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2016三公经费管理调研报告
随着“阳光财政”改革的进一步深化，做为政府公共预算中的“三公经费”支出，已成为全社会对政府预算支出观注的重点。“三公经费”支出过于庞大，已是政府预算中不争的事实，为维护政府预算的公信力，将有限的财政资金投入到发展国民经济、建设公共基本服务，扩大改革开放成果上，必须规范“三公经费”支出，从而进一步压缩行政运行成本。为此，结合我县“三公经费”存在的实际状况，对“三公经费”预算监督管理中存在的问题，以及解决措施提出以下思考和建议。
一、“三公经费”状况及存在原因
我县属国家级贫困县，2016年全年公共财政收入为24873万元，在全市十区县中排名末位。2016年，全县供养人员为6929人，其中在职人员4767人。全县核定党政机关一般公务用车编制143辆（不含中央确定的17个配备执法执勤用车的系统）。2016年部门决算中，“三公经费”支出2507万元，占全年公共财政收入24873万元的10.07%，占全年“商品服务支出”20167万元的12.5%。其中：公务接待支出为1032万元、公务用车购置及运行费用1136万元。在职人均“三公经费”为5259万元/年，仅次于当年我县农民人均纯收入5756元/年。若加上各部门变相计入“会议费”、“培训费”中的接待和用车支出（全年以上两项费用决算数为2688万元，按30%计算三公经费），预计我县在职人员“三公经费”人均实际支出数为6950元/年，远超当年全县农民人均纯收入。通过以上数据分析，做为国家级扶贫工作重点县，无论从公共财政收入、人均财力、农民人均纯收入上对比，均远低于市内其他兄弟区县，而我县的“三公经费”比例之高，与做为国家级贫困县的实际情况是严重不符合的。虽然近年来，我县因移民迁建，各项工作任务重、难点热点复杂是导致“三公经费”支出较高的主要原因之一，但剔除这些因素后，预计人均“三公经费”支出约5000元/年，其规模仍然不容乐观。究其原因，在“三公经费”的控制、管理上主要存在以下几个问题：
(一)预算执行与监督不到位，导致预算约束力不足，监督机制形同空设。
近年来，中央三令五申要求各级地方政府大力开展“厉行节约”，但从该项工作实际取得的效果上看，并不明显，主要表现在预算控制及预算执行力度不足。在预算的中途调整及追加上，虽然建立有相应的监督机制，但在实际操作中，往往受政府影响较大，导致监督乏力。形成以上尴尬局面的原因既有“政治”的因素，也有“人”的因素。政治的因素主要是盲目追求发展目标，导致从中央至地方，忽视国际、国内的经济形势，发展任务逐年高升。层层高压下的结果，反映在地方则容易导致政府预算调整幅度过大。由于各项任务分解落实，各部门从自身利益出发，为保障部门运转经费宽松，以及职工福利待遇符合实际，只能通过不断地向政府申请工作经费的方式解决，而地方政府为快速推动各部门工作，完成上级下达的硬性发展目标，必然选择不断加大经费保障的方式，制定各类激励措施，确保工作任务落实。最终促使各部门超编使用人员、超编配置公务用车、要政府拿钱办事、部门间相互攀比且铺张浪费的现象越演越烈。而从人的因素上看，则主要反映在群体思想观念与整个社会风气下的个人享乐主义滋生，导致相当部份干部放弃了艰苦奋斗的革命传统，公私不分、相互攀比，甚至穷奢极欲的现象存在，导致“三公经费”逐年增长且无法公开、不敢公开。
(二)财政转移支付资金分配体制上的不完善，导致“三公经费”无法控制。
从我国现行财政转移支付体制上看，中央对地方的转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付可调配为地方可用财力，是地方政府预算资金的重要组成。专项转移支付资金虽然具有附加性和指定性，但在地方财政资金的组成中，特别是在贫
困、落实地区，一直是地方政府发展经济的主要资金来源。然而从转移支付资金结构上看，专项资金占上级财政补助的比例过高、分配上的不规范且基本无配套工作经费的事实，是导致各级政府“跑部钱进”、行政运行成本及项目管理成本过高的主要原因之一。 从目前来看，一般性转移支付已形成了一套比较科学和完善的分配管理办法，各地根据自身经济发展状况和地区系数，基本能够测算出当年一般性转移支付收入增量。而专项转移支付资金至目前，仍未出台规范的分配办法，一个地方当年所得资金大小，基本依靠对上汇报、争取的方式获得。因此，由于分配机制的不完善，人为操作空间较大，加上该类资金在管理上交叉重叠，既有财政部门下达的，也有主管部门下达的，导致地方政府对上申报项目难，责任部门具体落实项目难。而在分配过程中的产生的“暗箱操作”成本、行政成本、配套管理经费等，也成为地方政府“三公经费”的主要组成。
(三)监督机制上存在的问题。
长期以来，政府预算管理上的不公开、不透明，加上监督上的缺位，是滋长“三公经费”过度膨胀的主要原因。1994年颁布并沿用至今的《中华人民共和国预算法》是各级地方政府编制年度预算的法律依据，该部法律条文明确规定了地方预算的编制、审批机关以及使用对象。从条文规定上看，由于受历史时期局限，预（决）算数据的监督与使用并不涉及社会公众。同时，2016年，国务院颁布的《政府信息公开条例》中，明确要求将财政预(决)算报告做为重点公开内容，向社会予以公开。然而，由于无详细的公开细则和通俗易懂的公开格式，在实际公开时，各级政府公布的数据均存在不透明状况，令人产生“雾里看花”的感觉。究其原因主要是长期以来“官本位”思想严重，认为政府预算是行政体制内的事，应由政府制定和主导，忽视了政府预算所代表的公共性、服务性，形成了政府利益至上的事实，从而导致“三公经费”长期以来呈无节制的状态增长。
二、解决的措施及对策
随着经济运行国际化、基本公共服务均等化的发展，“三公”经费支出有其存在的公共性和合理性，任何国家、任何政府，都有“三公”经费支出。它的发生是政府从事公共管理和提供公共服务所必须的财政经费保障。如何合理界定“三公经费”，切实发挥其应有作用，是当前建立“阳光财政”的改革目标之一，也是反腐倡廉，维护地方政府公信力的重要举措。为此，针对“三公经费”存在的必要性、特殊性和复杂性，就如何控制其规模、规范管理办法，提出如下建议。
(一)合理界定“三公经费”支出、核算范围，科学安排资金需求。
合理界定“三公经费”支出、核算范围，将不属于核算范围的支出排除以外，并以制度的形式加以落实，是规范“三公经费”支出的根本举措。
1．细化预算管理。以我县为例，各部门的年初预算经费除去人员工资性支出后，主要由按人头计算的定额公务费、按电话部数及核定的小车台数计算的公用经费、开展项目所需的工作经费三项组成。但在人头经费管理及项目工作经费管理上，由于未细化到“项”级、“目”级，而是笼统地归集于“行政运行”科目，导致部门在使用上有漏洞可钻，因此，应进一步细化预算，从会计核算上明确部门经费使用方向；
2．合理界定人员编制及公务用车编制，严格在编制限额内核算经费，对超编使用人员及车辆的，一律予以裁减和公开处置，并设行行政问责制，各部门一律不得以推进工作为由，变相使用临聘人员和超编、超标配置车辆；
3．根据工作性质和工作开展情况，合理制定接待标准(范围)、车辆运行标准和管理制度。在接待标准的制定上，可根据经济发展和地区物价指数，合理制定接待标准，并规范接待事由审批程序。杜绝部门内部、部门之间相互宴请或超标接待的情况发生。在公务用车的管理上，应坚持建立“公务用车台账”，根据单位车辆台数，结合用车审批表，分别建立核算台账。同时，公务接待与公务用车运行支出（购油、保险、维护）中，尽
量要求使用“公务卡”结算。
4．规范会议费、培训费支出，明确核算范围和标准并合理制定差旅费标准。在会议费及培训费支出上，要制定严格的报销标准，并与接待费、职工福利待遇进行划分，杜绝将“三公经费”纳入会议费、培训费核算。在差旅费标准的制定上，要根据经济发展和地区物价指数合理制定，并严格审核。
5．加强对公务人员的考核管理，在现有的津贴补贴政策上，合理制定对公务人员的考核奖励办法，坚持按劳分配原则，防止“吃大锅饭”、人浮于事的现象存在。
6．加强干部思想作风整顿，坚定理想和信念，当好群众表率。同时，加强会计从业人员职业道德的培训和管理，对乱账、假账、小金库现象查实一个，处理一个，杜绝部门违规操作空间。
(二)改革转移支付资金分配模式，建立科学的分配体制。
1．进一步加大一般性转移支付在转移支付总额中的比例，缩减专项转移支付的相对比重。使上级政府对下级政府的转移支付以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，确保地区间实现公共服务均等化，封闭项目资金分配上“暗箱操作”的空间。
2．在合理分类的基础上，逐步整合现有的专项转移支付项目，提高专项转移支付资金分配使用的科学性、公正性和效益性。一是根据地区发展水平，科学界定专项转移支付的标准，加大对贫困、落后地区的扶持力度；二是加强地方政府对专项资金规划、实施的自主性，避免过度建设、重复下达，使之既符合地方发展实际，又减少投入成本；三是在项目的分配上，应考虑地方政府尤其贫困地区的真实财力水平，不能“嫌贫爱富”，即对有配套的地方加大项目下达力度，无力配套的地方则弃之不顾；四是加强对上级主管部门开展各类达标、升级配套的管理，将有限的财力投入到民生事业，减少不必要的浪费。通过以上措施，减少地方政府“跑部钱进”的主观能动性，将主要精力放在项目规划、落实上，最终减少“暗箱操作”成本、行政支出成本、项目管理费用。
(三)建立广泛的社会监督体系并执行严厉的行政问责机制。
在进一步完善现有监督机制的基础上，推动和建立广泛的社会监督体系，并执行严厉的行政问责、社会问责机制，为提高“三公经费”透明度和形成惯性规范提供保障。
1．完善现有监督机制。既要以立法的形式增强预算编制的透明度，也要通过立法的形式制裁逃避预算公开（监督）的行为，确保规范“三公经费”工作有法可依；
2．加强党内监督和行政监督，纪检监察机关和审计机关应定期或不定期的对行政事业单位开展专项审计检查，令部门不敢随意使用或违规使用“三公经费”。3．逐步建立广泛的社会监督体系。继续推进“三公经费”公开制度，公开内容要确保通俗明了，便于群众监督。在深化“三公经费”公开上，建议地方政府可在加强宣传及征求干部、群众对“三公经费”标准的意见基础上，将“公务接待、公务用车购置及运行费标准”向社会予以公开，同时聘请社会义务监督员，对各部门（涉密部门除外）上述费用开支进行监督。具体可参照翠屏区对街道办事处及社区8小时工作时间上实行的监督办法。该区从退休人员、具有社会公益心的赋闲人员中推选义务监督员，对街道办事处、社区工作人员在8小时工作时间内，是否按时上下班、工作作风状况是否良好等情况进行义务监督，对存在上述现象的单位，一经发现并查实后，即启动行政问责机制。通过此举，既减少了人力、物力，又有效遏制了部门工作作风懒散的状况，起到了推进工作的积极作用。为此，可在前期加强对“三公经费”宣传的基础上，引导社会公众认可合理的支出标准，同时，适时建立社会监督制度和问责制度，对部门此类支出行为实施监督，令部门不敢乱开支、无法乱开支。当然，地方政府若按以上方式推动此项工作时涉及的主要问题即是维稳，从目前社会状况和今后发展态势来看，维护稳定团结的政治局面仍然是党和政府工作的重心。但维稳工作无外乎敌我矛盾与人民内部矛盾，而“三公经费”
问题属于公众对目前党内腐败滋生和社会再分配不均等而形成的人民内部矛盾，在对待这类矛盾的处理方式上，既不应一昧地设立禁地，也不能顾惜自身利益而敷衍应付，而应积极、主动地引导社会公众认识和自觉实施监督，从而推动社会更好地和谐发展。
2016年纪律作风整顿自查整改报告
根据市委党的群众路线教育实践活动领导小组印发的《关于深入开展“四风”突出问题专项整治的工作方案》的通知(郴群组发〔20xx〕11号)和印发《郴州市进一步深入开展“四风”突出问题专项整治工作实施方案》的通知(郴群组发〔20xx〕31号)，贯彻落实全市教育实践活动专项治理工作第二次调度会议精神，进一步增强工作的针对性，把涉及我局专项整治工作不断引向深入，确保教育实践活动取得群众看得见、摸得着、留得住的显著成效，充分体现人民群众是否满意的检验标准，自今年3月份以来，我局教育实践活动领导小组在市委督导组的精心指导下，开展了一系列专项整治行动，现将自查自纠情况报告如下：
一、加强学习宣传，提高思想认识
(一)学习情况：为提高全局党员领导干部和机关工作人员的思想认识，通过强化教育，扩大宣传，积极营造专项整治工作的良好氛围。一是通过召开干部职工会议、利用电子显示屏、在局网站开辟专栏等方式加强对“四风”突出问题专项整治工作的宣传。二是组织全体干部职工认真学习市委党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于深入开展“四风”突出问题专项整治的工作方案》的通知和《郴州市进一步深入开展“四风”突出问题专项整治工作实施方案》的通知等文件精神。明确专项整治工作内容和重点。
(二)研究情况：局党组和局党的群众路线教育实践活动领导小组认真贯彻落实省、市委文件精神，今年3月到7月份，共召开相关会议9次，结合我局实际进行研究。按照活动的要求，以实际行动转化学习成果，真实践行焦裕禄精神，按照“稳、准、狠、韧”要求，紧紧围绕“四风”突出问题，特别是发生在群众身边的不正之风问题，坚持求真务实，点面结合，重点突出，推动专项整治工作开展，打好专项整治“最后一公里”攻坚战。局党组对有关文件精神和我局存在的突出问题进行了多次研究，通过召开全体干部职工大会、局党组会议、局务会议，明确责任分工和各项整治任务的责任领导、牵头科室及责任科室，把具体任务落实到人。
(三)安排情况：局主要领导和分管领导对有关专项整治工作高度重视，在每一份文件上都作了具体批示，对有关工作作出了安排部署。3-7月，市委、市纪委印发有关文件12份，件件有批示，件件有安排。明确要求通过集中整治，真查实改，促使与群众生产生活密切相关的问题得到有效解决，确保群众满意度明显提高。通过立破并举、标本兼治，形成一批制度成果，实行专项整治常态化、长效化，持续改进干部队伍作风，不断优化政务和经济环境，树立我局和干部良好形象。
二、开展自查自纠，推动专项整治
(一)主要做法
为切实加强专项整治工作组织领导和协调配合，形成协同推进的合力，我局按照市委党的群众路线教育实践活动领导小组关于整治“四风”突出问题活动要求，形成主要
1、根据公务用车专项整治工作方案的目标与要求，制定和完善了《市农业局公务用车管理制度》，切实做到加强公务用车集中管理，统一调度和节假日集中封存，建立健全公车使用登记公示等相关制度，完全杜绝了公车私用现象。
2、根据“三公”经费控制专项整治工作的要求，对局机关各科室、直属二级单位开展了公务接待费及国内差旅费、会议费、培训费等职务消费支出情况的重点督查和检查。一是加大明察暗访力度和畅通群众信访举报渠道。做到发现问题，严肃处理，并追究相关科室分管领导和科室及二级单位负责人的责任。二是局纪检组监察室认真履行监督职能。督促相关科室严格按照财务制度和公务接待有关规定，实行公务接待公函制度和接待清单制度，严格控制接待标准、陪同人数，着力纠正超标准接待和擅自扩大接待范围、增加接待项目、用公款变相安排公务接待。三是强化源头治理。我局公款接待凭公函先由负责接待科室经办人填写公务接待申请审批单，经科室负责人签字后，由分管领导签字，局办公室审核相关内容。到
财务报账时要求公函和接待审批单手续完善，出差时还需填写出差审批单，包括有经手人、证明人等签字，票据大小写金额一致，科室分管领导签字，再由分管财务的局领导审批，主要负责人(监管人)签字。对于原来部分科室存在的公务接待公私不分，陪同人数过多等问题切实加以整改。四是做到合理开支，杜绝公款接待中消费随意性大、铺张浪费、公私不分问题，职务消费严格按照有关规定和标准执行，公务消费一律采用公务卡结算。
3、为防止作风问题防弹，局作风办坚持每周至少开展一次明察暗访，每月至少开展四次督查检查，并将明察暗访、督查检查以及问责处理情况及时报市作风办。今年以来，我局结合“四型”机关创建活动，着力整治了自由散漫、衣冠不整、迟到早退、上班时间擅自离开工作岗位、旷工或者外出请假无正当理由逾期不归的问题。重点整治上班时间炒股、玩电子游戏、打牌、下棋、打麻将、出入休闲娱乐场所以及其他“庸懒散”等突出问题。严格要求干部职工遵守相关工作纪律和机关管理制度并把该项工作作为干部职工年终考核的主要内容。
4、为严厉整治在公务活动中赠送或接受礼品、礼金和各种有价证券、支付凭证的问题，我局严格落实礼金礼品登记上交制度，坚决整治在公务活动中以各种名目收送纪念品、土特产品等不正之风。一是按照有关要求和规定，党员领导干部填写了礼金礼品上交登记表报市纪委党风室。杜绝利用权力索取、接受或以借用为名占用管理服务对象财务的行为。二是重点整治节日期间用公款送节礼的问题。重点开展了整治20xx年春节公款送礼的行为，向各县市区农业局、机关各科室和直属二级单位转发了省市纪委《关于严明春节期间党风廉政纪律的通知》，积极倡导文明、简朴的节庆风气，春节期间至今，没有发现一起违反规定用公款送礼的情况。2013年底以来，结合“三公”经费控制专项整治工作，对局机关各科室、直属二级单位开展了公务接待费、国内差旅费、会议
费、培训费等支出情况的重点督查和检查。【2016年三公经费自查报告】
(二)工作情况
1、针对群众反映强烈的办事推诿、拖拉、效率低，“门难进、脸难看、事难办”等突出的官僚主义表现形式问题，我局在4月份以局文件形式印发了《关于开展门难进、脸难看、事难办专项整治工作实施方案》(郴农业发《20xx》16号)。明确了开展专项整治工作的主要任务和责任分工、推进措施、工作步骤和工作要求。结合我局实际，一是要求进一步推进行政审批规范化建设，提高审批效率。进一步推进和完善网上办案和电子监察系统工作。防止在审批服务中的“吃、拿、卡、要、报、拖”行为。二是加强行政执法综合整治。贯彻落实《湖南省优化经济发展环境十条禁止性规定》、《郴州市优化经济发展环境“五个严禁”的规定》，强化行政执法责任追究，全面建立行政执法回访制度。以涉企检查、收费、处罚为重点，加强对行政执法的监督检查。开展收费专项检查，防止以权谋私、滥用职权等行为发生。开展规范涉企检查的专项监督检查，加强明察暗访、专项效能监察等形式的监督检查，严格执行涉企检查备案制、“企业宁静日”制、同城一家检查等制度。三是积极完善政务服务体系建设。贯彻落实《湖南省政府服务规定》，推进服务型政府建设。推进阳光行政。在门户网站上公开行政审批、行政检查、行政处罚、行政征收的目录、法定依据、办事流程、规范权力运行制度体系和工作情况。完善服务平台。进一步提升公共服务的质量和水平。四是加强投诉监督。健全机关效能和优化经济发展环境问题投诉件督办、投诉人回访、投诉办理通报等制度，加强网络投诉受理。坚决纠正机关工作人员对待群众态度生硬、推诿扯皮现象。
2、对公车私用和超标配备公车等问题，切实做到认真执行上级文件规定，公务用车落实专人管理，严守纪律、严格管理、严格监督，杜绝违纪违规行为发生，切实有效地推进了我局公务用车问题专项治理工作的开展。纪检组、监察室通过在全局开展自查自纠、督导抽查、明察暗访等多种形式，切实解决了在公车管理中公车私用、违规借车等不规范问题;完全杜绝了在境内外招商活动中举办奢侈宴请、组织游山玩水等违规违纪行为;有效遏制了公款送礼、违规收受礼金礼品等违反领导干部廉洁自律规定行为;大力整治了党政机关干部自由散漫、工
作效能低下等突出问题;坚决纠正了挥霍浪费公款、违规职务消费和公款大吃大喝等社会影响坏、群众意见大的不正之风。
3、为整治“会所中的歪风”，7月初，局纪检组监察室牵头对全局所有党员干部进行了一次情况摸底，对直属单位进行一次情况排查。一是根据前期调查摸底情况，对局
机关以及直属单位管辖范围内公共资源出租和利用情况进行了全面清查，没有发现我局党员领导干部出入私人会所、接受和持有私人会所会员卡的情况，在我局公共资源出租和利用范围内无违规开设的私人会所及带有私人会所性质的场所。二是结合党的群众路线教育实践活动，组织党员领导干部作出不出入私人会所、不接受和持有私人会所会员卡的公开承诺，并纳入对照检查的内容，在专题民主生活会上进行明示，自觉接受党组织和人民群众的监督。对党员领导干部的承诺情况及整改落实情况进行专项检查，发现问题坚决纠正。7月10日按照规定将《开展公开承诺情况统计表》报送市纪委党风廉政建设室。三是切实加强对专项整治工作的督查。7月上旬，我局纪检组监察室会同局党的群众路线教育实践活动领导小组办公室对该项工作进行了一次专项督查。主要针对违规使用公车、公款大吃大喝等问题，对私人会所及带有私人会所性质的场所开展明查暗访，重点查处我局党员领导干部违规出入私人会所和到私人会所吃喝玩乐等行为。通过加强督导检查，坚决刹住“会所中的歪风”，切实杜绝奢靡之风，遏制腐败行为。
4、按照市纪委的统一安排，7月上旬开展了“利用婚丧喜庆事宜借机敛财”专项整治。纪检组监察室充分发挥监督执纪职能，会同我局党的群众
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