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浅谈我国事业单位分类改革
作者：刘阳
来源：《科学与财富》2014年第12期
摘 要：对于我国的事业单位的改革已经持续了长达二十多年之久，虽然针对我国事业单位的改革已经进行开展了多方位的、多层次的改革。但是并没有从根本上改变之一面貌，解决更深层次的问题。所以，对于事业单位的体制改革仍需要进一步加大力度，推动改革与创新的发展。从目前基于我国的事业单位的特点分析来看，要想切实改变我国事业单位的面貌就必须要针对事业单位进行分类改革，分类改革是解决我国事业单位的问题的关键。本文主要就是针对我国事业单位的分类改革加以分析，做出探讨。
关键词：事业单位;分类改革;改革方向
随着我国改革开放的脚步进一步加快，我国的经济体制的改革以及政治强国方针的理念不断深入与发展，我国事业单位的体制也需要进行改革创新。虽然，我国的事业单位进行了多次的改革与创新，但是并没有从根本上解决实际的问题，许多问题仍然没有解决。党的十七大、十八大提出了要全面贯彻“科学发展观”，并由此提出了对于我国事业单位改革的整体计划，对于事业单位的体制改革要采用对于不同层次、不同类别的事业单位要采用不同的改革方法，就是“分类改革法”。
一、分类改革的重要作用
分类对事业单位进行改革的方法是对于我国事业单位的又一个新的认识以及对事业单位的整体布局的重新的划分，采用分类改革的方法可以最有效的推进我国事业单位的改革，也可以适应我国政治体制的改革以及经济体制的不断发展，是社会主义经济发展的必然要求。从目前我国的事业单位的具体情况来看，在我国大多数的事业单位其组成都是比较复杂的一个系统，事业单位的种类也是“数不胜数”，事业单位的数量仅次于我国的行政单位的数量，事业单位包括着：我国的医疗事业机构、科学研究领域、社会福利制度、农业林业以及交通旅游事业等等。我国的事业单位的服务范围也比较广阔，其中包括着公共事业的服务也包括着从事生产经营为主的服务项目以及各种不同的公益事业等等。此外，我国的事业单位的主要经营费用也有不同的经济收入作为主要的支出，有的事业单位以政府的财政作为主要的经济来源，也有的事业单位主要就是从社会不同的阶层捐款作为主要的服务支出费用，还有有的事业单位都是自己收入自己支出为主。所以，我国的事业单位是一个复杂的组成单位，也具有多样性。基于事业单位的复杂的组成。所以，对于我国事业单位的体制改革不能“按部就班”的按着一个套路进行体制改革，有些方法适用于不同的事业单位，有些方法则只适用于某一个事业单位。总而言之，对于组成复杂的事业单位，不同类型的试验单位要采用不同的改革方法，这样，才能解决我国事业单位在经济发展过程中的问题。
二、对于我国事业单位的分类标准以及改进办法
事业单位分类改革实施方案 目录
篇一：事业单位分类改革实施方案
根据《中共广东省委、广东省人民政府关于印发<广东省事业单位分类改革的意见>的通知》（粤发[20XX]6号）精神，结合我市实际，对我市事业单位分类改革提出如下实施方案。
一、指导思想和目标
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开、管办分离的原则，以社会功能为依据，突出管理体制和运行机制创新，逐步建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和机制，促进我市社会事业更好更快地发展。
二、改革的主要内容
根据现有事业单位所具有的社会功能，将其划分为行政类、公益类和经营类三个类别。公益类事业单位再划分为三个小类别，即公益一类、二类、三类。
1、行政类事业单位：指依据法律法规授权，按规定程序批准设立，履行行政职能的事
业单位。部门自行委托事业单位承担行政职能的不作为依据。
行政类事业单位改革的方向是：职能归位、调整机构。即对获批准的行政类事业单位予以保留，将其经营服务性职能剥离，并交由其他机构、社会组织；对编制数少于6名的行政类事业单位，将行政职能回归行政部门，机构与相关事业单位进行资源整合。对申报未获批准单位，则根据其社会功能划定相应的公益类别。
根据省编制部门的审批程序规定，行政类事业单位审批权限上收到省，并由省按程序报中央编办。在分类时，市编制部门将对现有事业单位进行清理和调整，对拟定为行政类的事业单位要求申报部门和单位列出法律法规授权依据，并依照省的规范格式和要求汇总，按机构编制审批程序报批。改革后，除法律法规授权外，不再批准设立承担行政职能的事业单位。
2、公益类事业单位：指国家为了社会公益目的，由国家机关和其他组织利用国有资产举办，面向社会提供公共服务和为国家机关行使职能提供保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置等不同情况，这类单位具体划分为三个类别。
（1）公益一类：指涉及国家安全、公共安全、公共卫生、公共文化、经济社会秩序和公民基本权利、政府必须予以保障、不能或不宜由市场配置资源的事业单位，以及只为政府履行职能提供支持保障的事业单位。
这类事业单位的宗旨和业务范围由政府确立并严格监管，不得从事任何的经营活动。单
位的机构编制要严格管理，所需经费由同级财政部门予以保证，履行责任依法取得的政府非税收入，实行“收支两条线”管理。具体包括：党校（行政学院），基础性或社会公益性科研机构，人口计划生育服务机构，军队退役人员服务管理机构，行政服务中心，社会保障经办机构，政府资金和项目管理机构，义务教育、特殊教育学校，残障康复机构，公共卫生机构，人事、教育考试机构，承担义务教育的少年体校，公益性宣教、咨询机构，法律援助机构，彩票管理事务机构，公共图书馆，公共博物馆，文献情报、档案馆，地方志编纂机构，重点文物保护单位，科技馆，土地储备、土地整理机构，地震、气象、环境等监测预报机构，基础测绘和地质调查机构，离退休（老龄）服务机构，应急救助机构，战略物资储备机构，强制性检验检疫机构，完全为机关提供支持保障的信息机构、基础或公共科研任务的机构，公共就业服务机构，教育助学机构等。
（2）公益二类：指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，政府予以支持，可部分实现由市场配置资源的事业单位，以及主要为政府履行职能提供支持保障的事业单位。
这类事业单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保实现公益目标的前提下，可依法开展相关的经营活动，提供公益服务依法取得的行政性事业性收费，要按规定实现“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入用于公益事业发展，纳入单位预算，统一核算，统一管理。具体包括：非营利性医疗机构，政府举办的示范性幼儿园，基础应用科研院所，一般性技术推广机构，社会福利机构，对外交流促进机构，职业病疗养机构，运动项目管理机构，体育训练基地，公共体育场馆等。
（3）公益三类：指从事的业务活动具有一定公益属性，但社会化程度较高，与市场接轨能力较强，可基本实现由市场配置资源的事业单位。
这类事业单位自主开展公益服务和相关经营活动，受政府委托承担有关公益任务的，政府采取购买服务的方式予以相应支持。具备转企条件的逐步转为企业。具体包括：职业培训、非学历教育，职业技能鉴定机构，一般性疗养机构，咨询服务机构，一般性评鉴机构，非强制性检验检疫机构等。
公益性是事业单位的根本属性，在分类改革中要进一步清理整顿事业单位，优化公共资源配置，完善公益类事业单位布局结构。一是改革要在清理整顿的基础上进行。对实行大部门体制进行整合的部门所属的事业单位，要统筹考虑，优化业务流程，进行结构调整，整合重组；对工作任务相同、相近或在一个区域内重复设置的，要打破条块、部门界限进行重组；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一但仍有社会需求的，要予以合并；对公益服务任务萎缩，工作量严重不饱和或工作任务已完成的，要予以整合或撤销。二是改革要充分体现区域覆盖，资源整合。对检验检测，要打破部门壁垒，按照优化、效能的原则，整合技术设备、技术手段相同或相近的的检测、检验机构，以及同在一地、任务不饱满的同类检测、检验机构。解决政府重复投入、检测资源浪费问题，全面提升公共检测能力与水平。对信息机构，要结合电子政务建设，以职能转变促进政府管理创新，推进信息机构的分类调整和资源整合。部分公共管理职能重的部门可依托信息机构建立完善政府决策咨询机制与平台，促进公众与政府的良性互动。对投诉机构，要整合资源，建立完善统一的投诉受理平台，完善运行机制，强化监督和资源共享，实现一个电话受理，一个窗口对外，方便群众投诉。三是对混合型事业单位，即：兼有两
种或两种以上不同类别属性的事业单位和其它目前难以确定类别的事业单位，应对其职能进行剥离、调整后再确定类别；对由多个不同类别属性的所属单位组成的事业单位，可以根据实际情况，分别确定各个单位的不同类别；对职能混合不宜进行剥离的，按“就低不就高”的原则确定类别。
3、经营服务类事业单位：指从事生产经营服务活动，以营利为目的，已经实现或经过调整后可以实现由市场配置资源的事业单位。
经营服务类事业单位的改革方向是：对完全从事生产经营活动的，直接转企；对部分既开展经营活动又从事公益服务的，视具体情况进行相应调整。对无市场前景、转企成本过高或转企后难以生存的，予以撤销。今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。
目前仍列为事业单位管理但不应列入事业单位的行业学会、学术联谊、咨询经纪、鉴定评估、公正、认证等机构以及承担非强制性技术检验、检测的事业单位，要转为民间性社团或社会中介组织，依法独立开展活动。具体包括：开发应用型科研机构，工程勘察设计机构，宾馆、招待所，经营性体育场馆等。
4、暂不纳入分类改革的事业单位：根据全省事业单位分类改革要求，（1）人民群团（不含其下属事业单位）暂不分类。具体包括：清远市文学艺术界联合会、清远市归国华侨联合会、清远市科学技术协会、清远市残疾人联合会、清远市社会科学联合会、清远市红十字会、清远市基督教三自爱国委员会、清远市佛家协会等8个单位。（2）高等教育、中等职业教育、技工学校等事业单位机构编制主要按标准进行管理，中央和省正在
事业单位分类改革的内容和依据
一、事业单位分类改革的内容
（1）一权威报告指出 ，对现有事业单位，可根据职能特点 ，决定归属。主要原则包括 ： 一是产品和服务可以市场化的应尽快市场化。对“ 站错队”的机构通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体 。 二是对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会 事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利机构。对那些公益性突出的社会事业，特别是基础教育、公共卫 生、基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会事业，仍需要政府直接组 织。对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单位，可以考虑逐步改为非营利机构 。 三是同步进行结构调整和资源整合。该合并的要合并，该拆分的要拆分。还有一些机构，虽然无法按照市场原则进行组织，但其本身也基本不具公益性或公益性很弱，该撤销的则要撤销。四是同步进行管理体制调整。要对目前一些领域社会事业的部门分割体制进行改革。原则上，同一领域的社会事业应归属同一政府部门实施统一规划和管理，尤其对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业 。
(2)文件上关于事业单位分类改革的规定
一、科学划分事业单位类别
清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。
划分现有事业单位类别。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。
今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。
细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。
二、推进承担行政职能事业单位改革
.严格认定标准和范围。根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。
.区分不同情况实施改革。结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革。涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能的原则设置。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。
三、推进从事生产经营活动事业单位改革
.推进转企改制。周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依
法核定国家资本金。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。
完善过渡政策。为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为5年。在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。要进一步做好离退休人员的服务管理工作。
四、推进从事公益服务事业单位改革
.明确改革目的。强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。
.改革管理体制。实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。
建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。
深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。
深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作；对其他事业单位按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，实施绩效工资。各地区各部门要根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。
推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人共同负担，个人缴费全部记入个人帐户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。
. 加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息批露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。
全面加强事业单位党的建设。按照党章和有关规定，及时调整党的组织设置，理顺隶属关系，选好配强党组织领导班子，加强党员教育、管理、服务，做好思想政治工作，推进精神文明建设，领导工会、共青团等群众组织开展工作，充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。
（3）各地事业单位分类改革的初步尝试
2008 年 8 月 11 日，中央编办正式印发《关于事业单位分类试点的意见》，确定了山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市 5 个试点地区，这些省市在经过合理的调研之后，相继着手开展事业单位分类改革工作。而在此之前，我国已有很多地方就事业单位分类改革和管理模式作了大胆的探索和实践。
1、各地的初步尝试。北京市海淀区以政事分开、管办分离为切入点，将政府职能部门直接举办公益类事业单位，组织提供公共服务的职能集中，组建了政府特设机构——公共服务委员会，受政府委托，监管政府公共资源。对于该区事业单位按照“先分类、再分别对待”的原则，对带有营利性的单位直接企业化，对公益性和准公益性的单位严格由政府管理，统一划归公共服务委员会，而带有行政职能的事业单位则基本不变。包括海淀区卫生局所属的 22 家医院、区卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区医学救援中心、区卫生人才服务中心，以及区文化委所属的区图书馆、文化馆、博物馆均归属到了公共服务委员会名下。政府不再举办公益类事业单位，不再直接参与事业单位人财物管理，只承担事业单位的行业监管，较好的解决了政府职能定位的问题。西安市按照“行业推进、分类进行、扩大试点、稳步实施”的原则，结合本市社会事业发展的需要和财政的承受能力，按行业和系统分类，开展了涉及 100 多个事业单位的分类改革。对人员超编的精简，功能萎缩的撤销，职能交叉的合并，条件成熟的转制，初步建立起适应社会主义市场经济体制需要、符合事业单位自身发展规律的管理体制、运行机制和自我约束机制。山西省在事业单位分类改革工作中提出了五点要求：一是要抓紧做好事业单位清理规范工作；二是要坚持因地制宜科学划分事业单位类别；三是要认真扎实搞好各类事业单位的改革；四是要同步推进相关配套改革（养老 保险、人事制度、财政投入、收入分配）；五是要加强组织领导，圆满完成事业单位分类改革任务。
2、深圳市事业单位分类改革
2006 年 7 月，深圳市事业单位改革全面启动。其主要思路是：“政事分离”，把不具备“公益性”的事业单位交给市场，把具备“公益性”的事业单位还原本色，由政府财政提供保障。实现政府职能归位，不应由政府提供的服务从现有事业单位剥离，交给社会去做。改革政府提供公共服务的方式，凡是可以通过采购
提供的公共服务，在不影响该项服务稳定供给的前提下，采取政府“花钱买服务”、“养事不养人”的办法，用市场化的方式组织生产和供应，降低公共服务的单位成本，提高公共服务的效能和水平。按照这个思路，为了实现不断提高公共服务水平的目地深圳市以社会功能 为标准，将事业单位划分为监督管理、经营服务和公共服务三大类。《深圳市事业单位改革实施方案》明确规定了各类事业单位的性质和范围，针对不同类型的事业单位，分别规定了不同的改革方式。如：行政职能收回政府的事业单位，参照行政序列和公务员管理办法严格管理；保留的单位，进行必要的整和，开展管理体制改革；转为企业的事业单位，纳入全市国有资产管理体制，实行企业法人管理。为了改革的顺利进行，深圳市为此制定了一系列保
障措施，如：工作年限满30 年或距法定退休年龄不足 7 年的可以提前退休，退休待遇按原标准计发，确保退休员工待遇不因单位变化而受影响；不愿意提前退休的，可选择 5 年过渡期内退休的办法，其退休待遇的差额部分按原经费渠道和一定比例给予补贴；转企后效益好的单位可以通过参加 企业年金的方式，提高未来退休待遇；对自愿辞职自谋职业的给予经济补偿等。深市市、区两级原有事业单位 1902 家，编制 9.3 万人，其中市属事业单位 518家，编制 4.2 万人。改革后深圳保留的市属事业单位共有 338 家，占现有市属事业单位数量的 65%；涉及编制 33500 名，占现有市属事业单位总编制 41726 人的80%；实有在编 22671 人，占现有市属事业单位实有编制 28281 人的 79%。2007 年，深圳市政府进一步推出了 5 项关于事业单位改革的方案，其核心内容主要包括：借鉴香港以及国外社会管理的先进经验，推行法定机构试点，依法设立相关机构；建立事业单位法人治理结构；转变财政供给方式，政府“购买公共服务”； 推行职员制，实现事业单位职级制等。深圳市在探索事业单位分类改革路径和市场经济体制下的事业单位管理模式等方面走在了全国的前列。
3、广东佛山市事业单位分类改革
根据事业单位功能特征、经费来源及发展方向，佛山市将事业单位划分为行政类、公益类和经营服务类三类。行政类事业单位原则上为参照公务员法管理的事业单位，今后除法律法规明确规定外，不再批准设立新的行政类事业单位；公益类事业单位分为公益一类、公益二类、公益三类三个类别，是政府资源重点投入对象；经营服务类事业单位所从事的业务一般不属于政府应当直接提供的公共服务职责范围，可以由市场提供，这类单位将逐步转为企业，今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。事业单位确定所属类别后，将重新确定经费形式。佛山市事业单位分类改革提出了相关改革配套政策，包括深化事业单位人事制度改革、收入分配制度改革等。在这次改革中不再实行离岗退养政策。由事业单位转为企业的，在转为企业前已经办理退休手续的人员，实行老人老制度，即保留现行事业单位的社会保险待遇不变。其余的在编人员，转为企业后实行企业工资福利制度，按企业标准缴纳社会保险费，符合法定退休年龄时，执行企业的社会保险待遇。对转企前在编且在 2008 年至 2012 年间办理退休的人员给予补差。2013 年以后办理退休的人员不再补差。由财政拨款改为自收自支的事业单位，2007 年底之前退休的人员，退休生活补贴继续由财政按原支付办法供给。
二、事业单位分类改革依据
（1）现实依据
第一，我国事业单位情况复杂、种类繁多。从事业单位经费来源看，可分为财政拨款和自收自支两类，财政拨款又分为全额和差额两种；从行业性质来看，事业单位分布在各个社会领域；从单位规模上看，有的事业单位人员多达数百人，而有的事业单位仅有 3、5 名职工；从业务范围上看，有的事业单位属于公共事业型，如学校、科研院所等。有的事业单位属于经营型，如林场、培训中心等，还有的事业单位，如园林、环卫等部门，从事公益性服务。就由于事业单位本身的这种复杂多样性，事业单位的改革势必不能套用某种固有模式，要根据事业单位的不同类型区别对待，分类推进。要合理界定事业单位的概念。规范事业单位概念，明确事业单位范围，是解决当前事业单位存在的诸多问题的前提。
第二，经济体制的调整变化事业单位自身存在的问题与市场经济不相适应的问题愈多，需要改革。一是有些事业单位政事、企事不分，职能交叉问题比较突出。有些事业单位不仅承担公益服务职能，而且承担公共事务管理职能，有的甚至还兼有一定的经营服务职能，既充当了“裁判员”，又充当了“运动员”，不符合市场经济的要求，也不利于公平竞争。 二是有些事业单位人浮于事、效率低下的问题亟待解决。有的单位职能削弱，人多事少；有的单位体制不顺，管理失位，人无所事事；有的单位机制不活，专业技术人员不从事专业技术业务，不发挥应有作用。三是一些事业单位功能萎缩，缺乏生机。有的事业单位多年没有正
常的开展活动，业务量严重不足，缺乏生机与活力，已经逐步失去作为事业单位存在的必要。比如家电办、剧院等。四是有的事业单位重复设置，规模太小，功能不全，发挥作用不够，存在需要整合的问题。比如劳动保障、人事、农业、教育等部门分别设有不同类型的职业培训机构，资源利用效率不高；环保部门和农业部门都设有环境保护机构，工作中存在相互扯皮的现象等。五是事业单位普遍存在人员老化来，我市由于落实财政供养系数控制目标规划和编制总量控制的需要，严格人员编制管理，除教育事业单位洽谈引进少量紧缺学科的大学毕业生外，已经多年没有进人，事业单位人员总量并不少，但年龄结构不合理，老化和青黄不接的问题日益显现。六是事业单位重新定编的任务比较重。有些事业单位由于定编很早，现有定编已与实际不相适应，需要重新定编的单位较多。同时，这些单位中多数没有统一、科学、合理的定编标准，只能按照“以事定编”的原则核定编制，这就需要投入更大的工作量。
（2）理论依据
事业单位分类改革理论的提出及发展：
事业单位是我国计划经济体制下的阶段性产物。在庞大的事业单位体系中，其隶属关系、所有制形式、服务对象、资金来源等，都不尽相同，从而使这一体系从整体上呈现出一定的复杂性。我国事业单位改革的分类就是从事业单位格局的复杂性出发，对不同类型的单位按照统一标准进行重新定位，以重新构建社会事业的发展体系和运行机制。
20 世纪 90 年代，在中共十四大确立了社会主义市场经济体制的基本路线后，事业单位也开始探索与之相适应的新的管理体制。这一时期关于事业单位改革的三个重要文件中（1993 年中共中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》，1996 年中办、国办印发的《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》），针对“政事不分”的弊端，确立了“政事分开”的原则，提出“分类指导”的工作方法。尽管不同时期、不同地区的分类有所区别，但有一个共同的核心概念，即：事业单位的“公益性”。中央机构编制管理部门按照事业单位的社会公益性质对其进行了分类：一是公益性、福利性事业单位（占 70％），二是生产经营性或开发性事业单位（占 25％），三是其它类事业单位（含行政延伸性、机关附属性）事业单位。但是这种分类的依据仅仅是服务对象，尚未体系化地建立以职能为基础的事业单位分类框架。90 年代后期，对事业单位进行分类的研究逐步深入，并且局部地反映在中央和地方的一些相关事业单位规范性文件中。如西宁市按照基本职能将事业单位分为五类：行政管理型、社会公益型、公益兼经营型、机关后勤及服务型。
2001 年，中央机构编制委员会办公室专门组织了“事业单位分类改革和分类管理调研组”，设计出新的分类体系：一类是承担政府行政行为或为政府行政行为提供保障事务职能的单位（可称为行政保障类）；二类为承担国家交办的发展公益事业或准公益事业、基础性任务，面向社会提供服务的单位（可称为公益类）；三类为从事有偿性经营服务、具有自我发展能力、有稳定收入来源的单位（可称为经营类）。中央编办的张雅林博士提出，根据目前事业单位在我国政治、经济和社会生活中的不同功能，在机构编制上将事业单位分为三种类型：行政执行类、社会公益类和生产经营类。不同类型的事业单位承担不同性质的任务，实施不同的改革思路，并具有不同的经费供给渠道，以及财务、人事和社会保障等方面的管理体制和运行机制。
2002 年，党的十六大通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中提出：要对事业单位进行分类改革，“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。”“分类推进事业单位改革。”明确的规定了事业单位改革的目标和要求。世界银行课题组针对中国事业单位的研究报告中也明确指出，中国的事业单位应该分类规范。
2014年事业单位改革分类目录
事业单位分类改革是指将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。下面我们一起来了解一下2014年事业单位改革分类的目录内容。
一、承担行政职能的事业单位
同时具备以下三个条件的，认定为承担行政职能的事业单位：
1、完全或主要承担行政职能，行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权;
2、承担的行政职能，必须有国家有关法律法规或中央有关政策规定的依据;
3、部门所属事业单位承担行政职能的，必须有国家有关法律法规或中央有关政策规定明确授权(即明确指向事业单位)。
渔政(渔港)监督管理，海事和航运管理(港口管理)，公路行政管理，道路运输管理，动物卫生监督，移民管理，文物管理。
二、从事公益服务的事业单位
(一)公益一类，同时具备以下三个条件的，认定为公益一类：
1、面向社会提供基本公益服务，或仅为机关行使职能提供支持保障;
2、不能或不宜由市场配置资源;
3、不从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。
(1)教育类：义务教育，特殊教育，党校，行政学院，社会主义学院，公益性宣教机构(党员电化教育、讲师团等)，考试机构等。
(2)科研类：基础研究或社会公益性科研等。
(3)文体类：公共图书馆，档案馆，博物馆，纪念馆(烈士陵园)，美术馆，科技馆，群艺馆(文化馆)，文物考古保护，文献情报，广电信号传输和技术监测，出版物审读，体育运动项目管理等。
(4)卫生类：疾病(疫病)预防控制，妇幼保健，精神卫生，应急救治，采供血，计划生育服务，政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务中心等。
(5)社会保障类：社会救助，社会保障经办和公积金管理，优抚安置，法律援助，婚姻登记，公共就业服务，社会福利机构，公益性残疾人康复机构，老龄妇幼工作机构，学生资助管理，离退休干部服务等。
(6)公共安全类：人工影响天气，防汛抗旱防火，应急救援指挥，无线电监测，人防指挥保障，信息安全保障，重要或应急物资储备等。
(7)社会经济服务类：基础测绘和公益性地质调查，农机安全监理，经济社会调查与统计，渔业船舶检验，植物检疫，地震监测，环境监测，网络监测，工程标准定额，自然资源保护，纯公益性水利工程管理，流域河道管理，园区管理服务，水文(水资源)监测，价格监测，价格认证，药品和医疗器械审评，生态公益型林场，公共资源交易，土地整理储备，实行无偿服务的农业技术推广，乡镇(街道)综合为民服务等。
(8)行政辅助类：质量稽查，食品药品稽查，国土监察，环境监察，安全生产监察，劳动保障监察，交通运输监察，文化市场综合执法，城市综合执法，农业监察，林业监察，水利监察，财政监察，节能监察，旅游监察，卫生监督，知识产权管理，档案管理，水土保持监督监测，散装水泥管理，政策研究，劳动人事争议仲裁，政府投资和经济责任审计，财政资金评审支付，政府资金和项目管理，举报投诉维权，电子政务，土地房屋征收与补偿，金融协调与服务，建设工程质量和安全监督，驻外省市联络机构等。
(二)公益二类，同时具备以下两个条件的，认定为公益二类：
1、面向社会提供公益服务，或主要为机关行使职能提供支持保障，可面向社会提供与主业相关的服务，依法获得服务收益;
2、可部分由市场配置资源。
(1)教育类：普通高中，普通高校，技工技师和职业院校，电大函授及远程教育，老年大学，幼儿园等。【事业单位分类,事业单位分类改革,事业单位分类改革最新消息,事业单位分类的意义,】
(2)科研类：基础应用科研等。【事业单位分类,事业单位分类改革,事业单位分类改革最新消息,事业单位分类的意义,】
(3)文体类：需要重点扶持的文艺院团，文化宫，公园，体育场馆，体育训练基地，青少年宫，妇女儿童活动中心等。
(4)卫生类：非营利性医疗保健，职业病疗养等。
(5)社会经济服务类：人才交流服务，人防工程管护，对外交流服务，种苗良种培育，混合经营型林场，准公益性水利工程管理，公益性地质勘查，实行有偿服务的农业技术推广等。
(三)公益三类，同时具备以下两个条件的，认定为公益三类：
1、具有一定的公益属性;
2、在国家政策支持下可以通过市场配置资源。
时政类报刊，广播电视，彩票发行，公益性规划设计，土地房屋权属登记，公益性培训机构，公证，重要涉密文印机构，经济仲裁，殡葬服务等。
三、从事生产经营活动的事业单位
具备以下三个条件之一的，认定为从事生产经营活动的事业单位：
1、主要从事生产经营活动，以营利为目的;
2、提供的产品或服务不属于政府必须提供的公益服务范围;
3、提供的产品或服务能够且应当通过市场获得。
工程建设、维修、养护，工程勘察设计，市政公用经营与作业，经营性水利工程管理，农场、园艺场、养殖场、苗圃和经营性林场等农业养殖(种植)机构，技术开发类科研，经济鉴证类社会中介，商业性地质勘查，招投标代理，一般性评审认证，咨询服务，评估鉴定，面向社会的培训机构，宾馆，招待所，经营性康复疗养，房屋修缮，物业、车辆服务，部门文印机构，投融资，担保，粮食收储，物资、图书、仪器设备供应，非时政类报刊，一般文艺院团，影剧院，影视音像制作销售，演出中介，新闻媒体的印刷广告发行传输等经营部分，电影制片厂及其他各类公司(厂)等。
来源：
从1992年的十四大算起，事业单位改革工作已经推进了二十二年，经过这些年积累的经验教训，改革的思路越来越清楚，也逐步对改革方向达成了共识，在一些领域已经取得了较好的改革成效。比如人事管理方面，从2002年实行聘用制度，到2014年出台《事业单位人事管理条例》，为事业单位能够实现去行政化、构建起独立完善的管理系统、真正走向社会创造了基本条件和法制基础。再比如，在教育、卫生、科研、文化等重点领域推进的行业体制改革都取得了显著成效，教育卫生事业的布局结构越来越合理，科研、文化逐步完成了大量的事业机构整合和市场化运作，这些都为促进公益目标的达成奠定了良好的基础。
但是，由于涉及行政机关的利益、事业单位的利益、事业性质人员的利益，还涉及到社会公众对公益服务的需求问题，其中存在着各种各样的利益博弈，改革的难度超出了很多人的想象。因此，相比于农村改革、国有企业改革、政府大部门体制改革的顺利推进和明显成效，事业单位分类改革一直进展缓慢，在推进改革的二十多年时间里，虽然在人事、行业体制改革等方面有所进展，但由于步调不一，协同推进的总体成效并不明显。比如前面所提人事管理制度改革进展较快，但是由于财税制度、薪酬制度、养老制度没有同步到位，实际成效受到很大制约。
近十年来，国家关于事业单位分类改革的要求发生了多次变化，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的要求是“加快推进”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》将改革要求调整为“稳妥推进”，2011年的中央5号文件对改革工作提出的也是“稳步实施”的要求，到了2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又重提“加快事业单位分类改革”。从政策意义上来看，加快推进、稳妥推进、稳步实施的政策倾斜和含义是存在一定差异的，从中可以看出事业单位分类改革的进展并不顺利，更加可以看出新一届党和政府对破解事业单位分类改革难点、力求改革取得实效的决心，今后改革的任务将更加艰巨和繁重。
如果政策执行不顺利，不仅会导致政策资源的浪费，也会引发新的政策问题，特别是在推进重大改革政策的过程中，政策执行不力会降低政府的权威性和政策的严肃性，会引起民众对政府的不信任感。为避免产生这样的问题，美国学者t?qb?q史密斯（t?qb?qsmith）对政策执行过程进行了深入研究和系统分析，提出了“史密斯政策分析模型”，他认为政策执行过程中的四个关键因素分别是：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，而政策执行过程本质上就是这四者相互关联对政策执行效果的影响过程。为了保障事业单位分类改革政策的有效执行，促进改革目标的实现和政策问题的解决，本文从史密斯政策执行理论中四个关键因素进行研究分析，提出加快推进改革的对策建议。
一、进一步完善和细化政策，减少执行难度
史密斯认为，影响政策执行的首要因素是政策本身是否科学、合理和可行。政策的制定过程中，如果缺乏全方位的考虑，或者设计不够合理、不够公平，或者表述模糊不清、针对性不强，就会严重影响到政策的有效执行。因此，在政策方面建议如下：
一是加快相关法律法规的制定。事业单位分类改革不能只靠政策推动，还要积极运用法律手段来推进，需要通过法律提供明确、可靠的预期，也对执行工作产生刚性约束力，保障政策执行不走样。要通过研究制定相关法律法规，进一步明确行政类事业单位的行政管理和行政执法主体资格，还要进一步明确公益类事业单位的法律地位、管理体制、治理结构等重大问题。
二是尽快完成改革配套政策和具体实施细则的制定，保证改革的顺利进行。事业单位类型很多，情况复杂，长期的政事不分、事企不分，使得很多机构职能边界不清晰，而且分类改革是一个复杂的系统工程，不仅仅是机构调整，还涉及人事制度、收入分配制度、养老保险制度、财税制度、国资管理、法人治理结构等方方面面，需要多部门协同推进，需要多项
配套政策作为推进改革的支撑。首先，对已经印发执行的分类政策，由机构编制管理部门提供详细的操作口径，便于事业单位的类别划分工作尽快完成，为接下来的配套政策制定和执行奠定基础。其次，加快制定完成改革配套政策，特别是改革目标群体普遍关心的收入分配制度、养老制度、转企分流政策等，尽快予以明确，与此同时，还要有全面完善的实施细则，避免因执行者对政策理解不同而产生歧义，尽可能不要因为政策模糊不清而增加执行难度。
二、统筹兼顾，整体推进，激发改革动力
史密斯认为，政策执行的效果会不同程度地受到环境的
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