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关于目前我县信访现状的调查与思考
发布日期：2010-2-5
近年来，随着改革改制、经济建设的不断发展，我县群众信访问题越来越明显。为了了解我县群众信访的现状，分析群体上访的原因，探讨做好群众信访工作的措施。最近，县政协党政工作组就这一问题进行了专题调研，现将情况综述如下。
一、要辩证地看待群众信访量多的问题
据调查，2008年，我县信访部门共接待群众来访9427人次，其中个访1031批，1454人次，集访361批，7973人次。从数量上看，群众来访量是较多的，不少同志也颇有微词。那么，信访量是不是越少越好呢？
从历史的观点看，人类社会的发展中，奴隶社会时期，信访量是最少的，因为奴隶毫无人身权利，也无从信访，但是，奴隶社会并不是先进的社会，而且是社会发展中的一个比较低级的阶段。改革开放以来，全国各地的信访量均大幅度上升，这是社会进步时期各种利益格局进行调整并发生碰撞的表现，是人们的民主权利受到尊重，群众的权利意识明显增强的表现。
从辩证法的观点看，任何事物都是矛盾的统一体，旧的矛盾消失了，新的矛盾必然产生。因此，信访量越少越好，甚至为“零”的观点，违背了矛盾的规律，是不可能实现的。一个地方即使出现了“零上访”，并不是没有矛盾，没有信访，而是被压制住了，一时没有显现出来。因此，我们提倡“把矛盾化解在基层”，必须要“化解”而非“压制”。对“基层”也应有正确的
理解。一些同志把乡镇认为是基层，认为群众到县上访即为越级，这种看法显然是错误的。《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》指出：“预防和解决基层发生的信访问题，县级是关键”。对于县级及以下的信访工作，是不能以信访量的多少论好坏的。
从群众信访的内容看，目前群众信访主要可分为四大类：一是申诉求决类，二是检举揭发类，三是意见建议类。四是求援救助类。群众的合理诉求，我们解决的越多，就越能赢得民心，就越能巩固党的执政基础。去年9月22日，白地市镇七宝山村4个村民代表向雷高飞县长反映，七宝山煤矿炼钒厂污染十分严重，给当地居民生产生活产生了极大的影响，雷县长接访后，立即召集有关职能部门开会，成立了专案组，组织人员对全县6家非法炼钒厂伤残军人股东依法处臵，老百姓拍手称快。检举揭发，有利于我们及时发现国家机关、企事业单位工作中存在的问题，转变工作作风，纯洁党员干部队伍。河洲镇左家村村民来信反映该村小学存在教学管理混乱和乱收费现象，县信访局会同教育局进行实地调查后，县教育局对该校的教学管理进行了整顿，并清退了学校多收的一些学杂费。意见建议，是人民群众主动参与社会事物的管理，对我们的工作提出意见和建议，有利于我们进一步发现问题，纠正缺点，改进工作。这些信访，多一些不也是很好的吗？如一些学生家长反映县城网吧管理松驰，存在未成年人进入网吧上网现象，县长雷高飞多次召集有关部门开展对网吧的集中整治，群众反映良好。对于求援救助，党的干部要“心怀天下，心怀苍生”，心里始终装着群众，时刻把群众的甘苦冷暖挂在心间，坚持用善意去理解和体谅人
民群众的疾苦，用善气去看待弱势群体，用善心为人民群众着想，用善举为人民群众办实事，就能取得人民群众的爱戴。上访老户李秀英的儿子去年以优异成绩考上北京邮电大学，可高额学费让他们一家犯了愁。7月28日，她来求助于多次帮助过她家的县委书记曾祥月，曾书记当即批示从解困资金中为其解决2000元学费，并要求有关部门积极为其想办法申请“寒门学子助学工程”的资助，在曾书记的关心和支持下，李秀英儿子的学费问题得到了圆满解决。
二、目前群体性上访的特点
近年来，我县异常上访明显增多，缠访、赖访、重访和越级上访时有发生，特别是重大节假日和重大会议前夕和期间，成为了上访活动高发期，部分群体和老户借机聚众串联上访，抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误思想，企图制造声势，扩大影响，给县委县政府施加压力，还有少数群体实行车轮战，轮流上阵越级上访。群体性上访出现了六大趋势，必须引起高度注意。
一是集中趋势。集体访的主体逐步集中于五类人员，即村务不公开、村两委战斗堡垒作用较弱的农村人口，就业压力大、生活相对贫困的社区弱势群体，改制遗留问题多，国有资产流失较大的企业职工；要求解决政治、经济、医疗等待遇的涉军群体；乡镇七站八所人员。
二是组织趋势。集体访一般目的明确、组织有序，“有策划、有口号，政法机关介入时有对策”。组织者在上访群众中有一定威信，经济实力较强，利害关系较大，组织过程中积极主动。参与者大多数有利害关系，有的是
碍于情面、临时凑集，也有的是受到蒙骗。一旦形成上访群体，往往“口径”比较一致，容易形成“声势”，造成影响。
三是外力干预趋势。少数媒体记者、律师和少数国家机关工作人员往往有意识无意识地推波助澜，客观上助长了集体访风气，形成集体访的新动向。
四是效仿趋势。在发生集体上访时，少数单位抱着“息事宁人、能过得过”的态度，往往采取一些临时性安抚措施，客观上诱发类似情况的单位和群众频频效仿。
五是极端趋势。近几年来，集体上访的人数和规模逐渐加大，有些集体访情绪越来越激烈，越来越走向极端。有的围堵党政机关，拦截领导汽车；举横幅、呼口号，吵闹、哭喊、贴标语、发传单，游行示威，煽动不明真相群众造声势，请愿静坐等等，严重干扰了社会公共秩序。这种极端走势，不仅经济上造成很大损失，而且造成了不良的社会影响。
六是集资上访趋势。集资集体访，是上访群众中的组织者采取胁迫、欺骗、许诺等方式筹集资金，解决重复和越级上访的相关费用，甚至纠集一部分人组成“敢死队员”，频繁到各级重复访，越级访的一种新趋势。
在群众的集体上访行为中，往往呈现“缓发和突发、自发和串联、合理和不合理”互相结合的情况，预防难度比较大，处理难度也比较大，甚至形成上访、处理、再上访、再处理的恶性循环。
三、集体访愈演愈烈的主要原因
集体访往往是群众初信初访问题久拖不决引发的上访行为，一般牵涉面较广，时间跨度长，多种因素互相纠缠。究其根源，主要集中在四个方面：
1、经济利益的驱动是直接原因。
一方面，少数单位和党员干部在涉及群众切身利益时，操作不规范甚至违法行政，直接侵害了群众的切身利益，容易引发集体访。另一方面，经济发展不平衡导致群众预期利益与实质利益差距加大，一部分群众认为自己的利益被“侵害”，有人组织则一拍即合形成“集体访”。
2、“合理怀疑”是重要诱因。
政务、厂务、村务不公开或者公开不到位常常诱发群众的“合理怀疑”，尽管没有“腐败”的具体证据，有关单位也组织过相应的调查处理，但一部分群众就是拒绝接受调查结果，总是认为“有问题没查出”，频繁上访。
3、体制缺陷是客观诱因。
集体访在一定程度上是由信访处理的体制缺陷诱发的，体制缺陷表现在五个方面。一是条块分割、相互制约，“谁都在管，谁都没有管到底”，仅仅管了自己相关的一部分，谁都不能牵头，谁都不能拍板裁决，只能“收收发发”、“抄抄转转”；二是分工不明、互相推脱，“谁都听了，谁都没有听”，上访群众跑来跑去，部分单位推来推去，结果是初信初访、再信再访、甚至重复访、越级访也解决不了问题；三是“谁主管谁负责”、“分级负责，归口管理”的指导思想与实际情况存在较大差距；四是职能定位有“空白”。改制企业职工进入社区管理但社区基本无权处臵信访问题，农村基层信访基
当前我市信访工作现状的调查与思考
近年来，随着市场经济的不断深入发展，社会利益格局的逐步调整，一些新情况、新问题和新矛盾不断呈现，信访工作形势严峻。在新形势下把握好信访工作特点，剖析其形成的原因，寻找解决问题的最佳途径和方法，对于维护社会稳定，促进经济与社会事业健康快速发展具有重要的意义。近日，市信访局结合我市实际，对我市信访工作进行了调查研究。
一、基本情况和主要做法
自2008年以来，在各级党委政府的高度重视、信访部门的积极努力、基层单位的共同配合下，我市信访工作取得了较好成绩，全市信访总量、集体访、越级访数量大幅下降，在2009年分别下降42%、27%和33%的基础上，去年又分别下降了36%、21%和33%，呈现出“一好转三提高三下降”的良好态势，即：信访秩序明显好转；信访办结率、息诉息访率、群众满意率明显提高；越级访、重复访、非正常信访行为明显下降。全市信访工作已基本形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的工作格局。
一是得益于领导重视，树立了全新的信访工作理念。市委、市政府主要领导高度重视信访工作，强力推行“一岗双责”，始终坚持将信访工作纳入党委、政府重要议事日程常抓不懈、纳入各级岗位目标管理责任制严格考核、纳入党政领导政绩评定兑现奖惩。市委常委会研究信访稳定工作每年不少于6次，定期召开联席会议，对重点信访问题进行研究部署、跟踪调度。市委书记、市长带头落实领导干部定期公开接访制度，亲自协调解决重点难点问题，2010年，市领导共接待群众来访74起，处结70起，结服67起。对群众来信坚持每信必阅，每信必批，去年以来共阅批来信达426件，分别通过市委、市政府督查科或信访局交办给责任单位主要负责人，
限期解决。重视信访干部队伍建设，优先提拔重用在信访稳定工作中成绩突出的干部，在全市树立起“稳定工作有大作为、稳定干部有大作为”的工作导向和用人导向。对信访部门从经费、人员和车辆等各方面都优先保证，极大地调动了广大信访干部的工作积极性。自2008年以来，在市财政比较困难的情况下，每年拨付足够的经费，保证信访工作的正常开展。高度关注民生，解决实际问题。开展“办实事、树形象”活动，每年都确定一批为民实事，赢得了群众的好评。尤其是2010年以来，先后投入1亿元，解决了8个破产企业拖欠1100名职工的工资和保险金等问题，有效避免了多起集体访的发生。
二是得益于部门配合，形成了强大的工作合力。按照“分级负责、归口办理”的原则，变基层单位“单兵作战”为部门联手的“团体配合”，形成信访工作整体合力。敏感时期，维稳办、信访局、公安局等维稳牵头部门各负其责，分兵把口，从主要领导到一般干部，全力以赴，全员参与，形成了多层次、立体式防控网络，维护稳定各环节工作得到有效落实。全市各级各部门成立应急队，配备专门人员、专用车辆和专用经费，制定应急处置方案，一旦发生人员出走或群体性事件，做到协调有序，快速出动，第一时间内进行处置，将影响降到最低。今年全国“两会”期间，我市没有发生群体性事件，没有发生进京集体上访，没有发生进京非正常上访，没有发生上访群众在京丢丑滋事案件；发生的少数进京个体上访被及时安全劝返接回，较好地维护了全市大局稳定和对外形象。
三是得益于机制健全，促进了信访工作的常态化。市委、市政府领导牢固树立“稳定是第一责任”的意识，积极探索新形势下信访工作机制，取得了明显成效。完善领导干部定期公开接访机制，实行定期公开接访与约访相结合，并将领导干部公开接访向市直部
门和镇街延伸，形成了书记、市长牵头，市级领导干部参加，镇（区、街道）和市直部门领导班子成员整体联动的公开接访格局。完善领导干部下访机制。结合全市开展的“四进三问”、“送服务到基层”等活动，进农户、入社区，通过带案下访、走访调研和现场接访等形式，调查了解社情民意，帮助群众排扰解难。去年以来，市级领导下访712次，解决问题796个；市直部门领导干部下访1018次，解决问题1150个，及时将矛盾化解在基层。完善矛盾纠纷排查化解机制。坚持“防范在先、把握主动”的原则，把信访工作重心从事后处理转移到事前排查化解上来，做到未发先知。市级每月一排查，镇街每半月一排查，村级每周一排查，重大活动、重要会议期间，每天一排查，对排查出来的不稳定因素，全部建立台帐，并落实“四定四包”工作措施，促进问题尽快妥善解决。去年以来我市共开展专项排查7次，定期排查16次，排查矛盾纠纷526起，调处成功479起，调处率达91%。
四是得益于基础牢固，提高了源头化解矛盾水平。近年来，市委市政府十分重视抓基层打基础的工作，注重从源头上化解各类社会矛盾纠纷，从源头上解决信访问题。2009年，以“便民快捷、服务中心”为宗旨，以“横向到边、纵向到底、依托基层、多方参与”为模式，在全市建立起以市委群众工作办公室为主导，以镇（街）群众工作办公室为纽带，以村（社区）群众工作站为基础的三级群众工作网络。为加强信访机构工作力量，市信访局新增设督查科、信息调研科和复查办公室三个科室，并对镇街专职信访干部进行了调整，配齐配强镇街信访工作人员，同时，根据需要，聘请经验丰富、有责任心的律师、退居二线的老同志和热心于调解工作的人士进驻群众工作办公室，协助做好群众来访接待工作。通过举办政策、法律和业务培训班，进一步提高基层信访工作人员化解矛盾纠纷能
力，努力做到“小事不出村、大事不出镇（街）部门，矛盾不上交”。为了能够及时准确地掌握信访信息，在全市推行村情档案“五色”管理法，按照重点管理对象（红皮）、次级管理对象（黄皮）、一般管理对象（蓝皮）、救助帮扶对象（粉皮）、社区优秀居民（绿皮）分别建档立案，极大地提高了工作的针对性。
五是得益于思路创新，拓宽了解决问题的渠道。市信访局注重对新时期信访工作进行深入调研，积极探索和创新解决信访问题的方式方法。实行“日会诊”制度，每天对接访案件进行梳理，分类处理，对反映问题事实清楚、责任明确的，直接交办给责任单位，限期解决；对发生的一些紧急、重大案件，以《信访情况》简报的形式上报市委、市政府，由分管领导直接批办，确保一些重大疑难案件得到及时解决。为集中力量化解信访积案，自2008年起，每年都根据上级要求和本市实际，开展三个专项活动，先后组织开展了 “信访稳定百日会战”、“百日结百案”、“越级信访集中整治”、“重信重访专项治理”、“解决信访突出问题突击月”等活动。活动期间，成立由市纪委、维稳办、信访局牵头的督导组，深入基层进行指导，并区分市级领导和责任单位两个层面对交办案件处结情况进行定期通报，极大地调动了各级各部门解决信访问题的积极性。通过持续开展活动，滚动交办案件，使信访积案“存量”逐年减少，每次活动结束时，所交办案件结服率都达到90%以上。2008年以来，共化解信访积案237起，40余名信访老户先后息诉息访。同时，聘请律师参与涉法信访工作，参与重大疑难案件论证研讨和信访听证会，为依法处理信访问题提供意见和建议，近年来，通过召开信访听证会解决信访积案30余起。信访工作经验连续三年被国家信访局和中央联席办刊发，并在全国推广。
二、主要问题及产生原因
信访工作是构建和谐社会的基础性工作。近两年来，通过全市上下的共同努力，集中解决了一批群众反映的热点难点问题，化解了一批信访积案，切实维护了群众的合法权益，促进了全市社会的和谐稳定。但随着改革的逐渐深入，许多深层次的矛盾和问题不断显现，特别是涉地、涉房、涉企、涉法涉诉等问题尤为突出，群众利益诉求明确，追求利益最大化的倾向越来越明显，此类案件占信访总量的47%。军转干、复退军人、原民办教师、上访老户等重点群体上访时有发生，重信重访居高不下，占信访总量的32%。加之历史遗留问题较多，导致我市信访稳定任务仍然繁重，形势仍然严峻。从信访内容看，范围不断扩大，类型越来越多。一是农村的土地纠纷、经济纠纷、干部违纪等问题；二是企业改制过程中运作不规范，没有按政策解决职工安置、拖欠工资发放、生活待遇、养老统筹、医疗保险等问题；三是城市建设拆迁和国家重点工程建设过程中形成的补偿纠纷问题；四是涉法涉诉问题；五是社会保障问题。从上访形式看，群体行为不断，规模有所扩大。在利益格局调整的情况下，具有相同利害关系的社会成员对共同的利益问题极易产生共鸣，进行有目的、有组织的沟通和串联，如原公交车主、民办老师、农村电工等群体。从上访性质看，非正常上访增多，负面影响增大。部分上访群众情绪激烈、行为出格，围堵办公大楼、要挟党委政府，影响正常机关办公秩序，造成的负面影响较大。此类案件以城市拆迁居民和改制企业职工居多。从上访时机看，“择机上访”普遍存在。部分上访群众往往选择在国家重大政治活动、重要节日、新领导上任之际或班子换届选举之时，搞突击上访，特别是越级上访、群体上访，制造较大影响。
通过对我市近年来信访案件的认真剖析，我们认为，造成群众上访的主要原因：一是改革发展进程中的必然。加快发展、保持经
信访工作调研报告（一）
从近几年信访情况来看，各种非正常信访尤其是进京非访和群体性事件增长势头猛、影响恶劣、处置难度大，成为影响社会和谐的不稳定因素。如何破解非正常信访这一难题，成为当前社会管理创新中亟需解决的现实问题。笔者对连云港市非正常信访问题进行了调查研究，并探寻了解决该问题的对策建议。
一、我市信访工作的基本情况
（一）我市信访工作总体形势
近年来，我市信访工作在各级党委政府的高度重视和各部门的共同努力下，取得了一定成绩，信访形势多年来保持总体平稳，没有发生影响较大的信访问题和群体性事件。但同时和全国一样，我市也正处于社会矛盾的凸显期，由于改革的深入和利益冲突等原因，在加快发展过程中面临的困难多，不可回避的矛盾多，需要解决的问题也多，信访总量仍在高位运行。从20xx年到20**年，各级信访总量连续攀升。
（二）我市非正常信访有关情况
我市赴京非正常上访处于多发频发态势，20**年度，我市进京上访实际发生量385批689人次，同比批次上升26、2%、人次上升18、8%。其中非正常上访239人次，同比上升54、2%，重复非正常上访现象比较突出。
我市在处置赴京非正常上访工作中，按照中央联席办总体要求，通过采取及时劝返接回赴京非正常上访人员、认真规范处置工作、促进解决问题、落实责任追究等一系列措施，使绝大部分赴京非正常上访得到妥善处理，基本做到了有理的解决到位，无理的疏导教育到位，生活困难的帮扶救助到位，违法的依法处置到位，多数非正常上访人员没有发生回流现象，没有发生恶性的影响大的赴京非正常上访问题，较好地维护了我市和首都重要地区和敏感部位的秩序和社会大局稳定。
二、连云港市非正常信访的特点分析
综观我市非正常上访反映的问题，主要集中在社保福利、土地征用与流转、涉军人员、民间借贷、涉法涉诉、房产纠纷等方面。其行为呈现出三个特征：
（一）频率高发，人数批次明显增加，连锁反应明显。今年非正常上访同比上升54、2%,而且出现了此类问题解决又引发其他问题的现象。如前几年我市通过多种渠道解决了企业军转干部问题后，又连续出现退役士官、复员军官等其它涉军人员反映待遇等问题。
（二）规模较大，手段方法灵活、行动组织性强。随着上访次数的增多，上访人在跟政府有关部门“打交道”的过程中，也积累了一些“经验”。为达目的，他们往往想尽办法，严密组织，统一口径。如民办教师、涉军人员、“残疾车主”，“银行协解人员”串联、抱团集体上访的倾向非常明显。【当前我市信访工作现状的调查与思考】
（三）行为过激，对抗性明显增强，社会影响大。有些上访人不管自己反映问题是否有理，就直接到天安门、中南海、使馆区等场所，拉横幅、静坐、围堵大门、拦截车辆等行为进行上访。
三、非正常上访形成的原因
（一）上访人心理因素加剧进京非访
随着利益格局调整、收入差距拉大，不患贫而患不均的心理在广大群众中显得尤为突出。上访群众心理心态偏激失衡，片面理解政策法律，过分强调自身利益形成一些错误心态：主要有“官本位”心理，认为“谁的官大就找谁”；“人治”要比“法治”管用；“不闹不解决，大闹大解决”的投机心理；“盲从”、“赌气”、“盲诉、盲访”心理等。再加上现实中确有一部分人以访谋生，因访得利，从而导致非正常上访逐年增多。
（二）体制的负面效应诱引进京非访
1、劝返机制的负面影响。对非正常上访，随有随接，随接随返，对减少正常上访总量效果明显。然而从实践中看，上访人产生了去北京上访管吃、管住、管送，“零成本”逛北京的负面效应，形成越接越多，越接越去的恶性循环。
2、考核通报制度存在一些不足。发生非正常上访后一级通报一级，为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层党委政府怕去北京上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。
3、责任划分中存在不合理成份。《信访条例》规定解决信访问题应“属地管理，分级负责”，但在特殊时期、敏感时节，涉及到三跨三分离、涉法涉诉等信访问题时，强调让户籍所在地稳控，有时迫于压力，为完成稳控任务，就可能答应了一些不该答应的条件，一定程度上放大了群众通过非法上访能解决问题的想法，导致工作越做越被动。
（三）政府职能缺位助推进京非访
非正常访反映的问题，有相当一部分是在基层受理过。但乡镇、村基层组织功能弱化，力量薄弱，处理信访问题的能力水平有限，致使“依法、及时、就地”解决问题成为一句空话，导致矛盾上行。同时基层干部在接待、处理群众来信来访过程中，确实存在方法简单、工作拖沓、推诿扯皮的现象，小事拖大，大事拖“炸”，进而群众情绪失控，采取进京上访。
（四）法律遏制不力致使老户肆意非访
1、在适用法律上有难度。《信访条例》内容欠缺，导致上访秩序混乱。首先，《信访条例》没有对上访案件做终结的法律规定；其二，对正常上访和非正常上访缺乏明确的法律界定；其三，对缠访、闹访、无理访等行为缺乏刚性的管理措施。由此，降低了《信访条例》的法律约束力，导致上访秩序混乱。处置非正常上访人的违法犯罪行为的有关法律依据分散规定在《刑法》、《治安管理处罚法》等多部法律法规中，且多属缺乏可操作性的原则性规定。
2、依
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