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环卫体制应该怎样改革？
自2002年以来，许多市县的环卫部门进行了体制改革。企业化、市场化、产业化、环卫部门由事业单位改制为企业，城市卫生费改为垃圾处理费，但在改革的过程中总是困难重重，改革后又引发了一些新的矛盾和问题。
一、城市卫生费与城市生活垃圾处理费的差异
根据有关文件规定，城市卫生费收费范围为：部队、企事业单位、居民、个体业户等。收费用途为：增设、购臵、维护环卫设施、设备、经费等不足。
根据2002年有关文件规定垃圾处理费收费范围为：所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位（包括交通运输工具）、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂往人口等。收费用途为：全部用于支付垃圾收集、运输和处理费用。
[79]中爱卫办字24号、[79]中发环字73号文件中写到‚环境卫生部门为事业单位，其日常经费实行‘预算包干，差额补助’的办法，差额部分在城市维护费中列支，基本建设、物资分配、劳动工资等，应纳入国家和地方国民经济和社会发展计划。‛
长期以来，环卫经费的主要部分由财政负责，城市卫生费只用于增设、购臵、维护环卫设施、设备、经费等不足，只是环卫经费中的次要部分。
现在，我们要实行垃圾处理收费制度，取消财政对环卫事业的投入，把环卫经费来源全部集中到垃圾处理费中，必然会使收费范围扩大到城
市所有单位和人员、收费标准提高数倍，使征费工作更加困难，环卫部门将进一步陷入缺少资金的困境。
二、财政拨款与环卫部门自筹资金的差别
作为一个主权国家的政府，在自己的领土范围内的权力是无限的，市场不是万能的，而政府却是万能的，因为搞计划经济还是市场经济本身就是政府确定的。
政府可以通过税收、规费、公有财产收入、公有企业收入、发行公债等方式取得财政收入。还可以通过财政垄断、行政垄断、经济垄断来取得财政收入。政府可以通过法律、行政、经济等手段，对拒不交税人员或单位予以制裁，以保证财政收入的稳定性。政府只要制定和修改相关的法律、法规，调整相关的收入分配政策，就可以迅速增加财政收入，有足够的财政收入，为环卫部门划拨资金并不是一件困难的事。
作为环卫部门，要想自筹全部环卫经费，可以说几乎是无法做到的。环卫部门主要工作是道路清扫、垃圾收运、公厕清掏、环卫设施建设与维护，既无法律、法规、政策的制定权，也无收费标准的制定权。工作任务是由政府确定，收费标准也是由政府确定。
征收垃圾处理费的对象，是所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位、部队、个体业户、社会团体、城市居民。党政机关、部队，哪个部门不比环卫部门级别高，拒不交费，环卫部门有何办法？再者，这些部门的经费本来就是财政拨款，政府拨款时是否拨入了垃圾处理费，没有拨入，他们用什么钱交？拨入了垃圾处理费，先把钱拨给他们，再让环卫部门派人去收，倒不如政府把钱直接拨给环卫部门，何必多此一【事业单位环卫处改革】
举！城市居民的收入差别很大，对于高收入者，交点钱无关紧要，对低收入的居民来说，垃圾处理费也会成为他们的沉重负担。
据《市容环卫信息》2004年第1期介绍，郑州市金水区环卫清洁服务总公司对居民生活垃圾费的收费几乎为零、单位生活垃圾费的征收率只有50%、集贸市场垃圾费、建筑施工垃圾费、特种垃圾费、垃圾泄露污染道路清理费、违章倾倒垃圾代清费更是很少涉及。
水费不交可以停水、电费不交可以断电、电话费不交可以停机、供热费不交可以割断供热管道。垃圾处理费不交，环卫部门能停运垃圾还是能停扫大街？偷税漏税可以追究刑事责任尚有人在偷税漏税，垃圾处理费不交能追究什么责任？环卫部门对拒不交费的单位和个人，能采取什么措施？收费率不高实在是正常现象。
为解决环卫部门征费难的问题，有专家、学者提出：居民垃圾费由居委会收取，机关事业单位由财政部门代扣，国有、集体、股份、合资、私企等企业由国税、地税部门收取，个体工商户由工商部门收取、暂住户由公安部门收取。此方法能否行得通？靠环卫部门去协调，肯定会遇到很多阻力，即使采用分成的方式，也同样会有很多部门不愿介入此项业务。靠政府去协调，也未必全能行得通。
其实，最好的方法就是将垃圾处理费并入税收，由政府负责环卫经费。地方政府财政收入不足的，由省级或中央财政通过转移支付予以解决。
三、市场配臵资源的基础作用是否适用环卫行业？
环境卫生是环卫部门向全社会提供的公共产品，其使用价值由其使
用价值所覆盖的全体社会成员所占有。其主要特征是：第一，使用上的非竞争性。即所有人都可以同时享用该产品，而不处于对立地位。第二，供应上的非排他性。即在供应上不适用‚排除法则‛，因为这种产品是共同享用的，不可能把其中某些人排除在外。由于公共产品的这种性质，使得其很难进行科学的量化和向个别消费者收取合理的费用。同时，如果采取市场交换方式进行供应的话，则个别消费者在自私心理的驱使下，总希望不付费而享用其他人付费所提供的利益。如果享用公共产品的所有消费者都希望‚免费搭车‛的话，则公共产品将因没有资金来源而无法提供。在这种情况下，市场就无法有效提供公共产品——‚市场失灵‛。
‚市场失灵‛是市场经济条件下不可避免的经济现象，市场不是万能的，环境卫生服务是不能通过市场来提供的。
为了弥补市场这一缺欠，就需要政府采取措施，向环卫部门提供必要的资金，为社会提供必要的劳务和服务。 在市场失灵的领域，我们却要用市场经济规律来解决环境污染和垃圾处理问题，这是值得我们认真研究的。
四、垃圾处理费的收费标准会有多高？
根据有关文件的规定：垃圾处理费收费标准应按照‚补偿垃圾收集、运输和处理成本，合理盈利‛的原则核定。垃圾收集、运输和处理成本主要包括‚运输工具费、材料费、动力费、维修费、设施设备折旧费、人工工资及福利费和税金等‛。
根据这一原则，垃圾处理费不仅要包括垃圾处理单位的全部运营费用，还要承担职工福利和税金，还要有盈利。也就是说，政府不仅不再向环卫部门投入资金，还要向环卫部门征税。
在简易填埋阶段，垃圾处理费用相对较低，建成垃圾处理厂后，不管是焚烧发电还是综合利用都将使垃圾处理费用成倍增加。开征垃圾处理费后，原有的城市卫生费就无法继续征收，只能并入垃圾处理费合并征收。
按照‚补偿成本、合理盈利‛的原则，垃圾处理费的收费标准至少是城市卫生费的数倍。上海发电垃圾处理费是240元/吨，江苏在100元/吨以内，济南则是78元/吨，如此之高的收费标准，在价格听证会上社会公众能否通得过，即使通过了，环卫部门能否收得上来？
五、企业化管理的路能否走得通？
企业是指从事生产、流通等经济活动，为满足社会需要与盈利，进行自主经营，实行独立核算，具有法人资格的商品生产者与经营者。企业管理的指导思想是市场经营观念，即以市场为企业经营的出发点与归宿。企业的目标是以经济效益为中心。
作为企业，资金是处于不停的循环和周转之中的圆周运动，并在运动中不断增值，投入的资金越多、劳动越多、产品数量越多、质量越好、销售量越大、利润也就越多。
作为环卫部门，工作做得越多，所投入的人力物力就越多，所需要的资金也就越多，资金支出完了，资金运动就宣告结束，不存在循环和周转，是一次性的直线运动。
环卫相关问题探讨
中国的改革开放已经进行了这么多年，取得的成就世人共睹，令人振奋，但环卫行业由于其本身所具有的滞后性，体制改革起步比较晚，改革的力度不大，至今为止还没有很好的模式推广，迫切需要改革者大胆的探索、实践。但随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，近年来环卫行业也出现了一些新的情况、新的变化。环卫这块阵地成了引人注目的“处女地”，有些城市的环卫作业已经被“非国家队”所取代，环卫行业一家独揽的格局已不复存在,吸引部分私营企业的投入，例如有些地方垃圾企业化方式建设运行、有些地方一些单位自建公厕经营、有些地方环卫项目如道路、商场保洁出现了私人承包现象。
一、现象
长期以来，环卫行业作为社会公益性与服务性相结合的第三产业和城市两个文明建设的窗口，长期以来被当作纯一性的社会福利事业，实行无偿服务，其中的各种弊病越来越严重的阻碍了环卫事业的发展。
1、环卫经费紧张，设施不全，与高速发展的城市经济不相适应。
经济是基础，这一点在环卫事业上体现更明显，有投入
就有发展，且效益显著，而环卫事业的发展又取决于环卫设施的完善。据有关材料反映，环卫基础设施十分薄弱；清扫、清运机械及其他辅助设施普遍不足，设备陈旧、落后且不配套，整个行业机械化程度较其他行业低；环卫专用车辆短缺等现象还存在，严重制约了环卫事业的发展。
2、法制不健全，政策不配套，规范标准缺乏系列化。 环卫行业缺乏强制性法规和经济、行政手段，如垃圾分类等工作难以推行。城市生活垃圾综合利用缺乏环保鼓励性政策，垃圾中的可回收资源得不到充分再生利用，整个生活垃圾总量的增长得不到有效控制，垃圾处置量继续保持增长势头。
3、社会宣传不够，环卫工人的社会地位低，市民的环卫意识差。
城市市容工作涉及到千家万户，社会面广，群众性强，因此加强宣传，提高全民的环卫意识，共同来维护城市的清洁优美是至关重要的。但许多市民对环卫存在着旧的意识，法制观念淡薄，认为城市环境卫生的好坏主要是环卫工人的任务，与己无关，以致违章建筑乱搭乱建，广告招牌乱贴乱放，随地吐痰，乱扔纸屑，乱倒垃圾、粪便、工程渣土，不服从管理，不尊重环卫工人的劳动，殴打环卫工人的现象时有发生，缺乏良好的公共道德和“清洁城市靠大家”的环卫意识。【事业单位环卫处改革】
4、在职职工收入少、待遇低
由于环卫工人社会地位和待遇不高，各地普遍存在环卫工人招工困难，当前从事环卫工作的人群不是外来务工人员，就是家庭困难年龄偏大的本市市民，50多岁的人占大多数。同样，环卫工人工作状况堪忧，一线环卫工人平均工作时间超过7个小时，但收入是当地最低工资水平。目前，我市环卫工人月工资一般在960元左右，许多工人难以维持家庭正常生活，只能依靠捡垃圾的“第二收入”来维持生活。由于环卫工人劳动条件差，强度大，工资水平低，住房条件差，一些地区甚至出现了招工困难后继乏人的现象。
二、存在问题
1、市场化的法律法规还不完善。环卫市场化需要外部
法律法规的保障和规范，因为环卫市场化它首先是一种制度创新。但是，目前很多相关的法律都是空白的，很多基本的问题还没得到根本的解决，相关的配套措施严重缺乏。
2、外部的环卫企业尚未形成。环卫是一个稳定的需要，城市化的加速使这个市场前景越来越好。但是，由于环卫一直由政府负责，社会上几乎没有专业的环卫企业。所以环卫市场的完善、经营主体的培育以及环卫行业的建设都需要在今后逐步完成。
3、环卫保洁人员的安置问题。环卫部门的环卫工人无
疑是环卫改革中的敏感中心，**目前有**名左右环卫工人,
其中大部分人员文化素质较低、年龄偏大、无专业特长，如何安置好环卫保洁人员是市场化运作最大的难题。
环卫所与其他行政性事业单位有所不同，属财政适当补助单位（差额单位）。有*财政拨付一部分人员经费和物耗资金外，缺口部分要环卫所自行创收解决，如何处理好环卫工人的后顾之忧和市场化运作也需迫切解决的问题。
4、合理计价的原则与体系尚未形成。建立合理的价格机制是环卫事业改革的一个核心问题。价格不当，或者使经营主体难以进入环卫市场，或者造成市民负担过重，这对环卫市场化都会带来较大的副作用。一直以来，环卫的体制改革在不断的摸索、改革中，但有哪个城市的环卫体制改革是效果成果比较好，目前全国没有一个典型进行行业推广。
5、环卫作业市场单一性
目前，环卫服务的低价格一方面是“卫生死角天天有，这边净了那边脏”等“城市病”的症结所在，它滞阻了环卫事业的可持续发展；另一方面，它也滞阻了环卫作业市场的形成，环卫部门只能借以低廉的农村劳动力，以原始的生产方式支撑环卫作业，根本无法吸引社会资金的投入、参与和竞争，更谈不上队伍的相对稳定和素质、品位的逐步提高。各地都曾尝试过公厕保洁、道路保洁向社会公开招标，但都应者寥寥，偶有应者也只是简单的劳动力或其组合，即使有中标的也都因经济、质量、服务等原因而不能长久坚持。没
有社会的参与、竞争，这对于体制改革无疑是一种缺陷。
三、建议：
1、按市场规律办事，变革政府的投入方式。市场化就是要按市场规律办事，政府在对环卫作业的公共服务投入中应变“以钱养人”为“以钱办事”，变“做了再说”为“做多少事付多少费”，对重大活动、突发性事件应建立足够的应急基金，以做到费随事转，并根据城市发展的要求，环卫作业质量、标准的提高以适当的比例增加投入，实现城市环卫公共服务与城市经济、社会的同步协调发展。
环卫所有财政适当补助调整为财政全额补助单位，确保环卫编制195人老有所依。
2、理顺体制，加强政府的监管、投入；城市的环境卫生水平直接体现了一个城市的形象，它折射着城市政府的治理水平和能力、城市的经济实力、文明程度和法治状况。为社会提供高质量的城市环境卫生公共服务是政府的重要职能和职责。然而，目前城市环境卫生管理存在诸多问题，究其根本，体制不顺问题是重要原因。我们既要实施管干分离，又要强化政府对市容环境卫生的行政监管职能。
3、培育市场；培育环卫作业市场，吸引社会资金参与竞争，建立多元化的融资机制，可以打破行业封闭与垄断，是环卫作业市场化改革的催化剂。但有回报才有资金投入与参与。同时，环卫作业市场除了建立相对开放、合理的收费
第1篇：事业单位分类改革实施方案
根据《中共广东省委、广东省人民政府关于印发<广东省事业单位分类改革的意见>的通知》（粤发[20XX]6号）精神，结合我市实际，对我市事业单位分类改革提出如下实施方案。
一、指导思想和目标
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开、管办分离的原则，以社会功能为依据，突出管理体制和运行机制创新，逐步建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和机制，促进我市社会事业更好更快地发展。
二、改革的主要内容
根据现有事业单位所具有的社会功能，将其划分为行政类、公益类和经营类三个类别。公益类事业单位再划分为三个小类别，即公益一类、二类、三类。
1、行政类事业单位：指依据法律法规授权，按规定程序批准设立，履行行政职能的事业单位。部门自行委托事业单位承担行政职能的不作为依据。
行政类事业单位改革的方向是：职能归位、调整机构。即对获批准的行政类事业单位予以保留，将其经营服务性职能剥离，并交由其他机构、社会组织；对编制数少于6名的行政类事业单位，将行政职能回归行政部门，机构与相关事业单位进行资源整合。对申报未获批准单位，则根据其社会功能划定相应的公益类别。
根据省编制部门的审批程序规定，行政类事业单位审批权限上收到省，并由省按程序报中央编办。在分类时，市编制部门将对现有事业单位进行清理和调整，对拟定为行政类的事业单位要求申报部门和单位列出法律法规授权依据，并依照省的规范格式和要求汇总，按机构编制审批程序报批。改革后，除法律法规授权外，不再批准设立承担行政职能的事业单位。
2、公益类事业单位：指国家为了社会公益目的，由国家机关和其他组织利用国有资产举办，面向社会提供公共服务和为国家机关行使职能提供保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置等不同情况，这类单位具体划分为三个类别。
（1）公益一类：指涉及国家安全、公共安全、公共卫生、公共文化、经济社会秩序和公民基本权利、政府必须予以保障、不能或不宜由市场配置资源的事业单位，以及只为政府履行职能提供支持保障的事业单位。
这类事业单位的宗旨和业务范围由政府确立并严格监管，不得从事任何的经营活动。单位的机构编制要严格管理，所需经费由同级财政部门予以保证，履行责任依法取得的政府非税收入，实行“收支两条线”管理。具体包括：党校（行政学院），基础性或社会公益性科研机构，人口计划生育服务机构，军队退役人员服务管理机构，行政服务中心，社会保障经办机构，政府资金和项目管理机构，义务教育、特殊教育学校，残障康复机构，公共卫生机构，人事、教育考试机构，承担义务教育的少年体校，公益性宣教、咨询机构，法律援助机构，彩票管理事务机构，公共图书馆，公共博物馆，文献情报、档案馆，地方志编纂机构，重点文物保护单位，科技馆，土地储备、土地整理机构，地震、气象、环境等监测预报机构，基础测绘和地质调查机构，离退休（老龄）服务机构，应急救助机构，战略物资储备机构，强制性检验检疫机构，完全为机关提供支持保障的信息机构、基础或公共科研任务的机构，公共就业服务机构，教育助学机构等。
（2）公益二类：指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，政府予以支持，可部分实现由市场配置资源的事业单位，以及主要为政府履行职能提供支持保障的事业单位。
这类事业单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保实现公益目标的前提下，可依法开展相关的经营活动，提供公益服务依法取得的行政性事业性收费，要按规定实现“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入用于公益事业发展，纳入单位预算，统一核算，统一管理。具体包括：非营利性医疗机构，政府举办的示范性幼儿园，基础应用科研院所，一般性技术推广机构，社会福利机构，对外交流促进机构，职业病疗养机构，运动项目管理机构，体育训练基地，公共体育场馆等。
（3）公益三类：指从事的业务活动具有一定公益属性，但社会化程度较高，与市场接轨能力较强，可基本实现由市场配置资源的事业单位。
这类事业单位自主开展公益服务和相关经营活动，受政府委托承担有关公益任务的，政府采取购买服务的方式予以相应支持。具备转企条件的逐步转为企业。具体包括：职业培训、非学历教育，职业技能鉴定机构，一般性疗养机构，咨询服务机构，一般性评鉴机构，非强制性检验检疫机构等。
公益性是事业单位的根本属性，在分类改革中要进一步清理整顿事业单位，优化公共资源配置，完善公益类事业单位布局结构。一是改革要在清理整顿的基础上进行。对实行大部门体制进行整合的部门所属的事业单位，要统筹考虑，优化业务流程，进行结构调整，整合重组；对工作任务相同、相近或在一个区域内重复设置的，要打破条块、部门界限进行重组；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一但仍有社会需求的，要予以合并；对公益服务任务萎缩，工作量严重不饱和或工作任务已完成的，要予以整合或撤销。二是改革要充分体现区域覆盖，资源整合。对检验检测，要打破部门壁垒，按照优化、效能的原则，整合技术设备、技术手段相同或相近的的检测、检验机构，以及同在一地、任务不饱满的同类检测、检验机构。解决政府重复投入、检测资源浪费问题，全面提升公共检测能力与水平。对信息机构，要结合电子政务建设，以职能转变促进政府管理创新，推进信息机构的分类调整和资源整合。部分公共管理职能重的部门可依托信息机构建立完善政府决策咨询机制与平台，促进公众与政府的良性互动。对投诉机构，要整合资源，建立完善统一的投诉受理平台，完善运行机制，强化监督和资源共享，实现一个电话受理，一个窗口对外，方便群众投诉。三是对混合型事业单位，即：兼有两种或两种以上不同类别属性的事业单位和其它目前难以确定类别的事业单位，应对其职能进行剥离、调整后再确定类别；对由多个不同类别属性的所属单位组成的事业单位，可以根据实际情况，分别确定各个单位的不同类别；对职能混合不宜进行剥离的，按“就低不就高”的原则确定类别。
3、经营服务类事业单位：指从事生产经营服务活动，以营利为目的，已经实现或经过调整后可以实现由市场配置资源的事业单位。
经营服务类事业单位的改革方向是：对完全从事生产经营活动的，直接转企；对部分既开展经营活动又从事公益服务的，视具体情况进行相应调整。对无市场前景、转企成本过高或转企后难以生存的，予以撤销。今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。
目前仍列为事业单位管理但不应列入事业单位的行业学会、学术联谊、咨询经纪、鉴定评估、公正、认证等机构以及承担非强制性技术检验、检测的事业单位，要转为民间性社团或社会中介组织，依法独立开展活动。具体包括：开发应用型科研机构，工程勘察设计机构，宾馆、招待所，经营性体育场馆等。
4、暂不纳入分类改革的事业单位
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