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基层中央银行行政执法存在的问题及建议 作者：龙衡新
来源：《商业文化》2015年第02期
金融行政执法是中央银行的一项重要职责，它对维护金融稳定及货币政策的贯彻落实起着不可取代的重要作用。当前，基层央行在履行金融行政执法职责过程中还面临着一些问题，亟待解决。
基层人民/银行金融/行政执法
一、基层央行行政执法面临的主要问题
（一）基层央行部分执法者对依法行政存在思想上、认识上的误区。在金融行政执法实践过程中，部分基层央行执法者根据自己的主观意志对依法行政进行注解。他们将依法行政简单地理解为行政执法者运用法律法规对相对人进行管理和监督，片面地将依法行政的重心理解为加大管理和处罚力度，将依法行政、依法管理单纯地定义为强化监督权、保障监督权、扩大监督权，而不愿解释为规范监督权、管控监督权、限制监督权。
（二）基层央行行政执法法律依据不足。《中国人民银行法》对基层央行的行政执法检查缺乏明确的法律授权，且存在实际操作困难的情形。虽然各业务口径都有相应的法律法规和规章对此进行了补充，但限于效力较弱，加之立法体系不健全等原因，并未能从根本上解决法律授权不明的问题，为基层执法工作带来一定的阻力。另外，部分法规制度长期得不到修订完善，无法满足实际工作的需要。
（三）基层央行队伍建设现状不适应当前行政执法工作的需要。1、基层央行法制工作队伍以及法制工作机构建设的不相适应。当前，基层央行的人员重点确保业务一线，专职法制工作人员和专门的法制工作机构欠缺，没有实现查审分离，这使得基层央行行政执法活动缺少必要的内部监督和管控。2、基层央行行政执法人员素质的不相适应。虽然说近年来基层央行的行政执法队伍得到了一定的充实和加强，但是既熟悉金融理论和实践知识，又有扎实金融法律知识的综合型人才还是比较少，人员的整体素质仍然不能完全适应当前行政执法工作的需要。
（四）基层央行综合执法与专项执法存在重复，提高了行政成本。虽然近年来基层央行深入推进了“两综合、两管理”工作，特别是通过开展综合执法检查工作，在整合资源方面取得了一定成效，但从基层央行执法检查实践看，在部分上级安排的单项业务检查或临时的业务执法检查中，执法的对象、程序、内容、方式都与综合执法检查不乏相似重复之处，执法工作体系和检查手段的不完善导致了监督检查权行使的力度不足，从而进一步提高了基层央行行政执法成本。
明确职能定位 构建和谐央行
——关于人民银行县支行未来发展的思考与建议
人民银行职能调整以来，作为我国基层央行的县级支行，按照修订后的《中国人民银行法》赋予的职能和“三定”方案明确的职责，做了大量卓有成效的工作，在促进区域经济发展方面发挥了积极的作用，尤其是在履行央行新职能方面，做了许多有益的探索。但是在工作实践中，一些现实困难和不利因素，制约了县支行履职的成效。配套政策措施的滞后，增加了县支行履职的难度；担负使命的艰巨，挑战着县支行的履职方式；体制设计的不对称，加大了县支行的履职压力；职工素质的局限，影响了县支行履职水平；所处地位的特殊，弱化了县支行的履职效果。那么人民银行县支行未来如何发展，才能更好地担负起基层央行的职责？
一、明确职能定位，发挥基层优势
修订后的《中国人民银行法》确定了人民银行作为中央银行在宏观调控、金融稳定和金融服务等方面的职能，作为最基层的县级支行应当结合我国的实际，进一步明确定位，切实在履行中央银行的职责中发挥应有的作用。一是要围绕中央银行的各项职能，明确县支行在系统内的功能定位和职能作用，真正发挥县支行在政策传导、信息采集和前台服务的优势和作用，保证中央银行各项政策的有效实施；二是要围绕地方经济发展的目标，进一
步明确县支行在支持地方经济发展中的地位和作用，正确处理好落实货币政策与促进经济发展的关系，确定基层中央银行的功能定位。三是结合基层央行的特点开展工作。上级行的工作部署不要上下一个样，业务考核不要面面俱到，避免基层行的工作处于疲于应付的状况。人民银行县级支行的工作定位应当是面向基层、传导信息、协调监督、服务经济。未来中央银行的改革方向，不仅要在货币政策、金融稳定和金融服务方面履行职责，还应在金融机构和金融市场监管方面发挥应有的作用，实行对金融监管机构履行职能的再监督。只有这样才能保证货币政策的执行效果和金融稳定目标的真正实现。
二、稳步推进改革，完善内部设置
讨论认为，在确保县支行总体稳定的前提下，积极改革并完善部门设置，着力解决县支行“小而全”的问题。关于如何进一步优化人民银行县支行的内部机构设置，有的支行长提出可根据基层央行履职需要，保留县支行的货币信贷管理、调查统计、外汇管理、货币金银管理与经理国库职责，逐步上收纪检内审、货币发行和会计核算业务。在职能整合上，可以尝试设立“一室两部”，即，办公室、业务一部、业务二部。办公室仍履行现有职责，并适当增加岗位人员，上级行对口的党群工作全部挂靠办公室；业务一部履行货币信贷管理、调查统计、调研反馈、外汇管理等职责；业务二部履行经理国库、现金管理、会计核算等到金融服务职责。在人员整合上中适度压缩行政人员占比，增加业务部门岗位及人员，使县支行逐渐适应履职的需要。
三、优化岗位设置，整合人力资源
在讨论中也有部分行长认为，要根据各地的不同情况推进县支行的改革，改革重点是工作职能的调整和人力资源的整合。一是在充分调研、论证的基础上，对县支行各部门的岗位职责重新进行界定，有针对性地对人力资源进行整合。结合支行的现状，在确保安全的前提下，调整岗位分工，允许合理兼岗。重点优化国库会计部门的业务岗位设置，对相互之间可兼容的岗位进行归并，以解放出基础岗位的“富裕人员”。二是将部分工作职责上收到中心支行，县支行的工作重点放在业务系统操作、金融市场管理、金融信息反馈以及货币政策研究等业务层面上，宣传群工、纪检内审等职责由中心支行统一组织开展。三是实施提前退养政策，优化人员结构。可实行自愿申请、收入不减、待遇不变等办法，鼓励一部分老同志提前退下来，同时适当吸纳一些新人充实基层央行的岗位。四是加大干部交流力度，促进人员合理流动。对于一些人员较为富余的支行，可将一部分人员分流到中心支行和临近大县支行，集中力量履行基层央行的职能。
四、加强金融服务，创新工作思路
人民银行县支行重点要立足当地，结合自身的特点开展工作。要切实发挥基层央行的优势，找准贯彻货币政策与支持地方经济发展的结合点。一是打好传统业务。在现阶段尤其要做好国库业务，这是县支行生存和发展的根本之所在，也是加强与地方党政、相关部门的联系与沟通的重要媒介。二是拓展新兴业务。主要是抓好反洗钱、征信系统建设等工作。要认真搞好中小企业
信用体系建设，从源头上解决中小企业贷款难的问题，也是将来人民银行的工作重心。三是创新工作思路，丰富央行文化，努力打造和谐基层央行。人民银行县支行始终要把安全管理放在首要位置，要发行库的地方要确保发行基金的安全，同时也是确保现代化支付系统和网络的安全，这是基层央行做好各项工作的前提。在改善服务和加强管理方面，要注重制度建设和实行依法行政；在货币政策传导方面，要真正发挥中央银行的神经末梢作用，遍布全面不同经济区域的县支行都要按照自身所处的经济金融环境，全方位、多层面地反馈货币政策的实施效应；在内部管理方面，要坚持以人为本，制度先行，建立和谐的央行文化，不断激发基层央行员工和积极性和创造性，促进广大员工更加有效地履行好基层央行的各项职责。
一、把握形势，突出重点，依法高效履行好各项职责任务
（一）继续贯彻落实稳健货币政策，促进信贷总量平稳适度增长。积极主动做好政策宣传解读，引导地方党委政府、金融机构、企业和社会公众理解政策内涵，合理引导政策预期。积极推动辖区融资规模增长和融资结构改善，促进降低企业融资成本。认真落实货币信贷调控目标要求，引导金融机构合理安排贷款投放，有效发挥信贷对经济结构调整的促进作用，持续深化“金融干部进千企、金融服务进千村、金融产品（政策）进万户”活动，积极促进金融机构加大对重点项目、龙头企业、科技创新、新型经营主体等重要领域和薄弱环节的信贷支持，深入推进金融产品和服务方式创新，落实好差别化住房信贷政策与城镇化金融支持措施，加强信贷政策与产业政策的协调配合，促进信贷总量平稳适度增长。
（二）扎实推进金融服务现代化进程，推进金融服务民生、普惠百姓。认真做好第二代支付系统和其它重要业务系统上线工作，持续深入开展“金融服务进千村”活动，拓展助农取款服务功能，进一步规范银行卡受理市场秩序。加快推进金融IC卡的行业应用。科学组织发行基金调拨，深入开展发行库管理标准化工作。加强人民币流通管理，继续做好残损人民币清分销毁工作。继续加强国库信息和标准化建设，按照上级行统一部署积极做好国库会计集中核算系统（TCBS）推广应用，依法加强国库监管，巩固和扩大国债销售星级认证试点成果。加强反洗钱非现场监管，探索反洗钱动态评估，及时提示洗钱风险。做好调查统计和金融研究工作。
（三）进一步优化和改进外汇管理与服务，促进外向型经济发展。进一步落实好货物贸易、直接投资外汇管理改革措施，从细做好服务贸易外汇管理改革的各项准备，精心组织好政策出台后各项措施的实施。强化跨境资金流动监测，完善企业主体监管，强化外汇指定银行监管，继续保持对异常外汇资金流动的密切监测和高压态势。提升外汇统计调查和分析研究水平。
（四）进一步深化辖区金融改革、监管与稳定，确保辖区金融运行安全。继续推动农业银行改进“三农”金融服务，积极配合政府做好农村合作金融机构改制农商行工作，支持引进和设立金融机构，引导民间融资规范发展，扩大跨境人民币结算试点，加强对债务融资工具的宣传推介，支持企业积极利用全国银行间债券市场扩大融资。继续完善以“两管理、两综合”为主要抓手的金融监管制度机制建设，认真开展对金融机构的综合评价和综合执法检查，继续推进和完善金融重大事项报告制度，深入开展金融消费权益保护工作，完善职责范围内金融消费纠纷的处置机制，进一步提升人民银行监管权威。加强对重要金融风险的监测和排查，重点加强对具有融资功能的非金融机构经营活动的监测分析，动态改进风险处置预案，及时向政府部门和金融机构进行风险提示与预警，重视和发挥好县支行在维护金融稳定方面的职责，继续推动跨部门金融稳定协调机制建设。
（五）持续推进金融生态县和信用试验区建设，营造良好发展环境。推动辖区进一步改善行政、司法环境，加强金融债权维护，以组织落实《征信业管理条例》为契机，拓展机构信用代码应用领域，协助市县政府积极推进金融生态县建设，努力打造省级金融生态县，配合县政府扎实推进农村信用体系试验区试点工作，以信用建设推动金融生态优化，营造有利于金融业稳定健康发展的良好环境。
二、进一步加强系统各项建设，加强内部管理，切实推进反腐倡廉工作
（一）全面抓好基层党建各项措施的落实，为系统建设凝聚思想力量。加强党的先进性和纯洁性建设、履职能力建设、作风建设和民主集中制建设，继续推进学习型党委（组）、党支部建设，认真落实党委（组）中心组学习制度，深入推进具有市中心支行特色的央行文化建设，坚持“以人为本”，继续加强思想政治教育，加强人文关怀，积极回应干部职工关切，提升思想政治工作的针对性和有效性。切实加强党建工作，不断总结党建工作经验，组织开展和谐标兵、好人好事宣传评选活动。
（二）深入推进制度建设和制度执行，培育良好的制度执行环境。按照“一项业务一个台账，一个流程一项制度，一个岗位一套规范”的要求，确保制度及各项控制性措施渗透到各个业务领域和操作环节，覆盖所有部门和岗位，确保内部控制的制度和要求在各单位、部门、岗位人员中得到遵守和执行，确保每一项业务的创新与发展变化都能及时采取对应的风险防范措施。
（三）大力加强干部队伍建设，提高履职水平。强化干部考核与监督尤其是领导干部和要害岗位人员的监督，着力完善业绩考核工作机制，发挥考核奖励约束作用。认真开展远程培训活动，加大培训力度，继续落实专业技术人才库管理办法，进一步健全岗位练兵和业务竞赛活动长效机制。
（四）深入推进党风廉政建设，进一步改进作风。严格执行上级行党委关于落实八项规定、改进工作作风、密切联系群众的实施办法，切实把作风建设摆在更加突出的位置，严格执行党风廉政建设责任制，建立廉政风险防控制度，形成改进作风、厉行节约的长效机制，进一步强化检查考核和责任追究，深入推进廉政文化建设，加强重要岗位风险监督管理，坚决查处违规、违纪和违法案件。
（五）大力推进县支行建设，激发履职动力和活力。加强对县支行工作的分类指导，加强对支行干部职工金融新业务、新知识的培训，保持支行队伍稳定，对基层行分配的预算增幅不低于全辖平均水平，推动支行监督机制规范化运行。
（六）进一步强化内部管理和内控建设，切实防范内部风险。加强对重大决策部署、重点工作、重要事项的督查督办，确保政令畅通、落实到位。严肃财经纪律，重点抓好公务接待、公务用车等管理，继续推进“大会计”管理。深入推进依法行政，切实防范法律风险。持续完善大监督机制，有效防范人财物各类风险。大力推进内审转型，深化成果运用。推动职工民主管理，做好离退休干部工作，促进“和谐央行”建设。切实加强安全管理和社会管理综合治理工作。继续抓好节能减排。
第2篇中心支行系统“六五”普法规划从2016年开始实施，到2016年结束。共分三个阶段：
（一）宣传发动阶段：2016年8月底前。各单位要根据本规划要求，结合实际，研究制定实施规划的意见和措施，做好宣传、部署工作。各县支行应在2016年8月底前，将贯彻实施规划的意见和措施报中心支行办公室备案。
（二）组织实施阶段：2016年下半年至2016年。各单位要依照本规划确定的目标、任务和要求，结合实际，制定各年度实施计划，把目标任务分解为具体项目，强化工作举措，明确责任要求，认真组织实施，确保“六五”普法规划全面贯彻落实。各单位应在每年1月底前，将上一年度的法制宣传教育工作总结和本年度的法制宣传教育工作计划报中心支行办公室（作为法制工作总结、计划的一部分一并报告）。2016年中心支行将开展中期检查督导。
（三）检查验收阶段：2016年下半年。为检验“六五”普法工作成效，巩固工作成果，中心支行办公室将在党委统一领导下，具体组织对“六五”普法规划实施情况进行总结验收，对先进集体和先进个人进行表彰。
（一）提高普法认识。开展法制宣传教育是提高全民法律素质，推进依法治国的一项重要基础性工程，是全面推进依法行政、建设法治政府的内在要求，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要保障。未来五年，是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，是基本实现建设法治政府目标的重要时期。党中央、国务院高度重视法制宣传教育工作，批转的“六五”法制宣传教育规划对未来五年法制宣传教育工作进行了全面部署，提出了指导思想、主要目标、工作原则和主要任务。各级领导干部一定要充分认识做好法制宣传教育工作对于提高广大干部依法行政能力和水平，推动科学发展、加快转变经济发展方式、顺利完成“十二五”规划的重要意义，切实增强紧迫感、责任感和使命感，把法制宣传教育工作作为一项重要内容，摆上议事日程，与其他业务工作一样同部署、同检查、同考核，扎实推进。
（二）加强组织领导。中心支行成立“六五”普法领导小组，负责研究审定中心支行“六五”普法规划和年度普法工作计划，部署中心支行普法工作。领导小组下设“六五”普法办公室，负责组织实施“六五”普法规划，编选“六五”普法教材，部署普法学习、经验交流、表彰总结等工作，指导、协调、监督检查和考核验收中心支行系统的普法工作，日常工作由办公室承担。各县支行也应成立“六五”普法领导小组和普法办，并报中心支行普法办备案。普法领导小组、普法办成员如需调整，应及时进行增补并上报备案。
（三）强化协调配合。各单位“六五”普法工作领导小组成员单位要各司其职，构建协调配合的工作机制，共同做好法制宣传教育工作。办公室要督促有关部门落实党委（党组）对普法工作的要求，从整体上协调推进普法工作；组织人事部门在实施干部教育培训中要高度重视法制教育，将普法宣传教育和依法行政的情况作为各单位年度绩效考核的内容之一；宣传部门要完善党委（党组）理论学习中心组集体学法制度，积极部署、督促党的各级组织和全体党员学法活动，及时宣传普法活动中涌现的先进典型；机关党委要组织机关党支部的学法活动；法律事务部门要牵头做好普法办的日常工作，继续坚持领导干部和全员法制讲座制度。各执法职能部门要根据本部门业务实际及业务特点，配合普法办有针对性的开展金融法制宣传教育活动。
（四）完善考评体系。各单位不仅要将法制宣传教育的开展情况作为年度法律事务工作考核的重要内容之一，而且要在文明单位检查验收、年度综合考核、学习型组织和标兵评选等相关考评工作中占有一定权重。要进一步完善法制宣传教育和“法治央行”标准化建设目标管理、任务落实、组织保障、工作成效等评估考核指标体系，力求可量化、可操作；要认真组织对规划实施情况进行年度考核、阶段性评估和专项督查，将考评结果与奖惩挂钩，建立健全激励机制，及时总结推广典型经验。
（五）落实经费保障。各单位要把普法工作经费纳入本单位费用预算，根据本单位的费用预算整体水平，合理制定普法、依法治行工作经费的开支项目和标准，保证上级行和地方政府指定普法教材的及时、足额征订，以及其它法制宣传教育活动的正常开展。
（六）重视调查研究。各单位要结合法制宣传教育的深入开展，有针对性、经常性地开展调查研究，重点围绕基层人民银行法制宣传教育工作如何实现长效化，如何更好地服务中心工作、促进履职水平的提高，如何推动金融消费者教育取得实效等课题开展调研、及时把握法制宣传教育工作的发展规律，不断更新工作理念，创新方式方法，完善工作机制，创优普法效果，推动法制宣传教育与“法治央行”标准化建设相互促进、相互提高。
第3篇一、指导思想
深入贯彻科学发展观，结合中心支行实际，以落实《纲要》为主线，围绕“推进依法行政、建设法治央行”的目标，坚持法制教育与法治实践相结合、依法行政与依法履职相结合、依法治行与提高行政效率相结合，进一步改进行政配套制度，大力推进行政决策科学化、民主化、规范化，不断完善工作机制、提高行政执法效能，做到对外依法行政、对内依法管理、人人依法办事，为正确履行基层央行职责，促进地方经济与社会健康发展创造良好的金融法治环境。
二、工作目标
经过5年的努力，中心支行系统各项工作力争全面实现规范化、标准化、法治化，领导方式、管理方式切实实现科学化、民主化、法治化，依法行政、依法治行能力和水平显著提升，普法成效进一步显现。
履职正确。正确运用经济和法律手段管理金融，各科室、各支行忠实履行《中国人民银行法》和有关法律法规赋予人民银行分支机构的各项职责；
机制完善。各项配套规章制度并得到有效执行，基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，权责统一的决策机制和高效完备的行政监督机制；
普法有效。干部职工法制意识进一步提高，依法行政的理念和能力普遍增强，金融法律、法规得到全面、正确实施，金融秩序得到有效维护，崇尚法律、遵守法律、维护法律的氛围浓厚；
环境优化。社会公众金融法制意识进一步增强，形成遵守金融法律、法规和规章的行为习惯，营造安全有序、和谐稳定的金融法治环境。
三、工作原则
（一）领导带头原则。党员领导干部要重视和带头学习法律法规，依法行政、依法管理、依法决策，充分成为法治央行创建的源动力，成为依法行政的典范。
（二）服务中心原则。紧紧围绕人民银行工作目标，安排和落实中央银行各项法治工作任务，服务金融改革，服务金融稳定发展大局，彰显浓厚的中心支行个性化特色。
（三）系统联动原则。实现中心支行、县支行系统联动，形成中心支行、各支行相关职能部门分工负责、齐抓共管、整体联动的格局。
（四）注重实效原则。做到贴近实际、贴近职工、贴近工作中心，杜绝形式主义。采取形式多样、切实可行的工作方法，增强工作的针对性和实效性，不断提高干部职工的法制素养和依法行政的能力。
（五）循序渐进原则。按照既定的活动安排，组织不同层面的“法治央行”推动活动，分步实施、层层推进，形成人人参与的良性局面，促进“法治央行”活动不断走向深入。
四、主要任务
（一）加强统筹谋划，丰富运行载体，进一步提高法治央行建设融合度。
一是加强统筹谋划，推动多维联创。进一步加强“法治央行”建设的组织与推动工作，促进“法治央行”建设与政风行风建设、文明单位建设、内部控制建设和争先创优工作的结合，提高全体干部职工对“法治央行”建设的认知度和参与度。（办公室牵头，监察室、宣传群工部、内审科、人事科配合）
二是细化工作任务，夯实创建基础。认真对照“法治央行”建设标准，结合业务发展，按年研究制定“法治央行”建设任务分解表，细化分解任务，落实责任部门，明确完成时限。（办公室）
三是创新工作载体，推进主题活动。围绕普法、学法、执法，积极开展多种形式、内容丰富的主题活动，引导“法治央行”建设与各类创建活动和业务工作的融合。（办公室）
（二）加强制度建设，完善工作机制，进一步提高依法行政工作协同度。
一是完善规章制度，加强制度落实。进一步健全或细化中心支行依法行政各项配套制度，修订中心支行“法制央行”建设工作手册，促进各项规章制度的落实。（办公室、相关职能部门）
二是完善工作机制，规范内部管理。进一步完善行政决策机制，加强重大行政决策出台前的合法性论证，加强对行政决策的社会效果和执行情况跟踪，努力预防和减少行政争议，及时解决决策实施过程中的各类问题。（办公室、相关职能部门）
三是整合外部资源，推进依法行政。加强与内外部交流与沟通，完善金融法制联动机制，努力营造良好的金融法治环境。（办公室、相关职能部门）
（三）加强方式创新，深化学用结合，进一步提高金融法制宣传影响度。
一要注重工作思路创新，加大普法工作力度。要坚持将金融法制宣传教育与依法行政实践相结合，力促普法工作实现“四个转变”，即：普法宣传对象由“小系统”向“大社会”转变；普法宣传目标由“重形式”向“求实效”转变；普法宣传方式由“单一型”向“综合型”转变，普法宣传频率由“集中式、规模化”向“渗透式、日常化”转变，着力推进普法工作制度化建设。（办公室）
二要注重方式方法创新，加大全员法制教育力度。要面向领导干部，抓带头学，提升领导干部学法用法能力；面向执法人员，抓重点学，提高执法人员执法水平；面向广大职工，抓普及学，提高全员法律素质。同时做到普及性与针对性相结合、学法与用法相结合、普法
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