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一、从实践“三个代表”重要思想和实现xx新世纪发展的高度，充分认识机构改革的重要意义 推进机构改革是党的十五大提出的战略任务，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。我们要认真学习党中央、国务院和省委、省政府有关机构改革的文件，进一步提高认识，统一思想，站在新世纪发展的战略高度，深刻认识这次机构改革的重要意义。 （一）实施市县乡镇机构改革，是实践“三个代表”重要思想的具体体现 江泽民同志“三个代表”重要思想，是我们开展各项工作的指导思想。市县乡镇机构改革，是我国行政体制改革和创新的重要内容。通过机构改革，精简机构和人员，加强和改善党的领导，巩固党的执政地位，转变政府职能，创新行政管理体制，提高行政管理的效率和水平，建立与社会主义市场经济体制相适应、运转高效的行政管理体制，逐步消除阻碍社会主义市场经济发展的体制性障碍，推动社会生产力的发展，符合广大人民群众的根本利益。我们要把全面完成市县乡镇机构改革任务同贯彻落实“三个代表”重要思想紧密结合起来，推动机构改革的顺利进行。
（二）推进市县乡镇机构改革，是一场深刻的制度创新 改革开放以来，我市虽先后进行过两次机构改革，但由于历史条件所限，一些深层次的矛盾特别是行政管理体制的弊病仍未能得到根本性解决，党政机关机构设置的基本框架，仍然带有相当程度的计划经济体制模式，存在着许多与社会主义市场经济体制不相适应的弊端。一是机构设置层次过多，部门之间职责交叉重复，本来由一个部门可以办的事，分由几个部门办，难免发生扯皮，降低效率。二是职能和事权划分不合理，一些应由下级政府和基层办的事过多集中到上级机关，基层作用不能有效发挥。三是政企、政事、政社不分，政府包揽了许多本应由企业、市场、社会团体和中介组织管的事，制约了经济发展。四是法制化程度低，行政随意性大，执法队伍过多过滥，重复执法、处罚问题不少。加之监督不利，越权、侵权行为时有发生。这些弊端必须通过推进机构改革、实现制度创新才可能消除。 （三）实施市县乡镇机构改革，是促进xx经济发展的重大举措 我市各级机关和事业单位，“吃财政饭”人员过多，财政不堪重负，使我们难以拿出更多的资金投入到经济建设的主战场，去培育经济发展的良性循环机制。一些机关还有临时工、合同工等编外人员，为了解决这些人员的工资和福利，容易发生乱收费、乱摊派、乱罚款，加重基层、企业和农民的负担；容易出现不规范行为甚至违法乱纪行为，扰乱了社会经济秩序，影响了投资环境。所以，我们必须通过机构改革，解决深层次的矛盾，增创体制新优势，建立适应社会主义市场经济体制要求的行政体制，为我市的现代化建设创造一个良好的体制环境，促进我市国民经济持续快速健康发展。 （四）实施市县乡镇机构改革，是建设高素质干部队伍的重要途径 各级机关干部素质的高低，关系到党和政府在人民群众中的形象。总的来说，我市各级干部队伍的本质和主流是好的。但队伍的整体素质与新形势新任务的要求还有很大的差距。一是人浮于事的现象在市县乡镇机关中还不同程度地存在，个别部门还很严重。二是干部队伍的知识结构、年龄结构不合理，干部的创新意识和创新能力不够，对现代行政管理知识、市场经济知识知之不多、知之不深，缺乏创新能力。三是部分机关官僚主义、形式主义严重，法制观念淡薄、作风浮躁、办事拖拉，甚至政治堕落，生活腐化。这些为我们在新时期加强干部队伍建设敲响了警钟。因此，必须通过机构改革，进一步深化干部人事制度改革，优化干部队伍结构，提高干部队伍素质。 二、抓住关键，突出重点，确保改革措施准确到位和改革目标的如期实现 根据上级有关机构改革精神和要求，结合我市实际，这次我市机构改革的指导思想是：以邓小平理论和江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，以党的十五大精神为指针，加强和改善党的领导，进一步转变政府职能，调整组织结构，理顺工作关系，加强机关制度化建设，加强基层工作和巩固基层政权，逐步形成结构合理、关系协调、职责清晰、管理科学、精干高效的党委部门运作机制。建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的地方行政管理体制。 市县乡镇机构改革涉及改革、发展和稳定的大局，涉及各级党委、政府和机关各部门的职能调整以及干
部的切身利益，我们要明确目标，抓住重点和关键，积极稳妥地推进，确保在9月底前完成市级和乡镇机构改革任务，在今年年底前完成县（市、区）机构改革任务。 （一）机构调整和编制精简必须切实到位 精简机构和人员，是解决机构臃肿、人浮于事、减轻财政和农民负担、提高工作效率的基本途径，也是促进职能转变的重要条件。
XX乡深化机构改革实施方案
为了认真贯彻落实《中共XX县委、XX县人民政府关于印发<XX县深化乡镇机构改革实施办法>的通知》（X发„2010‟67号）精神，全面推进我乡机构改革，结合我乡实际，制定如下实施方案。
一、指导思想和基本原则
深化机构改革的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，按照建设社会主义新农村和构建和谐社会的要求，转变政府职能，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，建立精干高效的行政管理体制和运行机制；推动行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，努力建设服务型政府；巩固农村税费改革成果，减轻农民负担，促进农村经济社会又好又快发展。
深化机构改革的基本原则是：坚持加强和改善党对农村工作的领导，加强基层政权建设，巩固党在农村的执政基础；坚持因地制宜，根据本乡区域特点和经济社会发展实际，确定机构设置和职能配置的重点；坚持精简统一效能和积极稳妥，确保机构编制只减不增和社会稳定。
二、职能定位
乡镇是农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大群众的桥梁和纽带，是“三农”工作和农村全面建设小康社会的直接领导者、组织者和推动者，现阶段主要职能：
一是促进经济发展，增加农民收入。宣传贯彻党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，落实各项强农惠农政策、扶贫开发政策和省、市、县关于加快农村发展的各项决策部署；科学编制和组织实施本乡经济社会发展总体规划及小城镇建设、产业发展、新农村建设、社会事业发展等专项规划；制定年度发展目标和推进措施，加快城乡一体化发展；稳定和完善农村基本经营制度，做好农村土地流转经营服务；保护基本农田，组织开展农业基础设施建设，推广农业先进适用技术，抓好粮食生产；推动产业结构调整，发展节水高效现代农业，壮大特色产业，培育龙头企业，提升农业产业化经营水平；扶持各类农民合作经济组织，健全农村市场和农业服务体系，加强农资市场和农产品质量安全监管，为农村发展营造良好环境；促进民营经济和劳务经济发展，引导农民多渠道转移就业，增加农民收入。
二是强化公共服务，着力改善民生。加快新型农村公共卫生服务体系建设，着力解决群众生产生活中的突出问题；促进农村义务教育发展，推动农村公共卫生体系和基本医疗体系建设；完善农村最低生活保障制度，做好优抚安置、扶贫救济、养老保险、老龄服务和其他社会救助工作，建立健全农村社会保障体系；加强农村精神文明建设，加大公共设施建设投入，繁荣农村公共文化；提高农村人口素质，稳定农村低生育水平；加强生态建设和环境保护，着力改善农村人居环境，做好防灾减灾工作；组织开展村级新农村建设，改善人畜饮水、道路等基础设施；强化农业科技服务和农民培训教育，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民；拓展服务渠道，推行“一站式”服务，改进服务方式，方
便群众办事。
三是加强社会管理，维护农村稳定。着力增强社会管理职能，深入开展平安创建活动，实行群防群治，强化社会治安综合治理；建立健全农村应急管理体制，提高危机处置能力，维护农村社会公共秩序；加强农村信访、法律服务、法制教育和人民调解工作，畅通民意诉求渠道，及时化解处理土地流转、土地征用、水权配置、林权改革等方面的矛盾和纠纷；依法管理宗教事务，反对和制止利用宗教和宗族势力干预农村公共事务，促进社会稳定；推进依法行政和农村依法治理，强化涉农执法监督和司法保护，健全维护农民权益机制，保障农民合法权益，维护农村社会公平正义。
四是推进基层民主，促进农村和谐。加强农村党的基层组织建设、农村党员干部队伍建设，配强配优村级班子；加强乡镇人大、群团、国防教育、征兵等工作，保障基层政权功能；指导村民自治，完善民主议事制度，推进村务公开，引导农民有序参与村级事务管理；加快农村社区建设，培育农村服务型、公益性、互助性社会组织，促进社会组织健康发展，增强社会自治功能。
三、机构设置和机构编制体制管理
根据《武威市机构编制委员会关于乡镇分类及人员编制核定的通知》（武市编发„2005‟9号），我乡属二类乡镇。核定领导职数8名：党委书记1名，人大主席1名，党委副书记兼乡长1名，党委副书记兼纪委书记1名，副乡长3名，武装部长1名。核定公务员编制20名，事业编制40名，工勤编制2名。机构编制推行实名制管理，并向社会公开，接受群众监督。
机构设置按照精简、统一、效能的原则，党政机关统一整合设置3个综合性机构，事业站所统一整合设置5个服务性机构，各机构内设若干综合性岗位。
1、党政机构设置：
（1）党政综合办公室。承办乡党委、人大、政府日常工作。负责纪检监察、组织、宣传、统战、民族宗教、人事、工会、团委、妇联、文秘、信访、机关后勤服务等工作。核定行政编制5人，工勤编制2人。设岗位6个，其中主任岗定员1人，负责办公室全盘工作及纪检监察、人事、机关后勤服务等工作；文秘岗定员2人，负责统战、民族宗教、文秘等工作；组织岗定员1人，负责组织、宣传、信访等工作；群团岗定员1人，负责工会、团委、妇联等工作；驾驶员岗定员1人，负责公务用车出行、保养、维修等工作；炊事员岗定员1人，负责职工伙食、接待用餐等后勤服务工作。
（2）经济社会发展办公室（加挂人口和计划生育办公室、公共卫生管理办公室牌子）。负责乡经济社会发展规划、计划的编制和组织实施；贯彻落实强农惠农和扶贫开发政策措施，组织开展经济结构调整、农业基础设施建设、村镇规划建设、环境保护、防汛抗旱等工作；指导协调二三产业和非公经济发展；负责项目综合管理、安全生产监督、公共卫生管理、民政和社会事务管理、统计等工作；依法管理辖区内人口和计划生育工作。核定行政编制4人。设岗位4个，其中主任岗定员1人，负责办公室全盘工作及乡经济社会发展规划、计划的编制和组织实施，贯彻落实强农惠农和扶贫开发政策措施，组织开展经济结构调整、农业基础
设施建设、村镇规划建设，指导协调二三产业和非公经济发展，依法管理辖区内人口和计划生育工作；项目管理岗定员1人，负责项目综合管理、民政和社会事务管理等工作；环保安全岗定员1人，负责环境保护、防汛抗旱、安全生产监督、公共卫生管理等工作；统计岗定员1人，负责统计工作。
（3）社会治安综合治理办公室（加挂人民武装部牌子）。组织开展社会治安综合治理工作，协调解决辖区内突出的治安问题，维护农村社会稳定；负责国防动员、征兵、民兵训练、预备役管理等工作。核定编制3人。设岗位2个，其中主任岗定员1人，负责办公室全盘工作及国防动员、征兵、民兵训练、预备役管理等工作；综治岗定员2人，负责组织开展社会治安综合治理、维稳等工作。
2、事业机构设置：
（1）组建农业综合服务中心。将农业技术推广站、畜牧兽医站、农机管理服务站的职责整合划入农业综合服务中心，不再保留农业技术推广站、畜牧兽医站、农机管理服务站。农业综合服务中心主要职责是：负责农业、畜牧、农机、林业、水利等先进适用技术的推广服务工作；统筹开展农业产前、产中、产后的全过程、系列化服务。提高服务的质量和效益；承担动植物疫情监管、防控工作；负责农资市场和农产品质量安全监管。核定编制16人。设岗位7个，其中主任岗定员1人，负责服务中心全盘工作及农资市场和农产品质量安全监管工作；副主任岗定员1人，负责动植物疫情监管、防控工作；农业岗定员6人，负责农业先进适用技术的推广服务工作；畜牧岗定员3人，负责畜牧先进适
山东省确定乡镇机构改革方案(2007-04-10 15:36:17)
东方网3月31日消息：山东省日前确定乡镇机构改革方案，此次改革将重点围绕规范 机构设置和精简人员编制进行，优化结构、完善功能，建立精简高效的乡镇党政机构。按照方案，乡镇党委、政府机构将合并设置，中心镇、8万人口以上的乡镇党委、政府，一般设置3—4个综合性办公室，包括党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（挂计划生育办公室、社会治安综合治理办公室牌子）等；其他乡镇一般设置党政办公室（挂计划生育办公室牌子），并设必要的助理员，也可根据实际情况，只设必要的助理员。乡镇以下不设立管区等管理层次，乡镇人大主席一般由乡镇党委书记兼任，也可以专职担任，一般不设政协机构，乡镇工作人员兼管工会工作。乡镇党政机关人员将精简编制，中心镇、8万人口以上的乡镇核定45人左右，5万人口以下的乡镇35人左右，其他乡镇40人左右。
乡镇行政编制的使用范围包括：乡镇党委、人大、政府和共青团、妇联、人民武装部的工作人员。乡镇党政领导提倡交叉任职。乡镇党委一般由5-7人组成，其中书记1人，副书记2—3人，1名副书记兼任纪检书记。中心乡镇、8万人口以上的乡镇政府设乡镇长1人，副乡镇长1-2人。事业单位的改革是此次乡镇机构改革的重点。按照计划，乡镇财政拨款事业单位人员编制精简至平均每个乡镇35人。其中，中心镇、8万人口以上的乡镇核定40人左右，5万人口以下的乡镇核定30人左右，其他乡镇核定35人左右。同时，不再设自收自支的事业性单位。
全市乡镇机构改革方案昨出台本报讯（记者熊孝平、实习生方慧）记者昨日从全市乡镇机构改革动员会上获悉，《中共鄂州市委、鄂州市人民政府关于鄂州市乡镇机构改革的实施意见》正式出台。
党政机构从紧设置●机构设置乡镇一级设党委机构、人大机构、政府机构，不再设立政协机构。政协的有关工作明确一名党委成员兼管。乡镇与村之间不设立中间层次的管理机构。 从紧设置乡镇工作机构：党政综合办公室（加挂社会治安综合治理委员会办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（加挂计划生育办公室牌子）。
乡镇设立人民武装部。乡镇共青团、妇联、工会组织的设置按有关章程执行。
市、区法院，公安、司法机构延伸、派驻到乡镇，设置人民法庭、公安派出所、司法所。人民法庭按现有设置不变。工商、地方税务机构延伸、派驻到乡镇，按省有关文件规定执行。 ●职能配置乡镇党委和人大分别按照《党章》、《宪法》和《地方组织法》的规定履行各自职能。乡镇政府的主要职能是，落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和
社会事业，提供公共服务，维护社会稳定。
乡镇人民武装部依法履行国防动员、民兵训练、预备役管理等职能。
乡镇党政综合办公室主要承担党委、人大、政府交办的各项日常工作和社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门、各方面的综合协调工作，督促检查有关工作的落实。经济发展办公室主要承担农业、工业、水利、林业与第三产业发展规划、招商引资、公有资产管理等工作，协调与经济发展相关的其他工作。社会事务办公室主要承担人口与计划生育、国土资源管理、村镇规划建设、民政优抚、民族宗教、劳动和社会保障、科教文卫等工作，协调与社会事务相关的其他工作。
人民法庭主要承担案件审理、判决和裁定，处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件，指导人民调解，开展法制教育等工作。
公安派出所主要承担实有人口管理、情报信息、治安管理、安全防范、执勤办案和方便服务群众等工作。
司法所主要承担法制宣传、人民调解、安置帮教、社区矫正和提供法律服务等工作。 工商所主要承担工商登记、市场管理、合同、商标、广告监督、工商收费和工商政策的宣传咨询等工作。
地方税务所主要承担税务登记、税收征收、发票管理、会计核算、征管档案和税务政策宣传咨询工作。
精简编制和领导职数●人员编制人民武装部使用乡镇行政编制，配备一名专职干事。 人民法庭、公安派出所、司法所人员使用政法专项编制，编制单列管理。
工商所、地方税务所实行垂直管理，人员编制实行总量控制，不得突破上级核定的专项编制总额。
长港管理区撤区建镇后，核定行政编制17名（含司法专项编制1名）
●领导职数每个乡镇党委设党委委员7至9名，实行交叉任职。其中，党委书记兼任乡镇长；党委副书记3名，1名担任人大主席团主席，1名兼任纪委书记，1名兼任副乡镇长；设副乡镇长2至3名（含副书记兼职的1名在内），由党委委员兼任；兼任人武部长等职务的党委委员2至3名。
每个乡镇设正、副科级非领导职务1至3名。对目前领导成员过多的乡镇，给予三年的过渡期；过渡期内，设1至3名非领导职务的正、副科级助理。
压缩事业单位机构●直属事业机构和人员编制乡镇事业机构除中小学校、卫生院外，只保留一个财政所，农村经营管理站并入财政所，在财政所加挂农村经营管理站牌子。财政所为乡镇下属副科级全额预算事业单位。主要承担财政、农税征收、零户统管、预算外收支管理和农村经营管理、农民负担监管等工作。
乡镇财政所人员编制根据定编基数、管辖幅度、征收额度、农业户数来综合测算，共核定全市乡镇财政所事业编制303名。
●延伸、派驻事业机构市、区派驻延伸到乡镇的国土资源管理所、交通管理站和林业管理站实行区域性设置。其人员经费由市、区主管部门统一管理，党的组织关系实行属地管理，人事任免等重要事项必须按有关规定和程序要求征得乡镇党委同意。畜牧兽医站维持现有体
制不变。
●乡镇其他事业单位改革乡镇其他事业单位要在清退非在编人员的基础上逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构，走企业化、市场化、社会化的路子，不再与乡镇行政机关保持隶属关系。其所承担的原有行政管理职能并入“三办一所”，行政执法职能由市、区政府行政主管部门承担。改制后的事业单位，继续享有原债权，承担原债务。具体的改革措施是：农业服务中心、水利站的行政职能交给政府经济发展办公室后改制为中介服务机构。
经济贸易服务中心的行政职能交给政府经济发展办公室后改制为企业。
村镇社会服务中心、土地建设管理站的城建管理行政职能交给政府社会事务办公室后改制为中介服务机构。
文化广播电视服务中心行政职能交给政府社会事务办公室后改制为企业
中央广播电视大学
人才培养模式改革和开放教育试点专科
广东广播电视大学
毕业论文
题 目：浅议乡镇机构改革的难点与对策
姓 名： 朱锐华
学 号： 1144001426422
专 业： 行政管理学（专科）
入 学 时 间： 2011年春
指导教师及职称： 廖友华老师
所 在 电 大： 河源市广播电视大学
2013年3 月1日
目 录
【内容摘要】„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1
【关键词】„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1【乡镇机构改革】
一、乡镇机构改革难点及原因分析„„„„„„„„„„„„„„„„ 1
(一)城乡差异拉大，农民群众不满意„„„„„„„„„„„„„ 1
(二)遗留问题消化难„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1
(三)干部作风不踏实，伤害群众的感情„„„„„„„„„„„„ 2
(四)基层组织不强„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2
二．乡镇机构改革后存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2
（一）部分干部思想包袱较重，工作主动性差„„„„„„„„„„3
(二)群众自我意识逐渐增强„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3
(三)乡镇责任分解难以落实„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3
三、乡镇机构改革的对策 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
(一)认真落实“三农”工作各项惠农政策„„„„„„„„„„„ 4
(二)大力加强基层组织建设，重新定位乡镇职能„„„„„„„„ 4
(三)完善责任考核体系，将维稳工作纳入新农村建设目标管
理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 5
【参考文献】„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8
浅议乡镇机构改革的难点与对策
【内容摘要】乡镇机构改革，是关系到乡镇干部及基层事业单位去留的改革，其意义重
大。推进乡镇机构改革，把工作重心转到加强社会管理和公共服务上来，是当前深化农村改革的重大步骤，是保护农民利益，促进农村社会进步的重要途径。本文针对我国乡镇机构改革的现状，分析了乡镇机构改革所面临的种种矛盾及原因，寻求推进乡镇机构改革的对策思路，希望从根本上消除制约农村发展的体制性障碍，可以更好地为农村发展创造良好的外部环境。
【关键词】乡镇 政府 群众 农村 债务【乡镇机构改革】
一、乡镇机构改革难点及原因分析
(一)城乡差异拉大，农民群众不满意
乡镇政府作为中国最基层的一级政府，承担着中国农村大量的社会事务管理工
作，计划生育、社会综合治安、催粮派款等都是乡镇政府的中心工作，长期如此，行政干预是政府工作的主要方式，一个俨俨实实的计划经济的执行者和各项政策的实施者。 改革后，由于职能转变，出现一些新问题在所难免。1、职责难履行。乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力极其有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。2、事务难应付。由于上下机构改革不协调，“上面千根线，下面一针穿”，减人难减事的矛盾十分突出。3、干部难适应。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上表现出明显的不适应，感到工作无所适从。为群众办好事、办实事有愿望没能力，有想法没办法，心有余而力不足。城乡差异较大，造成农民群众心理上的不平衡，突出表现在：一是收入差距大。近几年，虽然在增加农民收入方面做了不少工作，但干部职工的工资也在不断上调，收入差距仍然较大，干部职工平均年收入远远高于大部分农民。部分农民对此感到不平衡，不理解。二是城乡基础设施建设差异大。城区的基础设施往往都是县里统筹考虑，财政出钱建设，而乡村的基础设施建设却往往要农民群众自己筹集相当一部分资金来解决。随着经济的不断发展，城区面貌可谓年年有变化，但乡村基础设施却几年难有一个大的变化，长年下来造成农民群众心理不平衡。
(二)遗留问题消化难
1、干部心理不平衡【乡镇机构改革】
我国历次的政府机构改革取得了很大成效，但成效离人们的预期以及经济社会发展的需
要尚有不少差距，许多时候还未能跳出“精简——纪80年代以来，随着我们国家改革开放的
深入，国民经济有了很大发展，在计划经济体制下，大量的社会事务都由政府直接承担，由
于人少事多，公共管理职能不能有效到位，乡镇机构聘请大量临时人员来从事公共管理。一
些基层单位的领导趁机安排自己的“关系”，并予以转正，成为国家工作人员。乡镇机构中
还有个别合同制工人，国家安排的复退转军人，这都决定了乡镇组成人员的复杂性。对乡镇
机构改革来说，这就是难点。
2、遗留问题处理难
乡镇综合配套改革前，乡镇的“七站八所”由县主管局管理，乡镇政府主要是事权。县
管时期，人员进编，都由主管局决定。在这种人事管理体制下，必然会出现超编进人和违规
进人现象。
3、各项待遇落实难
干部职工的待遇难得到落实，养老保险和医疗保险拖欠现象严重，职工对自己年老后的
生活充满担忧。
4、清退人员补偿难
改革是阵痛，但也必须付出成本，清退职工必然涉及经济补偿。根据《中华人民共和国
劳动保障法》规定，用人单位清退职工必须对职工进行经济补偿，但在实际工作中，改革的
成本没有着落，无法落实。这样直接形成单位想清退退不了，职工想走人人走不了的现象。
(三)干部作风不踏实，伤害群众的感情
部分干部素质不高，作风不实。一是不善于做耐心细致的工作，过去少数干部存在的“动
不动，三分钟”等粗蛮作风，较长一段时间伤害过群众的感情。二是处事不公，很多农民有
怨气，“一碗水端平”是农民群众的共同心声，绝大部分农民不埋怨政策的严厉，而是对有
些事情不能“一碗水端平”恨之入骨，处事不公成为影响农村社会稳定的重要因素。
(四)基层组织不强
农民群众不信任随着市场经济发展的不断深人，农村税费改革的影响，乡级组织“有人
管事，有钱办事，有章理事”的作用反而在弱化。在“有钱办事”方面，上级转移支付仅够
维持乡镇正常开支，乡镇政府在筹钱为群众办公益事业方面能力十分有限，对不少弱势群众
“上学难、就医难”爱莫能助。久而久之，群众对基层组织的依靠和信任度大打折扣。
二．乡镇机构改革后存在的问题
乡镇机构改革涉及到数百万乡镇干部职工的切身利益，倍受关注。新一轮乡镇机构改革
如何改，改到什么程度，成为社会普遍关注的热点。从2004年，开始乡镇机构改革试点以来，
既有成功经验，也有不足之处。新一轮乡镇机构在总结成功经验的基础上，出台了《中央机
构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。
（一）部分干部思想包袱较重，工作主动性差
乡镇机构改革后，工作人员的工作积极性有了很大的提高，工作方式方法也有了很大的
改进，但也存在一定的问题。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干
部在思想上、能力上、工作方法上的表现明显不适应，工作无所适从。
(二)群众自我意识逐渐增强
乡镇机构改革，不仅使农民负担明显减轻，而且将农村改革引向了深入。由于它涉及农
村社会各方面利益的调整，对农村的发展产生了巨大而深远的影响，也引起了广大乡村干部
和农民的心态变化。农村一家一户的自主经营模式，使得农村成员在经济上和政治上对于乡
镇政权组织的依赖性相对减弱。
(三)乡镇责任分解难以落实
乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责
的权力有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。乡镇机构改革主要是对众多的乡镇一级机构，
并不牵扯到县一级单位。乡镇改革后，一些职能弱化的部门和单位被撤或并，新单位与县一
级及更高层级的管理机构并没有对口，人员比原来减少，事却没减轻。许多原来部门的业务
一下集中到新单位，每个主管部门都认为自己的事重要，这让乡镇工作人员疲于应付，各种
检查接连不断，减人减事的初衷并没能达到。乡镇是国家最基层一级政权，是农村改革发展
的“桥头堡”。“上面千条线，下面一根针”。乡镇是“麻雀虽小五脏俱全”。长期以来，
大包大揽式的乡镇管理职能，不可避免地存在越位、错位、缺位等问题，“不该管的也管了，
该管的也没管好”。有的乡镇党委书记不无感慨地说，现在乡镇是责任无限大，权力无限小。
乡镇职能定位不清晰，造成乡镇履职的不到位。新一轮乡镇机构改革将乡镇职能首次清晰表
述：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农
村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。乡镇在机构改革后，能否切实履行好这四项职能，
我们将拭目以待。现在乡镇很大的一个难题就是债务问题。长期以来，由于各种原因，债务
不断增加，已经威胁到乡镇机构的正常运转。做事要钱，不做事也要钱，钱从哪里来，对紧
张的乡镇政府来说简直就是一筹莫展，借债保运转是以农业为主的乡镇保运转的唯一途径。
多年来，债务形成主要有以下几个方面：一是政府直接债务。为了完成责任书考核的各项工
作任务，这些年来乡镇政府借债搞一些重点工作，如小康住宅建设、温棚建设、养殖小区建
建设新农村乡镇政府职能亟待转变
建设社会主义新农村是党和国家立足于解决“三农”问题而提出的战略部署，是建设小康社会的一项重大任务。做为基层政权的乡镇政府是完成这一任务的领导者和实践者，其作用的发挥直接影响着新农村建设进程。但是，随着市场经济的深入发展，特别是实行农村税费改革和免征农业税，对传统的农村管理体制、运行机制和干部思想带来了强烈的冲击，旧的内容已经改变，新的方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从，感到“管理无门、服务无路、引导无方、无劲”。加快农村经济发展，全面建设小康社会，目前的乡镇政府已不能适应时代需要、亟待转变职能。
一、目前乡镇政府职能转变存在的主要问题
新形势、新任务，乡村两级组织的从形式到内容都发生了质的变化，同时，一些长期积累的矛盾，一些与形势不相适应的问题也凸显出来了，给乡镇带来了前所未有的挑战。通过调查，我们认为主要有以下四个方面的问题：
（一）乡镇管理体制滞后，管理职能弱化。
机构和岗位设置滞后于经济社会发展。虽然经过几次机构改革，对乡镇管理体制进行了重新调整，但由于建制遵循与上级“对口”模式，“上面多少庙，下面多少神”。党政各大班子齐全，农财各口门类繁多。机构改革虽对一些机构进行了整合，但大多是简单的归口为几个大的中心和办，部分的调整撤并也是在很大程度上体现行政意志，而不是市场意志和现实需要。比如，当前，劳动力转移是当前农村中重要一环，**县每年转移劳动力约50000余人，但在乡镇却没有专门的劳务输出管理机构。市场农业实质上是信息农业，而乡镇没有专门机构为农民和农业生产提供专业系统的市场信息服务。
乡镇管理职能不完整，责大权小。权小，即现在乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站，诸如工商、税务、公安、交通、财政、电力等，已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，乡镇作为一级政府，除防洪、保安没有任何执法权。责大，即随着国家支农政策的加强，诸如基础设施、卫生防疫、教育、抗御自然灾害等责任进一步强化。同时，部门责任下卸，乡镇政府实际做的很多是“给部门打工”，一些本该部门做的乡镇政府不得不管，乡镇干部充当了税官、法官、警官，管了许多不该管、管不了、管了之后不讨好的事，而对于结果是“种了别人的地，荒了自己的田”。
（二）乡镇自身包袱沉重，压力过大，经费短缺。
乡镇财政收支矛盾突出。乡镇财政收入来源主要是农业税收，农业税取消后，目前一些乡镇处于保吃饭、保运转的境地。多数乡镇主要领导讲，为保工资，保运转，整天东奔西跑，到处东挪西借，根本无时间、无精力研究发展和考虑服务问题。另外，由于历史原因，办企业亏损，担保贷款，垫付各种税费等，形成了乡村的巨额债务（**县乡村两级债务达2多亿元），负债越累越重，包袱越背越沉，可用财力保证正常运转尚难，无法偿还债务，更谈不上提供资金来发展经济、服务农业，是有愿望没能力，有想法没办法。
（三）乡镇职能越位、错位、缺位，与市场经济要求不相适应。
一是越位问题。乡镇职能泛化，管理的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、环境保护无所不管，成了一个全能政府，无限责任政府。
二是错位问题。在经济发展中，政府长期作为经济发展的主导力量，在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业、农民担保造成沉重债务负担，有的代替中介组织和农民签订合同，形成了大量纠纷。
三是缺位问题。不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品、公共服务如社会保障、教育卫生等推向市场，推向社会。比如农业技术服务出现严重的缺位现象。农技站、畜牧兽医站等涉农部门，有部分乡镇处于虚设、瘫痪状态，某些还在运作的也多是经营单位，经营农业生产物资并获利成为这些部门的主要内容。对于农村急需的产前、产中、产后服务提供，先进生产技术的传递方面，没有起到应有的作用。
（四）乡镇干部队伍素质和干部管理不适应需要
一是干部队伍综合素质不适应建立效能政府的要求。乡镇干部队伍文化素质偏低，专业技术人员缺乏。全县8个乡镇在册干部中，虽然大学本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大专文化程度203人，占在册人员总数的62，但绝大部分都是通过党校函授学习取得的学历，专业知识相对缺乏。不少乡镇干部思想封闭，竞争意识和开拓意识差，习惯于计划经济时代的行政命令方式，经济能力不强，服务本领缺乏，特别是农业服务体系人员，普遍存在年龄偏大，农技专业知识不专等诸多问题。二是干部考核方式不科学。乡镇目前的干部考核管理制度，大多难以落实，而以事为主的目标考核由于指标没有量化，考核很难兑现，干多
干少一个样，挫伤了一些干部的积极性。三是干部交流不畅。相当一批干部长期在一两个地方，甚至几十年在一两个岗位上，制约了乡镇干部的全面发展。
二、乡镇政府职能转变的对策建议
（一）恰当定位乡镇职能，建设服务型乡镇政府。
合理界定乡镇党委、政府、人大和村民自治组织的职责权限、活动方式，解决各自存在的“缺位、越位、错位”问题，党委、政府、人大和村民自治组织依法行使各自职责，使乡镇一级的各项规范有序。各类机构重新整合，根据新时期的乡镇职能因事设置。有效盘活干部人力资源，合理并岗定责和分流干部，促进干部职能和职责的转变；积极调整农村的组织领导方式、经济增长方式和经济管理模式，创新方法，形成新形势下乡镇运行机制。同时，建立科学的乡镇干部实绩评价体系、制定和完善有效的奖惩机制。让乡镇干部有想头、有甜头、有盼头，以激发他们的积极性，增强的主动性。解决“干好干坏一个样”、吃“行政大锅饭”的问题。
（二）整体推进行政管理体制改革。
乡镇机构改革必然触动上级机关和相关单位组织形式的变化，并经过一个上下互动、有序衔接、互促共进的过程。研究乡镇机构改革，必须跳出乡镇看乡镇；否则，仅仅依靠乡镇自身改革来求得职能转变不可能取得成功。因此，不仅要把转变乡镇政府职能纳入到整个行政管理体制改革的背景下去考量、运作，同时也要推进县以上行政管理体制综合改革，促进各级行政体系协调运转。同时进行必要的综合配套改革，进一步理顺四种关系：即县乡关系、条块关系、乡村关系以及党政组织与民间组织之间的关系，才能达到预期效果。
（三）加强覆盖农村的公共财政建设。
建议国家继续深化改革，按照建立服务型政府的要求，加快构建覆盖城乡的公共财政制度。一要加大公共财政对乡镇的转移支付力度，为推进乡镇政府职能转变提供物质基础。在地市乃至省一级建立统一的财政分配体制，合理核定县乡财政支出，统一转移支付，保障政府机构正常运转。二要调整收入分配政策，改进对农村投入手段，建立高效、快捷、透明的投入机制。把钱投入到最需要、最应优先投入的地方，让有限的资金发挥最大的效益、取得最好的效果。比如:在新农村建设实践中，整合各种不同性质的资金，统一使用，提高资金使用效益，已经成为共识，国家完全可以对各地的新农村建设科学规划，按计划、分步骤统筹拨付，既避免了基层政府跑资金要项目、层层审批的繁杂手续、资金多渠道分流的跑冒滴漏、客观制造腐败高发地带，同时又可避免资金分散使用、轻重不分、效率低下。
（四）大力扶持社会服务组织发展。
建议国家采取扶持政策、措施，大力支持农民专业合作经济组织和社会中介组织发展，在资金、税收、信贷、技术、信息等方面，制订可操作的法律和政策。乡镇政府不该管的事儿，该剥离的职能，需要有这样的组织承接、转移；放手发展民间组织，深化国家公益性农技推广机构以及供销社、信用社、行业协会等合作组织的改革，培育发展多元化的农业社会化服务组织，鼓励探索建立服务农民的有效机制和模式，最终形成政府、社会组织各负其责、各司其职、良性互动的理想模式。
（五）采取积极有效的措施，抓紧化解乡村债务。
乡村债务，是沉重的历史包袱，也是一个现实社会的安全隐患，既关系到社会稳定，也关系到乡镇政权的正常运转，必须尽早解决，使乡镇政府轻装上阵。在摸清债务底数的前提下，分清债务性质，坚持多管齐下，分类处理。凡是属于农村基础设施建设已等公益性债务的，应由财政出资逐步予以解决；凡是属于集体组织经营性债务的，应明确偿还责任；凡是属于确实无法偿还或因垫税等形成的呆坏账，应及时核实处理，等等。与此同时，要采取严格措施，加强对乡镇经济事务的管理，坚决控制新债的发生。
（六）下功夫抓好乡镇干部的教育培训。
建设一支高素质的乡镇干部队伍，既是适应乡镇职能转变和提高执政能力的迫切需要，又是积极推进乡镇改革的重要基础前提。因此，各级党委政府必须抓紧抓好，切实解决转变乡镇职能中干部不适应不会干的问题。整合分散在政府各职能部门的培训资源，并积极与各类大专技术院校合作，实行开放式办学，有计划分层次地大力开展农业科学技术、农村政策法规、市场经济知识的培训，积极推行乡镇干部岗位专业知识和技能培训认证制度，实行挂牌持证上岗。抓好长、中、短班的结合培训，以短、专、快的专题培训为主要形式，围绕农村经济发展，办好主题突出、针对性强、形式多样的短期培训班。市、县两级把乡镇干部的教育培训纳入年度计划，经费实行财政单独预算，力争在短期内将所有乡镇干部轮训一遍。通过直接有效的培训，力促乡镇干部由行政型、指挥型、命令型、“万金油”型向学习型、技能型、示范型、服务型干部转变，以推进乡镇职能更快更好转变。（**县委）
要实现农村税费改革的目标，巩固农村税费改革成果，乡镇综合配套改革能否顺利实施是非常关键的。而乡镇站所的改革是这次乡镇综合配套改革的重要内容，人员身份置换和安置又是这次改革成败的关键。乡镇综合配套改革的关键是人员的身份置换，而人员身份置换的核心问题是两点：钱从何处来，人往何处去。在改革没有现成经验可借鉴、没有固定模式可引用情况下，必须积极探索乡镇站所改革的方式方法，把改革和发展同步考虑，通过改革促进发展，通过发展实施改革，从而全面实现乡镇综合配套改革的目标。在统一政策、明确责任、强化宣传和思想疏导工作的同时，要积极探索和采取多种形式破解“钱从何处来，人往何处去”的难题。
１、在现有资产上做文章，把人员分流同盘活国有资产结合起来，通过资产盘活带走一批人。如果借此次改革的良机，引入民营、股份等方式，为国有集体资产注入新的生机和活力，既解决了国有资产的保值增值和盘活问题，又为人员分流置换身份解决部分资金来源问题，必将有利于在经济发展中抢住先机，更好地促进县域经济发展。
２、变“财政养人”为“财政养事”，把人员分流同推动基层工作结合起来，通过项目招标带走一批人。降低行政成本，提高行政效率，实现“养人”变为“养事”是这次改革的预期目标之一。通过组建新的经济实体，吸纳部分站所和乡镇机关工作人员，使他们找到用武之地和个人发展的新领域，从而实现人员分流身份置换的目的。
３、创造就业环境，把分流同支持和鼓励分流人员再就业结合起来，通过自谋职业带走一批人。分流人员自谋职业的，统一纳入企业下岗人员再就业的范围，享受再就业的优惠政策。积极引导、鼓励分流人员到各类企业尤其是招商引资的新企业找工作。有关部门要及时向分流人员提供就业信息，组织再就业培训和劳务输出，帮助他们实现再就业。
４、积极招商引资，把分流同激活民间资本结合起来，通过资本向生产流动带走一批人。把分流同招商引资和激发民间投资创业热情结合起来，鼓励分流人员招商引资，引进项目资金，鼓励分流人员自主投资、合伙投资，创办各种实体、实业，尤其是各类生产型企业。在吸引外来资金的同时，进一步激活民间资本，促进民营经济的发展。在
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