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浅谈林木种苗行政执法中存在的问题和对策
目前，中国特色社会主义法律体系已经初步形成，在社会生活的各个
领域都已基本实现了有法可依，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，但与此不相适应的是林木种苗行政执法状况仍不甚理想，在执法中存在许多薄弱环节，有些问题值得我们深入思考。
一、行政执法的含义及行政执法行为生效要件
行政执法是行政机关对外行使的管理活动，是全面推进依法行政、建设法制政府的重要环节，其含义是指在政府公共行政管理过程中，由法定的行政机关和法律、法规委托授权具有管理公共事务职能的组织，依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。行政执法行为生效必须具备以下几个要件：1、行政执法主体必须合法。2、适用法律、法规和规章要准确。3、要符合法定的程序。4、要符合法定的形式。
二、林木种苗行政执法中存在的问题
1、依法行政观念淡薄。近年来，虽然我们加大了对《种子法》的宣传力度，但还有相当一部分干部和群众，对《种子法》认识不清，不了解林木种苗行政执法部门的职能，不了解林木种苗对建设“生态型花园式”社会主义新林区战略构想的意义，在一些管理人员中，也存在着模糊意识，领导“意识”，上级“意识”，人情大于法的“意识”过强，这也给依法行政带来困难。
2、行政执法主体混乱。行政执法主体，应当是依法享有行政执法权的行政机关或事业组织。目前没有合法依据而行使行政执法的现象比较突出，例如有的林业局设立的防火检查站，行政上归资源科领导，也检查苗木，但对如何检查苗木，适用什么法律，怎么处理，完全不清楚，这就是未经法律、法规授权擅自执法，形成了部门职责不清，职责交叉，有利就争、有责就推。
3、执法水平不高。
（1）林业行政执法队伍整体水平偏低。行政执法是一项综合性的工作，要高质量地完成执法任务，要求执法人员有较高的法律素质和政治素质。目前我区林业执法队伍，整体素质偏低。首先是林业执法人员多是兼职，人员流动性大，学历偏低，继续教育不够，参加一些培训班，也是填鸭式的教育，使一些执法人员对法律、政策理解不深不透，对法条、法理的认识肤浅，经常造成“一说就懂、一过就忘、一做就错”的尴尬局面。
（2）执法程序混乱。一些执法人员对执行程序的重要性认识不够，随意简化或省略执法程序。
（3）执法文书制作不规范，证据意识差。在实际执法过程中，使用执法文书不规范、漏项、丢项、引用条文错误、字迹潦草、语言表述不清、人为地简化或省略法定的执法步骤。
（4）执法随意性大，滥用职权，侵害当事人的合法权益。部分行政执法人员特权思想严重，滥用职权，玩忽职守，该作为的不作为，不应作为的乱作为，执法上随意性较大。【林木种苗执法内容】
（5）是开拓创新意识不强。对于陈旧的管理模式安于现状，不主动去剖析、研究问题，对一些深层次问题不作思考。
4、行政执法部门的经费没有保障。基层林业行政执法部门普遍执法经费不足，行政执法人员大多都是兼职，没有固定的编制，没有专职行政执法人员。
5、对执法的监督、管理力度不大 。 一是执法监督的广度和深度不够。目前，行政执法监督主要是年度执法检查和专项检查，自查工作被看作应付差事，重点抽查工作由于专业人员缺乏、时间短、碍于情面等多种原因使得执法检查只能发现一些表面的、共性的问题。二是执法监督的效果无法体现。执法监督的主要目的是为了纠错和改正。但在实际工作中没有很好地发挥作用，对执法过错行为不能及时发现；有的虽然发现了但打不破情面，硬不下心肠追究责任，对违法人员起不到规范、惩戒和教育的作用。
三、 解决行政执法中有关问题的主要对策
1、以人为本，强化教育，改善人员结构，提高队伍整体素质 。
这是做好行政执法工作的基础和前提。这方面要做的工作很多，主要是严把三关即：培训关。一是加强政治教育。即用邓小平理论和“三个代表”武装行政执法队伍中的每一名成员，使之坚定社会主义信念，坚定共产主义理想，做到清正、廉洁、不贪、不奢、严格执法。二是加强法律知识教育。即通过各种形式，短期的和长期的相结合，集中和分散相结合，加强对执法人员的法律知识教育和培训，使教育和培训的内容、任务、方式、原则制度化。培养领导干部和执法人员的依法行政观念，树立“对法律负责”的执法宗旨，职业道德教育重在要求执法人员敬业律己，清正廉洁，培养行政执法队伍的自律素质，发挥出行政执法队伍的整体作用。
2、加大宣传力度，充分发挥公众参与、舆论监督在行政执法中的作用
只有加大宣传《种子法》等法律法规的力度，让广大群众充分了解《种子法》，充分了解林木种苗执法工作职责和任务，了解保护和规范林木种子市场的重要意义，才能使那些制售假劣种子的违法行为，形成“老鼠过街人人喊打”的高压态势，让违法分子无机可趁，无利可图。
3、规范执法工作，加大监管力度
首先，在执法中严格按照《种子法》规定，根据行政处罚程序的适用条件，适用简易程序、一般程序和听证程序。实施处罚时要做到事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，处罚适当，手续完备。
4、切实加大行政执法力度
一是要排除人为因素的干扰。坚决抵制以权压法、以言代法，理直气壮地同违法行为作不妥协的斗争，坚决维护法律的尊严，维护全局的利益，维护种苗生产者、经营者、使用者的长远利益。二是要针对林木种苗工作中突出的问题和薄弱环节，开展林木种苗行政执法专项检查。这些重点包括：是否有生产经营假劣种子行为，是否按被许可核准的名称、地点、种类、有效区域、经营方式生产经营种子，是否有伪造、变造、买卖、租借许可证的行为，专项检查要注重实效，不搞形式主义，对检查中发现的问题要抓住不放，要责令和督促其整改，直到解决问题。
5、理顺行政执法体制。积极协调主管部门，为林木种苗行政执法人员定岗定编，增加经费投入力度，以保证行政执法工作的顺利进行。
区林木种苗行政执法专项检查行动工作总结
省林业局、省工商行政管理局：
我局收到省林业局、省工商行政管理局《转发关于开展林木种苗行政执法专项检查行动的通知》后，上级主管领导和局领导十分重视此项检查工作，组织有关股室对此项检查工作进行了安排，要以进一步深入贯彻实施《种子法》为核心，全面加强林木种苗质量管理，提高林木种苗质量，推进依法治种，科技兴种进程，促进和保障林木种苗事业持续健康发展为目的。同时对前段种苗行政执法工作的成绩进行了认真的总结，对存在的一些问题进行了认真的查找分析，并提出了今后的落实措施。
一、 方法和成效
（一）领导重视，建立机构。我局在职人员10人，其中专业技术人员5人，分3个股室（即营林、林政、办公室）区位于市郊，管辖三个镇，有林地面积4.3万亩，全区林木种苗繁殖基地约2万亩，有40个林木种苗场，其中桉树无性繁殖育苗场有16个，都是自筹苗圃。我区是南方桉树无性繁殖育苗最大基地，生产面积达500公顷，年产桉树扦插苗约1亿株，有杂交桉LH1、U6、DH系列、广林GU6、广林U4、W5、石岭1号、东海1号等30多个优良无性系，其苗木主要销往广西省、海南省、福建省、广东省等各地，年收益高达800万元。在此，近两年在局领导的重视下，派2名专业技术人员到省参加业务培训，持证上岗，去年逐渐建立起种苗机构由营林股2名林业
工程师兼任此职责，加强了我区种苗工作的开展，把种苗工作落到实处。
（二）狠抓种苗质量，规范种苗经营。在局领导的重视下，去年组织召开了各个体苗圃森林植物产地检疫和《种子法》宣传会议，会议期间还组织人员到我区有典范性的苗圃进行参观学习，树立榜样，为规范苗圃经营起到推进作用。我股室制定了管理方案，对全区各个种苗场、花卉试范基地进行定期检查，发现有国家检疫对象病虫害的苗圃，一律发给处罚通知单，责令按处罚通知单的方法处理。否则，根据〈〈森林植物检疫条例〉〉进行处罚。复查合格后，发给〈〈产地检疫站合格证〉〉。对不符合技术要求的苗圃不发给〈〈产地检疫合格证〉〉，也不签发调运证书。现有16个桉树扦插苗圃已发〈〈产地检疫合格证〉〉，有效期限三个月，以后每个季度检疫一次，对符合要求的苗圃给予换发新的合格证，凭本证确认合格后可直接签发〈〈植物检疫证书〉〉。同时，对桉树苗圃的采穗母株质量进行严格把关，对超过三年以上的母株和不利用组培幼态生根苗作采穗母株的苗圃场，责令淘汰，重新种植符合技术要求的母株，要使采穗母株枝条保持半木木质化程度，才能提高其生根率，保持母株本身的优良基因，提高林木的生长量，达到速生丰产的目的。为发展我市70万吨木浆厂奠定基础。
（三）积极配合市主管部门做好各方面工作。我区在认真贯彻实施〈〈种子法〉〉的同时，进一步加强林木种子包装和标签使用、监督管理工作，维护经营者和使用者的合法权益，促进我区林业生产的发
展。并认真按照粤林函[2004]242号《通知》要求做好林木种子标签发放和管理工作。我局树立了较好的服务意识，提高办事效率，专业技术人员经常到各个体苗圃进行技术指导，主要是加强指导个体经营苗圃除病防虫和培育优质苗木。加大《种子法》的宣传力度和扩大宣传面，使《种子法》深入人心，人人皆知，切实增强林木种子依法广告的意识。提高经营者法律法规意识，规范了各个苗圃经营管理，提高苗圃质量，为区林木种苗繁殖进入规范化、技术化、先进化经营奠定了基础。为我国南方的桉树种苗发展和造林绿化作出了很大的贡献。
二、 存在问题
（一） 目前，桉树个体苗圃红红火火，最近两年家庭式苗圃发展很快，由于麻章区所有的林木种苗繁殖育苗基地都是自办苗圃，在管理上和执法上难度较大，还有个别苗圃无证照常经营和调运，需要木材检查站密切配合才能把好苗木的质量关。
（二） 种苗执法人员只有2人，种苗机构人员的配置和病虫研究室的建立还需要进一步完善。但是，由于在这方面的经费缺乏，给工作开展带来很大困难。
三、 今后措施
（一） 针对个体苗圃的簿弱环节，进行管理。近期检查发现我区还有3个苗圃在未办理任何手续就经营、调运苗木，他们为了个人利益，利用扦插苗或用3~5年的老母株作采穗圃，使种苗质量下降，抗病性减弱，影响了林分的生长量。因此，要市林业局配合一起进行
整顿清除。
（二） 进一步树立服务意识，提高办事效率，对苗木质量严格把关。
（三） 加强专业技术人员的培训，提高业务管理水平。
（四） 继续做好林木种苗繁殖基地的清理整顿工作，统一规范市场秩序，从而促进林木种苗产业的健康发展。【林木种苗执法内容】
林业局
二OO四年七月五日
为加强我县林木种苗市场监管，切实维护林木种苗市场秩序，促进林木种苗健康发展，根据国家林业局《关于印发打击制售假劣林木种苗和保护植物新品种权以及软件正版化工作实施方案》及《市开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品重点工作安排》的要求，特制订本实施方案。
一、充分认识开展专项行动的重要意义
林木种苗是林业生态建设的基础，是森林建设的重要保障，是巩固林权制度改革成果、发展农村经济、增加林农收入的重要资源。开展百日林木种苗专项执法行动，对于宣传林木种苗法律法规和相关政策，提高社会各界和广大林农依法制种、依法兴种的意识，打击各种违法犯罪行为，进一步规范林木种苗生产经营秩序，维护新品种权利人的合法权益，不断提高执法水平，进而有序推进森林建设，都具有十分重要意义。
二、突出开展专项行动的重点
本次林木种苗专项执法行动，将以《种子法》、《省林木种子条例》、《植物新品种保护条例》、《植物检疫条例》及其相关配套法规为依据，以保证森林建设向纵深推进，建立规范的林木种苗生产经营秩序为目标，全面开展林木种苗生产、经营、使用领域的专项执法行动，重点查处以下违法行为：一是无证生产、经营种苗；二是生产经营假冒伪劣种苗；三是虚假林木种苗广告；四是盗用、仿冒授权品种。同时，将林木种苗档案建立、完善、管理作为本次执法行动检查的重要内容。
三、加强专项行动的组织领导
为保障此次专项行动的有效开展，由副局长杨多新牵头组织，局森防站具体负责，局林政科、营林科、森林公安分局配合。
四、明确专项行动的工作要求
一是要充分利用广播、报纸、电视等新闻媒体，广泛宣传开展“百日林木种苗专项执法行动”的重要性和必要性，让社会各界和广大群众积极配合和监督。同时，对查出的大案要案要及时曝光，跟踪报道，督促整改，营造良好的社会舆论氛围。二是要严格按照重点查处的内容和要求开展专项执法行动，既要敢于执法，又要善于执法，严格掌握法律政策界限。三是加大专项执法行动的信息报送，我地将及时报送执法行动的相关信息。四是设立举报电话，建立举报登记及案件查处反馈制度。
第2篇为贯彻落实《省人民政府办公厅关于进一步完善千万亩森林增长工程规划，落实2016年度植树造林任务的通知》精神，加快推进造林绿化工作，结合我县实际，制定本实施方案。
一、目标任务
今冬明春，我县计划安排绿化面积49600亩，完成道路绿化200公里，渠道绿化177公里，村庄居民点绿化200个，水库、塘坝绿化300口，新建和完善农田林网庇护面积10000亩，新育苗2000亩，义务植树170万株。
二、工作重点
以创建省级森林城市为目标，以实施国家和省、市林业重点工程为重点，进一步创新造林绿化体制、机制，着力做好生态网络体系建设，努力争创全省生态县，打造“天蓝、水清、景美”的绿色生态。
（一）国家和省、市级重点造林绿化工程。
1.江淮分水岭岭脊地带森林长城工程。江淮分水岭岭脊地带在我县涉及等12个乡镇。
2.水库、水库水源地保护区造林工程。主要实施范围为我县干渠以南二级保护区,涉及等3镇(区)。
3.国家巩固退耕还林成果专项规划项目。重点在双墩镇实施风景林基地建设。
4.中央财政造林补贴试点项目。
（二）渠道、水库、塘坝周边水源涵养林工程。对县内12口中型水库以及瓦东干渠陆域沿岸与河岸的水平距离500米范围内进行合理规划,建设水源涵养林,减少水土流失,增强蓄水保水能力。
（三）绿色长廊绿化和提升工程。在双墩镇至下塘镇双向8车道两侧20米范围内规划建设高标准绿化景观带；在县城和乡镇政府城镇出入口、高速下道口及县内主干道路的两侧进行绿化升级工作；在提升完善合淮阜高速、外环高速现有绿化的基础上，进一步动员原有企业、大户或招引新企业将两侧产业林带全部扩建至200米范围。
（四）森林城(市)镇和森林村庄创建活动。结合美好乡村建设活动，认真做好示范村村庄绿化工作。以行政村为对象，以自然村为基础，结合农村环境综合整治，开展森林城市、森林城镇和森林村庄创建活动。2016年在确保完成省级森林城市创建工作的同时，全县争创万亩乡镇1个、省级森林城镇3个、省级森林村庄15-20个。
（五）现代农业示范园园区绿化工程。结合龙门寺水库和杜集乡、朱巷镇等现代农业示范园区建设，做好园区内的绿化和苗木花卉种植，进一步发展壮大我县的苗木花卉产业。
三、建设标准
（一）成片造林。每亩栽植密度大于74株以上，栽植株行距可采取4*2米或3*3米。水库上游二级水源保护区和江淮分水岭岭脊等市级重点工程造林主要树种苗木米径要达到5厘米以上，规模造林小班起始面积300亩，其他造林小班起始面积1亩。
（二）绿色长廊。高速公路、铁路、城市出入口道路两侧林带宽度30米以上，苗木规格米径12厘米以上。国道、省道每侧林带宽度20米以上,县道每侧林带宽度10米以上，乡道及“村村通”道路每侧林带1-2行。河流、大型渠道每侧2行以上，其它河、渠1行以上。栽植株距3米，苗木米径要达到5厘米以上。
（三）集镇及村庄绿化。按照标准做好主要道路、河、渠、街头空隙地绿化，成片造林面积不少于30亩，乡镇政府及村委会所在集镇绿化覆盖率要达35%以上，美好乡村建设示范村村庄绿化覆盖率要达45%以上。村庄绿化当年人均植树10株以上；充分利用村庄四旁隙地大力营造“五林四园”（“五林”即：围村林、护路护堤林、庭院林、水口林、游憩林；“四园”即：小果园、小竹园、小桑园、小药园）,环村林带、成片造林面积不少于20亩。
（四）农田林网。农田林网网格庇护面积控制在200亩以内,树种布局可采取乔灌结合的模式,林带栽植2行以上,栽植株距为3米。
（五）水库及当家塘绿化。水库、当家塘沿上游三面绿化，造林2行以上,每个中型以上水库造林小班面积50亩以上，中型以下水库造林小班面积30亩以下，新建当家塘埂栽植乔木2行以上。
四、主要措施
（一）加强组织领导。成立县造林绿化工程建设领导小组，由县政府主要领导任组长，县委、县政府分管领导任副组长，县直相关部门主要负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在县林业局，具体负责全县植树造林的指导、督查、验收和服务等工作。
（二）明确工作职责。按照“县指导、乡（镇）负责、村（组）落实、企业和大户为主”的要求，县林业局负责全县植树造林工作的规划设计、检查监督等工作；县交通运输局负责协调村村通水泥路、高速公路连接线绿化工作；县水务局负责做好大中型渠道、水库等绿化工作；县财政局负责做好造林绿化工作的资金筹措、调度、监管和使用。各乡镇（区）要明确工作班子，精心谋划、周密安排，层层分解落实造林任务，积极推进造林绿化工作。
（三）创新工作机制。坚持以明晰产权为核心，充分发挥市场作用，大力开展招商引资，广泛吸引外地有实力的苗木花卉企业入驻建设林业产业园，把生产经营权落实到企业和大户，鼓励发展非公有制林业、规模林业和精品林业；按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，形成政府、企业、大户、农户共同参与的多元化投资格局；进一步优化投资环境，对造林投资企业或大户所造林木当年成活率、保存率达到85%以上的，县政府及时予以确权发证；对规模化造林的企业或大户，按照长政办〔2016〕8号文件规定，给予解决3%（最多不超过20亩）的附属设施用地；大力推进林权抵押贷款，简化审批手续，拓宽林业融资渠道，满足各类造林绿化主体需求；对所有符合林业贷款贴息条件的企业、合作组织和农户给予申报贷款贴息。
（四）强化考核督查。县政府与各乡镇（区）签订目标责任书，将林业生产任务纳入各乡镇（区）和县直有关单位年度目标考核，重点考核乡镇（区）当年新造成片林任务完成率、林木绿化率和活立木蓄积量三项指标。通过层层分解任务，落实责任，切实形成一级抓一级，层层抓责任，层层抓落实的工作机制。
（五）严格兑现奖惩。制定出台《县2016-2016年森林增长工程以奖代补实施办法》等植树造林相关配套政策，进一步加大对植树造林的支持扶持力度。
五、工作步骤及时间安排
（一）宣传发动阶段（2016年11月底前）。成立领导组织，制订奖补政策、下发植树造林工作实施方案及造林任务，各乡镇（区）将建设任务层层分解到村组，造林地点规划设计到具体田头地块，并迅速开展宣传发动等工作。
（二）落实造林主体和用地阶段（2016年12月底前）。各乡镇（区）积极开展外出招商工作，确定造林企业和大户，签订用地协议及建设合同，开展土地流转前的土地丈量等造林前期准备工作。
（三）工程建设阶段（2016年3月底前）。2016年1月20日前，全面开展造林整地工作，并进入栽植阶段；2016年3月底前，基本完成栽植任务。
（四）检查验收阶段（2016年4月和9月）。2016年4月，开展春季造林实绩验收，做好工程验收小结，上报省、市主管部门核查；2016年9月，开展秋季验收，上报省、市确认，做好相关政策补助兑现工作。
坚持用邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观武装头脑，通过加强理论学习，不断提高政治素质和思想理论水平。深入学习省委八届八次全会精神，全面认识改革开放三十年特别是党的十六大以来我省解放思想的丰富实践和基本经验，准确把握河南林业工作的重点和发展目标，强力推进林业生态省建设，以思想的大解放推动我省林业建设的大发展。深入贯彻省政府第一次全体会议精神，认真研究分析全省林业建设面临的形势和任务，以转变政府职能、转变工作作风，提高行政效能、提高公务员素质即“两转两提”为重点，强化措施，大力推进服务型机关建设。
以省委巡视组进驻我厅开展为期一个月的巡视工作为契机，严格按照有关要求，对全厅工作和个人情况进行全面查摆剖析，认真整改完善，进一步提高了思想觉悟，转变了机关作风，明确了工作重点。按照省委的统一部署，认真组织开展了“新解放、新跨越、新崛起”大讨论活动和学习实践科学发展观活动，精心组织，落实责任，把活动与林业各项工作紧密结合，将活动的成果最终落实到林业生态省建设和集体林权制度改革上来。通过集中学习活动，促进了思想的进一步解放、林业改革的快速发展和各项工作的有力推动，为确保圆满完成年度目标任务、加快林业生态省建设步伐、促进河南林业又好又快发展提供了坚实基础和保障。
二、深入学习实践科学发展观,全面完成各项林业工作任务一年来，坚定不移地用科学发展观统领林业工作全局，全面贯彻落实中央和省委、省政府的一系列决策部署，组织全厅、全系统干部职工，全身心投入工作，通过广泛深入调研、认真谋划思路、强化工作措施，圆满完成了年度各项工作任务，全省林业生态省建设取得良好开局。
(一)超额完成了森林资源培育任务。经核查，全省共完成营造林合格面积601.36万亩，是年度目标508万亩的 118.4%，其中：完成生态林造林538.36万亩，创历史最高;完成森林抚育和改造160万亩。全民义务植树2.06亿株，是目标1.88亿株的 109.6%，全民义务植树尽责率91%，为历年来最高。村镇绿化是2016年林业生态省建设的重点工程之一，是省委、省政府2016年向全省人民承诺的十大实事的重要内容之一。全省共筹措资金1.83亿元
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