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浅谈中国信访制度存在的
问题与思考
——林丹华
08级行政管理（电子政务）1班
浅谈中国信访制度存在的问题与思考
摘要：我国的信访制度由来悠久，建国以来，信访制度在不断的完善中。但仍存在许多问题以及不足之处。国家上层建筑与下层建筑之间的关系，制度与国家其他制度以及法治建设之间的关系，信访制度本身存在的机构庞杂，信访功能错位,责重权轻以及信访程序缺失等问题，都需要我们在现实社会生产条件下对信访制度重新进行必要的反思和重构,不断规范信访制度。通过对现有信访制度的浅究及分析，发现其存在问题，并进行思考与建议。
关键词：信访，制度，问题
一、中国信访制度的浅究
我国的信访制度由来悠久，从古代就有类似于现在信访的诉讼以及上奏等制度，在建国之后，才正式确立了信访制度，信访机构也在慢慢地完善。特别是改革开放以来，随着我国法制建设的步伐，1995年10月28日，国务院颁布了《信访条例》，并于1996年1月1日实施。该条例规定，信访指的是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。《信访条例》的颁布和实施，也标志着我国信访工作步入了法制化轨道。可以说,信访制度是与中国各级政府施政过程相伴随、富有中国特色的一个制度。国外政治学界对中国的信访制度也非常重视。但是，目前我国的信访制度还是存在着许多不完善地方以及制度本身的漏洞。
二、我国信访制度存在的问题
第一，信访渠道不通畅。我国的信访是中国政治中一个具有中国特色的环节,成为一种有效的意见表达机制和政府修错机制。从建国初到八十年代,信访制度始终被视为党和政府密切联系人民群众的一种制度化形式和纽带。可是在这个纽带上，却是出现了许多的漏洞与不足。信访渠道不通畅，信访信息不能实现共享,信访资源被大量浪费闲置,有时还常常出现多重受理或互相推诿的情况。而且,由于信访条例的规定比较原则化和粗线条,使得大部分信访案件得不到立案和具体的落实。群众投诉的大量的案件在没有任何监督措施和处理意见的情况下层层转办，难免会被不明不白地“消化”掉。
第二，信访缺少法治。现行的信访制度存在着太多的人为因素，缺少法治精神。由于信访工作的流程以及规范不明确不统一，导致信访机构的地位也降低，信访制度的可操作性也不强。信访工作中掺杂了太多的人为因素，导致很多信访的最终结果不尽信访人的满意，缺乏了法制化。也导致了复访率的升高，造成中央政府的工作负担。
第三，信访机构多而繁杂，体制不明确。信访工作人员未积极履行职责，应当作为而不作为。信访干部本身的素质问题导致信访事件的频发生。造成各种矛盾的凸显，在客观上也造成了中央政府权威的流失。信访制度是中国共产党创造的一种特殊的权利救济方式，作为一种社会活动，信访是我国社会主义公民政治参与的重要渠道，也是实现和维护人民民主政治权利的具体形式。由于信访机构的混乱以及办事结果的不明朗和公开化，间接影响到了我们中央政府的权威。
第四，信访程序的缺失。在现行信访制度中，缺少可操作化的、具体而严密的工作规程。这样就出现了许多信访人遇到不同的信访工作人员，处理情况以及处理结果就不同的现象。现行的信访条例没有明确规定信访人的权利与义务，以及信访机构的责任。于是，在处理信访工作中，便是依据工作人员的个人素质来处理工作。也造成了复访工作量的加大以及中央政府的压力和上面所提到的人治色彩浓厚。
三、中国信访存在问题的分析及思考
在上述问题中，归根到底，其存在原因一个是信访本身制度以及运作体制的不完善，一个是信访机构与国家其他机构存在的责任矛盾以及其本身的法律地位和职权不明确问题。信访制度是我党贯彻群众路线的具体实践。“从群众中来,到群众中去”是我们党的群众路线,它同马克思主义的认识路线是一致的。“从群众中来”就是发现问题,“到群众中去”是为了解决问题。信访就是这一路线的具体实践形式。“从群众中来”就是通过信访了解社情民意,“到群众中去”就是根据信访采集的信息完成决策,服务社会。但是，现在我国是一个法治国家，而贯彻我们党基本路线的信访制度却与法治没有进行很好的衔接。甚至与法治格格不入。当中存在的人为因素严重影响了信访的结果。许多信息的不明朗化，再加上程序运作的不完善，也就造成了更多信访问题的出现。信访机构是作为处理信访工作的重要机构，如果不加以认真对待进行重整和扁平化，完善与其他机构的层级关系，并明确信访工作人员的权责问题，信访人的权利与义务，信访程序的规范化以及信访渠道的通畅，才能保证中国信访制度可以随着时代的前进而不断完善。
信访制度是富有中国特色的一种制度。它贯彻了我党联系群众，不断保持先进性的一个重要途径。通过信访，党和国家可以及时了解群众的意见以及社会存在的问题，通过信访，群众也可以及时向上级相关机构提出自己的意见以及需求。目前我国信访制度中存在的不足，是导致我国信访工作一直存在许多矛盾的原因。但是我们不可能取消信访制度，只能不断完善和强化，而不能弱化。人治色彩浓厚也是一个重大问题，如果做不到程序化，做不到规范化，那么信访工作只会漏洞百出，只会不断造成基层群众与上层领导之间的矛盾与冲突。所以，加强信访制度的法治化以及制度化和规范化是最重要的一个环节。信访，有利于政治的稳定，但如果处理得不好，同样会爆发政治问题。
所以，要想完善信访制度，不能只是单纯地停留在制度层面的建设中,更应当向法制化、规范化的方向转变。要通过信访制度法制化的方式,完善信访制度,贯彻行政法律的相关原则,推动信访制度的进步。只有使信访制度与国家其他各种制度有效衔接并且都发挥作用,国家制度才会发挥整体功效,社会才能有更好的效益,才能最终促进全社会的共同进步,最大可能地实现社会和谐。信访制度是我国各级政府行政决策民主化、科学化的重要保障,是政府进行社会调控、维护社会稳定的有效协调机制。当今社会是一个信息社会。信息是一种资源,也是政府行政决策民主化、科学化的重要保障,有了客观全面的信息作为参考,决策才能保证它的准确性和及时应变性。信访信息应当以公开为原则，不公开为例外。例如现在有的地区已经开设信访门户网站，只要不涉及国家机密、商业秘密、个人隐私，就应当在网上公布来信人的姓名、来信内容要点、受理机关、处理结果。让信息公开化和明朗化，真正解决信访人的信访问题。各级组织也应积极与人民群众进行有效的交流和沟通,使一些本来细小的矛盾化解在萌芽状态。同时我们也应该创新行政运作方式,把协商、沟通作为一件经常化的工作来做,要拓宽社情民意的表达渠道,广泛推行领导干部接待群众的制度。要积极地探索多样化的领导者与一般群众的沟通机制和沟通方式。
四、对中国信访制度存在问题的建议
第一，我们应该对信访信件畅通我们的信访渠道，,充分利用新的科技成果和新的沟通方式,不断拓展新的表达渠道,同时进一步规范和完善已有的意见表达方式。对信访这一意见表达方式进行明确的法律规定,使之更加规范、更具可操作性和实效。应当建立信访机构与国家的其他司法机构以及立法机构之间的权责关系，使上下级的渠道畅通明朗，也加快了信访信件的处理时间，提高工作效率。避免信访人在地方信访机构中由于程序不规范而导致的
信访案件被层层转让或不明不白“消化”掉的现象。也可建立信访信息系统，充分利用现有政务信息网络资源，促进上级政府与下级政府之间，政府与群众之间的信息的畅通。
第二，建立信访信息公开化的相关途径，可开通各地方的信访网站，将所有信访的结果在不涉及个人隐私以及国家机密的情况下进行公告，不仅让信访人了解结果，也让群众了解了政府的工作情况以及处理结果，促进政府与群众之间的沟通与交流，也方便群众对政府事务的监督与参与。
第三，规范信访工作人员的权责关系，建立健全工作责任制。不断减少信访工作中出现的人为影响。对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。因此，便要完善信访制度中的法律问题。
第四，要制定严密以及可操作的工作程序以及工作流程。信访机构为了避免复访率的升高以及提高工作效率和质量，应当制定统一的工作流程以及工作程序，不再依靠“人治”。严格按照规定的程序来处理案件，并及时将信息公开化。
第五，将信访制度与法治建设结合，减少人治色彩。我国信访制度的地位确立,信访制度功能的发挥,信访制度在实践上规范化的意义和价值,是我国为了追求信访制度的法制统一、秩序井然所进行的探索和努力。信访制度的确立正是信访制度存在的实践价值之所在。我们要通过信访制度法制化的方式,完善信访制度,贯彻行政法律的相关原则,推动信访制度的进步。只有使信访制度与国家其他各种制度有效衔接并且都发挥作用,国家制度才会发挥整体功效,社会才能有更好的效益,才能最终促进全社会的共同进步,最大可能地实现社会和谐。
五、结语
中国的信访制度尚处在不断完善与进步中。它是我们党坚持“从群众中来，从群众中去”的基本路线的一个很好途径。我们应该在不断地建设社会主义政治文明的实践中,对富有中国特色的信访制度本身做出一个科学的设计,剔除现行信访制度中存在的人治色彩,强化信访的制度化建设以及法治化建设,切实提高信访的运行效率。
南京工业大学本科生毕业论文
浅析我国的信访制度
摘 要
信访制度是民众参与政治，宣泄不满，要求和维护自己合法权益的有效途径；是党和政府体察社情民意，听取群众呼声的重要渠道。然而随着我国政治经济的迅速发展和逐步转轨，各类社会矛盾和冲突日渐凸现和加剧，信访制度陷入了困境。本文在这种背景下，分析相关的资料和结合我国信访制度的现状，提出一些看法和建议。本文主要从五个部分来论述，第一部分介绍信访制度的相关理论，为本文的研究提供理论基础。第二部分阐述了理论界对信访制度的看法，从而得出我们应该坚持信访制度的存在及存在的理由。第三部分讲述了我国信访制度的现状及所处的困境。第四部分与第五部分则是本文的重点，第四部分将我国信访制度与日本行政相谈制度相比较，并得出一些启示；第五部分主要论述怎么样改革和完善我国的信访制度。
关键词：信访制度 困境 信访制度现状 存在的理由 改革和完善
Abstract
Analysis of China's petition system
Abstract
Petition system is an effective way of people who is willing to participate in the political settlement of disputes and vent their dissatisfaction, require and safeguard their legitimate rights; it is also an important channel for the Party and government to understand the public feeling and listen to the voice of the masses. However, with the rapid development of China's political economy and the gradual transition, variety of social contradictions and disputes have been appeared and intensified, the petition system into the plight. In this situation, this paper puts forward some opinions and suggestions about the petition system by analyzing the relevant information and the status in china. The paper has five parts. The first part explains the source of the petition system that provides a theoretical basis. The second part describes what the view of the theorists on the petition system, resulting in we should adhere to the petition system in existence and reason for being. The third part describes the status and the plight. The fourth part and the fifth part are the key point. In the forth part we get some enlightenment by comparing the petition system with Japanese administrative system. The fifth part mainly talks about how to reform and improve the system.
Key words: petition system， plight， status of the petition system，reason for existence，reform and improve
第三章 我国信访制度的理论纠纷
3.2 信访制度争论的主要观点
随着社会主义市场经济的发展，传统的信访工作机制己经难以适应日益复杂的信访形势。而对人民内部矛盾的多发和激化、每年数以千万计的信访事项、数量不断增加和规模不断扩大的集体上访，信访部门感到越来越力不从心，信访向何处去?信访理论界和实务工作部门对这一问题做出了不同的回答。
3.2.1 取消论
许多学者认为，在当前形势下，信访工作部门承担的任务极其繁重，而面临的问题千奇百怪，包罗万象。然而信访工作机构没有行政权利，信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决，不少人把信访工作视为“转转信，挡挡人”，认为与其无所作为，不如取消。例如有人认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着想，现行信访制度的许多规定。其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政僭越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中。也体现在具体的信访实践中，这些都是有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。
3.2.2 改良论
信访实务部门的工作者普遍认为，多年来信访工作，在及时化解人民内部矛盾，促进经济发展，维护社会稳定等方面都发挥了不可替代的的作用。简单地主张取消信访制度是极不负责任的，也是对中国国情的无知。近年来我国各级信访部门和广大信访工作者针对当前信访工作中面临的新形势和出现的新问题，立足于信访工作实践，已经探索出新形势下做好信访工作的一些新思想，新途径和新方法。如集中处理信访突出问题及群体事件联席会议制度、律师参与信访工作制度、重大信访案件听证制度、领导下访制度等等。①
与加强信访职能的改良论不同，有人主张通过收缩信访制度的功能改革信访制度，讲涉讼案件从信访中剥离出去，完成整个制度的重构。②还有人认为对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现依法治为内容的信访制度改革。③ ①
② 陈庆云.信访改革取向与制度创新问题研究[J].法学杂志，2005,（6）：135~136. 林鸿潮.试论信访的功能收缩与制度重构[J].重庆社会科学，2005,（1）：82.
③ 周梅燕.取消？强化？变革？中国信访制度陷入困境[J].中国宪政网.
3.3 信访制度不可废弃的理由
我认为，在我国现阶段，民主政治还很不完善许多问题，但是还没有一种制度能够取代它的功能，虽然信访制度的确存在着，因此，信访制度有其存在的价值。原因如下：
3.3.1 宪法依据
信访制度并无缺乏宪法支撑，指其有悖法精神实为尽然。作为国家根本大法的《中华人民共和国宪法》规定，对于公民的申诉、控告或者间距，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。信访正是当家作主的任命群众管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的途径和形式。既是公民的宪法权利，就只能完善。
3.3.2 城外经验
在国外，包括西方法治发达国家，中国式的信访制度同样存在着，请愿制度、申诉专员制度(也称为督察专员制度)在100多个国家、地区流行，并发挥着作用。在日本则有行政相谈制度、行政苦情申诉与处理制度、行政投诉解决促进委员会制度。美国白宫也设有“总统通信办公室”。这些都表明，信访制度与法治是兼容并存关系。
3.3.3 历史传统
尧舜时期的“进善 ”、“诽谤木”、“敢谏之鼓”是中国信访制度的源来；“纳言”也可谓中国最早的信访官职；西周设“路鼓”与“肺石”制度；秦汉有“公车司马”与“诣阙上书；魏晋开始设置”登闻鼓“制度；南北朝正式出现”邀车驾“这种上访形式；唐代匦使院的设置建立起了比较正规的信访制度；清代有”叩阍”与“上控”制度等。古代的信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上互有交叉，共同对维护社会秩序和国家稳定起到了重要的作用。
3.3.4 现实价值
信访的功能虽有待完全发挥，但总能发挥些作用，特别是在矛盾突出的社会转型期，中央高度强调和谐社会建设的情况下，信访制度的意义就尤显重要。
我国信访制度存在的问题及其完善措施 在我国的司法体系还不够完善、社会正义的维护和各种权利制衡不尽人意、相关改革还不到位的情况下，信访制度作为一种救济性的制度安排，对于维护群众利益、疏导社会矛盾来说是必要而又合理的。
一、信访制度的价值和意义
1、信访是人民群众政治参与、利益表达的制度性方式，也是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段。当前，信访制度已成为人民代表大会之外人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道。
2、信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。信访制度则是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。同时，信访制度也是反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。
3、信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。群众信访是各级领导机关及其负责人联系群众、了解社会情况和民间信息的重要渠道。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，体现党和人民群众的血肉关系。【信访体制】
4、信访制度深化政权合法性，维护社会稳定。群众来信来访，体现了共产党政权与民间社会的交流与互动，反映了社会对政权的认同状况。同时，信访作为一种常规制度的出现则反映了共产党人调和、消解社会矛盾的努力，有利于实现政治稳定，建立政权合法性。
二、当前我国信访制度存在的问题
1、信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性
信访工作责任制不明确，信访部门责重权轻，对产生信访事项的机关督促的力度不够，工作效率、效能低；对因行政不作为或侵犯群众利益引发越级信访的行政行为缺乏明确的责任追究机制。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，中央有关部门受理信访量直线上升。由于信访机构林立，而缺少统领机关，而整个系统缺乏统一协调的机制，缺乏统一的计算机联网，信息不共享，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，各机构推来推去，信访人投诉无门，只能在各信访机构之间来回跑动。
2、信访功能错位，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威 信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，但现在却成了老百姓优于其他行政救济甚至国家司法救济而选择的一种救济方式。信访功能错位带来的直接后果有两个：一是信访机构承受了太大的社会责任；另一个严重后果是国家的司法权威遭到消解。
信访制度虽然在现阶段有其存在的价值和意义，但我们必须承认的是：在实际操作中，信访制度作用的发挥与主管领导的“个人意志”具有较强的联系；社会问题和矛盾能否解决，在很大程度上取决于主管领导是否关注以及处理措施是否有力。这种浓厚的“人治”色彩与我国的法治建设的长远目标是极不相容的。
3、信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善
现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。但由于信访量特别是进京上访的人不断增加，影响到社会稳定，中央为了强化各级领导的责任，建立了“各级信访工作领导责任制”和“责任追究制”，要求各级党委、政府“一把手”负总责，分
管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位、责任不落实、领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。这样就迫使地方党政想尽一切办法压制民众进京上访。
信访终结机制不完善，一部分持过高或无理要求的信访人在信访部门结案后仍然继续来信来访，纠缠不休。
三、完善和规范信访制度的措施
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