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新形势下信访问题的成因与对策
——对卫辉市、延津县、获嘉县信访工作的调研报告
信访工作是党和政府工作中不可缺少的一项重要工作，是密切联系群众的桥梁和纽带，是正确解决处理人民内部矛盾的有效途径，是体察民情、联系群众、接受监督的重要渠道。随着我国各项改革的不断深人，人民民主法制意识不断增强，各种利益关系的重新调整引发诸多矛盾纠纷，一些突出矛盾纠纷往往通过信访这个渠道反映出来。如何化解矛盾纠纷，有效解决各种信访问题，对于维护社会稳定，促进和谐社会建设有着十分重要的意义。 带着这些问题，1月6日至10日？，市委党校学员组一行12人，在吉红老师的带领下，对卫辉市、延津县和获嘉县信访工作进行了调研，对一些典型案件进行了分析总结，现将调研情况报告如下：
一、基本情况
我们在三个县（市）调研过程中，共研究分析了 ？个信访案例。案例涉及了信访工作中最常见的几个方面。在这些案例中，给我们留下深刻印象的是卫辉市一个信访案例。陈金榜，男，1939年出生，汉族，汲水镇退休人员，现居住在卫辉市顿坊店土岗村。2006年7月3日，陈金榜反映：一是1998年9月办理的退休是被迫不是自愿的，要求重新办理退休手续；二是1998年9月颁发的退休证显示按95％发放退休工资，而汲水镇到2000年元旦才按95％
执行。要求补发1998年9月至1999年12月10％的差额工资；三是1998年8月又一次调资，本人未按在职人员调整，现要求按在职人员调资。
根据陈金榜反映的情况，镇党委、政府随即安排调查小组进行调查。经调查：一是陈金榜是汲水镇在编人员，当时由于乡镇机构人员超编，汲水镇政府按照上级要求，拟于1999年对超编人员进行竞争上岗，负余分流。当时陈金榜等6人考虑其年龄已大，不愿再竞争上岗，想提前办理退休。陈金榜等6人于1998年4月22日书面申请提前办理退休。经汲水镇党委、政府研究于1998年8月24日同意6人提前办理退休手续，并报人事局审批，市人事局于1998年8月24日批准6人办理退休手续并于1998年9月颁发了退休证。退休工资按档案的95％发放，从1998年9月执行。当时，卫辉市财政对乡镇人员工资实行财政包干、三年不变、增人不增资，各乡镇人员均按85％发放。陈金榜等6人于1998年9月停止工作。退休工资和镇在职人员工资均按85％发放。二是关于陈金榜反映当时退休不是自愿的问题，调查组于2006年8月15日向人事局求证，人事局答复:陈金榜提前办理退休是本人申请（有原件）、单位同意、人事局严格审批，办理程序符合政策规定，属正式退休。三是关于陈金榜反映1998年8月份调资问题，经查阅档案，1998年8月31日有一次调资审批表是自然增资，而不是普调。自然增资是按本人参加工作时间尾数计算，逢五增一次，即尾数为（05）、（16）、（27）、（38）、（49），陈金榜是1964年7月参加工作，尾数不在自然增资范围。
根据调查情况，汲水镇作出如下决定：一是陈金榜提前办理
退休手续齐全，符合政策规定，不再予于办理；二是按照当时市财政政策，结合汲水镇实际情况，发放工资85%，不是针对陈金榜个人，对其要求不予支持；三是因其不在增资范围，增资不单独调整。
从这个典型信访案例中我们发现了两个方面的问题：一是主观因素。信访人自身素质不高，不清楚当时当地的政策措施，并存在胡搅蛮缠、欺骗政府的现象（信访人反映办理退休是被迫不是自愿的，要求重新办理退休手续），这是导致信访的一个原因。二是客观原因。党委、政府工作不力，对一些政策的宣传不到位，群众对一些应该知道的情况，不能够及时了解，对政府工作产生了误解，这是导致产生信访案件的另一个重要原因。
二、信访问题的成因
从这次集中调研中，我们看到目前群众信访日益呈现出多样化、多发性、群体性的特点。一是从群众信访的形式来看，有书信、走访、电话、网上投诉等多种形式，其中走访所占比重最大；二是从群众反映的问题来看，主要集中在劳动社保、城镇房屋拆迁、村委会换届选举、农村土地调整、涉法涉诉、军转人员待遇、交通肇事处理、部门执法等方面问题，与群众的切身利益密切相关；三是从群众信访的规模来看，集体访占了较大比例，有组织的跨乡镇、跨部门的串联集体上访不断增加，上访过程中的过激行为不断发生；四是从群众信访的层次来看，无序、非理性的越级访占了较大比重，并且时有反复，越在重点时段、敏感时期，越级上访的越多；五是从工作层面上讲，信访工作难度不断增大，主要是上访人难劝返，问题难解决，老上访户难稳控。
(一)时代之困。大量信访问题的出现，首先是与社会转型息息相关的。当前，伴随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深化，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，在给我国社会发展进步带来巨大活力的同时，也必然带来这样那样的矛盾和问题，尤其是一些重大的、根本性的、群体性的矛盾日渐凸现，表明当代社会发展已经进入一个矛盾多发的时期，普惠性的改革已经让位于利益分殊的改革。这些矛盾和问题通过信访渠道暴露和反映出来，具有时代必然性，不是一朝一夕就能化解消除的。
（二）政策之瑕。有些信访问题的发生，一个很重要的原因是政策与现实状况不适应，欠周全、欠平等、欠细致。比如户籍制的限制，使进城农民工遭遇种种不平等的待遇；社会保障机制的缺失，使企业改制协解人员、失地农民生活保障产生困难，由此引发了大量社会问题。应该说，有些政策法规如果当初制定时能够考虑得更周全、更平等、更有前瞻性，许多问题是完全可以避免的，解决这类信访问题，基层党委、政府一般是无能为力的。
（三）工作之误。有些信访问题的发生，与基层组织工作不到位，甚至执法犯法也有一定的关系。
一是执政为民意识淡薄。有些基层领导干部没有摆正个人前途和群众利益的关系，片面追求“政绩”，搞形象工程、面子工程，执法犯法、行政不作为、行政乱作为，损害群众利益，引发大量信访矛盾。如在农村征占土地中，有的地方严重违反征地的
有关规定，未批先占，以租代征，大量圈占土地，农民失地后得不到应有补偿和妥善安臵等。
二是为民服务意识不强。有的基层领导对信访工作认识不足，工作热情不高。当遇到真正要解决的问题时，更多的是以“踢皮球”、“打太极拳”的方式来应付，以“请示”来推诿，以“调查”来敷衍，以“研究”来拖延，没有设身处地的去解决群众反映的问题，该办的事情拖着不办或办的不合理，从而导致小事拖大，大事拖“炸”，新户拖成老户，甚至造成难以挽回的巨大损失。瓮安事件、石首事件，这样的教训实在是太多了。
三是信访渠道不畅。有的基层领导存有“上访无好人”的错误观点，认为信访从显性层面上讲影响地方政府的形象和当地的社会稳定，从隐性层面上讲影响自己个人的政绩和仕途，发生信访问题后，不但不主动承担责任、解决问题、化解矛盾，反而采取简单粗暴的方法，对群众信访进行压制，对信访人围追堵截，导致矛盾激化，既增添了信访群众的劳累奔波，又加大了处理信访问题的行政成本。
四是工作人员素质低。基层信访工作人员业务水平参差不齐，在工作责任心和接访、处臵、材料等方面有的存有一定差距，难以胜任新形式下的信访工作，贻误了解决问题的最佳时机。（有些信访问题不是具体办事的工作人员所能拍板定案的，这就涉及到请示领导的问题，办不了不要紧，及时汇报请示，推动问题尽快解决，千万不要将问题积压在自己的手里。）
（四）民见之偏。信访固然源于不公平，源于个人利益受到侵害、源于个人权利受到权力者的严重挤压，有冤无处诉，只好
关于加强基层信访工作的调研报告
基层信访工作是国家信访的组成部分,也是信访案件的最终归属,处理好基层信访,将有利于社会稳定,为整个经济社会发展提供保障。为了营造和谐稳定的经济社会发展环境，切实解决群众的诉求，西湖镇认真开展领导开门大接访活动,在全镇范围内开展领导带案下访,集中解决一批群众反映的热点难点问题,进一步提升政府在群众中的公信度。
一、新的形势下产生新的问题
从总体上看，我镇群众信访反映事项主要集中在三个方面：一是因美好乡村建设的上访案件。由于个别村干部不注重上级政策的宣传,不细致的做思想工作，致使农民对新村建设整体规划不理解，还出现了屡访缠访现象；二是因群众生活生产遇到难题引发的上访案件，新村道路修建过慢、排水不畅、采光不好等，像华佗村元庄新居民点群众要求修路；三是群众与其他服务窗口单位的案件，部分群众受到不公待遇或受到侵害,不依法维护自己的权益,而是到政府群访甚至闹访,像汤庄村李克灵案。
二、产生信访案件的原因分析
当前我镇农村出现多起信访案件的原因主要有：一是群众对政策理解发生偏激。有些信访群众不全面知晓党的政策，把党和政府体现的爱民思想理解为政府的妥协，错误认为无论有理无理只要上访就能解决问题，“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”。个别信访者不讲政策胡搅蛮缠，不顾实际讲实惠，把政
府作为发泄情绪的场所；二是信访工作体制还需完善。一些本应由政法部门解决的问题，变为行政直接干预，存在以信访代诉讼、以行政代司法解决的现象，留下了矛盾隐患，信访责任主体不明确。在实际工作中有些群众要求解决的问题，通过正当途径得不到解决或不能及时解决，他们一旦上访，有关部门立刻特事特办，很快得到了解决，这就产生了一定的误导作用，在一定程度上助长了信访的不良风气。三是基层工作不扎实、不规范。有的干部认为群众反映的事情都是小事，采取置之不理的态度。还有部分干部工作主动性差，责任意识不强，对信访矛盾排查调处不及时，相互推诿扯皮，致使小矛盾拖成大问题。四是镇村个别干部解决问题缺乏原则性。个别村干部在村里开展工作，解答群众疑问时，信口开河或者以自己能力有限,推诿扯皮。解决矛盾时不注意压火，反而火上浇油，甚至鼓动煽动。对有些事件政策性强不能解释的，不懂装懂，给群众乱解释、歪解释，造成群众误解进而出现上访。
三、解决农村信访突出问题的措施
虽然我镇近期未出现越级访，但也不能掉以轻心。从近期镇包村干部进村摸排情况来看，我们也排查出多起矛盾隐患，要逐一建立台帐，强化措施，进行解决。
1、抓好村级干部队伍建设，维护农村和谐稳定。要加强对新当选的村两委干部培训，提高他们驾驭农村工作的本领。对那些原则性差、做事简单粗暴、群众意见大的村干部及时调整和更
换。将责任心强、干实事、群众口碑好的干部提拔重用。
2、强化矛盾排查调处，从源头上消除社会不稳定因素。第一，做到隐患早排查。镇包村干部要继续进村与村干部一起，深入排查矛盾隐患，像以前因为种种原因未能彻底解决的旧案，近期群众反映的一些看似简单的小事，都要及时掌握动向。很多案件都是由小变大、由简单变复杂，最后到难以解决的地步。第二，做到矛盾早调处。由于排查不到位造成矛盾出现，应及时协调各方关系，尽快将矛盾调解处理。第三，做到问题早解决。排查不及时，调解处理不当，问题摆在面前，出现上访告状。这时应尽最大的努力进行稳控，24小时看守，同时积极帮助给予妥善解决。该解决的即刻解决，需要时限的说明情况，不符合政策的做好解释工作。带着感情做好群众工作，最大程度的减少信访案件的发生，营造和谐稳定的社会环境。
3、完善信访工作长效机制，有力遏制信访案件发生。一要强化责任，做到“三定一包”（包案领导，定承办人、定责任、定办理时限），并按照“谁主管，谁负责”、“谁包案，谁督办”的原则，明确各自责任，加大督办力度，直至信访问题彻底解决。二要做好初信初访工作。做好初信初访工作是解决越级上访、缠诉缠访等信访问题的有效措施。在信访人初信初访后，对信访问题不能当场办结答复的，包案领导、包村干部要变上访为下访、回访、约访等多种形式，定期不定期地与当事人沟通。按照首问责任制和“问题不查清不放过，问题不解决不放过，信访人不停
访息诉不放过”的原则，切实把群众信访问题解决在基层，化解在萌芽状况，决不能“踢皮球”，久拖不决，把小事拖成大事，把小责任拖成大责任，把小赔偿拖成大赔偿。三要加强信访代理工作。注重村级信访代理，强化各村居包点干部信访工作责任，以原有的信访网络，完善建立信访代理工作网络，把网络最后聚集在各村居的信访代理员身上，充分发挥村居信访代理员的作用。四要建立信访工作目标考核制度。要把信访工作纳入到全年工作目标考核考评范畴，对工作不到位，造成越级上访的，取消评先选优资格。
4、坚持党的群众路线，立党为公，执政为民。认真落实各项惠农政策，切实维护群众的合法权益。在抓好中心工作的同时,注重民生工程的实施，关注群众的急需，维护群众的利益。扎实做好村务公开，规范村务管理，给群众一个明确的答复。重视特困群众的生产生活，保证其起码的生存条件。强化干部信访责任，畅通信访渠道。要树立群众信访无小事的观念意识，对待群众反映的问题，不能压制和置之不理，不能让事情久拖不决。要有“五心”工作法：对待上访群众要热心，对其境遇要有同情心，解决群众难题要有诚心、决心、恒心。真正做到把信访群众当家人，把群众来信当家信，把群众反映的问题当家事。
信访工作调研报告（一）
从近几年信访情况来看，各种非正常信访尤其是进京非访和群体性事件增长势头猛、影响恶劣、处置难度大，成为影响社会和谐的不稳定因素。如何破解非正常信访这一难题，成为当前社会管理创新中亟需解决的现实问题。笔者对连云港市非正常信访问题进行了调查研究，并探寻了解决该问题的对策建议。
一、我市信访工作的基本情况
（一）我市信访工作总体形势
近年来，我市信访工作在各级党委政府的高度重视和各部门的共同努力下，取得了一定成绩，信访形势多年来保持总体平稳，没有发生影响较大的信访问题和群体性事件。但同时和全国一样，我市也正处于社会矛盾的凸显期，由于改革的深入和利益冲突等原因，在加快发展过程中面临的困难多，不可回避的矛盾多，需要解决的问题也多，信访总量仍在高位运行。从20xx年到20**年，各级信访总量连续攀升。
（二）我市非正常信访有关情况
我市赴京非正常上访处于多发频发态势，20**年度，我市进京上访实际发生量385批689人次，同比批次上升26、2%、人次上升18、8%。其中非正常上访239人次，同比上升54、2%，重复非正常上访现象比较突出。
我市在处置赴京非正常上访工作中，按照中央联席办总体要求，通过采取及时劝返接回赴京非正常上访人员、认真规范处置工作、促进解决问题、落实责任追究等一系列措施，使绝大部分赴京非正常上访得到妥善处理，基本做到了有理的解决到位，无理的疏导教育到位，生活困难的帮扶救助到位，违法的依法处置到位，多数非正常上访人员没有发生回流现象，没有发生恶性的影响大的赴京非正常上访问题，较好地维护了我市和首都重要地区和敏感部位的秩序和社会大局稳定。
二、连云港市非正常信访的特点分析
综观我市非正常上访反映的问题，主要集中在社保福利、土地征用与流转、涉军人员、民间借贷、涉法涉诉、房产纠纷等方面。其行为呈现出三个特征：
（一）频率高发，人数批次明显增加，连锁反应明显。今年非正常上访同比上升54、2%,而且出现了此类问题解决又引发其他问题的现象。如前几年我市通过多种渠道解决了企业军转干部问题后，又连续出现退役士官、复员军官等其它涉军人员反映待遇等问题。
（二）规模较大，手段方法灵活、行动组织性强。随着上访次数的增多，上访人在跟政府有关部门“打交道”的过程中，也积累了一些“经验”。为达目的，他们往往想尽办法，严密组织，统一口径。如民办教师、涉军人员、“残疾车主”，“银行协解人员”串联、抱团集体上访的倾向非常明显。
（三）行为过激，对抗性明显增强，社会影响大。有些上访人不管自己反映问题是否有理，就直接到天安门、中南海、使馆区等场所，拉横幅、静坐、围堵大门、拦截车辆等行为进行上访。
三、非正常上访形成的原因
（一）上访人心理因素加剧进京非访
随着利益格局调整、收入差距拉大，不患贫而患不均的心理在广大群众中显得尤为突出。上访群众心理心态偏激失衡，片面理解政策法律，过分强调自身利益形成一些错误心态：主要有“官本位”心理，认为“谁的官大就找谁”；“人治”要比“法治”管用；“不闹不解决，大闹大解决”的投机心理；“盲从”、“赌气”、“盲诉、盲访”心理等。再加上现实中确有一部分人以访谋生，因访得利，从而导致非正常上访逐年增多。
（二）体制的负面效应诱引进京非访
1、劝返机制的负面影响。对非正常上访，随有随接，随接随返，对减少正常上访总量效果明显。然而从实践中看，上访人产生了去北京上访管吃、管住、管送，“零成本”逛北京的负面效应，形成越接越多，越接越去的恶性循环。
2、考核通报制度存在一些不足。发生非正常上访后一级通报一级，为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层党委政府怕去北京上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。
3、责任划分中存在不合理成份。《信访条例》规定解决信访问题应“属地管理，分级负责”，但在特殊时期、敏感时节，涉及到三跨三分离、涉法涉诉等信访问题时，强调让户籍所在地稳控，有时迫于压力，为完成稳控任务，就可能答应了一些不该答应的条件，一定程度上放大了群众通过非法上访能解决问题的想法，导致工作越做越被动。
（三）政府职能缺位助推进京非访
非正常访反映的问题，有相当一部分是在基层受理过。但乡镇、村基层组织功能弱化，力量薄弱，处理信访问题的能力水平有限，致使“依法、及时、就地”解决问题成为一句空话，导致矛盾上行。同时基层干部在接待、处理群众来信来访过程中，确实存在方法简单、工作拖沓、推诿扯皮的现象，小事拖大，大事拖“炸”，进而群众情绪失控，采取进京上访。
（四）法律遏制不力致使老户肆意非访
1、在适用法律上有难度。《信访条例》内容欠缺，导致上访秩序混乱。首先，《信访条例》没有对上访案件做终结的法律规定；其二，对正常上访和非正常上访缺乏明确的法律界定；其三，对缠访、闹访、无理访等行为缺乏刚性的管理措施。由此，降低了《信访条例》的法律约束力，导致上访秩序混乱。处置非正常上访人的违法犯罪行为的有关法律依据分散规定在《刑法》、《治安管理处罚法》等多部法律法规中，且多属缺乏可操作性的原则性规定。
2、依法处置非正常上访的主体不明确。非正常上访行为违犯了《信访条例》、《治安管理处罚法》和《刑法》等法律法规，本应由公安处置的违法行为，但由于“三个慎用”的出台，导致公安机关不敢处置，信访部门无力处置。尤其是劳教制度取消后，老户活动更加频繁，组织更加严密。7月1日那天在北京参与非访的将近1万，对于这些老户如何教育疏导，没有什么好的对策，导致加入非访队伍的人员不断增加。
四、我市处置非正常信访的做法及存在的问题
（一）我市处置进京访的一些做法
1、领导重视，组织健全，构建应急处置小组。市委市政府高度重视驻京工作，专门成立接访二处，主要负责群众进京上访的应急协调和处置工作。
2、精心组织，快速反应。驻京工作组成立以来，按照“遇有情况，快速反映，提前布控，靠前化解”的处置原则，发现人员失控进京，主动对接有关部门，主动到敏感地区布控，果断处置，迅速劝返。多次成功劝返，如海州区张某等6人多次进京，有两次在中南海带出，苏红酒业一批33人次进京被成功劝返。
3、全力协调，多措化解。每次发生非访以后，市驻京工作组在第一时间向省驻京工作组及国家信访局等部门及时汇报，争取理解和支持，尽可能地核减。同时，对于事发单位发函交办，跟踪问效，及时化解矛盾，防止因处置不力再次回流非访。
（二）存在的困难和问题
尽管我市在处置非正常信访问题上，采取了一系列措施，也取得了一定成绩，但仍存在一些困难和问题：
1、非正常上访人员的劝返接回、稳控和处理工作难度大。一是接回难。如果上访人在北京没有违法行为，或者不愿意返回，信访部门无权采取强制措施将人接回。二是稳控难。非正常上访人员在北京发生违法行为之前，任何执法机关对他们都不能拘留、关押，采取人盯人、死看死守的方法稳控也存在限制人身自由之嫌。三是处理难。由于法律依据和证据不足，即使公安机关对非正常上访人做出拘留、劳教等处理，被处理的非正常上访人若对处理不服，就会提起公诉，而公安机关往往会被裁定为败诉，还要对非正常上访人进行赔偿，致使许多公安机关不敢依法处理。
2、现有的信访终结机制不健全。按照《信访条例》第三十五条第三款之规定，问题确已解决并且已经三级终结的信访案件，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”而事实上，只要上访人不息诉，上级就交办，原来的终结随之成为一纸空文。尤其是对已经法律程序终结的无理非正常信访，缺乏相应的终结机制。
五、遏止非正常信访的对策思考
针对非正常上访的行为表现、发展趋势和产生的原因，笔者结合在实践中化解非正常上访的探索，提出如下对策：
（一）创新体制，整合资源，构建一元化“信访大格局”。
化解信访矛盾的理想路径是把信访资源的整合与政府机构改革结合起来，把信访与监督结合起来，建立起统一、权威的社会矛盾处理机制。
从目前组织架构来看，市级党委政府应该转变观念，优化信访的社会环境及运行机制，根据市情，加强统一领导，建立党、政为主导、有关部门各司其职、社会各种力量积极参与、信访部门适时协调的信访新格局。如有的地方成立了群众工作部，以群众工作统领信访工作，发挥党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系的优势，全社会共同担起维护群众合法权益的职责。
（二）创新机制，完善功能，构建一体化“社会大协同”。
社会协同是创新社会管理的核心内涵和化解信访矛盾的主渠道。随着社会网格化管理创新模式的不断推行，结合信访矛盾网格单元化解方式的运用，可以构建以来访接待为主轴、法律咨询解答与心理咨询为辅佐的“一轴两翼”接访模式。
一是在“规范”、“畅通”中推进有序上访。严格按照新《信访条例》的规定，改“批示立案”为“法定立案”，凡是符合法定条件的上访申诉，没有领导批示也能立案；不符合上访条件的上访
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