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完善党内权力运行制约和监督机制的思考
权力与腐败相伴而生,有权力就可能滋生腐败,权力缺乏制约和监督就必然走向腐败。防治权力腐败是当今世界各种不同政治制度国家所共同关注的问题。党的十七届四中全会《决定》明确提出健全和完善“权力运行的制约和监督机制”的要求,[1]就是从构建机制角度防治权力腐败的重要举措,对于新形势下深入开展反腐败斗争,有效遏制党内权力腐败具有重要的现实意义。
一、 权力运行制约和监督机制理论形态分析
腐败的滋生是一个综合性社会问题,涉及政治、经济、文化、法律以至社会各个层面。但从学理角度分析,腐败的滋生有三个必要条件,其公式是:腐败=私欲+权力+机会。腐败的三要件是紧密联系、相互作用的关系。在现实生活中,权力不是抽象的概念,权力本身带有鲜明的人性色彩,权力的指向与具体人的性格、道德、思想品质密切相关。权力本身的诱惑性和腐蚀性迎合了人类追求私欲的心理,当权力与人的私欲心理相结合的时候,就开始隐含权力腐败的可能性。腐败能否从可能性转变为现实性,还要有相应的机会,缺乏对权力的制约监督、存在制度漏洞和缺陷等都是直接导致权力腐败的诱因。然而,尽管腐败的形成是私欲、权力、机会相结合的产物,但政治腐败的实质是权力腐败,即权钱交易、以权谋私。综观人类历史,任何政权的腐败尽管表现形形色色,但归根结底是围绕权力这个中轴而展开的。所谓“欲随权长、贿随权集”,就形象地说明了权力是连接私欲和机会的关节点。因此,遏制腐败必须制约和监督权力。
制约和监督是权力运行中既相互联系,又有本质区别的两个概念。制约,是指权力之间的制衡、牵制、约束。监督,按照词义是指监察、监视、督促。两者的区别是,监督侧重于单向的督察和督促,而制约则侧重于双向的制衡。[2]两者之间的联系是,对权力的监督必须以有效的制约为基础,能否实现对权力的有效监督,从根本上取决于对权力的制约;而权力制约又必须由强势监督来推进和保证,缺乏有效的监督,权力制约也难以收到良好的成效。从政治学角度讲,对权力运行的制约和监督主要表现为三种模式,即以权利制约监督权力、以权力制约监督权力、以法律(制度)制约监督权力。这三个方面的有机结合和相互作用,共同构成了防治腐败的权力监控机制。
以权利制约监督权力。制约和监督,从本质上讲,是权力主体对权力行使者的监督。中国古代的监察制度,实际上就是一种以皇权为主体、以授权为主要形式的临下式强制监督。在现代民主社会,由于权力主体发生变化,监督形式正在向着多样化方向发展,形成了多元化、多角度的民主权利监督体系。但无论采取什么形式,对权力的监督实质上仍然主要是指委托之权对受托之权的监督,是权力主体对权力行使者的制约,通过监督使权力行使者能够按照权力委托者的意志和利益行使权力。从这个意义上讲,权力监督的本质在于权力主体与权力受托者之间的制约关系,是以主体权力去监督制约权力。
以权力制约监督权力。这是权力运行过程中最重要的制约监督权力。它实际上强调的是权力之间的相互约束和制衡,意在通过权力分解,使每一种权力的行使都能受到各方面权力的相互制约,防止出现
绝对的、不受约束的权力。按照制约和监督本身的含义,以权力制约监督权力,关键在于如何配臵监督权力。监督与被监督是一种权力博弈关系,能否实现有效的权力制约和监督,从根本上取决于权力与监督权力之间的力量对比和较量,能不能有效地遏制权力的滥用和腐败,不仅取决于制约体制和机制的完善、监督方式和技能的娴熟,更关键的是监督权力要具有相对的权威性和威慑性。
以法律(制度)制约监督权力。权力运行制约和监督机制能否有效发挥作用,与机制建设的制度化、法制化水平密切相关。按照系统论中结构和功能的关系理论,系统在结构中运行,没有适当的结构就不可能发挥必要的功能。在权力运行系统中,制度可以比喻为规范化的结构,权力运行的制约和监督结构需要通过完备的制度体系来体现。只有当权力运行结构在制度中被确立,才能有效发挥制约监督的功能和作用。
二、完善党内权力运行制约和监督机制的重要意义 社会科学中的“机制”概念,是系统论和控制论原理在社会领域中的具体运用。所谓机制,是指系统结构以及内外部各种要素之间的律动或有机联系,这种联系通过一定的互动、互补和互济作用形式表现出来,形成系统的整合功能和综合效率。研究完善防治腐败的党内权力运行制约和监督机制,是用系统控制论方法研究解决权力腐败问题的重要探索。
从目前党内防治腐败的权力运行制约和监督机制情况看,我们认为仍有一些薄弱环节,主要表现在四个方面:其一,在监督和制约的关
系上,以往的实践往往关注对权力运行的监督,而忽视了对权力运行的制约和制衡。事实上,没有权力之间的制约就难以形成真正有效的监督。其二,在权力监督和监督权力的关系上,我们往往重视对权力的监督问题,忽视了对监督权力的研究,在实际工作中经常是以相对弱势权力去监督制约强势权力,如纪委对同级党委的监督、党委班子成员对“一把手”的监督、党员对领导干部的监督等,这样就事实上形成了“无权监督有权、弱权监督强权、小权监督大权”的“虚监”格局。其三,在制约权力和监督干部上,往往偏重对干部活动的监督,轻视对权力运行过程和环节的制约监督,如过分强调“八小时之外”、“生活圈”和“社交圈”的监督等。其四,在监督制度和机制的关系上,重视研究和建立各种党内制度规范,忽视了对推动制度运行的内在机制的研究,这是导致目前许多制度难以发挥作用的重要原因。
综合上述分析不难看出,在目前的党内权力运行体制框架中,虽然形成了相应的制约监督机制,但权力很容易摆脱“监督制约”和“制度机制”,成为不受限制的权力;很容易在权力行使过程中“身不由己”、“防不胜防”,导致权力的质变。而权力腐败本身又会对现行体制机制造成腐蚀和影响,形成系统循环效应。因此,对于改革开放以来纠而复生、屡禁不止的腐败问题,需要从系统整体和规律性的角度去认识,从权力运行体制机制的深层次去查找原因,并依据党内权力产生、运行的基本原理,针对目前权力运行体制中存在的权力缺乏有效制约和监督的弊端,研究建立相应的权力运行制约和监督机制,实现防治腐败的体制和机制创新。所谓完善防治腐败的党内权力运行制
约和监督机制,就是依据系统控制论原理,对党内权力运行过程进行系统设计和整体控制,使权力运行中的各种制约要素和监督主体环环相扣,紧密衔接,良性互动,最大限度地实现系统的整合功能和综合效应,推动党内权力运行系统与制约监督要素的有机统一,从源头上遏制权力腐败。
三、完善党内权力运行制约和监督机制的思路
完善防治腐败的党内权力运行制约和监督机制是一个系统工程,必须按照权力监控的本质要求,研究设计党内权力的合理配臵,重点强化党内各种有效的制约机制和监督权力,实现对权力运行的强势制约和监督。
1夯实基础——健全体现党员主体地位的党内民主监督制度。 完善防治腐败的党内权力运行制约和监督机制,必须夯实基础,发展党内民主,加强党内民主制度建设。改革开放以来,理论界围绕改革党内监督体制的问题提出许多建议,如扩大党的代表大会的监督权力,实行纪委垂直领导等,这些建议都有可取之处。但我们认为,仅仅从领导体制角度研究党内监督还不够。民主是监督的基础,如果不从党内民主发展的内在规律和党内权力主体的角度研究实现党内权力制约监督的基本路径,就难以解决党内监督体制中的深层次矛盾。因此,健全和完善充分体现党员主体地位的党内民主机制,是建立科学的党内监督体制的根本问题,也是实现党内权力科学分解和有效制约的关键所在。
第三篇：健全政策法规、完善制度（法律+制度，即法制角度）
（1）根据
“制度是于第一生产力”——好的规则和制度能够促进社会协调和整合；能够界定权利边界和行为空间；能够促进经济效率和实现资源分配；能够为物质资源和精神价值提供保障；制度还有利于人们在存在不确定性和风险的环境下，形成稳定的预期和特定的认知模式，从而有利指导个人和组织行为。
依靠制度和规则能够很好地解决一些看起来不可能的事情
规则一：专业分粥人士——权力导致腐败
规则二：指定分粥人士和监督人士，从权力制约走向“权力合作”，分粥人士与监督人士分粥最多
规则三：大家轮流主持分粥，每人一天。只有一天吃得饱而且有剩余，其余6天饥饿——资源浪费。
规则四：民主选举一人主持分粥——放任其腐化和风气的败坏
规则五：民主选举分粥委员会和监督委员会，形成民主监督与制约机制——效率太低。 规则六：对于分粥，每人一票否决权——恐怕谁也喝不上粥。
规则七：每个人轮流值日分粥，但分粥的那个人要最后一个领粥。令人惊奇的是，在这一制度下，7只碗里的粥每次都是一样多。
规则至关紧要，比技术更重要。 规则对行为的约束作用：
①警告性原则。领导者要经常对下属进行规章制度教育，以警告或劝戒不要触犯规章制度，否则会受到惩处。即时性原则。惩处必须在错误行为发生后立即进行③公平性原则，法律面前人人平等。
（2）具体措施举例
完善相关方面的法律法规，对相关的权利、义务、责任及法律情形进行严格清晰的界定 要制定和健全相关法律条例，修订现行的法律行规，填补„„立法上的一些漏洞，使„„ 建立健全各项制度（法律），做到有法可依
激励制度
利益相关制度
分工制度
规则制度
惩罚制度
决策制度：包括社情民意反映制度、社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度、决策的论制和责任制
（3）具体应用示例：
1.建立健全各项措施，一是建立有效岗位制衡机制。形成“统一法人、分级管理、授权经营”的总分行两级管理体制下的有效风险管理体系。进一步加强岗位间制衡机制，调整部门职能，同时增设独立的责任部门和岗位负责纪律审查。二是研究制定内部管理办法。广泛征求各部门意见，并在国家相关法律法规和有关制度的基础上，出台本部门的相关制度规定。
2.建立健全旅游行业法律法规体系。对当前旅游法律法规体系进行全面的梳理，对不能完全满足当前形势发展需要的进行必要的修订调整，对明显过时的法规应尽快废止。加快制定符合首都特点的实施细则和地方性法规，并出台相应的配套措施和行业规范性制度，强化各项法律法规的可操作性。通过不断完善旅游行业法律法规体系，为推动北京旅游科学发展营造规范合理的法制环境。
3.建立健全法律法规和基本制度，构建残疾人社会保障体系和服务体系建设长效机制，逐步使残疾人社会保障体系和服务保障体系趋于完善，保障水平和服务能力得到较大提升，残疾人得到基本公共服务。要将残疾人普遍纳入覆盖城乡的社会保障体系，大力发展残疾人康复和福利事业，提高残疾人社会保障水平。
八、把权力关进制度的笼子里
我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》（2012年12月4日），《十八大以来重要文献选鳊》（上），中央文献出版社2014年版，第92页
要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。扬汤止沸，不如釜底抽薪。要从源头上有效防治腐败，加强对典刑案例的剖析，从中找出规律性的东西，深化腐败问题多发领域和环节的改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
《依纪依法严惩腐败，着力解决群众反映强烈的突出问题》( 2013年1月22日)，《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第135—136页
我们查处的腐败分子中，方方面面的一把手比例不低，这说明，对一把手的监督仍然是一个薄弱环节。由于监督缺位、监督乏力，少数一把手习惯了凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”如果权力没有约束，结果必然是这样。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为 人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。加强对权力运行的制约和监督，会影响到领导干部的舒
适度。问题是，领导干部手中的权力都是党和人民赋予的，领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督。不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质。
《依纪依法严惩腐败，着力解决群众反映强烈的突出问题》（2013年1月22日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第136页
我们党是执政党，能不能坚持依法执政，能不能正确领导立法、带头守法、保证执法，对全面推进依法治国具有重大作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。
《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》(201 3年2月23 日)
只有让人民监督权力、让权力在阳光下运行，做到依法行政，才能更好把政府职能转变过来。要推进法治政府建设，坚持用制度管权管事管人，完善政务公开制度，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。 《在中共十八届二中全会第二次全体会议上的讲话》（2013年2月28日）
我们的先人们早就认识到，反腐倡廉的核心是制约和监督权力。我国古代很早就有监察、御史、弹劾、谏官等方面的制度。这些制度有不少在
历代反腐倡廉中发挥了重要作用，对我们推进反腐倡廉制度建设具有借鉴意义。
《在十八届中央政治局第五次集体学习时的讲话》（2013年4月l9日）
制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。从前些年和最近揭露出来的一些涉及领导干部的大案要案看，其犯罪情节之恶劣、涉案金额之巨大，都是触目惊心的，搞权钱交易、权色交易简直到了利令智昏、胆大包天的地步！之所以会弄到这个地步，其中一个重要原因就是我们一些领域的体制机制还不健全。如何靠制度更有效地防治腐败，仍然是我们面临的一个重大课题。
《在十八届中央政治局第五班集体学习时的讲话》（2013年4月19日）
要加强对干部经常性的管理监督，形成对干部的严格约束。没有监督的权力必然导致腐败，这足一条铁律。组织上培养干部不容易，要管理好、监督好，让他们始终有如履薄冰、如临深渊的警觉。对干部经常开展同志式的谈心谈活，既指出缺点不足，又给予鞭策鼓劢，这是个好传统，要注意保持和发扬，
《在全国组织工作会议上的讲话》（2013年6月28日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第342页
要把围绕为民务实清廉建立健全工作制度、管理制度、考核制度作为重要内容。对已有相关制度进行梳理，经实践检验行之有效、群众认可的，要予以重申，继续坚持、抓好落实，严肃纪律，形成刚性约束；不适应新形势新任务要求的，该修改宄湃的就修改完善，该废止的就废止，该制定新的就制定新的。要总结新的实践经验，建立新的制度。
《在河北调研指导党的群众路线救育实践活 动时的讲话》（2013年7月11日、12日）
没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住。在这次教育实践活动中，建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。
《在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时的讲话》（201 3年7月11日、12日）
阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力。涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律规定的情形外，一般都要公开。要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。
《严格执法，公正司法》（2014年1月7日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第720页
做到严格执法、公正司法，还要着力解决领导机艾羊1l领导干部违法违规干预问题。这是导致执法不公、司法腐败的一个顽瘴痼疾。一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里，这是绝对不允许的！各级领导干部耍带头依法办事，带头遵守法律，始终对宪法法律怀有敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。不懂这个规矩，就不是合格的领导干部。如果领导干部不遵守法律，怎么让群众遵守法律？
对来自群众反映政法机关执法办案中存在问题的举告，党政领导干部可以依法按程序批转，但不得提出倾向性意见，更不能替政法机关拍板定案。要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要标准。
《严格执法，公正司法》（2014年1月7日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第720-721页
要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。 《在中央政击工作会议土的讲话》（20J4年1月7日）
要健全政法部门分工负责、瓦相配合、互相制约机制，通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制，加强对执法司法权的监督制约，最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。
《在中央政法工作会议上的讲话》（2014年1月17日）
马克思、恩格斯说过：一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”。从查处的腐败案件看，权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督，加强行政监察、审计监督、巡视监督。纪委派驻监督要对党和国家机关全覆盖，巡视监督要对地方、部门、企事业单位全覆盖。要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。
《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》（2014年1月l4日）
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