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我国民办高校产权现状的分析与产权明晰的思考
作者：李建军
来源：《教育与职业·理论版》2008年第16期
［摘要］产权制度、组织制度、管理制度共同构成了现代学校制度，而产权制度是现代学校制度的基础。民办高校产权制度改革，是近几年来民办高校的实践者和理论工作者所关注的焦点。文章运用产权经济学和高等教育学的基本原理，分析了我国民办高校产权的定义和属性，剖析了不同性质民办高校的产权界定问题，并对民办高校产权运作及其制度安排提出了具体建议。
［关键词］民办高校 民办高校产权 产权明晰
［作者简介］李建军（1978- ），湖南宁乡人，湖南涉外经济学院商学部讲师，硕士，研究方向为产业经济学。（湖南 长沙 410205）
［课题项目］本文系湖南省教育科学规划办课题“湖南省民办高校产权归属与投资回报问题研究”的阶段性成果。（课题编号：XJK06QJG010）
［中图分类号］G648.7［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2008）24-0021-03 高等教育大众化是世界高等教育发展的趋势，反映了时代的呼唤和历史的必然。发展民办高等教育是实现高等教育大众化的必由之路，同时民办高等教育也已成为我国高等教育事业的重要组成部分。但是，我国民办高等教育还仅仅处于发展的初级阶段，存在着很多问题，民办学校财产所有权的规定存在产权不清晰的现象就是其中之一。
一、民办高校产权的基本内涵
（一）产权的概念
产权是“财产权利”（Property rights），有广义与狭义之分。法学一般侧重于狭义的产权，主要指物权，亦称财产所有权。如我国民法通则中使用的就是“财产所有权”，是与“债权”“知识产权”“人身权”等并列的概念，且是产生其他权利的核心。而经济学中的“产权”则是广义的产权，不仅从物权扩大到债权、股权、知识产权等，而且扩大到所有交易中的权利，是一种权利束，其中所有权是一切其他财产权利的基础①②。
产权的深层本质，只能由经济学来解释。从经济学的角度来看，对产权（Property rights）这一概念目前还不统一，通过对中西方有关产权概念的论述，我们认为：首先，产权是一种权利，它以财产所有权为核心，具有排他性的权利。它可横向分为所有权、使用权、支配权和收
益权等，也可纵向分解为出资权、经营权和管理权。产权分解的过程，也是权利界定的过程。其次，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系，实质上是反映交易主体之间的责、权、利相统一的，以相对独立的经济利益主体为基础的特殊的权利关系。再次，产权是可以交易的权利。因此，给定一个完整的产权定义是没有重大意义的，最根本的是需要了解产权的本质。它不是指人与物之间的关系，而是只有物的存在以及对他们的使用所引起的人们（或组织）之间的行为关系。产权界定了每个人相对于物的行为规范，每个人都必须遵守它与其他人之间的相互关系，回避破坏这种关系所带来的成本。
（二）民办高校产权的定义和属性
对民办高校而言，经济学层面的产权比法律层面的产权意义更大。所以，根据经济学产权的定义，可以将我国民办高校的产权理解为：由民办高校的财产所有权、使用权、收益权、处分权以及与财产所有权有关的其他财产权利所构成的一组权利束，其基本内容包括产权主体对财产的权力或职能以及产权对产权主体的效用或带来的好处，即权能和利益两个部分。它们分别回答了产权主体必须干什么、能干什么，以及产权主体必须和能够得到什么，从而使民办高校各产权主体经济行为的外在效应内在化。
教育是一种特殊的服务业，教育产业的特殊性在于它是公益性和经济性的统一。著名经济学家厉以宁教授提出：可以把教育服务划分为公共产品性质的教育服务、准公共产品性质的教育服务、私人产品性质的教育服务三种基本形式；但是，即使在社会主义社会中，即使在人均国民生产总值和人均收入达到较高水平以后，也不可能使教育产品全部成为公共产品，准公共产品性质和私人产品性质的教育服务在社会主义社会广泛存在③。可以认为，我国民办高校（社会力量办学）所提供的教育服务属于准公共产品和私人产品两种性质的教育服务，民办高校的教育投资既是教育活动，又是经营活动。
第一，民办高校产权的公益性。教育的公益性是指受教育者（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益。沃尔夫较全面地概括了教育的外部收益，并将这种外部收益归为三个方面：即具有外部性的个体收益、对公共利益的贡献以及溢出效应。教育不仅能为受教育者本人及其家庭带来经济的和非经济的收益，还可以通过受教育者个体的受益使其他成员和整个社会同时受益，这种影响被称为教育影响的外部性。在现阶段，民办高校的举办在一定程度上促进了社会的公共利益。重要的是，民办高校为人们提供了更多的接受高等教育的机会，有利于加快中国高等教育大众化步伐，提升全民族的教育水平，提高公民的生活质量和品位，促进社会文明进步。民办高校的健康发展和不断壮大会增加人们对高等教育机会的选择性。可见民办高校产权的公益性是一种客观存在的事实。
第二，民办高校产权的营利性。民办教育具有赢利性（营利性或盈利性）。受教育和办教育本身就包含了教育投资，而投资就有一个成本与利润（收益）的问题。寻利是资本或投资的本性。寻利性要求资本实现保值——追求不低于通货膨胀的回报，或者资本实现增值——至少获得市场基准利率。把教育作为一种特殊产业来经营，这种经营可能带来一些利润，这就是教
产权不明晰
产权不明晰是制约高校后勤社会化改革的关键因素。按照高校后勤社会化的思路，高校后勤的发展方向是组建跨高校的后勤服务集团，走市场化之路，承担本地区范围内高等学校的后勤服务保障工作，按现代企业制度的要求运行，即:产权明晰、权责明确、政企分开和管理科学。为此，后勤实体应成为一个具有独立法人资格、独立财务核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。然而，很多高校后勤社会化改革的问题恰恰正是其后勤资产的产权关系不清晰，权责不明确，产权制度不科学。在推进高校后勤社会化改革进程中，如果试图回避或者绕过后勤资产的产权关系及产权制度问题，只会导致改革举步维艰，陷入困境。因此，必须对高校后勤资产产权关系及产权制度进行改革，明晰产权关系，这是因为:产权制度改革是实现高校后勤社会化日标的必要条件，产权制度的运行最终会影响到资源配置的效果，要想达到资源优化配置最主要的途径就是通过产权明晰来实现。纵观现阶段高校后勤资产产权关系，从概念上、名义上看高校后勤资产的产权是清晰的，都属于国家所有，问题是后勤资产究竟由谁来具体负责，后勤资产的最终风险责任究竟由谁承担，谁都说不清楚，表面上看人人都有贡权，实际上人人都没有。如果产权不明晰，高校与其后勤实体就不可能真止分开，学校依然管理或者干预后勤实体的正常经营活动。这是目前高校后勤实体无法成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人实体和市场竟争上体的主要原因。要实现后勤社会化改革的终极日标，必然要求高校后勤实体真止成为产权明晰、权贡分明、政企分开、管理科学的企业法人实体。只有如此高校的后勤实体才能被社会所接纳，才能融入社会参与竞争。同时，高校后勤实体一口.拥有法人财产权，便可吸收社会各方面的资金，多方投资办后勤，壮大后勤实力，提高后勤的保障能力，也有利于促进高等教育事业的发展，最大的受益者仍然是学校。由于前期的后勤社会化改革没有涉及高校后勤产权制度这一根本性的改革，很多高校在后勤社会化改革中并没有对后勤资产进行严格的清查、评估和划转，造成了后勤资产的产权(所有权、经营权、处置权、收益权等)不明晰，很难达到后勤社会化改革的要求，其原因在于资产所有权与经营权难分离。后勤实体所使用的资产基本上都是学校在长期的办学过程中逐步积累的存量资产，后勤资产常与学校其它资产交织一起难以划分，很多资产有实无账或有账无实，这为后勤资产的清查、评估、划转带来了很大的实际困难，造成资产产权不明晰。高校后勤要实现社会化，必须适应市场经济的要求，彻底突破产权制度这一改革的“瓶颈”，按现代企业制度的要求，改革传统的高校后勤产权制度，使后勤与学校的产权关系明晰，这样才能真正建立起符合现代企业制度要求的后勤实体，实体的财务管理目标才能得以实现。
改革前，高校后勤部门是学校的行政管理部门之一，以学校的名义管理后勤资产，不是资产的使用和管理的法人主体，也不是资产的所有者，它只拥有资产的使用权、管理权，而没有处置权。高校后勤社会化改革以后，要求后勤实体与学校规范剥离，成为自主经营的法人实体。对高校后勤社会化之前使用的土地和房产，后勤部门原有的流动资产学校应委托资产评估机构对其进行资产评估，确定资产价值，对资产进行产权界定。高校与后勤实体之间的债权债务和货币资金应列出明细，办理严格的移交、接交手续，将其交给后勤部门，并进行必要的账务处理，为后勤社会化提供物质保证。高校应建立起以产权管理为纽带的国有资产管理体制，理顺与后勤服务的产权关系。同时，学校又是后勤集团所有资产的最终所有者，不管通过何种途径的经费来源均属学校国有资产，依据产权关系明晰、所有权和经营权分离、事企分开的原则，后勤资产的所有权、监管权归学校，管理权、经营权、使用权归后勤实体。
宁波市民办教育发展专项资金使用管理办法
第一条 为进一步贯彻落实《民办教育促进法》、《宁波市民办教育促进条例》有关精神，充分发挥民办教育专项资金的扶持、激励和导向作用，促进民办教育持续健康发展，特制定本办法。
第二条 市财政性教育经费中每年预算安排民办教育发展专项资金，主要用于市属非营利性民办学校（指不要求回报的市属民办学校，下同）的补助以及对民办教育工作成绩突出的县（市）区进行奖励。
第三条 专项资金的具体用途：
1．对实施义务教育和中等职业教育的民办学校，按本市户籍学生（外来务工人员随迁子女除外）人数，给予相对应的公办学校生均教育事业经费1/4的补助；
2．对全日制民办中小学为具有专业技术职务的教师按规定缴纳的社会保险费学校承担部分，给予1/2的补助；
3．具有专业技术职务（职称）的教师年平均收入超过当地同类公办学校教师年平均收入水平的民办中小学，给予教师工资总额（应发工资）10%的补助；
4．对民办高校重点学科（专业）建设经费补助；
5．对民办教育工作成绩突出的县（市）区进行奖励。
第四条 民办学校应当将补助资金全部用于指定的项目或校
舍维修与建设、购置教学设施（设备）、提高教职工的工资福利待遇，不得挪作他用。
第五条 享受财政资助的民办学校应当具备以下条件：
1．资助对象为实施学历教育和学前教育且不要求回报的全日制民办学校；
2．学校产权明晰，举办者投入学校的资产与举办者的其他资产相分离，并依法办理了验资过户手续；
3．学校建立由政府部门监管的学费和财政资助资金专户（学费收取后一周内缴到专户），实行预算管理；
4．在校学生规模达到420人以上，并落实国家各项帮困助学政策；
5．学校办学行为规范，教学质量得到保障，经政府教育督导机构或社会中介机构评估认定为合格。
第六条 申请资金补助的民办学校应当接受政府部门指定的社会审计机构的财务审计，审计工作应在每年6月30日前完成。审计费用按照“谁委托、谁付费”的原则承担。
第七条 民办学校申请资金补助应提交以下材料：
1．民办学校资格审查表；
2．民办学校专项资金补助申请表；
3．民办学校聘任教师登记表；
4．民办学校教师参加社会保险单位缴费汇总表；
5．社会保险缴费基数申报表（经当地社保机构盖章）；
6．民办学校资产负债变动情况统计表；
7．上年度补助资金使用情况备案表等；
8．本年度学校经费预算安排计划。
（市属民办高校提交材料另行规定）
第八条 民办学校应当在每年9月15日前将规定材料报市教育局，经教育局审核，并商市财政局后下达给学校。民办学校应严格做好经费管理和使用，并自觉接受政府有关部门的监督。
第九条 政府对民办学校财务监管以预算控制和专项审计为主，确保民办学校经费使用自主权。教育行政部门财务管理中心要建立完善民办学校财务信息管理系统，负责对民办学校学费收入和财政补助资金的日常监督。
第十条 民办学校有下列情形之一的，减少补助经费或取消当年专项资金补助资格：
1．学费收取后未在规定时间内缴到资金专户；
2．财务审计中发现有抽逃出资、挪用办学经费或财务管理混乱的；
3．向学生收取与入学挂钩的赞助费或存在其他乱收费行为的；
4．上一学年发生校园重大安全责任事故或发生师生群体性事件造成较大社会影响的；
5．存在其他违反法律、法规行为的。
第十一条 民办学校享受财政资助的条件今后如有新的政策
规定，则按新规定执行。
第十二条 各县（市）区教育行政部门、财政部门应当根据当地公办学校生均教育经费增长状况和民办学校实际，设立县级民办教育发展专项资金，并参照本规定制定专项资金使用和管理办法，报市教育局、财政局备案。
附件2
民办学校资格审查表
注：1．学校类别指幼儿园、小学、初中、普高、职高、完中、九年制学校、
十二年制学校。
2．本表所指教师必须具有教师资格证书和初级以上专业技术职务。
3．资金监管银行指政府部门、学校、银行三方签署学费和财政资助资金监管协议的专户银行。
填表人： 填表日期： 负责人签章：
民办教育产权归属问题
在民办教育发展中,产权归属问题一直是投资办学者关注的热点,而法律界、教育界在产权的问题上更是争执不休。但是,如果产权归属不明确、产权性质不清、产权关系混乱,必然造成公有资产流失、因产权扯皮造成资源无谓的消耗、挫伤办学者的积极性,所以研究产权问题意义重大。
一、民办学校产权现状分析
(一)民办学校的产权具有多样性。民办学校的产权可分为清理产权和事实产权两大类。清理产权都由学校的投资方直接投资举办学校的财产。详细地讲,清理产权应包括:个人及企业的资金投入,学生家长的赞助费、资助费,社会各界的捐赠,国家直接和间接的投入(如无偿或优惠划拨给学校的建设用地)。事实产权是由举办者的滚动逐渐积累而形成的财产。我们统称法人财产,在学校存读期间,学校依法享有法人财产权,任何组织和个人不得截留、挪用或侵占,学校的财产所有权归法人,属法人财产,学校的校长、教师、学生拥有对学校财产的管理权、使用权和部分处置权。
学校的原始资产来源于投资主体财产投入,包括投资者的出资与国家给予的直接的经费支持或土地、房产支持。学校的积累资产则来源复杂,既包括学费收入、社会捐赠、校办产业收入等直接取得,也包括由于国家给予政策优惠(如减免税收、划拨土地带来的收益)等间接取得。
对于以上各种来源的学校资产,不论其原始属性如何,一旦财产投入学校,便成为学校资产,由学校法人支配(民办学校按《民办非企业单位登记管理条例》的规定到民政部门办理登记,领取法人登记证书后即成为我国《民法通则》上所规定的法人)。同时,根据“谁投资谁拥有产权”的原则,出资者(包括原始投资和后继投资)拥有学校的产权。因此,投资者投入学校的“资产”是其“产权”形成的基础,并且此种“产权”仅仅是单个投资者对其学校作为法人整体所享有的部分所有权。投资者既不能实际地占有学校的某部分资产,也不能任意地支配学校的某部分资产。
明晰民办学校产权,包括主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权的明朗化和量化。产权明晰的关键在于产权的界定,明晰了产权归属,也就明确了与产权相关的所有权和经营权、使用权、受益权和处置权等产权归属;还有名校办民校所带来的无形资产如何界定,教育集团、股份制办学多按企业模式运作,学校无独立财产,这类学校的产权如何界定等。如果这些问题都明晰了,将有利于明确产权,完善产权管理,调动举办者和办学者的积极性。
(二)产权不清一直是民办学校举办者面对的一个重要问题。按现有规定,民办
xxxx
新思路 新举措 新效益
xxxx市公共资产管理中心自2016年成立以来，在市委市政府的领导下，在肇庆市国资委的指导下，以中心为依托，强化管理，规范运作，不断研究、探索公共资产管理的新思路、新举措，使之产生新的经济效益，实现公共事业建设的良性循环。到目前为止，全市实施国有资产统管的单位共有136个，账面资产总量达 15.84亿元，其中固定资产账面存值12.24亿元。几年来，全市实现国有资营运收益达10.24亿元。
一、加强国有资产管理的主要做法
（一）理清管理工作思路，深化资产制度改革
加强国有资产管理，规范非税收入，整合政府资源，最大限度地发挥国有资产使用效益，进一步推动城市经营发展，这是xxxx市深化财政体制改革，建立和完善公共财政体系，推进依法行政、廉洁行政的一项重要新举措。由于历史、制度及管理等多方面的原因，过去，国有资产管理工作在一定程度上存在着管理不规范、经营性资产收益出现坐收坐支等问题。由于管理不严，部分单位造成国有资产的闲置、浪费和低效使用，甚至形成国有资产流失和滋生腐败的隐患。市公共资产管理中心成立之后，特别是2016年以来在新一届市委领导下，市公共资产管理中心根据市政府赋予的职责，实施了对全市国有资产统一监督管理，结合实际，进一步理清工作思路，并对如何深化我市国有资产管理进行了一系列新的探索。主要是坚持“改革、规范、盘活”，注重“建机制、强管理、打基础”，做到“一个坚持、两个目标”。即：坚持“资产所有权国家所有，单位占有、使用 ”的原则，市公共资产管理中心代表政府行使监督管理权的管理模式。以实现国有资产的完整和安全使用，防止流失，确保国有资产的科学、合理、节约、高效配置使用，加快城市建设步伐，促进社会经济发展的双重目标。
（二）完善组织机构建设，充实管理监督职能
1、明确公共资产管理中心的主要职责，全面加强对国有资产的监督管理。市委市政府高度重视公共资产管理工作，印发了《关于市公共资产管理中心职能的通知》，市编委会印发了《市公共资产管理中心机构编制方案》，赋予了公共资产管理中心的主要职责：一是贯彻国家有关国有资产管理的法律、法规和方针、政策，统一管理、运营、调配全市国有资产、资源。二是制定全市国有资产管理规章制度，明晰产权并组织实施产权管理和监督检查。三是负责对全市行政事业单位及所属企业资产的产权变动和资产处置的审批和监督，推动资产的合理配置、节约和有效使用；四是收缴国有资产处置收入和经营性资产收益，对经营性资产收益纳入“收支两条线”管理并监督其实现保值增值。
2、成立城市经营管理领导小组，明确各部门的职责。领导小组由市长任组长，市分管领导任副组长，财政、国土、工商、市政、计划、建设、房管、监察、审计、规划、人行等有关部门为成员单位。印发了《关于城市经营和公共资产管理工作意见》，进一步明确指导思想、工作思路及各部门所履行的职责，确保城市经营、规划、建设的目标、方案、项目及可行性经营方式、方法、办法等得以研究论证、贯彻落实，使城市经营工作积极、稳妥、有序进行。
3、成立行政事业单位资产清查工作领导小组，积极稳妥推动国有资产清产核资工作。组长由主管城市经营的副市长担任，副组长及成员单位由纪委、监察、财政、审计等组成，对全市行政事业单位资产清查工作提供组织保证。
（三）创新资产
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