭普遍的就业方式是夫妇两人就业，妇女的独立意识普遍增强，不再愿意依附于男子；农村中外出务工的夫妇也越来越多。而对子女则普遍希望接受良好的教育，教育支出成为家庭中一笔较大的开支，客观上也制约了大多数夫妻生育孩子的数量。
实施：第一胎和第二胎之间应有一定时间的生育间隔，准许生育两个子女，严格控制生
育三个子女。尽量拉长两胎间的生育间隔，减轻家庭抚养孩子的压力的同时也可以避免每胎孩子在成长中的遇到的人口问题带来的影响。
（二）多种措施解决人口老龄化问题
1、将实施健康老龄化战略纳入国民经济和社会发展的中长期规划。笔者建议：从当前出发，全社会应该更加关注老年人的生活，切实解决老年工作遇到的实际困难，统筹解决老龄事业长远发展的现实问题。
2、走家庭养老和社会养老相结合的养老道路。建立以家庭养老为基础，社区养老服务网络为辅助，公共福利设施养老手段为补充，社会保险制度为保障的居家养老体系，把老年人自身、家庭、社会和国家作用有机的组合起来，使之发挥出最佳效用。
有研究表明：当前正在实施的新农保政策有助于辅助计划生育工作的施行。
计划生育是我国的基本国策，但由于农民长期依靠养儿防老 ，农民希望养育较多的子女，新农保能在一定程度上替代养儿防老子女的数量，使得计划生育的执行更为顺利，令农村内部的社会关系更为和谐。
（三）大力发展经济，着力发展教育
有关研究表明：经济水平、流动人口因素及受教育程度等非计划生育政策对出生率也有显著影响。
1、大力发展经济，是完善计划生育政策的物质基础。发达国家的发展经验表明，经济愈发达，人们的生育水平和生育意愿一般来说也愈低，特别是当育龄女性有充分的就业机会时更加明显。当一个国家或地区的经济水平发展到一定程度之后，社会提供的工作岗位和就业机会亦随之增加，当男性劳动力供给有限时，越来越多的女性逐渐摆脱家庭主妇的束缚，成为兼顾工作和家庭的新型职业女性。
2、着力发展教育，是实现优生政策目标的根本途径。在完善计划生育政策的具体举措中，教育发挥着举足轻重且无可替代的作用。一方面，人们的受教育水平越高，通常而言其生育水平会越低、生育观念会更健康，其子女成长的环境也会越有利，少生和优生的可能性也就越大。另一方面，教育是优生的根本途径。只有当适龄学童能够便利且便宜地享受到优质的教育服务，才能在真正意义上达到优生的政策目标。
五、 强化计划生育政策实施的路径
（一）继续加大计划生育政策的宣传力度，普及计划生育知识
要充分利用和发挥舆论引导和宣传作用，将计划生育政策和知识广泛宣传下去，奠定一定的民意基础。这样就能够在一定程度上使政策推行和实施过程变得更加顺利，同时加大宣传力度，还能够起到长期的效用，逐渐形成人们的共识，要倡导科学、文明、进步的婚育观念，促进计划生育惠民政策深入人心。
计划生育工作中存在的问题与对策 滨江开发以来，随着经济社会事业快速发展，为促进人口与计划生育工作创造了良好的条件，但也出现了许多发展中的矛盾和问题：
一是外来流动人口的大量涌入，出租房居住较多，本地育龄妇女因拆迁后过渡房分散移居。有的居民住宅楼成片建起来了，但却没有及时成立居民委员会，使计划生育工作出现了“肓区”。出现了人员难寻，工作难做，孕情难监控，措施难落实。
二是社会变革带来的负面影响相当严重，计划生育政策的落实受到很大冲击，突出表现是人们的思想观念、价值取向、生活方式和婚育行为等发生了变化。一些人的婚姻和生育行为严重扭曲，离婚、再婚、非法同居、包“二奶”人数增加。给计划生育部门的工作带来很大难度。
三是企业抓计划生育工作的力度减弱，法人计划生育责任制落实不够。一些企业的领导只忙于抓经济效益，视计划生育工作为额外负担；有的企业为了精筒人员，把计划生育机构撤并了；有的减掉了计划内生育 联系员，对计划生育的投入就更谈不上了；还有一些独资企业、私营企业、破产企业更无人过问计划生育工作。
四是管理手段单一，前几年，计划生育工作主要靠行之有效的行政手段，这些强制性的行政手段，虽有效地控制
了人口增长的突出势头，但也一度激化了干群的矛盾，影响了干群关系。近几年，从中央到地方，连续出台了一系列法律法规来规范人们的生育行为和行政行为，一改过过去行政强迫命令的作法为依法治理计划生育，从而使计划生育工作走上良性发展之路，然而，我们的家村基层干部却对此普边感到不适应，在计划生育工作面前束手无策，出现了“老办法不管用，新办法不全用，软办法不顶用，硬办法不敢用的局面。以致对计划生育工作失去信心，遇到问题相互推诿扯皮，遇到困难躲着走，总认为还是过的行政手段有效，用的顺手，干的痛快。
针对上述问题，为了进一步稳定当前低生育水平，促进全镇人口与计划生育整体工作，不断迈上新台阶，切实为实现“富民强镇”奋斗目标营造良好的人口环境，认为当前应从以下四方面着手。
1、加大计划生育的宣传力度，镇、村二级要切实把宣传教育放在计划生育的首位工作抓紧抓实。要注重宣传教育的层次、针对性和有效性。在宣传教育内容上，要突出政策法规宣传、科普知识宣传、先进典型宣传以及道德宣传。在宣传教育形式上要多种多样，要通过办“五期教育”学习班、广播电视、黑板报、咨询站、刷写标语口号等形式。提高广大群众对计划生育政策的认识率，对避孕节育、生殖保健知识的普及率，对计划生育工作的参与率和满意率。
2、进一步加强对流动人口的管理和服务，由公安、工商、劳动、计划生育、房产等有关部门对流动人口集中办证，负责全镇的人口管理和服务。不论是到公安部门办暂住人口证、到工商部门办营业执照，还是劳动部门办就业证，都要查验有无《流动人口婚育证明》等有关证件。
3、加大执法力度，坚持依法行政。随着改革者建设步伐的加快，依靠行政手段抓计划生育已远远不能适应当前计划生育发展的需要，必须变行政手段为依法治理计划生育，做到有法可依，严格执法，文明执法。
4、建立有利于人口与计划生育发展的社会保障机制，建立和完善利益导向机制和激励机制，使实行计划生育的家庭在政治上有地位、在经济上有实 、在生活上有保障。这是保证计划生育健康发展的重要环节。为此要大力推进和完善养老保险、医疗保险、失业保险、失土农民养老保险、生育保险、最低生活保障机制。逐步提高生活保障水平
闲人游荡
2004年6月4日
我国计划生育政策存在的问题、原因及对策思考
人是一个国家的根本，因此人口政策建国初期，我国人民秉持“人多力量大”的观念。同时深受“不孝有三，无后为大、生儿可以传宗接代、养儿防老”这些落后的生育观念的影响使人口增长率迅速飙升，“据当时的数据显示，居然在8年内人口增长了一亿的人口”①。在当时经济相对落后的状况下，政府在面对着这个巨大的人口压力下，意识到了其严重性，过多、过剩的人口严重的制约了经济的发展。所以控制好人口的快速增长问题亟待解决。
面对这一问题，一些学者开始关注过多的人口对经济发展产生的负面影响，开始想到了去控制人口的数量来缓解经济压力并提出节育的观点，慢慢的使其政策化即促成了计划生育政策的形成。该政策的提出经历了曲折的过程，从其提出到现在的完善大概经历了四个过程：在建国初期，为控制人口的出生而提出了节制生育；到了二十世纪六十年代，开始在人口过于稠密的城市与农村设立计划生育试点，但是由于受到文化大革命的影响，使得我国又出现了建国后的第二个生育高峰；1973年12月，国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次计划生育工作汇报会，会上提出“晚、稀、少”的生育政策②；1982年计划生育成为一项基本国策，在全国推行。
计划生育政策自1982年正式实施以来，在控制中国人口总体基数、中国的经济发展方面发挥了巨大的贡献，还有效的缓解了人口与环境的矛盾，有力的促进了我国经济的发展和社会的进步，使我国的人民的生活水平实现了由建国初期的贫困到温饱再到总体小康的历史性飞跃。当前我国正处于社会转型的关键时期，建国初期提出的计划生育政策在这种巨大变化的社会背景下，矛盾也开始日益突出，已经无法适应新时代环境，这要求政府等相关部门必须做出相应的调整措施以适应社会的发展。本文就是研究计划生育政策落实过程中存在的问题和原因，探讨解决对策，具有重要的现实针对性。
1我国计划生育政策所存在的问题
计划生育政策是我国的基本国策，实践了三十几年，该政策取得了显著的成就，主要体现在这几个方面：缓解了我国人口与资源的矛盾；群众的生育观念发生了深刻的转变；民族的整体素质得到了提高；利益导向政策体系基本形成等等。但是进入新时期后，由于我国国情和人口形势发生了变化，计划生育政策的负面效应也逐渐显著，人口老年化现象，性别比严重失调、劳动力短缺及人口素质逆①任庆伟.论我国计划生育政策的成果、问题及对策[J].改革与开放.2010(3)：1-2. ②任静.浅议当前我国计划生育政策[J].社会学研究.2010(6)：1-1.
淘汰现象等问题逐步显现。
1.1 人口老龄化问题加剧
随着生活水平质量的不断提高和医疗卫生条件的日益改善，使得当代人的平均寿命在不断延长。另外由于计划生育政策的干预，年轻人的生育率也在下降，两者共同作用加速了人口的老龄化速度。“全国老龄工作委员会发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，中国已于1999年正式进入老龄社会，到2004年底，中国60周岁及以上老年人已达到1.44亿，占我国总人数的11.03%，占世界老龄人口的五分之一，也是世界上老龄人口最多的国家，如果按现在的速度发展下去，21世纪的中国无疑将是一个不可逆转的老龄化社会，21世纪的头20年将成为‘快速老龄化’阶段，随后的30年为‘加速老龄化’阶段”①。人口老龄化是社会发展势不可挡的趋势，其带来了许多负面效应，使得市场上的劳动力不足，从而阻碍了经济的发展。另外，政府必须投入更多的资金去不断完善养老机制等等，这些问题都亟待解决。
1.2 性别比严重失调
人口性别比是指一定数量的人群当中男孩数量与女孩数量之间的比例关系。据官方最新的统计数据显示，现在出生的男女人口比例为117:100。而根据人口发展规律，要保持人口的性别比平衡，这个比例应该在105:100左右。在这种高比例的发展下，有关专家预测，到2020年，将会有4000万男性找不到对象，成为“光棍”。②由于受到我国重男轻女传统思想的影响，这种男女性别差异一直都是存在的，而且还在持续；另外，我国为控制人口的过多增长，实施了计划生育政策，在控制人口数量方面的确起到了一定的效果，但是，由于其政策的内容即“城市居民只能生育一个小孩，在农村‘一个半’政策即第一胎如果是女孩的话，可以生育第二胎，在少数民族地区，政策更为宽松，这就造成了我国性别比失调在区域上也存在着不平衡，在农村以及一些相对比较落后的地区，这种不协调的比例更为严重。男性比例过高，将会对婚姻造成压力，会破坏家庭的稳定性，使得单亲家庭增多，而且这种男多女少的状况，会导致婚姻买卖，拐卖妇女儿童等现象的猖獗，增加了社会的不稳定因素。
1.3人口素质逆淘汰化
“人口逆淘汰”指的是总人口中低素质以及零素质的人口比重越来越高，从而形成人口再生产在质量方面“优胜劣汰”恶果的一种社会现象。中国人口素质逆淘汰问题被引起注意大概是在20世纪80年代中后期。这个时期正好是“计划①李小波.我国计划生育政策不能否定[J].学习月刊.2009(7)：2-2.
②任庆伟.论我国计划生育政策的成果、问题及对策[J].改革与开放.2010(3)：1-2.
生育政策”进行大力推广的阶段，大力推行“独生子女”政策，提倡“晚婚晚育、少生优生”。此时期的政策还有一特点“城市紧，农村松”，即在城市实行“一孩”政策，在农村实行“一孩半”或者“二孩”政策。而城市是经济、政治、文化相对发达的地方，农村特别是一些偏远地区则在经济，文化教育方面都处于较为落后地位，而农村的生育率却高于城市，所以人口的综合素质就会呈现一种反方向发展。王久仁（1989）曾撰文提出：“从提高人口素质的角度考虑，人口生育应该呈现这种现象：素质越高的人群出生率越高，素质低的人群出生率也越低这样才能使总人口中高素质人口的相对数量不断上升，从而使总人口素质不断提高。但是，中国人口生育正好出现相反的现象，素质越高的人群出生率越低，素质越低的人群出生率越高，这就形成了极不利于提高人口素质的人口逆淘汰。由于中国实行从严控制人口数量增长的人口政策等特殊原因，中国的人口逆淘汰现象比其他许多国家都要严重的多”。①
1.4 独生子女的性格孤僻与心理缺失
独生子女，即一个家庭中只有他或她一个孩子，没有兄弟姐妹，这个是计划生育政策下的特定产物。由于20世纪八十年代，一胎化政策的严格实施，特别是在城镇，使得现在的80后基本上都属于独生子女。不可否认，独生子女的确有它的优越之处，如家庭抚养小孩的成本降低了，可以专心的供养一个小孩，使小孩能够得到更为优越的生活环境。但是其无论是对社会还是对家庭都存在着许多潜在的危机。“现在我国的家庭结构正呈现一种‘四二一’的结构发展趋势。所谓的四二一即指有四位祖辈（祖父母，外祖父母），父母二人共同抚养一个小孩的家庭。家庭的规模正在逐渐缩小，而家庭作为社会的基本单位，它的变化势必会影响到整个社会。”②这种四二一的家庭模式即意味着六个老人抚养一个小孩，他们把所有的爱和希望都给了这个唯一的小孩，都把他视为宝，什么都不让他们干，造成现在的小孩什么都不会干，更为严重的是他们却把这种待遇视为理所当然。另外在他们的成长过程中没有兄弟姐妹，缺乏玩伴，容易造成他们心理上的孤独感，比较任性，不懂得如何关爱别人。现在社会对于80后与90的孩子评价都不好，什么无能、自私、缺乏爱心和社会责任感，这是都是他们的专属名词；而且现在的年轻人心理承受力也比较低，以至于社会上经常会出现年轻人轻生的现象。
1.5 独生子女的养老负担加重
独生子女政策带来的更为直接的危害就是养老问题。从古至今，从中到外，都有“独子不征兵不远门”的说法。一个孩子长大了，为了寻求更好的发展，往①王久仁.中国人口素质将呈现相对降低趋势[J].1989(3):3-3.
②邓晶.对计划生育政策的反思[D]湖北大学.2008: 14-15.
往会离乡背井，特别是在农村这种现象更为严重，他们都进城务工，只留下了年迈的父母独自在家，出现“空巢老人”的现象，而且在独生子家庭如果这个孩子出现意外，家庭就没了支柱，老人也没了依靠，对于老人而言是一种巨大的打击。另外，现代的年轻人在面对这个日益发达的社会环境，赡养老人的确是一件很困难的事，特别是等他们结婚生子后就会出现两个人要赡养四个老人和一个小孩的局面。而年轻人工作又很忙，压力也比较大，根本无暇照顾到四位老人，就会把老人送进养老院，这样就与我国传统的家庭养老方式不一样，而这一代老年人都是受过封建思想熏陶的老一辈，并不能接受这种养老方式，就会埋怨自己的孩子，不利于孩子与父母之间的情感交流，还会出现老人状告孩子不赡养自己的官司。这种长期的独生子女政策，使得新生人口不断减少，老年化不断加剧，从而导致市场上的劳动力减少，也不利于社会的发展。
1.6行政执法过程中滥权严重
由于自古以来，男性在社会各个方面都占据着重要的地位，使得人们在生育性别选择方面更偏向于男孩，所以就会出现超生的现象。“可是由于在这种严格的政策下，人们超生将面临着巨额的罚款，尤其是在农村，交不出罚款，就拆房子甚至被拘禁，为了躲避这种后果，有的家庭在孩子性别上不满意的，就会出现弃婴，而一般被遗弃的多是女婴，这就严重损害了女婴的合法权益。”①而且也不利于政府的形象建设，也会加剧社会的腐败，因为生育本身是属于私人问题，由于该政策的实施，政府开始介入其中，独揽了大权。可是他们有时候并不能做到有效的监督，缺乏问责制，容易做出一些不负责任的事。另一方面，由于公权力介入到了原本属于私人的领域，使生育小孩成了一件奢望的事，有些人为了保住职位，不被罚款等，就会出现送礼行贿、滥用公权等腐败事件，不利于政府的发展。
另外，相关部门为了严格实施计划生育政策而实行的一些残忍措施，让人痛心。如强制性堕胎甚至节育手术，在一些落后的地方更为残忍，强制节育采取绑捆打胎等残酷手段。这种计划生育政策的强制实施，不仅侵犯了妇女的个人权利，而且也侵害了胎儿的生命权，造成了严重的社会道德伦理问题。
2、我国计划生育政策问题的原因分析
自计划生育政策实施以来，我们不可否认其给我国的经济发展、人民生活各方面都带来了益处，但是我们也必须正视其显现出来的问题。发现了问题就必须去解决问题，这样才能使其达到更好的效果，才能与构建和谐社会的步伐统一。要解决好问题就必须弄清楚造成问题的原因所在，这样才能从根本上解决问题。 ①任庆伟.论我国计划生育政策的成果、问题及对策[J].改革与开放.2010(3):1-2.
2.1陈旧的思想观念影响
在中国，“重男轻女”的思想仍然很严重，特别是在偏远的农村地区。中国有句古话“不孝有三，无后为大”，男性在传宗接代的过程中占据重要地位，因此男孩成为一个家庭能否延续和兴旺的关键所在。再加上在农村地区，都是些体力活，因而人多力量大的思想会影响着人们的生育观念，所以农村在生育数量上认为生的越多越好，在性别上更倾向于男孩。而在城市随着社会的发展，他们受过高等教育，伴随着生活水平的提高和经济上的压力，人们更倾向于少生甚至不生，用心抚养一个小孩。因此容易导致城乡在生育率上的差别，会出现人口素质的逆淘汰化。“众所周知，中国的人口国情，在计划生育政策下的中国人的生育选择空间是狭小的，偏好生育男婴的意愿得不到很好的满足，因此逃避计划生育，用选择性的人工流产干预自然的性别结构，导致出生性别比的偏高。可以说，性别比偏高现象是过于强烈的性别偏好于过于狭小的生育选择空间相互冲突和挤压，最终通过‘瞒、漏报行为’、和‘B超行为’而形成的结果。”①
在中国一些偏远的地区还会出现近亲结婚的现象，觉得这是一种亲上加亲的好事。而“根据遗传学的研究表明，近亲结婚危害性是很大的，因为我们的血缘越近，即遗传基因也就越相似，有许多人可能携带某些遗传病的基因，而不表现出来，成为‘隐性遗传病携带者’；如果他和有相同血缘的、带有遗传病基因的近亲结合，那么他们的子代就会将父母隐性遗传病外显出来成为显性，临床上表现为疾病。所以遗传病的机会就增加了；如果他和不相同血缘的人结合（携带同一遗传病基因的机会很小），那么他们的后代得遗传病的机会就减少了。”② 所以从新中国成立之后就有明文的法律规定，禁止直系血亲和三代以内旁系血亲通婚。可是在中国一些比较偏远落后的农村地区，近亲结婚现象依然存在，因为他们没有得到过很好的教育宣传，他们认为这是一种“亲上加亲，不断亲缘”的做法，因而导致新生儿的总体质量不能提高，也会加大城乡人口素质的差距。
2.2政策社会环境的影响【人口问题与计划生育】
一方面，建国初期的社会环境对当时人口数量的影响。在新中国成立初期，已经开始有学者和领导人意识到人多对社会发展带来的影响，并有了控制人口的观念，从而提出了节育措施。可是由于受三年自然灾害、文化大革命、大跃进等社会运动的影响，此政策并没有得到严格的实施。在那种吃大锅饭的环境下，人们觉得家庭人口越多分配的东西就越多，认为人多力量大，认为生的越多越好，①李连秀.浅谈生育观念存在的问题及对策[J].恩施职业技术学院学报（综合版）.2006(18):2-2.
②杨军.代孕法律问题研究[D]西南政法大学.2007:20-21.
新形势下人口和计划生育工作存在的问题与对策
目前，人口和计划生育(以下简称“人口计生”)工作正处于社会转型时期，挑战与机遇并存。随着社会的不断进步，经济的不断发展，人们群众的婚育观念也在发生深刻甚至根本性的变化。从这个意义上讲，人口计生工作难度应该越来越少，基层人口计生工作者的压力也应该越来越小。但是，广大基层人口计生工作者在实际工作中却刚好相反，甚至感到很困惑，觉得新形势下的人口计生工作要求越来越高，难度越来越大，无从下手，无所适从，一片茫然。我国的人口和计划生育工作已经历了从控制人口增长、到稳定低生育水平、再到统筹解决人口问题三个历史性阶段的变迁。为此，我局通过开展科学发展大调研活动，现以“实践”的角度对新形势下人口计生工作存在的问题进行剖析，并以“发展”的高度粗浅提出解决办法，供各级党委政府决策参考。
一、当前人口计生工作存在的主要问题
我国人口计生工作的重点在农村，难点也在农村，也是广大农民群众最为关注的热点和焦点问题之一。纵观多年人口计生政策和环境，剖析新形势下人口计生工作存在的问题和挑战，归纳起来，突出表现为“八大矛盾”：
矛盾一：考核目标过高与实际工作低水平的矛盾。一是考核指标定得高。计划生育率（符合政策生育率）是人口计生工作目标考核中的一个核心指标，直接反映一个地方的人口计生工作实际水平。而这个指标在我省、我市多年来一直处于高位运行，在
2005年前一直都以92%以上的指标对各区（县）和各乡（镇）进行考核，与各地的实际工作水平有较大差距，不符合农村农民和基层的实际。尽管近两年我省、我市人口计生委求真务实，对符合政策生育率这一考核指标在原来基础上主动下调了3—4个百分点，但仍然与各地的实际水平存在一定差距。由于党和国家以人为本、依法行政执政理念的深入落实，据不完全统计，如今我县、我市乃至我省、我国的相当一部分农村，可以说是“自觉主动只想生育一孩的少了，想方设法还想生育二孩的多了，多孩生育的现象又开始有些抬头了”。由于在很长一段时间里主体考核指标的不科学，因此，各地的人口计生工作在“一票否决”的压力下，只能前行，不能后退，上报数据一年比一年高，与实际工作水平差距渐行渐远。二是考核要求太严。人口计生考核总体分为“定量”、“定性”两大块。现在我省、我市在推进人口计生改革中，推行“三线”考核，即党政领导线、人口计生业务工作线和部门综合治理线。考核内容大大小小涉及近百项，且每一项内容都有严格的考核标准。尤其在“定性”资料方面原则很多，如X年，X县在接受省定性资料年终考核时，在县委中心学习组学习人口计生相关政策的记录里只有几个领导的发言纪录，就被省考核组扣了分，事实上，这个县的县委中心学习组切切实实地组织学习了人口计生相关政策，也进行了讨论，只不过是大部分领导的讨论意见基本一致，没有异议，就没有讲了。难道这也要扣分，这个县的领导有口难言。目标过高，标准太严，不符合农
村农民和基层实际，虽然付出了较大代价，但目标仍然不能实现，于是，在考核指标的强大压力之下，基层干部为了完成工作任务，难免不出现重政策、轻法律，重目的、轻手段，重实体、轻程序，重权利、轻义务，以权代法，以言代法，有的甚至采取简单粗暴，以侵犯群众合法权益的手段去换取完成工作任务。因为，人口计生“一票否决”无时无刻不在提醒各级领导干部，完不成目标任务，就要受处分，甚至丢官免职。在这样一个政治压力下，部分或者说很大一部分基层干部不得不在指标数据上铤而走险，弄虚作假，蒙混过关。我可以直言不讳地讲，当前人口计生弄虚作假的问题在我国、我省、我市、我县不是某个地方的个别现象，而是一个比较普遍的重灾区，长此下去，于党于国于民都将产生极大的危害。
矛盾二：依法行政与群众落后的思想素质的矛盾。依法行政、文明执法是一个地方文明进步的标志，也是依法治国方略的一个具体要求。人口计生工作方法由过去的暴风骤雨、到和风细雨、再到现在的春风化雨，以人为本的执政理念逐步在人口计生工作者的头脑中扎根。国家、省人口计生委也出台了一些以人为本的措施，如人口计生“七不准”、“十禁止”等，使人口计生行政执法逐步走向了规范化、制度化轨道。殊不知，在农村，部分群众认为过去不落实计划生育政策，干部可以拆屋、押物„„等等，确实怕，不敢超生；现在计划生育有“七不准”、“十禁止”这些所谓的“尚方宝剑”护着，我们不去参加妇检、不落实节育措
施，甚至违法生育，干部不能把我们不怎么样？也不敢把我们怎么样？这确实在基层工作中得到了很好的印证。如X县X乡X村一个违法怀孕对象躲在家里，看见乡村干部上门来了，立即把门锁上，乡村干部只好做思想政治工作，要她把门打开，到乡里去落实补救措施，可她就是不开门，乡村干部也没有办法，忍饥挨饿、苦口婆心地与之磨了两个昼夜，硬是等到她把门打开，首先还是做思想工作，动员她去落实补救措施，可她还是思想顽固，乡干部见她不去，就准备强行拉她走，她于是就有意倒在地上，手指上出了一点血，组里群众迅速赶过来，对乡干部进行围攻，进而发生人口计生群体事件，结果这2名乡干部因作风粗暴而受到了处分。还如，X县X乡X村有一对夫妇违法生育，家里经济条件在当地算是一个小富翁，身家上百万，违法生育后长期拒不缴纳社会抚养费，人口计生部门上门去要求该夫妇依法缴纳社会抚养费时，该夫妇居然从衣兜里摸出一大把一大把的钱在工作人员眼前晃来晃去，并挑衅地说：“老子有的是钱，但我不交，你们有本事把我抓了嘛？”说完，还把家里的门全部打开，又挑衅地说：“我家里的东西多得很，抽屉里还有很多钱，你们进去拿就是了”，说完便大摇大摆地走了„„这样的事例举不胜举。无可否认，现在农村群众的民主和维权意识在不断增强，但他们过分强调权利，而对应履行的义务普遍淡化，特别是履行人口计生义务意识十分淡薄。因此，在工作中极不配合、不支持，使基层人口计生工作者苦不堪言，有时象“老鼠钻风箱——两头受气”。
针对社会抚养费普遍征收难的问题，国家也出台了可以通过采取法院强制执行的措施。但在实际征收社会抚养费中，并不是法院也可以完全征收到位的，何况，法不治众，并不是每个违法生育对象都可以交给法院去征收社会抚养费的。加之，各级人口计生部门行政复议、行政赔偿制度尚未建立和完善；少数地方信访机制不健全，对群众来信来访处理程序不规范，查处不到位，个别地方群众诉求没有得到及时解决；对违法生育案件，强制执行难度大，非诉讼案件执行成本高，影响了案件执行到位率，既有客观原因，也有人为因素，从而造成有钱的“能生”、无钱的“赖生”、落后的“想生”、外出的“躲生”等现象十分突出，后果是“有钱的不怕罚，没钱的罚不怕”。
矛盾三：改革措施与人口计生政策不兼容的矛盾。随着社会经济发生深刻变化，为适应新形势，各个领域、各个行业也在不断改革创新。但是，大多数的改革措施没有把人口计生政策统筹考虑进去，使人口计生工作成了一个“孤岛”，甚至起到反导向作用，给人口计生工作带来巨大冲激。最突出的主要表现在以下几个方面：一是婚姻登记管理改革。现在的婚姻登记归口集中到民政部门办理，不再需要村（社区）或乡(镇)有关部门出具任何证明，男女双方只要持有效身份证及户口簿就可以办理结婚证书。由于没有经村（社区）、乡(镇)两级把关和监管，以致对新婚夫妇管理难以到位，直接产生四种后果：1、不能及时掌握初婚情况；2、不能及时掌握一孩怀孕和生育情况；3、不利于人口计划的安排
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