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深度报告：南海已经发生了翻天覆地的变化
作者：边驿卒
2016-03-08 第305期
在南海这个舞台上，曾经有过殖民侵略，有过非法侵占，现在又有人兴风作浪，还有人炫耀武力。但是就像潮水来了又退去一样，这些图谋最终都不会有结果。历史终将证明，谁只是匆匆过客，谁才是真正的主人。
2016年3月8日，外交部长王毅举行记者会。
英美记者的问题，都和南海有关。路透社记者问，什么时候允许外国人（包括外国记者）访问中国的南海岛礁？CNN记者问，菲律宾在海牙常设仲裁法院针对中国提出的一个诉讼案，5月份宣判而且可能胜诉，中国怎么办？
王毅说：
南沙群岛是中国的固有领土，只要是炎黄子孙，都守土有责。我们从来没有，也不会提出新的领土要求。
中国在自己岛礁上建设防御设施，这是国际法赋予的自保权和自卫权。
中国不是在南沙最早部署武器的国家，也不是部署武器最多的国家，更不是军事活动最频繁的国家。
中国在南沙岛礁上不仅建设必要的防御设施，更多的是民用设施，是向国际社会提供公共产品。
南海是目前世界上最安全、最自由的航道之一。但航行自由并不等于横行自由。 更为掷地有声的一句是：
“在南海这个舞台上，曾经有过殖民侵略，有过非法侵占，现在又有人兴风作浪，还有人炫耀武力。但是就像潮水来了又退去一样，这些图谋最终都不会有结果。历史终将证明，谁只是匆匆过客，谁才是真正的主人。”
是的，过去一年，有人在南海兴风作浪，有人在南海耀武扬威。但中国也没有闲着：这一年，中国在南海以史无前例的速度吹填建设了多座岛礁；这一年，中国在南海举行了规模超过英阿马岛海战的战役级军演。南海是风急浪高，但局势已经天翻地覆，攻守势易。
南海发生了什么？中国为了维护这块祖宗之地又做了什么？凤凰网独家梳理相关信息，从新闻碎片中打捞一份南海局势变化报告。
一、各国都在造岛 中国造得比较大
中国空姐在南海自拍
2016年1月6日，几个中国的空姐在永暑礁上欢快地拍照。她们花了两个小时从海口起飞，到达了1400公里外的中国最南端的机场。在一年多前，从中国大陆出发到达永暑礁至少要乘船数十个小时，而目前永暑礁土地的绝大部分还是一片汪洋。空姐的几张照片，映射出了南沙岛礁一年来发生的巨大变化。
在2014年末的一场外交部新闻发布会上，有人问中国在南海开始大规模填海造岛作业，中方为何这么做，有什么目的。
外交部发言人华春莹表示，中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，中国在南沙群岛有关岛礁滩沙的活动是中方主权范围内的事情，无可非议。中国在有关岛礁的建设活动主要是为了改善驻岛人员的工作和生活条件。在随后的发布会上，她又补充道，南海岛礁建设也包括满足必要军事防卫需求设施。 那么南海岛礁的现状如何，中国又造了些什么呢？
根据美国国防部2015年发布的《亚太海上安全战略》，截止2015年7月，南海各方共在南海通过填海制造了约1214万平方米土地。其中越南约占32万平方米、马来西亚约占28万平方米、菲律宾约占57万平方米、台湾地区约占3万平方米。根据此份报告声称，中国大陆已经通过填海制造了超过1174万平方
米的土地，其面积是剩下所有国家和地区填海面积总和的17倍。此外，《亚太海上安全战略》中还提及，中国大陆只花了不到20
个月的时间就通过填海制造了南海这个有40年填海历史的海域超过95%的土地。
虽然美国所发布的《亚太海上安全战略》带有自身的政治目的，其公布的数据可能有夸大和虚构的成分，但以上信息可以说明三个问题：
第一：南海周边国家和地区几乎都在进行填海造岛作业；
第二：南海周边国家和地区填海造岛由来已久，而中国在最近才开始这项作业； 第三：中国填海造岛的速度和规模远超其他各方。
中国在南海都进行了哪些建设，建设的有多快，根据亚洲海事透明度倡议组织CSIS等多个国内外机构提供的图片可以一窥南海岛礁的建设情况。【南海问题发布会】
这是越南在实际控制的敦谦沙洲(Sand Cay)进行的填海造岛工程对比图。左边是2011年的图像，右边是2015年的图像。可以看出在越南在岛礁的右侧进行了明显的岛屿扩建工程。
敦谦沙洲(Sand Cay)当前的面积约为21000平方米。
当前面积约为2.74平方公里的永暑礁是中国在南海进行施工作业的几个岛礁之
一。现在永暑礁上建成了3000米长的飞机跑道，另据环球网引述“亚洲海事透明倡议”的信息，中国在永暑礁上的设施还有包括1个小型港口，2个直升机起落坪，3个卫星通信天线，1个大型的多层设施，1座灯塔，1个拥有44块电池板的太阳能发电场和2座风力发电机等等。【南海问题发布会】
这是
2014年9月时永暑礁的卫星图片。可以看见图片的右上方已经有工程船只在进行施工作业。
这是2015年3月时拍摄的永暑礁卫星图片，吹填后岛礁的外形已经大致清晰。
冷战后美国南海政策的演变及其根源
作者：周琪 来源：《世界经济与政治》2014年6期
摘要：美国的南海政策在冷战后逐渐发生了变化。1990－1994年期间，美国对南海问题的基本政策是，对各方领土要求的合法性不持立场，只强调用和平手段解决领土纠纷，同时关注南海的航行自由。从1995年中菲美济礁争端开始，美国对南海问题的关注程度逐步加深，但不认为其航行自由受到阻碍，因此还没有改变在南海领土问题上不选边的立场。然而，以2010年7月希拉里·克林顿国务卿的河内讲话为转折点，美国的南海政策发生了实质性改变，从“观察”转变为“干预”。美国不仅对其在南海航行自由的担忧加剧了，在南海领土问题上也实际上做了选边。由于美国全球战略的实现依赖于它在世界各地无阻碍地投放兵力的能力，海上航行自由对于美国来说是生命攸关的利益。随着美国做出把其战略重心转向亚太地区的决定，在南海的航行自由变得对它尤为重要。因此，当南海领土主权问题与在南海的国际航行自由问题叠加在一起时，它就不再仅仅是一个“第三方因素”，而成为一个直接关系到美国核心利益的问题。美国政府内部已经就在南海问题上对中国采取更加强硬的立场形成了共识，中国对此应有所准备。
一 引言
冷战结束以来，在很长的一段时间里，国际上普遍认为在东北亚地区和台湾海峡可能发生冲突并导致常规战争。但近年来，许多人认为另一个冲突正在东南亚的南海显现。在他们看来，南海可能成为一些小国与中国之间政治、经济和军事争端的根源。不仅这一地区的国家，其他与这一地区有贸易往来或对勘探和开发石油、天然气有兴趣的国家，都对南海地区的和平与稳定以及航行和飞越自由有极大的关切。 东南亚地区已经出现了各国军事装备的明显增长。为了对未来南海地区可能发生的冲突做好充分准备，在过去的十几年里，东南亚国家的武装力量获得了第四代战斗机、潜艇、空对空和空对地导弹护卫舰、两栖攻击艇、反舰巡航导弹以及命令—控制—通信—计算—情报—监视和侦察(C[4]lSR)系统。印度尼西亚和马来西亚进口的武器在2000－2010年期间分别增加了84％和722％。越南为购买6艘俄罗斯潜艇开支了20亿美元，为购买俄罗斯喷气式战斗机开支了10亿美元。马来西亚不久前开放了在婆罗洲的潜艇基地。菲律宾2011年支出了1.18亿美元购买一艘巡逻舰和6架直升机，旨在为壳牌菲律宾公司的天然气合资开发提供安全环境。泰国对海洋也有相当大的兴趣。为了保护其沿海的石油和天然气资源，它从美国和英国购买了护卫舰，从中国购买了海岸巡逻艇，并同德国谈判购买其翻新的潜艇。东南亚对南海有主权要求的国家彼此之间也存在对抗，例如，1999年马来西亚空军在中国也申明拥有主权的榆亚暗礁驱逐了菲律宾空军的飞机；20世纪90年代马来西亚和印尼军舰在西里伯斯海因西巴丹和利吉丹群岛发生了冲突，2008－2009年因安巴拉特群岛发生冲突。这两个国家都增加了在沙巴附近水域的部署。[1]
美国的南海政策对于南海局势和东南亚国际关系来说举足轻重，随着南海主权争端的加剧，美国的南海政策在国际上日益受到人们的关注。但是，即使是在美国，研究者们对美国的南海政策一般也只是泛泛而谈，强调美国在南海问题上持有一贯立场。如果再向他们深究根据是什么，却鲜有人回答得上来。为了能够更好地在南海问题上同美国进行博弈，维护中国的国家利益，我们有必要准确地解读美国的南海政策和意图以及美国的南海政策是否发生过变化，发生了怎样的变化，其中的原因是什么。本文将对此做出分析。
二 持中立立场(1990－1994年)
冷战结束初期，1990－1994年期间，美国对南海问题的基本政策是，不对各方领土要求的合法性做出判断，只强调用和平手段解决领土纠纷，同时关注南海的航行自由。
早在20世纪70年代的冷战时期，南海岛屿争端就被认为是潜在的亚太地区热点问题。不过，在整个20世纪70－80年代，对于美国来说，它从未成为一个安全问题。1972年美国总统尼克松访华以及中美之间达成《上海公报》，表明中美为了各自的利益建立起了共同应对苏联扩张主义的战略伙伴关系。1973年6月4日，美国参议院通过了一个法案，停止对美国在越南军事行动的拨款。紧接着在同年7月，越南共和国政府宣布它与一些石油公司达成了在主要位于南海西部边缘地区进行石油开发的8个合同，其中包括同壳牌、埃克森、美孚和加拿大石油公司的合同。1973年9月，越南共和国将南沙群岛的一部分划归为一个行政单位，越南共和国政府至少在南沙群岛的五个岛屿上驻有军队。1974年1月17－20日，中国夺回了西沙群岛。美国对中国行动的反应是保持沉默，而且美国海军的作用仅限于帮助越南共和国撤出这些岛屿。[2]美国国务院表示，南海冲突应在“有主权要求的国家之间自行解决”。1980年，美国国防部在给
国会的年度报告中几乎没有提及南海，只是在谈到苏联在金兰湾和岘港的利益以及南海将如何使“美国第七舰队在协防日本联络线的任务复杂化”时才谈到南海。[3]
虽然越南在1978－1982年试图从中国手中夺取这些岛屿，但中国一直保持着对西沙群岛的有效控制。1975年4月11日，越南民主共和国夺取了在越南共和国军队控制下的六个南沙岛屿。此后，直到1992年，南海岛屿的主权争端主要发生在中越之间。
在冷战结束后的最初阶段，尽管由于冷战的结束、美国眼中的“中国人权问题”使中美关系降到了20世纪70年代初以来的最低点，美国对南海问题的态度依然是相当冷淡的。美国在1991年发动了第一次海湾战争，之后又在波黑、索马里、科索沃采取了军事行动，在这一过程中，美国的注意力并没有放在南海上。
从1992年起，与南海有关的情况出现了一些变化。1992年2月，中国通过了《中华人民共和国领海及毗连区法》，重申对南海所有岛屿的主权。越南在东南亚的地位也发生了变化：1991年10月23日，在巴黎和会上达成了全面政治解决柬埔寨问题的协定，它标志着延续了13年的柬埔寨战乱从此结束。1992年7月，越南正式加入《东南亚友好合作条约》，从而不再被东南亚地区的其他国家视为敌对国家。1995年7月，越南成为东盟成员国。
也是在1992年，一个名不见经传的美国公司——克里斯通能源公司(Crestone Energy Corporation)同中国海洋石油公司签署了一个名为“万安北－21”石油开发合同，合同规定双方将在南沙群岛西南部万安滩附近的“万安北－21”合同区进行石油开发。该合同于1992年5月22日获得了中国政府的正式批准，并于1992年6月1日开始被执行。该合同是中国在南沙群岛海域的第一个石油合同。[4]引人注目的是，美国驻华使馆的官员出席了合同的签字仪式。但是，美国国务院发言人解释说，克里斯通是一家私人公司，美国在其同中国的合同问题上不持立场，美国使馆官员出席签字仪式不应被解释为美国支持中国对南海领土主权的要求。鉴于在南海存在着相互竞争的领土主权要求，美国的立场是，有关国家应当用和平方法自己解决它们之间的分歧，美国强烈反对使用武力来解决南海的领土争端，同时关注在南海的航行自由。[5] 事实上，在1995年之前，南海问题很少成为美国国务院新闻发布会和国会听证会的主题。从另一个事实也可以看出这一点：在1990年美国国防部向国会提交的关于东亚的报告中，基本上没有提及南海问题。在1992年的报告中，南沙群岛只被简短地提到是东亚和太平洋地区不稳定的九个潜在问题之一，但并没有被视为迫在眉睫的问题。在1992年3月的一次美国同马来西亚、菲律宾、印尼和日本的对话中，美国东亚事务助理国务卿理查德·所罗门(Richard Solomon)表示，美国对南沙群岛不负有特殊责任，中国在2月25日宣布其对南沙群岛的主权，不过是中国长期以来的立场。美国驻菲律宾大使弗兰克·威斯纳(Frank Wisner)也说，虽然美国反对用武力支持对南沙群岛的主权要求，但美国在这一地区发生冲突时所能做的是有限的，而且他并不认为南沙群岛将会成为下一个爆发点。[6]根据美国副国务卿罗伯特·佐利克(Robert B. Zoellich)的说法，美国在南海问题上的立场没有改变，仍然是不对领土要求的合法性做出判断，只是要求维持航行自由和支持用和平手段解决领土纠纷。[7]
三 关注程度加深(1995－2009年)
第二个阶段是1995－2009年。在这一阶段，美国对南海问题的关注程度逐渐加深。不过，美国仍然认为它所关注的航行自由并没有受到阻碍，因此它没有改变在主权问题上不选边的立场，只是要求各方用和平手段解决领土争端。
有评论认为，在克林顿政府时期，美国在东南亚的安全目标和美国支持这些目标的行动显示：“美国并没有选择对南海领土争端做仲裁，而是选择做一名观察者”。[8]不过，美国对南海的关注度在1995年中国同菲律宾关于南海美济礁的争端中明显加深。在此之前，东盟作为一个集体首次在南海问题上表达官方立场是在1992年。在当年7月于马尼拉召开的东盟六国外长会议上，菲律宾利用东道主的身份号召尽快解决南海的领土争端，在《东南亚友好合作条约》的基础上建立一套关于南海的行为准则。会后，东盟六国——文莱、菲律宾、印度尼西亚、新加坡、马来西亚和泰国签署了《关于南中国海问题的东盟宣言》。1995年3月18日，东盟再次采取统一行动，发表了一个声明，号召所有有关方遵守《关于南中国海问题的东盟宣言》。1996年，东盟外交部长在一项联合声明中号召把“南海行为准则”作为地区长期稳定的基础。1998年12月在河内召开的第六次东盟峰会上，菲律宾被授予起草“南海行为准则”的任务。
1995年2月，菲律宾指责中国在美济礁上修建建筑物，中菲之间的冲突由此而起。同年2月到7月，
在历次美国国务院的新闻发布会上，南海问题被多次提及。[8]美国此时关注的焦点仍然是用外交手段来解决领土争端，不使南海地区的和平与安全受到破坏。美国最初对美济礁事件的反应是发表温和的声明，表示对航行自由的担忧，希望和平解决领土争端。1995年4月19日，美国副国务卿尼古拉斯·伯恩斯(Nicholas Burns)表示：美国对所有六个对南海岛屿有主权要求的国家都有接触，并有定期会谈。美国国务卿沃伦·克里斯托弗(Warren Christopher)也对中国外长钱其琛直接表明了美国的立场，并就这个问题进行了详细讨论。[10]
1995年5月10日，当中菲之间在美济礁问题上处于紧张状态时，美国国务院发言人克里斯丁·谢利(Christine Shelly)宣读了一份关于南海问题的正式声明，这是一份重要声明，它包含了现在被人们所熟知的美国的基本原则：第一，美国反对使用武力。第二，美国在维持这一地区和平与稳定方面有始终不变的利益。第三，维持航行自由和符合国际法的海上行动自由是美国的根本利益。第四，美国对相互竞争的领土要求的法律优劣不持立场。
这篇声明表示，美国担心在南海的单边行动和反应模式增加了这一地区的紧张状态，美国强烈反对使用武力和武力威胁来解决相互竞争的领土主权要求，并敦促所有有领土主权要求的国家自我约束，避免采取使局势不稳定的行动。该声明提出：“美国在维持南海地区的和平与稳定方面有始终不变的利益。美国号召有领土主权要求的国家加强外交努力，考虑所有当事方的利益，以解决有关问题并加强地区和平与繁荣。美国愿意以有领土主权要求的国家认为有帮助的任何方式给予支持„„美国重申它欢迎1992年东盟关于南海的声明。维护航行自由是美国的根本利益。所有船只和飞机在南海不受阻碍地航行和飞行，对于包括美国在内的整个亚太地区是不可或缺的„„美国对有关南海各种岛屿、礁石、环礁和码头的相互竞争的领土主权要求在法律上的优劣不持立场。但是，美国对不符合包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法的对南海海洋领土主权的要求和对海上活动的限制表示严重关切。”[11]
谢利强调，美国在和平处理争端方面有很大的利益，在航行自由方面有根本利益。南海的紧张局势在过去的两周内有所减弱，但过去几个月里，在南海的一系列单边行动及其引起的反应，如开火和扣押渔船事件，导致了日益增加的危险，包括武装冲突的危险。谢利拒绝说明是哪个国家威胁了航行自由，而是表示，“这份声明是针对所有有领土主权要求的国家的”。她还表示，如果说这份声明中有什么新的东西的话，那就是这是一份“更为强烈的声明”，“更为强烈地表达了我们的担忧”。[12]
在中国方面，中国外交部发言人沈国放于1995年5月16日发表讲话指出：“5月13日，在菲律宾军方的策划和组织下，菲方两艘军舰和一艘运载菲律宾和外国记者的游船编队驶往南沙群岛美济礁进行所谓的‘采访’活动。此前，中国外交部和中国驻菲律宾大使馆曾多次向菲方提出严正交涉，要求菲方取消这次挑衅性行动。5月13日凌晨，菲律宾海军一艘配有两架军用直升机的4000吨级登陆舰和一艘配备7门大炮的护卫舰所组成的编队，掩护一艘轮船，企图闯入美济礁潟湖区，轮船上载有国际媒体的记者。正在美济礁值勤的南海渔政总队34号船在接到上级命令之后，对该船进行了拦截和喊话阻止，在双方对峙了8个多小时之后，菲律宾的轮船退却。”[13]
美济礁事件之后，美国国务院官员被多次问到假如中菲之间发生了武装冲突，美国同菲律宾的安保条约是否会延伸到南沙地区，而每一次，国务院的官员都用不做此假设来回避。例如1995年5月17日，副国务卿伯恩斯声明：“美国不是争端的一部分，因此我不想对此做预测，也不预测这一冲突会扩大。”[14]同年7月25日，亚太事务助理国务卿温斯顿·洛德(Winston Lord)表示：“我不认为任何人猜测可能发生的事情是明智的”。[15]
1995年2－5月，美国国务院东亚与太平洋事务局内部对美国的南海政策有大量辩论，一种观点认为，美国的政策过于被动，基本上是对中国的行动做出反应。而且美国在过去的十年中都没有认真地重新考虑过其南海政策，美国在菲律宾军事基地的政策却发生了变化：1991年9月16日，菲律宾参议院投票决定美菲军事基地协定不再续约。随着冷战的结束，美军在1992年撤离了苏比克海军基地和克拉克空军基地，把该地区的军事力量转移到了关岛、冲绳和横须贺等军事基地。持这种观点的人主张，美国应更多地鼓励在东盟和中国之间制定行为准则，以便在发生严重冲突时，能够依此来进行规范，并建议对中国做出态度鲜明的谴责。然而，当时负责亚太事务的助理国务卿洛德没有接受这种观点，他认为，美国同中国之间有太多的利益交错，美国在许多方面需要中国的合作，如果国务院发表一个谴责中国的声明，一定会给中美关系带来负面影响，从而损害美国的利益。于是国务院的表态只是申明了一些原则，如尊重国际法、用和
平方法解决争端等。[16]
鉴于国务院的态度，美国军方中有人指出，“1996年克林顿政府的亚太事务助理国务卿温斯顿·洛德承诺美国不担当领导，而是跟随”。他们认为，美国在中东和平进程中、在关于朝核问题的四方会谈中、在代顿和平协议中的作用，是美国领导地位和维持和平行动的例证。然而，“在南海争端中，美国一直是在观察、倾听，偶尔对担忧和问题做评论”，其消极行动削弱了美国的朋友和盟友对美国承担和平与稳定责任的信心。他们说：“对南海争端保持沉默损害了美国的其他目标，尤其是美国想要成为可靠的安全伙伴。亚洲领导人把美国的行动看做是对他们的人民和政府视为重要的事情的漠不关心或不感兴趣。亚洲国家中的武器竞争、新安全安排、公共和私人申明都反映出东南亚国家领导人对美国承担地区稳定与安全责任的信心下降了”。[17]
可以说，美国此时最大的关切仍然是南海领土争端问题的和平解决，只要不对航行自由构成威胁，美国就不认为是需要进行干预的重大问题。
1998年，菲律宾挑起了第二次美济礁事件。这一次，美国众议员达纳·罗尔巴克尔(Dana Tyrone Rohrabacher)要求国务院为其对美济礁的考察提供便利。美国国务院曾以安全和其做法没有先例为由，劝阻他不要成行，但是罗尔巴克尔坚持自己的想法，并向国务院正式提出要求。为此，国务卿克里斯托弗向菲律宾政府转达了他的要求，在菲律宾政府的安排下，1998年12月罗尔巴克尔搭乘菲律宾空军C－130飞机巡视了美济礁，并在之后展示了他拍摄到的中国军舰和中国在美济礁修建永久性设施的照片。他发表言论说：“当我们飞过上空时，看到中国人正在拼命建造这些防御工事。我们看到焊光闪烁，看到恐惧与不祥之兆。中国人把军舰派到这里，为的是夺取一个邻国的领土”。[18]这一举动被国际上看做是美国国会支持菲律宾立场的象征性事件。
然而，美国国防部1998年11月发布的《东亚及太平洋地区安全战略》(The United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region)完全没有提及南海问题。虽然菲律宾政府做了极大的努力，但它并未能使美国承诺在领土争端中站在它一边，菲律宾对中国继续占领美济礁的抗议也没有争取到国际社会的支持。[19]1999年2月11日，美国国务院副发言人詹姆斯·福利(James Foley)在一次新闻发布会上仍然表示，虽然中国在南海有主权争议的岛屿上进行建设是潜在的单边挑衅行为，但这种做法“远没有阻碍航行自由”，并且表示，“我们注意到有领土主权要求的国家过去在南海问题上的声明，包括1997年12月中国和东盟的联合声明，它们已经表示愿意通过和平方式并根据普遍承认的国际法来解决领土争端，包括1982年《联合国海洋法公约》。美国敦促中国和其他有领土主权要求的国家运用所有适当的外交渠道来解决争端”。[20]
1999年2月12日在众议院国际关系委员会东亚和太平洋事务小组委员会举行的听证会上，美国负责亚太事务的助理国务卿斯坦利·罗斯(Stanley Roth)作证说，中国在南海的军力“并不是主要的安全威胁”。美国更愿意同东盟一起努力通过印尼领导的有关南海问题的研讨会或东盟地区论坛来解决南海问题。[21]鉴于美国的表态，菲律宾国防部长安吉洛·雷耶斯(Angelo Reyes)将军公开声明，尽管菲律宾和美国之间有共同防务条约，但菲律宾不能依赖美国来进行防卫。[22]1999年3月11日，负责公共事务的助理国务卿詹姆斯·鲁宾(James Rubin)声明，美国的利益是在南海维持和平与稳定以及航行自由。
[23]2000年1月7日，亚太事务助理国务卿罗斯同样强调，虽然在南沙群岛进行的军事设施建设是美国所担忧的，但它还没有构成对航行自由的阻碍和威胁，因为所有各方都表示它们不试图阻止国际航行自由。
[24]
进入21世纪之后，美国对南海问题的关注进一步加强。2000年5月24－25日在吉隆坡举行的第15次东盟与美国的对话中，美国官员指出，南海仍然是一个潜在的冲突之地。尽管美国欢迎有关各方努力用和平手段解决分歧，但它也敦促采用其他步骤来促进南海的稳定。2000年7月，美国参加第七届东盟地区论坛的官员建议在讨论的问题中包括南海问题，并且建议，除了中国同东盟的对话之外，还应考虑采用其他有用的多边渠道。在这次论坛上，中国外长唐家璇首次表示了中国对美国的联合军事演习的关注，提出亚洲地区有增无减的联合军事演习“逆流而动”，“抵消着本地区建立信任的努力，不利于地区的安全与稳定”。[25]中国也向美国、菲律宾和其他国家提出了不要在敏感地区(即在南沙群岛周边或邻近地区)举行联合军事演习的要求，认为这些联合军事演习使南海地区的气氛更为紧张，成为这一地区安全局势的新的干扰因素。
2001年九一一事件发生后，中美关系得到了改善，但该事件同时也对亚太地区产生了其他一些重要影响：美国加强了在南海的军事存在，开始了在中亚的军事存在，并加强了同印度的军事关系；此外，恐怖主义袭击扩大了日本和印度在南海的战略存在。这些新的发展将对未来整个南海局势产生影响。
美国同其盟国菲律宾、泰国以及其他友好国家如新加坡的关系得到进一步加强，同越南和马来西亚的关系也有所改善。正如一位评论者所说，“美国人得到了它一直想要在东南亚得到的东西，他们现在有了与愿意保持海洋通道开放的国家的双边关系。”[26]在九一一事件发生之后，菲律宾立即对美国提供了充分的和无条件的支持，允许美国使用克拉克空军基地和苏比克海军基地。2001年11月，菲律宾总统为纪念《美菲共同防御条约》50周年而访问了美国，在访问期间，小布什总统强调确保两国维持面向21世纪的牢固防御伙伴关系的紧迫性，两国领导人也同意通过增加训练、演习和其他联合行动来加强同盟关系。自九一一事件以来至2003年，美国向菲律宾派出了650人的军队，包括特种部队，帮助菲律宾加强其武装力量来同恐怖主义做斗争，并考虑以某种形式恢复在菲律宾的基地。
九一一事件也为美国和越南提供了改善彼此安全关系的机会。2001年12月10日，美国和越南的双边贸易协定生效。越南谴责恐怖主义袭击，并支持美国领导的全球反恐联盟。此外，越南接受了美国提出的要求，愿意帮助控制与恐怖主义有关的金融交易，允许某些因天气原因而改变航线的美国飞机飞越其领土。2002年2月，在河内举行的新闻发布会上，美国太平洋司令丹尼斯·布莱尔(Dennis Blair)表示，他曾同越南高级官员讨论过“越南更多地参与地区军事行动的可能性”。[27]
马来西亚、泰国、新加坡、印尼也都对美国的反恐战争给予了支持。总的来说，在九一一事件之后，东南亚地区的国家、安全对话机制和组织都把它们的关注焦点转向了反对恐怖主义和相关的合作措施。
[28]
此时，美国对中国的地区政策还有许多正面评价。例如2005年9月15日，美国国务院东亚和太平洋事务高级顾问詹姆斯·基斯(James R. Keith)在对美国国会中国经济与安全审查委员会的证词中，对中国更加透明和更加全面地参与地区政策表示了赞赏。他提到2004年中国建议把2003年10月中国加入的《东南亚友好合作条约》变为“南海行为准则”，并建议在军事官员之间进行合作，还提到中国不久前与越南和菲律宾达成了在有争议的南沙群岛进行联合勘探的协议。他认为，中国的目标是更为彻底地融入地区体制，并运用其日益增长的权力来影响地区对话和互动的发展。这是理想的和积极的发展，从长期来看，将对地区稳定和地区军事关系透明度的提高做出贡献。美国不寻求把中国，也不希望把自己排除在整个亚太地区稳步发展的对话和一体化之外。[29]
然而，从2009年开始，南海问题开始成为美国全球事务和亚太事务的关注重点之一。关于南海政策的美国重要官员的讲话、国务院的新闻发布会、国会的听证会急剧增多。而对南海问题关注的天平也开始从南海领土争端的和平解决向美国在南海的航行自由倾斜。这从2009年7月15日美国国务院东亚和太平洋事务助理国务卿帮办斯科特·马西尔(Scot Marciel)在参议院外交委员会听证会上的证词中可以解读出来。[30]
在马西尔的证词中，他继续强调美国在南海领土主权问题上不选边，即对南海岛屿、礁石和环礁等的陆地主权归属，或产生于这些陆地的海洋地区(如领海)归属不选边。但是，美国对“领海”或对任何非陆地的海洋区域的主权要求存在着担忧。因为在它看来，这些海洋主权要求不符合国际法。此外，美国“无瑕”号海洋监测船在航行中所遇到的中国渔船的“干扰”，体现了中国对在自己的专属经济区内其他国家船只行动的法律权利的理解，而且美国认为中国用了“不安全”的方式(干扰航行的方式)来申明自己的海上权利。
马西尔强调说，许多国家对南海有领土主权要求，这些要求引起了一个对于国际社会来说重要的问题，即有关海上航行和海洋资源准入的问题。中国对南海主权的要求，包括南海领土边界以及无论是对整个南海海域的领海要求还是仅仅对南海陆地的领土主权要求，存在着相当大的模糊性。在过去，这一模糊性对美国的利益几乎没有影响，所以美国并不在意领土主权要求本身，只要争议各方能够和平解决争端。但是现在，美国感到这一模糊性从以下两个方面影响了美国的利益：一是影响了美国在南海的航行自由。在美国看来，虽然中国一再强调美国在南海的航行自由并没有受到阻碍，但是美国的“无瑕”号海洋监测船在执行“符合国际法的日常行动”时，在南海的国际水域多次受到中国渔船的“骚扰”，使双方的船只都处于危险之中，干扰了航行自由，“中国没有表现出对其他国家船只安全的尊重”。[31]美国就此对中国政
周琪：美国的南海政策缘何趋于强硬
发布时间:2014-08-08 09:58 作者:周琪 字号：大 中 小 点击: 5049次
近年来，南海问题已经成为亚太地区的一个热点问题。国际上许多人认为，南海是亚太地区最有可能爆发冲突的地区之一，而美国的南海政策是影响南海局势和亚太地区国际关系的关键因素。因此，准确分析和把握美国的南海政策是中国制定有效应对之策的前提。
冷战后美国南海政策的演变
仔细分析冷战结束以来美国的南海政策，可以发现，它大致经历了“持中立立场”、“关注度加深”和“实际上的选边站”三个阶段，其政策取向逐渐由“观察”调整为“干预”。
一、1990—1994年 持中立立场
冷战时期，美国从未把南海岛屿争端看作是一个安全问题。1974年1月，当中国通过自卫反击战将越南军队赶出西沙群岛时，美国的反应是保持沉默。此后，直到1992年，对南海岛屿主权的争端主要发生在中越之间。冷战结束后初期，美国的关注力主要放在了亚太地区之外的海湾、巴尔干、索马里和科索沃等地区，南海并不是其关注重点。
1995年之前，南海问题很少成为美国国务院新闻发布会和国会听证会的主题。在1990年美国国防部向国会提交的关于东南亚的报告中，基本上没有提及南海。在1992年的报告中，南海只是被说成是可能造成东亚和太平洋地区不稳定的九个问题之一，而且并没有被视为迫在眉睫的问题。1992年，美国东亚事务助理国务卿理查德?所罗门表示，美国对南沙群岛不负有特殊责任，中国当年2月25日宣布其对所有南沙群岛的主权，不过是中国的长期立场。时任副国务卿罗伯特?佐利克申明，美国在南海问题上的立场没有改变，仍然是不对领土要求的合法性作出判断，只是要求维护航行自由和用和平手段解决领土纠纷。[1]
二、1995—2009年 关注度加深
在克林顿执政期间（1993—2000年），美国军方中有人批评道：“克林顿政府时期，美国没有选择在南海领土争端上做仲裁，而是选择了做一名观察者。”[2]不过，美国对南海的关注度在1995年中国和菲律宾关于南海美济礁的争端发生后才明显加深。菲律宾指责中国在美济礁上修建建筑物，中菲之间的冲突由此而起。美国最初对美济礁的反应是做出温和声明，表示对航行自由的担忧，希望用和平手段解决领土争端。
1995年5月10日，当中菲美济礁之争激化时，美国国务院发言人宣读了一份美国关于南海问题的正式声明，它包括了现在人们所熟知的美国的一些基本原则：美国反对使用武力解决领土争端；美国在维持亚太地区和平与稳定方面有始终不变的利益；维护航行自由和符合国际法的海上行动自由是美国的根本利益；美国对相互竞争的领土要求的法律优劣不持立场。美国国务院发言人表示，如果说这份声明中有什么新东西的话，那就是，这是一份“更为强烈的声明”，“更为强烈地表达了我们的担忧”。[3]
实际上，在此之前，国务院东亚与太平洋事务局对美国的南海政策进行了大量辩论。有一种意见认为，美国的政策过于被动，基本上只是对中国的行动做出反应，而且美国在过去的十年从来没有认真地重新考虑其南海政策。但同时，随着冷战的结束，美国却于1992年
撤出了在菲律宾的军事基地。持这种观点的人主张，美国应更多地鼓励在东盟和中国之间制定行为准则，并建议对中国做出态度鲜明的指责。但是，当时负责亚太事务的助理国务卿温斯顿?洛德并没有接受这种观点。他认为，美国同中国之间有太多的利益交错，美国在许多方面需要中国的合作。如果国务院发表一份谴责中国的声明，一定会给中美关系带来冲击，从而损害美国的国家利益。于是，国务院5月10日的声明只是包含了一些原则，如尊重国际法、用和平方法解决争端等。
鉴于国务院的态度，美国军方中有人批评道：“1996年克林顿政府的亚太事务助理国务卿温斯顿?洛德承诺美国不担当领导，而是跟随。”他们认为，在南海争端中，美国的消极作用削弱了美国的朋友和盟友对美国承担和平与稳定责任的信心。[4]可以说，美国此时最大的关切仍然是南海领土争端的和平解决，只要不对航行自由构成威胁，美国就不认为是需要进行干预的重大问题。
1998年，菲律宾政府挑起了第二次美济礁事件。当年12月一名美国众议员在菲律宾政府的安排下，搭乘菲律宾空军的飞机巡视了美济礁，并在之后展示了他拍摄到的中国军舰和中国在美济礁修建永久性设施的照片。然而，虽然菲律宾做了极大的努力，但并没有争取到美国承诺在领土争端中站在它一边，菲律宾对中国的抗议也没有获得国际社会的支持。1999年2月11日，美国国务院发言人在一次新闻发布会上表示，虽然中国在有主权争议的岛屿上进行建设是潜在的单边挑战行为，但这种做法远没有阻碍航行自由。“美国敦促中国和其他有领土主权要求的国家运用所有适当的外交手段来解决争端。”[5] 鉴于美国的态度，菲律宾国防部长安吉洛?雷耶斯将军公开声明说，尽管菲律宾与美国之间有防务条约，但菲律宾不能依赖美国进行自卫。2000年1月，美国亚太事务助理国务卿斯坦利?罗斯强调，虽然在南沙群岛建设军事设施令美国担忧，但它还没有构成对航行自由的阻碍和威胁，因为所有各方都表示它们不试图阻止国际航行自由。[6]
进入21世纪之后，美国对南海问题的关注度进一步加深。2001年“9?11”恐怖袭击给中美关系带来的意料之外的积极后果是，中美关系得到了改善。同时，它也给亚太地区带来了其他一些影响，如美国加强了在南海的军事存在，实现了在中亚的军事存在，并深化了同印度的军事关系。美国也加强了同菲律宾、泰国以及其他一些友好国家（如新加坡）的关系，同越南和马来西亚的关系也得到了改善。这样，美国得到了它一直想要在东南亚得到的东西，即加强与愿意保持海洋通道开放的国家的双边关系。
此时，美国对中国的地区政策还有一些正面评价。如2005年9月，国务院东亚和太平洋事务高级顾问詹姆斯?基斯在国会听证会上，对中国正在走向更加透明和更加全面参与的地区政策表示赞赏。然而，从2009年开始，南海问题开始成为美国在全球和亚太事务上的关注重点之一。美国重要官员关于南海政策的讲话、国务院新闻发布会、国会听证会急剧增多。而对南海问题关注的天平，也从南海领土争端的和平解决向美国在南海的航行自由倾斜。这从2009年7月15日美国东亚事务助理国务卿帮办斯科特?马西尔在参议院外交事务委员会上的证词中可以解读出来。
马西尔强调，美国在南海岛屿归属问题上不选边。但他同时表示，美国对“领海”或任何非陆地的海洋区域的主权要求存在担忧，因为在美国看来，这些要求不符合国际法。马西尔强调说，中国对南海主权的要求存在相当大的模糊性。在过去，这一模糊性对美国的利益几乎没有影响，所以美国并不在乎领土要求本身。但是现在，美国感到这一模糊性从两个方
面影响了美国的利益：一是影响了美国的航行自由。理由是美国无瑕号探测船在执行“符合国际法的日常行动”时，在南海的国际水域多次受到中国渔船的骚扰，使双方的船只都处于危险之中，干扰了航行自由。美国就此对中国政府提出了抗议，并敦促通过建立对话机制来解决分歧。二是从2007年夏季起，中国有关方面要求美国和其他国家的一些石油和天然气公司停止同越南在南海的勘探合作，否则它们将面临在同中国的贸易中的不利后果。美国反对中国的做法，特别是因为有些勘探活动不在中国有主权要求的领土范围内，并且向中国直接提出了美国的担忧，认为国家之间的主权争端不应通过向非争端方的公司施加压力来解决。
马西尔认为，在战略层面上，中国的这些做法在一定程度上凸显了中国在自己的海洋权利上日益增长的强势，而美国“在某些情况下不能同意，甚至不能理解中国对海洋法的解释”。这些担忧促使美国做出明确的政策反应。不过，马希尔认为仍然存在用建设性的方式来解决这些问题的可能性。[7]
三、2010年至今 实际上的选边站
这一时期美国的南海政策有两个特点：一是对美国在南海航行自由的担忧加剧了；二是美国在南海主权问题上实际上做了选边。这表现在前国务卿希拉里?克林顿在没有事先同中国沟通的情况下在越南河内发表了关于南海的声明；提出对中国南海行为的正式指责，而不论中国的行动是否属被动的；强调解决主权问题必须符合《联合国海洋法公约》；要求当事国不能单方面改变领土现状；敦促国会批准《联合国海洋法公约》等一系列做法上。这表明美国不再是持中立立场的“观察者”，而实际上变成了一名“干预者”。
随着2010年美国把战略重心转移到亚太地区，南海问题成为美国在亚太地区的关注重点。在南海问题上发言的官员级别也提高到国务卿和国防部长等重要政府官员。甚至有人认为，在2010年以后的两年中，围绕着南海冲突的外交主导了美国在东南亚的行动。[8]2010年越南成为东盟轮值主席国，它在使南海争端国际化方面的自身利益也促使其推动美国向这个方向努力。
在2010年7月23日举行的第17次东盟地区论坛（ARF）部长会议之前，美国私下通知了一些东盟国家，国务卿希拉里?克林顿将在部长会议上发表一个美国关注南海问题的讲话，希望它们在讲话后给予支持。之后，希拉里在外长会议上声明，国际航行自由是美国的国家利益；虽然美国在南海岛屿的领土要求上不选边，但美国认为这些要求必须符合国际法；领土争端应当用和平手段来解决。她在会后还对媒体说，解决南海争端是“地区稳定的关键”。出席东盟地区论坛的27个国家和国际组织中的11个，包括文莱、马来西亚、菲律宾、越南、印度、印度尼西亚、新加坡、澳大利亚、欧盟、日本和韩国等对希拉里的讲话做出了响应，同美国一起提出了对南海问题的关注。有四个东盟国家没有表态，它们是柬埔寨、老挝、缅甸和泰国。
虽然美国官方不承认其南海政策发生了变化，但是东盟国家普遍把希拉里的讲话看作是美国南海政策的转折点，即从“观察”转变为“干预”。希拉里的讲话不仅标志着美国政策的改变，而且标志着中美在南海问题上冲突的开始。美国的做法实际上鼓励了一些对南海岛屿有主权要求的东盟国家采取更加强硬的立场。从此，在美国“再平衡”战略的背景下，南海问题开始成为中美之间的主要争执问题之一。【南海问题发布会】
2012年5月，美国参议院对外关系委员会启动了批准《联合国海洋法公约》的审议程序，讨论批准该公约将对美国的经济、国家安全和主权产生何种影响。美国军队领导人、企业高管、现任和前任政府官员、法律顾问以及智库代表都投入了辩论之中。5月23日，国务卿希拉里在对外关系委员会上作证时，强烈呼吁国会批准《联合国海洋法公约》。她强调，“我们的航行权利和挑战其他国家的能力应建立在最牢固和最有说服力的法律基础之上，包括在诸如南海这样的关键地区。成为《联合国海洋法公约》的加入国，将使我们在援引公约规则方面有更多的信誉和更大的执行能力”。[9]
2013年5月，美国亚太事务代理助理国务卿约瑟夫?云在美国战略与国际研究中心有关南海问题的会议上做主旨发言，阐述了美国在南海问题上奉行的五项原则：一是美国对相互竞争的领土主权要求不持立场；二是这些领土要求必须建立在国际法的基础之上，必须与国际法，包括《联合国海洋法公约》相一致；三是对南海海域和领空的主权要求必须来自于对岛礁的主权要求，必须证明这些要求是合法的；四是美国在如何处理争端和解决争端方面有巨大的利益，包括两个方面：在全球公共领域里应有航行自由；美国在南海合法的石油和天然气开发活动不应受领土主权归属的限制；五是应通过和平手段解决领土争端。可以是外交谈判，也可以是通过第三方的国际仲裁，如国际海洋法法庭。不应试图单方面改变领土现状，各方应努力建立南海行为准则。[10]
2014年2月5日，美国亚太事务助理国务卿丹尼尔?拉塞尔在众议院关于东亚海洋争端的听证会上作证。拉塞尔使用了更具有指向性、措辞更严厉的词语，批评中国在南海基于九段线的领土要求缺乏明确性，因而造成了这一地区的不安全性和不稳定性。拉塞尔表示，为了与美国长期坚持的航行自由计划保持一致，美国继续反对妨碍对海洋合法利用的主权要求。他说：“我们已经反复申明航行自由体现在国际法中，而不是大国对其他国家的恩惠。”
[11]
拉塞尔的证词表明，美国在南海问题上的态度已经发生了一些变化。第一，美国在领土要求上做了如下选边：中国的领土要求不符合国际法，因此不具有合法性；对其他国家的领土要求是否符合国际法未做表态。第二，中国在南海的主权要求妨碍了美国长期追求的目标——国际航行自由。美国此时对中国南海行为的指责包括：继续限制菲律宾进入黄岩岛；对菲律宾在仁爱礁的长期存在施加压力；对接近其他国家陆地和远离中国有领土要求的岛屿的地区封锁供水；在南海有争议的地区设立行政和军事区域。所有这些表明，美国政府内部已经就美国在南海问题上对中国采取更加强硬的立场达成了共识。
美国的南海政策缘何从“观察”变为“干预”
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