【www.gbppp.com--世界之最】
关于城市养老保险双轨制改革路径研究
【摘要】城市养老保险作为社会保险制度中最重要的组成部分，一直被世界各国所重视，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，国家在社会经济等多个方面的发展都取得了令人瞩目的成就，在养老保险领域，企业职工养老保险制度经过长期的改革，已经基本形成了较为完善的，适应我国市场经济体制发展需要的制度体系，然而机关事业单位职工养老保险制度改革则进展缓慢，仍然停留在原有的国家保障模式上，并没有进行相应的改革和调整，使得机关事业单位和企业职工的养老保险制度出现了“双轨制”的现象，引起了机关事业单位和企业职工群体养老保险福利水平差距的日益扩大，带来了诸多弊端。既影响了社会公平又阻碍人才的合理流动；既影响了社会稳定又增加了财政负担。所以有效推进养老保险双轨制改革，既是维护社会公平与稳定的需要，又是我国养老保险体系构建的必然要求。
【关键词】城市养老保险 双轨制 改革路径
一、城市养老保险双轨制的含义、来源及差异 （一）养老保险双轨制是指，我国目前对于机关事业单位人员和企业退休人员实行的两种不同的退休养老金制度。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。
（二）养老保险双轨制的来源，20世纪50年代时机关工作人员的保险工作由人事部门管理，企业职工保险工作由劳动部及全国总工会管理。80年代后国家重建劳动部与人事部，分别负责企业与机关、事业单位的社会保险工作。1998年成立劳动和社会保障部，将人事部承担的养老保险管理职能并入到劳动保障部中，但机关、事业单位人员的养老制度仍归人事部管理。尽管在2008年合并成立了人力资源与社会保障部，但由于人员的管理权限以及分管范围长期隶属于不同的部门，从而使我国养老保险形成了两种不同制度并存的格局。 而随着经济体制的转轨，原有的养老保险制度无法适应新形势发展的要求，急需改革。当前我国虽然在部分地区开展事业单位人员养老保险改革试点工作，出台了一些暂行条例，但是执行力较弱，未能有效实施，相关法律法规亟待完善。机关、事业单位职工在职时不需要缴纳任何费用，退休后又能享受到较高的待遇水平。而改革的趋势是要让机关、事业单位人员承担相应的缴费义务，并且缩小其与企业职工退休待遇的差距。短期内要让他们放弃自己的利益，在心理上接受权利与义务对等的社会养老保险方式还是有一定困难的。此外，尽管国家已多次调整机关、事业单位的工资，但目前工作人员的工资构成仍不规范，这增加了养老费用核算的难度，减慢了机关、事业单位养老保险制度改革的进程。 （三）养老保险双轨制差异，双轨制运行模式的差异主要表现在养老保险管理体制、养老待遇享受条件、缴费方式、缴费比例、养老待遇给付方式及待遇调整方式等方面的不同。由于历史原因，人为的
将企业职工和机关、事业单位群体的养老体系分割为不同的板块。按照社会群体的不同性质制定相应的政策，即使同是机关、事业单位职工或是企业职工，也会因为职工身份的不同而实行不同的管理办法。养老金“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，同等学历，同等职称，同等职务，同等技能，同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，企业比政府机关和事业单位的养老金低两三倍。
二、城市养老保险双轨制的弊端
（一）不利于人才合理配置和流动
市场机制配置下的劳动力资源是供求双方之间的双向选择。现行养老保险制度的内部分化对身份产生了界限，使得劳动者对组织保持着较强的人身依附，在一定程度上限制了劳动力的自由流动。现行制度下的劳动力流动多数意味着要放弃当前积累的养老权益，这导致劳动者流动成本的增加和流动可能性的降低，劳动力供给主体不具有真正的“自由”，而只有保障劳动力市场的自由性和灵活性，才能实现人才的合理流动，保障国家经济发展的活力。
（二）造成社会不公平易引发群体矛盾
收入再分配功能是养老保险的基本功能之一，通过养老保险制度的安排实现横向的收入再分配，调节社会群体之间的收入差距是养老保险制度应该实现的目标之一。通过对比发现企业职工与机关、事业
单位职工养老保险金的差距日益扩大，而两者所得与付出的不对等容易使企业职工感到不公平，而这种不公平感有可能会引发群体的矛盾，进而影响到和谐与稳定。当前养老金不公平主要表现在缴费标准上的严重不公和退休后养老金领取金额标准的严重不公两方面。老有所养，不应该因为从事的工作不同而产生差别。取消养老金双轨制，填平存在的保障落差，才能真正消除养老保障的不公平感。
（三）机关事业单位人员的退休金支出造成财政负担
我国机关事业单位人员的退休金制度严格说来并不是社会保险，而是由财政全额负担的完全的现收现付制。随着机关、事业单位职工待遇水平近年来的不断提高，制度设计缺乏响应的调整机制，以及人口老龄化等因素的影响，导致政府在这方面的财政支出不断增大，未来所要承受的财政压力不可小觑。
（四）双重制度导致的管理混乱，加大管理成本
“双轨制”的存在加大了管理成本，造成效率的低下。我国机关事业单位和企业职工养老保险制度分别由不同的机构管理，其中企业职工养老保险制度由各级社会保险经办机构进行管理，近年来我国正在着力提高养老保险统筹层次，以实现在更大范围内统筹基本养老保险资金，并将更多的人群纳入基本养老保险覆盖范围，取得了一定的成绩。与之相对应的，机关事业单位的退休制度管理仍然在采用单位分散化管理，每个单位都需要配备一定的人员来从事退休事务的管
理，造成了机构的重叠和管理成本的增加，降低了管理效率，阻碍了养老保险社会化的实现，不利于统一的养老保险制度体系的实现。
三、城市养老保险双轨制改革尝试及经验教训
2008 年，国务院下发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并指定了浙江省、上海市、广东省、重庆市、山西省五个试点省市。作为针对机关事业单位职工养老保险制度改革的首个国家试点方案，该方案提出事业单位职工养老保险制度改革实行与企业职工基本养老保险制度相同的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，具体养老保险缴费、计发办法等规定与企业职工相同，并允许试点城市根据实际需要进行部分调整，方案中还提到要建立职业年金制度，但并未提出具体设计方式。该方案在下发后引起了社会各界的强烈反响，尤其遭到了事业单位职工的极力反对，致使各试点省市改革进程缓慢。
从国内部分省市开展养老保险“双轨制”改革的具体做法来看，这些试点地区在机关事业单位养老保险制度改革中积极借鉴同期开展的企业职工养老保险制度改革的具体做法，同时对国外公职人员养老保险制度也有一定的参考，在不同程度上推动了当地机关事业单位养老保险制度的改革，取得了一定的成效，但是，我们也应该看到各个试点省市实行的机关事业单位职工养老保险制度改革同样存在着很多问题。
事业单位和公务员养老金改革历程
据郑秉文介绍，1993-1996年企业参加养老保险制度改革时，中央规定各地事业单位可以参加改革，当时绝大多数省份的事业单位都参加了改革，目前参加缴费的人数达2000万人，是全国事业单位人员的三分之二。但是由于当时制度缺乏顶层设计，只在缴费上进行了改革，在待遇水平的给付部分并没有改革。
2008年2月29日的国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点。
当时，改革的大致思路是：事业单位分为三大类，参加五省市试点改革的是第二大类里的第二小类，就是从事公益服务的事业单位，它们大多数是高校和科研单位。但五年过去了，五省市改革试点分类改革还没结束，没有一个省份出台正式实施养老金改革方案的。
2012年5月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》，明确规定“十二五”要改革机关事业单位养老保险制度。
2012年7月4日，深圳市政府公布《深圳市2012年改革计划》，称当年深圳市将力推22个改革项目，其中包括研究探索公务员养老保障制度改革。
据报道，深圳市对聘任制公务员实行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度。深圳市全市逾1800名聘任制公务员全部参加，聘任制公务员购买养老保险的标准为每月工资的18%，其中单位缴10%，个人缴8%，购买地方补充养老保险，缴费比例为缴费工资的1%，由单位缴纳。
全国政协委员、人力资源和社会保障部副部长胡晓义在全国“两会”期间表示，养老金双轨制等一系列问题正在进行综合研究和顶层设计。对于养老金双轨制改革，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文近日在接受早报记者专访时表示，事业单位与公务员养老金应同步改革，为减少改革阻力，顶层设计的首要任务是给参改单位吃一颗“定心丸”，建立一个好的职业年金制度。
目前，中国城镇职工养老金实行社会统筹与个人账户相结合的制度，个人和企业分别按职工本人上年工资总额的8%和20%缴纳保险费。中国机关事业单位人员的退休金基本上由财政统一筹资、统一支付，标准远远高于企业退休人员。
2013年，中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，75.4%的职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4000元。
另外，国家审计署公布的数据显示，1999年至2011年期间，机关、事业单位的退休金水平都明显高于企业职工。目前企业职工的养老金替代率已降至45%以下，而机关、事业单位职工的替代率却一直维持在90%以上。
公务员不需要缴纳养老保险却享受高额养老金，而企业职工缴费负担沉重，但养老金水平却远远低于公务员，引发社会争议。
目前，国内学者对于“养老金双轨制是否有合理性和解决养老改革双轨制的途径，有不同观点。部分学者认为应该尽快并轨，但也有学者认为应该首先对制度进行结构性调整，而不是强行并轨。
郑秉文的态度很明确，养老金的双轨制改革是迟早要做的事情，晚做不如早做，单由人社部等部委来推动并不可行，首先需要中央高层集体的政治决心。
在他看来，需要从三个方面对养老金改革进行顶层设计：第一，基本养老保险和职业年金第二支柱一起设计。第二，所有事业单位不要分三六九等，所有单位一起改，包括上世纪90年代参加改革的2000万人。第三，公务员和事业单位同步改革，一次完成，防止二次改革。
作为目前国内最权威的《中国养老金发展报告》的作者，郑秉文在接受早报记者专访时引用多个具体数据，就上述三个养老金“双轨制”改革思路进行了详细阐述。
要给参改单位吃定心丸【退休双轨制】
首先要让事业单位改革的主体有预期，要明确告诉他们改革后他们的利益、养老金没有削减一半，这样他们才有改革的积极性。如果改革后预期他们的养老金少了一半，他们就不会参加这个改革，就会抵制这个改革。
东方早报：养老金双轨制等一系列问题正进行综合研究和顶层设计。对此，你有何建议？ 国外发达国家是如何运作的？
郑秉文：首先要让事业单位改革的主体有预期，要明确告诉他们改革后他们的利益、养老金没有削减一半，这样他们才有改革的积极性。如果改革后预期他们的养老金少了一半，他们就不会参加这个改革，就会抵制这个改革。所以改革设计里面的第一条，就是要给参加改革的事业单位吃一颗定心丸，建立一个好的职业年金制度，让这个职业年金把降低的替代率补上去。
职业年金制度在国外事业单位和公务员里边是非常普遍的。比如说美国的联邦公务员和地方政府的州公务员，他们是参加基本养老保险的，可是基本养老保险替代率在美国只有40%，于是为了稳定公务员这支队伍，使他们更加廉政稳定有效地运行，各州早就建立了非常好的职业年金制度，有的州建立职业年金制度的时间比基本养老保险制度还要早，有的州的职业年金基金是世界最大的养老基金之一。
这里最为突出的是美国加州的职业年金，那就是“加州公务员养老基金”（CalPERS），它于1932年建立，比美国基本保险制度的建立时间还早3年（美国1935年通过《社会保
险法》并建立社会保险制度）。要说明的是，包括加州在内的这些政府职业年金计划均包括州级政府、地方政府公务员、教师、消防队等所有非企业机构，相当于中国的事业单位。
“加州公务员养老基金”由加州2600个公共机构构成，其中公共机构有1600个，教育领域的机构有1000个左右，其中，州政府雇员、地方政府雇员、学校雇员各占31%、32%和37%。退休人员每月人均退休金将近2000美元，退休前参保缴费的平均服务年限为19年，其中，教育机构人员的每月平均退休金为1030美元，参保缴费平均年限为16年；而州政府成员的每月平均退休金为2371美元，平均参保年限为22.6年。
在中央政府的职业年金中，这里再以美国联邦政府的TSP计划为例，TSP就是联邦政府的“节俭储蓄计划”，是根据美国1986年制定的《联邦职员退休制度法案》，专门为美国联邦政府的文职人员和军职人员设立的一种储蓄与投资型自愿性养老金计划，这是一个自愿型的补充性质的制度。他们完全按照市场化原则来做，缴费也是自愿的，投资实行市场化。只要你参加了工作，可以选择自愿缴费，个人账户可以税前列支缴纳，相当于工资的1%～5%。只要你愿意参加，单位可以再垫一部分。
如果个人缴1%，单位再加1%，等于个人1%，单位2%；要是个人再加一个1%，那么个人缴2%，单位缴3%；如果个人再追加1%，那么就是个人缴3%，单位缴4%。这样，个人账户可以税前列支5%封顶，企业税前列支5%封顶。他们都是税前列支。
在这个情况下，由于市场化运作，风险比较大但回报率也比较好，替代率水平都比基本养老保险水平高，美国联邦政府第二支柱职业年金替代率超过100%，平均是110%，加上基本养老保险40%，二者合计退休以后拿的钱比你上班还多，高达150%。所以，美国联邦政府官员廉洁、高效、勤勉、忠诚、敬业等等，都与他们十分明确的非常优秀的退休预期有很大关系。
TSP基金由一个独立的“联邦退休节约投资董事会”（FRTIB）统一管理，其投资体制和投资策略有自己的特点，联邦政府提供了“政策帮助”，但不给钱。政策给予的具体帮助是为其设计了一个高效的投资制度：联邦政府为大家建立了G、F、C、S和I五支基金，这五支基金被统称为“个人基金”，每支“个人基金”委托不同公司管理，雇员可根据个人偏好进行资产配置与投资决策。
此外，政府还提供了“生命周期基金”即L基金，一般来说，它有5个组合：L2040基金（适合于2040年以后退休的雇员，下面以此类推）、L2030、L2020、L2010和L Income（适合于已退休人员每月领取养老金），联邦雇员可根据自己的年龄和退休时间对这5个组合进行自选。
根据以往的业绩，“个人基金”和L基金的投资收益率在正常年份均高于前述假定的7%，7%只是一个参照系而已，例如，在过去的15年里，美国全国职业年金年均回报率高达10.6%，所以，美国联邦政府的TSP职业年金的替代率事实上比前述的110%还要高一些。
公务员年金应采取DC型
公务员也好，事业单位也罢，应该建立DC型制度，完全摒弃DB型制度。在DB型制度下，雇员必须依赖这个雇主，很难离开这个单位，一旦调离工作，以前积累的这些权益很难衔接，基本都没有了，更不用说企业破产了，这就给劳动力市场流动带来了不利的影响，不利于劳动力市场流动。
东方早报：你觉得中国应该采取美国联邦这种模式？
郑秉文：是的，补充养老保险制度，一定要建立采取积累制DC（缴费确定型年金）型，美国联邦也属于这种。这种资产是独立的，有实际的积累，积累的资金可以进行投资。资产独立的含义是，如果有一天你离开政府下海了，从公共部门到事业部门去了，这个权益你可以带走。或者说，如果地方政府债台高筑，政府破产了，但你的养老资产还在，雇员不会受损失。
重要的是，目前中国立法中明确规定，就是2004年劳动保障部发布的两个部令规定，企业年金制度就是这个制度，如果事业单位和公务员建立的不是这个制度，而是DB型的制度（待遇确定型），那么，就与整体制度不匹配、发生冲突，人员转移和调换工作时制度之间相互不衔接。
重要的是，长期看，DC制度适合中国的国情，符合世界发展潮流，我们的公务员也好，事业单位也罢，应该建立DC型制度，完全摒弃DB型制度。DB型制度的另一个最大缺陷在于它给雇员提供的是一个权益，没有真实的独立的货币资产，所以，在DB型制度下，雇员必须依赖这个雇主，很难离开这个单位，一旦调离工作，以前积累的这些权益很难衔接，基本都没有了，更不用说企业破产了，这就给劳动力市场流动带来了不利的影响，不利于劳动力市场流动。比如，如果对方单位要是没有建立这个制度，你带走这个权益到哪里去对接呢？你没有单位去对接你就带不走，没到退休年龄你的权益不等于损失了么？在上世纪80年代之前，发达国家建立的企业年金只有DB型的，后来，DC型广受欢迎，就纷纷转向，目前在美国大约占半壁江山。欧洲国家转型困难一些，所以，欧盟在超国家层面极力推动DC型企业年金，制定了很多规范，试图往这个方向上转。尽管他们转型困难，但他们还是认识到了这个问题的重要性。
东方早报：中国有采取积累DC制的基础么？推行这种模式是否具备其他配套条件？
郑秉文：基于上述分析，中国只能采用这种模式。对于大的行业和企业，对于不同的公共部门，可以进行量身设计，根据不同的职业不同的性质，便于行业内部流动，建立符合他们不同的职业年金制度，符合群体的要求诉求。
事业单位覆盖面非常宽，比如第二大类事业单位，全国的教师多少人，医生多少人，消防队员多少人，公共的幼儿园多少人，这些群体应该有量身定做的要求。我们每个省都很大，足以在每个省的层面就某一个群体建立一个资产池，那是相当了不得的。公共部门的每个群体都应该建立一个适合自己的补充职业年金制度，弥补基本养老保险制度改革以后带来的替代率大幅降低的风险。或者说，我们应极力推动职业年金制度，积极为机关事业单位养老金改革创造条件和环境，做好制度准备。
“事业单位与公务员应同步改革”
事业单位分三大类，2008年实行五省市改革试点的是第二大类里面的第二小类，就是执行公益功能的事业单位，它们绝大部分是高校和科研单位。我要说的是，既然早在20多年前很多省市的第一大类和第三大类都已经参加了改革，人数高达全国事业单位的三分之二，现在还有必要在五省市里对第二大类的第二小类进行试点吗？完全没有必要。
东方早报：仅仅是事业单位先推动，公务员后推动，如何来保证在不公平的情况下改革顺利进行？
郑秉文：刚才说的第一点，事业单位改革，有个前提是建立第二支柱的职业年金制度，这里还没讲到公务员。
顶层设计的第二点，涉及到全国全部3000万人的事业单位改革，对他们的改革不要分成三六九等，3000万事业单位人员要改一起改，不要再细分下去了，哪一大类需要改革，哪一小类可以不改，这是不对的。
我之所以这样主张，是基于几个原因：第一，早在上世纪90年代中期的时候，全国已有三分之二的事业单位参加了改革，目前大约仍有2000万人在实行缴费，已经缴了将近20年了，但是由于当时制度设计不完善，没有顶层设计，突然发现改不下去了。所以，虽然缴费了，但待遇按照企业那样拿不行啊，太低了，于是，已经缴费20多年的这些事业单位的2000多万人现在的替代率仍是90%左右，他们的退休金等于没改，他们的改革只改了前端就是缴费，但是后端的养老金计发公式却没有参加改革。于是他拿的钱还是90%，跟原来一样的。
另外，我还坚决反对什么事业单位养老金改革试点。我们将事业单位分三大类，2008年实行五省市改革试点的是第二大类里面的第二小类，就是执行公益功能的事业单位，它们绝大部分是高校和科研单位。
我要说的是，既然早在20多年前很多省市的第一大类和第三大类都已经参加了改革，人数高达全国事业单位的三分之二，现在还有必要在五省市里对第二大类的第二小类进行试点吗？完全没有必要。并且，养老金改革对事业单位主要还是决定问题，不是制度设计问题，因为我们肯定不能单独为事业单位设计一个制度，那就还没有达到目的呀。把事业单位分成改的和不改的，很容易把知识分子给割裂开来，他们之间相互产生矛盾。
而这部分人正好就是在高校和科研单位，是我们国民经济建设的精英和骨干，这么做是不合理的。其结果是改不动的，到头来，哪一类都不能改革。5年后的今天证明，情况就是这样，就是一动未动。所以在顶层设计中要强调的第二条，是全国所有事业单位都要参加改革，不要再分成三六九等了。
那么，如何看待分类改革和养老金改革的关系？我主张，分类改革是分类改革，养老金改革是养老金改革，它们之间不矛盾；既然事业单位全部参加改革，那么，养老金改革就不
当年为何要搞养老双轨制
自6月初以来，我国养老金存在的各种问题持续发酵，引发了公众的热议。历来被口诛笔伐的养老双轨制，无可避免中枪了。
所谓养老“双轨制”，即是企业职工养老需自掏腰包，公务员在职时分毫不拔，退休后待遇却比企业职工优厚。公务员这种“超国民待遇”，堪称世界独一无二。 那么养老“双轨制”如何形成，经历哪些变迁？
我国养老金双轨制的“多面孔”
养老双轨制由来已久，58年后退出历史舞台
建国伊始，养老双轨制已存在。企业职工和公职人员的依据不同制度，公职人员的养老待遇优于企业职工。1958年，《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台，工人和公职人员的养老标准得到统一，养老双轨制暂时退出历史舞台。 养老双轨制建国初已存在，公职人员养老标准优于企业职工
养老金“双轨制”由来已久。建国初期，企业职工的养老根据1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，而机关事业单位的公务人员则根据其他条例来退休的。譬如，1950年颁布的《中央级直属机关暂行供给标准》中，就规定了公职人员的养老事项；1955年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等条例陆续颁布，正式规定了公职人员的退休标准。自此，公职人员的养老自成世界，且其养老标准优于企业职工。
58年国家统一职工和公职人员养老制度，养老“双轨制”暂退出舞台
养老金“双轨制”一刀把公职人员和普通民众划分成两个世界，普通民众真金白银缴纳养老保险，而公职人员半毛钱不花却享受比普通民众更高的养老待遇。尽管养老金“双轨制”招致了无数的口诛笔伐，但仍然屹立不倒。养老制度的统一看似是遥不可及的。
但其实它曾短暂退出过历史舞台。
1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台，统一规定了职工和公职人员的养老。根据规定，企业职工及公职人员都不需缴纳任何费用，费用源于财政，退休待遇与工作年限挂钩，以退休时工资按一定比例计发。
之所以统一养老标准，是要降低公职人员的养老待遇，进而减轻财政负担
1958年出台养老新规后，公职人员的养老待遇便下降了。时任中华人民共和国劳动部部长马文瑞说得最清楚：
“这个规定（即《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，编者注）的第四条规定，一般年老退休人员的退休费，按照本人连续工龄的长短逐月发给本人工资的50％到70％，这和‘劳动保险条例’的规定是相同的。„„新规定的退休费标准比之‘国家机关工作人员退休处理暂行办法’的规定（本人工资的50％至80％），对于少数人来说（即公务员人员，编辑注），是稍降低了一点；对于有特殊贡献的人员的优惠待遇也由’可以酌量提高‘改变为‘不超过本人工资的15％’。为了和企业单位待遇一致，免得相互影响，这样略加调整是必要的。”„[详细]
当时高层要通过统一企业职工和公职人员的养老，来降低公职人员的退休标准。马文瑞坦承新规定的出台，目的之一就是“节约”，换言之就是减少政府的财政负担：
“总的看来，新规定的退休以后的待遇和现行的规定出入不大。这里既要考虑力求节约，又要考虑能够使应该退休的职工乐于退休。因此，我们认为新规定的待遇标准是比较适当的，不宜再提高，也不宜再降低。如果将来职工的工资水平有了更多的提高，这个暂行规定中所定的退休人员的待遇标准，还可作相应的改变。”
当然，统一养老标准不能忽略当时的时代背景。“节约开支”是当时的主题，在1958年前后，工人和干部的福利开支越来越大引起了高层的担忧。1957年周恩来八届三中全会上时说：“我们确实为广大职工办了许多必须办的好事，但是，主要缺点是走得快了一些，办得多了一些，与我国人口多、底子穷、广大农民生活水平还比较低的现状不相适应。„„公费医疗中的严重浪费可以充分说明这种情况。由于福利费使用不当，群众意见很多，特别是有些单位将福利费过多地用于领导干部，造成了领导干部脱离群众的不良影响。但是，有些机关、企业、事业单位，对于职工生活中某些应该解决而又可能解决的困难问题关心不够的现象，也是必须注意纠正的。”（《在中国共产党八届三中全会上的报告》，周恩来，1957年）
但养老城乡依然有别，农民养老没保障
虽然职工和公职人员之间养老标准统一了，但城乡之间的养老差别依然存在的。建国以来，农民为工业化发展做出了巨大的牺牲，理应获得国家的保障。遗憾的是，农民养老只能自生自灭了，只有极少数老弱孤寡残才获得集体的保障。1956年开始施行五保户制度，
对农民孤寡老人进行救济，但享受五保救济的农民只占少数，据研究统计，1958年享受“五保”待遇的有519万，占当年农村总人口的0.9%。„[详细]
80年后双轨制回归：公职人员养老由国家全包
文革结束后，政府机构臃肿，干部老年化严重，1980年领导层决定建立老干部退休制度好让他们尽快退休。从此，公职人员和职工执行不一样的养老制度了。从90年代开始，随着市场经济改革深入，国家开始改革旧有的养老制度。在新的养老制度下，企业职工养老不再由国家全包，需要交纳费用了，但是改革只针对企业，未涉及机关事业单位。公职人员养老依然由国家全部买单。国家曾尝试改革事业单位的养老制度，但都无疾而终，至于针对机关单位的养老金改革更是未见踪影。
文革结束后人员臃肿，邓小平：老的不退出来，新的进不去；我们将来要建立退休制度
文革结束后，大量的老干部重返岗位，“机构臃肿、层次多、副职多、闲职多”。“1979年，各中央国家机关部委正副部长、主任平均10人以上，各省市自治区党委常委成员平均17人、政府领导成员平均11人以上，最多的省正副省长20多人。当时中央管理的干部中，60岁以上者占50.55%，其中65岁以上者占26.7%，省市自治区党委常委和政府领导班子成员平均年龄在61岁以上。许多老干部年高体衰，积劳成疾，很难承担领导岗位的繁重工作。”„[详细]
如何精简人员，让老干部退下去，令干部年轻化呢？显然，最起码要保证老干部退休后生活依然过得滋润，让他们甘于退位。领导层对此心知肚明。1979年7月29日，邓小平说：庙只有那么多，菩萨只能要那么多，老的不退出来，新的进不去，老同志要有意识地退让，“我们将来要建立退休制度” 。„[详细]
高层指示快速成为政策：80年老干部离退休制度建立，养老双轨制具雏形
高层的指示很快就成为政策。1980年9月《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》颁布，1982年2月，《关于建立老干部退休制度的决定》出台。至此，公职人员和职工的养老开始分道扬镳。根据规定，“干部离休后，原标准工资(含保留工资)照发，福利待遇不变。其他各项生活待遇，都与所在地区同级在职干部一样对待，并切实给予保证。医疗、住房、用车、生活品供应等方面，应当优先照顾。”
老干部离休制度，并不是谁都能享受到的，它只针对1949年9月30前参加工作的干部。尽管当年出台政策是好让老人退下去，但这两条法规成为日后公职人员养老的制度基础。
90年代初双轨制成型：工人要掏腰包养老，机关事业单位人员仍由国家全包
1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工实行养老保险社会统筹。此后，工人养老不再由国家全包。但国务院又规定机关事业单位不执行企业的养老保险制度，其养老保险制度改革由人事部负责，具体办法另行制定。
1992年，原人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，通知上说：“机关、事业单位养老保险制度的改革，要贯彻党中央、国务院关于“按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度”的决定精神，逐步改变退休全部由国家包下来的做法。”人事部还在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省搞了局部试点，但最终改革以失败告终。公职人员养老依然沿袭旧有制度，由国家全包。
1993年国务院颁布《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，实行职务级工资制，规定“离休人员，按离休前本人职务工资和津贴的全额发给”，同时规定实行新工资制度后离退休公职人员的退休标准：职务工资和津贴按国家有关规定打折扣后计发退休费，费用列入国家预算。该规定成为现行公职人员养老制度的法律基础。从此，企业工人和机关事业单位人员养老又再被划分为两个世界。一般而言，职工退休后退休金普遍只有退休前工资的60%左右 ，而公职人员的养老金则有退休前工资的90%。
双轨制下养老待遇差距：“企业干部不足2000，机关门卫近5000”
养老金双轨制下，职工与公职人员之间的养老待遇差别有多大？
职工、事业单位、机关单位人均月养老金（2001——2005年）
来源：《我国企业、事业单位和机关单位离退休费用对比分析》，任钰莹，首都经济
贸易大学）
根据统计，到2005年底，机关事业单位人员退休金平均高出企业职工两倍多，如果算上津贴、补贴等等，差距更大。据媒体报道，2012年，职工与公职人员的两者之间的差距可达3倍之多。
2010年全国两会时间，宁波市政协副主席范谊说了一个典型例子生动说明了职工与公职人员养老差距：“两会前，国企退休老干部董岳童，联合30多名企业退休人员给我写信。信中介绍，一名在县级机关做门卫的退休人员每月能领到4600元，而董岳童等人的退休金还不足2000元。企业按月缴纳退休金，公务员不缴纳退休金，可退休金反而最高。”
取消“双轨制”：仅向事业单位人员开刀，丝毫未触及机关公务员
公众对养老金双轨制怨声载道，要求改革机关事业单位养老的呼声日渐高涨。2009年，国务院重启事业单位养老改革，在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市搞了试点，改革方式包括有：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。
据了解，由于改革之后事业单位人员退休后的收入将大幅降低，改革遭到特别事业单位人员特别是知识分子的抵制。2009年两会期间，科教文化界共有大约120名政协委员提出议案，要求暂缓实施这一改革。
“全国月人均养老金仍只有1080元说明平均养老金太低了，应该考虑提高企业退休人员的退休金，而不是降低事业单位人员的退休金。正确的‘养老金制度改革’，应当是让企业的养老金向事业单位的养老金靠，提高工人的生活待遇，而不是让事业单位向企业靠，降低工人和知识分子的待遇。”全国人大代表戴敏对媒体道出抵制的缘由。2009年两会期间，他提交“事业单位养老保险制度改革应惠及于民”的提案对事业养老改革提出异议。„[详细]
双轨分裂的养老制度
公众盼望打破养老金双轨制,已等了太久太久
同等学历、同等技能甚至同等贡献的人,仅仅是因为工作单位性质的不同,退休后就不能得到同等待遇。如此不公的“双轨制”,究竟从何而来?显然是制度设计。
“工人最伟大,劳动最光荣”。在我国,这是喊了几十年的口号。即便是改革开放之后若干年里,头戴安全帽、脖缠白毛巾、手持钢钎的钢铁汉子,穿着蓝格围裙,戴着雪白帽子,站在机器前的纺织女工,还都是最光荣令人羡慕的职业,还是许多人的梦想。
时至今日,这些人已经从企业退休。期间,社会已经发生了巨大的变革,他们中的许多人还经历了国企改制,工人下岗等等。熬过了这一切,今天最困扰他们的,是和公务员以及事业单位人员之间养老金的差距。
双轨制致养老金相差数倍
不久前,记者到重庆参加一个为离退休同志举办的文艺活动。一个从某大型国企退休的高级工程师将记者拉到室外,就养老金问题抱怨了半个多小时。他急切地说:“同样是高级工程师职称,同样的几十年工龄,同样的为国家贡献一辈子,从事业单位退休的能拿到三四千元,而我只能拿一两千元,太不公平了,让人心凉。记者同志,你一定要给我们反映反映,呼吁呼吁!”
这不是他一个人的烦恼。退休之后,很多人会发现,因为工作单位
的性质不同,拿到手的退休金会有很大差别:与从国家机关、事业单位退休相比,企业职工尤其是普通职工退休后拿到的退休金少很多,甚至还不及前者的一半。
这就是养老金制度的双轨制。企业20%、个人8%合计28%的缴费率,换来的是一二千元的养老金,机关事业单位职工不缴费,一般都能有三四千元退休金。双轨制导致的巨大待遇落差,持续成为离退休人员的抱怨焦点。
养老金是离退休人员晚年生活的保障,也是多年工作的回报,是国家对自己贡献的认可。许多从企业退休的人员如今却陷入困境。一两千元的养老金,上涨的物价,让单靠养老金难以支撑日常生活,更不用说大病大灾。
养老金的双轨制随着时间的推移,不公更在现实中被逐渐放大。同样的付出,却得不到同样的回报。双轨制以前,机关事业单位与企业退休人员的工资替代率(养老金水平与退休前工资收入水平之比)相同,双轨制以后两者开始背道而驰。尽管企退人员养老金已连涨9年,数额翻了一番多,但大多仍在两千元之下,替代率不足60%。而机关事业单位替代率达到了90%。在许多地方,机关事业单位职工退休金比企退人员多一倍以上已是常态。诸如“两个企业高工不如一个机关勤杂工”的情况比比皆是。
其实,当下的养老金制度,何止“双轨”!上海社科院城市与人口发展研究所研究员胡苏云认为,目前实行的退休制度其实是“多轨制”:政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度,其
中,“第一轨”的政府机关退休人员的退休金高于“第二轨”的事业单位退休人员,“第三轨”的企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度,享受的待遇低于上述两轨。
养老双轨制由来已久
同等学历、同等技能甚至同等贡献的人,仅仅是因为工作单位性质的不同,退休后就不能得到同等待遇。如此不公的“双轨制”,究竟从何而来?显然是制度设计。
建国伊始,养老双轨制就已经存在。企业职工和公职人员依据不同制度,公职人员的养老待遇优于企业职工。1958年,《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台,工人和公职人员的养老标准得到统一,养老双轨制暂时退出历史舞台。
文革结束后,政府机构臃肿,干部老年化严重,1980年领导层决定建立老干部退休制度好让他们尽快退休。从此,公职人员和职工执行不一样的养老制度了。1980年9月《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》颁布,1982年2月,《关于建立老干部退休制度的决定》出台。至此,公职人员和职工的养老开始分道扬镳。
1991年6月,国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,对企业职工实行养老保险社会统筹。此后,工人养老不再由国家全包。但国务院又规定机关事业单位不执行企业的养老保险制度,其养老保险制度改革由人事部负责,具体办法另行制定。
1992年,原人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,通知上说:“机关、事业单位养老保险
制度的改革,要贯彻党中央、国务院关于„按照国家、集体、个人共同合理负担的原则,在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度‟的决定精神,逐步改变退休全部由国家包下来的做法。”人事部还在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省搞了局部试点,但最终改革以失败告终。公职人员养老依然沿袭旧有制度,由国家全包。
1993年国务院颁布《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》,实行职务级工资制,规定“离休人员,按离休前本人职务工资和津贴的全额发给”,同时规定实行新工资制度后离退休公职人员的退休标准:职务工资和津贴按国家有关规定打折扣后计发退休费,费用列入国家预算。该规定成为现行公职人员养老制度的法律基础。从此,企业工人和机关事业单位人员养老又再被划分为两个世界。 根据统计,到2005年底,机关事业单位人员退休金平均高出企业职工两倍多,如果算上津贴、补贴等等,差距更大。据媒体报道,2012年,职工与公职人员两者之间的差距可达3倍之多。
公众对养老金双轨制怨声载道,要求改革机关事业单位养老的呼声日渐高涨。2009年,国务院重启事业单位养老改革,在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市搞了试点。但是,这次改革仅向事业单位人员开刀,丝毫未触及机关公务员。由于改革之后事业单位人员退休后的收入将大幅降低,改革遭到事业单位人员特别是知识分子的抵制。 让人担忧未来且影响当下
年初,在人民日报和人民网联合进行的一次调查中,高达94%的网民认为养老制度实行双轨制不合理。有网友指出,养老“双轨制”,是
社会不公的表现之一,造成贫富差距的原因之一。
养老,是民之大事,也是国之大事。它就像劳动者年轻时为自己的老年攒下资本,持续往一个共同的储蓄罐中放钱,到了退休那一刻,就可以将这个储蓄罐非常干脆地砸向地面、从里边取钱。但现实的情况是,大家没有按一样的方式往养老金罐子里边交钱,也没有按一样的方式从里边取钱,公众的安全感和政府的公信力,就因此缺失。
养老金双轨,不仅影响离退休人员,更影响公众当下的选择,以及人力资源的配置和流动。甚至不少年轻人,判断眼下工作好坏的标准,已经涵盖了20多年后的退休金能有多少。养老制度的风吹草动已经进入了年轻人的视野。
去年,东北某省会城市招聘有事业编制的清洁工,结果招来了不少本科生、硕士生甚至博士生蜂拥报名。这些年轻人放弃了专业,放弃了梦想,放弃了职业规划,只为得到一个事业编制。许多人说,职业发展、个人兴趣都是浮云,稳定、能养老才是王道。
南开大学人口与发展研
本文来源：http://www.gbppp.com/sh/431703/
推荐访问:2016退休双轨制 崔永元退休双轨制