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官员财产申报：现实困境与制度建构
摘要：官员财产申报制度是民主政治的机制之一，具有“终端防腐”的显著作用，当今世界各国普遍实行。我国1995年开始启动干部收入申报。本文论证了我国官员财产申报的现行政策法规及地方案例，评估了实施该制度的相关条件和实际困难，以稳步渐进为原则提出了推进官员财产申报制度的若干建议。
关键词：官员；财产申报；财产公开
随着社会主义民主政治的发展和公民政治参与的强化，近年来每次全国人大、政协会议都会引发若干公共议题。在09年3月份举行的全国“两会”期间，官员财产申报制度成为舆论聚焦。社会公众所表现出来的对制定、实施官员财产申报制度的关切，甚至使温家宝总理感到意外。鉴于官员财产申报制度已经成为重要公共议题，引起了广泛的社会关注，执政党、政府以及学术界应当对此作出及时的回应。
一、我国官员财产申报的现行政策和地方案例
1、基本理论和相关概念的界定
所谓官员财产申报制度，是指一定行政级别的国家公职人员在任职之初、任职期间以及任职期满以后向专门的监督部门申报自己以及一定范围内的家庭成员的财产及变化情况的法律制度。官员财产申报制度有着其固有的特点，主要表现为：
（一）真实化：官员的财产申报可以证明其财产的合法性，真实反应履职情况，最终提升官员们的威信。
（二）法律化：官员的财产申报必须要有相关法律作为支撑，从国内外的经营不难看出，通过法律的手段可以保证制度的顺利实施和落实。
（三）普适化：对于各个系统的官员来说，不论职位高低，官阶大小都应该遵守该制度；而且官员的家属也要纳入其中。
（四）公正化：官员的财产申报制度要坚持法律面前人人平等的原则，反对任何形式的等级特权和法外特权，不承认有任何不受法律约束的特殊领域和公民。
官员财产公示制度的理论基础主权在民理论。主权在民理论来源于洛克、卢梭等人基于社会契约论而提出。洛克认为，政府的权力实际上是来自于人民的委托，政府的产生是人们基于更好的保护自身的财产、生命的需要而建立的，政府没有绝对的权威，仅仅能掌握了一部分权力。卢梭认为：人民主权是公意的体现和运用。公意构成了主权，公意是人民共同利益和共同意志的体现，作为一个整体，不能代表，不能分割，不能转让。卢梭实际上是指出了一个重要的原则，人民的利益和意志是高于一切的。因此，官员们的权力是公共意志的体现，人民只有掌握了更大的权力约束政府，才能监督和限制政府官员的权力，预防其滥用职权和贪污腐化，保障其人民主权，保障权力良好运行。
卢梭的主权在民理论是他的整个政治学说中最有价值的部分,但是卢梭的人民主权是脱离社会经济条件和撇开人们的实践活动的空洞的、抽象的概念。事实上，卢梭所说的体现人民主权的“公意”只能是资产阶级的意志，所谓人民主权只能表现为资产阶级的特权。所以,恩格斯说/卢梭的社会契约论在实践中表现为而且也只能表现为资产阶级的民主共和国，马克思运用唯物史观和阶级分析的方法批判的继承了卢梭的“公意”理论。在总结1871年巴
黎公社革命斗争经验后,马克思和恩格斯将这一理论上升至无产阶级革命的高度，提出无产阶级的民主共和国必须由人民当家做主的口号，而人民当家做主又是无产阶级民主理论的核心和基本点。从而用“人民主权”理论扬弃了卢梭的“主权在民”理论。
财产公示制度的设立正是基于维护权力运行秩序。只有权力拥有者廉洁奉公，才能保障权力良好运行。一个腐败的政权，将给公众利益造成重大影响。按照卢梭的社会契约论，公众让与权利给国家政权，而国家政权应当保护公众利益，但国家政权产生腐败时，则无法保护公众的利益，公众迟早会收回让与给国家政权的权利，进而导致社会处于不稳定的状态中。国家政权的性质决定了应当采取一切有效方式防止腐败的产生，维护国家政权的正常运行。
财产公示制度正是有效的防止腐败的方式。它有助于公众对权力拥有者进行监督，使得权力处于阳光下。相对于这种“社会本位”秩序观，权力拥有者享有自由的权利在公共利益面前应当作出让步。为了达到这种秩序上的目的，必须对权力拥有者的自由进行限制。恩格斯曾指出：“当个人隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”。（马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第18卷）[M].北京：人民出版社，1964.）
自由保障的含义是：为了保障主体的某些自由而对其进行干预是可行和必要的。这种干预在形式上限制了主体的一定自由，而实质上是为了保证主体的自由。在财产公示制度中，为了使权力拥有者的权力行使正常有序，对其自由进行限制和干预是可行和必要的。这种限制和干预在形式上限制了权力拥有者的自由，但实质上也保证了权力拥有者的自由。只有权力拥有者自身安全，才能保证权力运行秩序平稳。如果权力拥有者自身腐败，将会导致其失去更多的自由。因此，应当全面的看待限制自由的得失。
2、现行政策及立法状态
官员财产的公开申报制度起源于230年前的瑞典王国。1883年，英国议会通过《净化选举防止腐败法》，这是最早用立法的形式对这一制度进规范的国家，这部法律是世界上第一部有关财产申报的法律，它规定：如果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须作出解释和说明，如不能提供合法所得的证据，就会被认定为灰色收入，进而被治罪。这一制度为世界上所有追求廉政的许多国家所效仿，目前已有包括我国的香港、台湾、澳门和法国、美国等世界上主要发达国家在内的近百个国家与地区推行了此项制度。官员财产申报制度首先是作为适应议会民主政治发展的具体机制出现在西方的。
我国的情况与实行竞争性民主制度的国家存在较大差异。在计划经济时期，由于个人财产的普遍缺乏，收入来源的单一透明，基本上不存在要求官员申报财产的观念。改革开放后，个人经济自由度日渐放宽，收入差距开始拉大，掌握公权者钱权交易的可能性和实际案例均大大增加。规范官员收入来源的客观必要性和理论必要性都迅速凸现，对此，中国共产党的党内法规首先对干部的经营性活动作出限制。在1980年代，中共中央先后下发了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》、《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》、《关于县以上党和国家机关退(离)休干部经商办企业问题的若干规定》等5个党内纪律，禁止党政官员(包括家人)利用职权或职权影响兼职和参与经济活动，规范干部收入。根据中央精神，各级纪检机关进行了有针对性的集中检查和纠正。
1992年中共十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，党政官员实际收入来源多样化的趋势不可避免。1994年，财产收入申报法曾被列入八届全国人大常委会五年立法规划，属“研究起草、成熟时安排审议”的项目，由监察部负责具体研究和起草工作。与此同时，中共中央和国务院在1995年制定出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申
报的规定》。其中规定所有党政机关、事业单位和国有大中型企业的县处级以上领导干部必须按年申报收入。年收入包括工资；奖金和津贴等福利费；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位和企业单位负责人的承包经营、承租经营所得等；由纪检部门负责检查落实。鉴于当时国家还没有实行住房改革，证券市场也刚刚起步，因此作为我国第一份要求党政官员“申报收入”的政策性文件，没有涉及其他动产不动产内容。应该说，党和国家在市场化方向确定之后较早开始研究制定对官员经济收入进行规范和监控的机制，其积极意义是应当充分肯定的。这份《规定》意味着我国财产收入申报制度的正式启动。1997年，中共中央和国务院又下发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，其中将干部“本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租和参加集资建房”纳入需要报告的“重大事项”，首次涉及了官员除工资劳务收入之外的财产申报问题。2001年6月，又一党内法规出台。中央纪委和中央组织部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。该规定将特定申报主体的报告内容正式扩展到“家庭财产”。
与此同时，干部财产申报的立法研究也被提上议事日程，但进展不快。1999年，监察部向国务院上报国家公职人员财产收入申报法的立法项目，建议列入第九届全国人大常委会立法规划，但由于各种原因未被列入。2005年5公务员法6出台，其中没有涉及财产申报的内容。2007年，中央纪委、监察部将“参与研究起草国家公职人员财产收入申报法”列入2007-2010工作规划中，属“调研论证，待条件成熟时起草制定的法规制度项目”。2008年10月通过的十一届全国人大常委会立法规划中，再度出现“国家公职人员财产申报”项目，但仍然属于“有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排”的研究项目，没有纳入立法项目。
新世纪以来，人大代表和政协委员的相关立法建议始终不断。已经连续四次向大会提交公务员财产申报制度议案的重庆全国人大代表、律师韩德云，2009年的议案是“关于请求将制定《公务员财产申报法》列入立法计划的建议”。他说，我希望今年全国人大常委会能把这个事情列入立法计划，让它进入一个倒计时状态。他解释说，第一目标不是马上立法，而是能够排进立法规划。显示出对现实复杂性的一种认识。
3、地方案例及其特点
2009年年初，新疆阿勒泰地区和浙江慈溪市开始公开实施官员财产申报。尽管两地的有关部门都比较低调，但他们的实验显然具有破冰意义，并使官员财产申报制度引起了前所未有的社会关注。
2008年5月25日，中共阿勒泰地区纪委出台一份文件：《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》，这份由该地纪委、监察局和预防腐败办公室制定的《规定》共有8章23条，宣布将于次年在阿勒泰全地区实行领导干部财产申报制度。12月22日，地区纪委又下发了《关于认真做好县(处)级领导干部首次财产申报工作的紧急通知》，要求各地方各部门成立专门机构，组织实施财产申报工作，并要求申报对象确保申报的真实性。阿勒泰地区预防腐败办公室作为申报工作的具体负责机构，专职受理关于申报不实、财产收入来源不明、合法财产收入与消费水平严重不符等问题的检举和调查。
阿勒泰“方案”呈现出四大特点或称“亮点”：第一，明确了是“财产申报”而不仅仅是“收入申报”。第二，申报的干部范围扩展到部分科级，并由个人申报全部延伸为家庭申报。除县处级干部之外，财政金融、税务、公检法等重要职权部门的正科级干部也需要申报，总共约涉及近千人。第三，采取公开申报和秘密申报相结合的办法。公开申报的内容主要是工资、劳务收入和福利费等，这部分内容将向社会公开。秘密申报的内容为历年来全部财产情况，含“股票、证券、期货等交易收入及资金来源”等。这部分申报内容仅供纪检监察机关、预防腐败部门掌握。第四，首次将离任申报延后三年。阿勒泰规定财产申报分为三种形式:初任
申报、日常申报和离任申报，离任申报指退休三年之内的同级别干部的申报。
2009年1月1日，首批初任申报的55名干部的申报材料全部按姓氏笔画在阿勒泰地区廉政网上公示，这是该地区2008年12月3日新提拔的有关正科和副县级干部。与此同时，其他在职的达到申报条件的干部，非领导职务和退休三年之内的县(处)级干部的财产申报工作也同时展开。
阿勒泰的领导干部财产申报工作“一石激起千层浪”，除了“破冰”意义外，它的范本意义值得关注。该《规定》内容设计比较规范，其体现出来的制度化、规范化方向应该肯定。按照阿勒泰纪委书记、始作俑者吴伟平的说法，就是要通过完善制度来“预防腐败”。此外，舆论较多赞誉的还有它的公开性——网上公示。阿勒泰将我国官员财产申报的认知和制度水平往前推进了一大步。
从2009年2月4日起，慈溪市开始实行被称为领导干部“廉情公示制”的“类财产申报”制度。据慈溪市纪委党风廉政建设办公室主任杨智峰介绍，这套制度针对全市700余名现任副局(科)以上领导干部和国有(控股)企业负责人的廉情信息。基本做法是先由干部本人按要求填表，然后在本单位公示，每年组织一次，公示时间不少于3天。公示的内容有四个大类：第一类是被公示者的基本情况，分为本人及家庭基本情况，本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车拥有情况，以及出国(境)求学(定居)、经商办企业情况等8个小类。第二类是被公示者执行廉洁自律各项规定的情况，包括因公因私出国(境)、有否借婚丧嫁娶之机大操大办、收受钱财以及参与赌博等5方面情况。第三类是遵守廉洁从政准则的情况，分为有否利用职权职务便利或影响，为本人、配偶、子女及其配偶，以及特定关系人谋取利益等11个方面的情况。第四类是本人认为需要报告和说明的其他有关情况。“廉情信息”十份详细，从干部本人的家庭住址到各人从业经历，包括配偶在哪里上班，子女在哪里上学等；一些家庭活动如出国(境)求学(定居)也需要说明，是因私还是因公出国，什么时候出去的，去了哪里，何时回的国，费用是多少等，都要求填写得清清楚楚。廉情信息的真实性有四道程序“把关”。首先是填表者诚实填写(自查)；然后由干部所在的党组织审核；再次是内容公示后由干部所在单位职工无记名投票考验其真实性；最后是，如果有三分之一以上票数认为其不真实，由慈溪市纪委和组织部门组成调查组进行调查。一旦证实公示内容作假，将对干部本人作出党纪和政纪的严肃处罚。如果被发现对真实情况有所隐瞒，将作为个人诚信问题在今后的干部晋升考核中列为依据。
慈溪“廉情公示制”是该地廉政建设的重要步骤。它要求申报的内容甚至超出财产，包括了干部家庭活动情况，以及干部操行的情况，并且全部公开(没有秘密申报一说)，因此它对干部本人的压力和干预性可能要超过阿勒泰。公开性也是慈溪模式的亮点，它无疑是官员财产申报制度的有益探索。
二、官员财产申报制度的难点和风险
1、认知方面存在分歧
尽管社会舆论对官员财产申报问题十分关注，但是各方观点和认知有较大差异。例如对这个制度必要性、公平性的认识。从民间来看，公众对实行官员财产申报及公开制度的期盼十分迫切，但是作为申报主体的干部阶层似乎有比较大的抵触。调查显示，在阿勒泰和新疆其他一些地区的干部中，反对财产申报者占七成，无所谓者占两成，支持者占一成；另外一项针对官员的调查结果显示，反对财产申报者竟达到97%。两会期间，甚至有一位政协委员反诘提问的记者：为什么老百姓不公布财产？有网民听说后，马上在网上晒出自己的财产，
试图“倒逼”官员申报和公开财产。还有，与强烈期盼不太相称甚至矛盾的是，公众对官员财产申报是否有意义、是否可信、能否持续又存在很大疑虑。慈溪的申报公示，有人认同，也有人认为这只是“走走过场”，没有意思。这种评价不免使人泄气。
而干部阶层对财产申报制度的抵触，其原因也较为复杂。“经济人”的自我保护本能显然是重要的原因，中国传统文化中的“不露财”意识和维护家人的意识也起着举足轻重的作用。无论从哪个方面考虑，这一制度的对他们来说“弊大于利”的结果是再清楚不过了。但是舆论中的某种倾向也可能引起他们不安，即无形中对官员的“有罪推定”，使他们产生严重的不公平感，似乎他们的财产都有问题，觉得即便诚实申报老百姓也不相信，等等。官民之间对财产申报制度认知的不对接、不对称，已经给这一制度的设计和实施带来了困难。而一项制度如果遭到主体对象的普遍抵触，或者在一种普遍的不信任中推行，社会成本和制度效率将会有很大的不确定性。
2、实施存在较多难点
就财产申报制度的结构要素而言，一般应当包含财产申报的主体及受理机构、申报的内容构成、申报资料的公开程度、申报的真实性审查及惩处等。而这些内容的创制不可能是孤立的，受到整个社会体制和社会文化千丝万缕的影响。基于中国的现实，实行官员财产申报制度现在的确有诸多难点和复杂之处。
财产申报主体的确定。
一般而言，西方国家财产申报的主体主要限定在由竞选产生的公职人员，主要是议员和行政、司法机构的政务官。美国包括由总统任命的联邦政府官员，有些国家扩大到一定层级的公务员。所以这个制度也被称为“公职人员财产申报制度”。财产申报延伸的家庭成员，主要是配偶和生活在一起的未成年子女。总体而言，申报的人口比例在总人口中不会太高。
我国人大代表不是专职的，不属于公职人员(代表中的党政官员等除外)，我国也没有政务官与公务员的区分。不过我国的公务员和准公务员体系庞大。《公务员法》第二条规定：“本法所谓公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”实际情况是，不仅行政机关人员，而且立法机关、司法机关以及共产党、民主党派和人民团体，所有这些履行公职、纳入编制、由国家财政供给的人员都属于公务员的范围。韩德云曾经将财产申报主体确定为“担任县处级副职以上领导职务的公务员、担任主任科员以上级别的非领导职务的公务员，以及担任领导职务的公务员已正式退休但不满五年的人员；同时，公务员的父母、岳父母、配偶、子女及与其共同生活的其他家庭成员也需要申报财产。”李成瑞等提出，申报主体应当包括担任县处级副职以上各级领导职务的公职人员。他们不仅行政级别的设定不一样，公务员与“公职人员”显然也不是同一个概念。理论上说，“公职人员”的设定更合理些，它包括所有由国家财政负担的工作人员(含事业单位)。但是鉴于趋势中的事业单位改革，这个涵盖范围恐怕会在实践中出现复杂化。还有，国有(控股)企业相应级别的干部似也应该纳入申报主体。
需要纳入申报的家庭成员如何确定存在较大争议。阿勒泰要求将父母纳入申报。激进者甚至建议将申报人的父母、岳父母、成年子女都纳入申报(韩德云等)。很多网民表示赞成，理由是中国人的财产转移太容易了，不把这些亲属纳入很难搞清申报人的真实财产。这话说得不能说完全没有道理。但是若如此，对这些亲属是不公平的，因为申报人的父母、岳父母、成年子女也是独立的公民，他们有自己的权利。
我们还看到，在阿勒泰和慈溪的版本中，申报的官员实际上已扩展到乡(科)级，引来一片叫好声。阿勒泰涉及近千人，慈溪是700余人，如果以此类推全国，可能会是一个十分庞大的数字，再加上干部亲属，恐怕在总人口中占到的比例将达世界之最。社会牵涉面太广，
家庭财产申报制在国外
2004-09-08 09:44
邵洁
“就世界范围来说，家庭财产申报制并不是新生事物。”据王明高介绍，这项制度最早起源于230年前的瑞典，英文是Family Properties Declaration System，是有关财产申报、登记和公布的制度。
1883年英国议会通过了一部重要的法律——《净化选举，防止腐败法》。这是世界上第一部有关财产申报的法律。
1978年美国国会通过了《政府行为道德法》，明确规定包括总统、副总统、国会所有议员、武装部队官员等在内的立法、司法、行政三部门俸级相当或超过16职等人员，均需申报财产。同时，财产申报还必须包括其配偶或受抚养子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况的书面报告。1985年又对众议员及雇员的家庭财产的申报作了更为详细的规定。
美国财产申报制度主要有两个作用：一是早期预警，二是后期纠偏、惩处作用，即在明知有贪污贿赂行为而不能取得证据时，非法收入本身即可作为起诉的根据，因而成为反腐败的一条重要防线。
“该制度实施后，美国受处理的大小官员不计其数，其中反响最大的是众议院议长赖特违犯道德法规案。”他举例说道。
1989年，赖特因在过去10年中先后69次违犯国会对议员财产收入的法规而被迫辞职。他违规的主要事实：一是不适当地接受了一位“对立法有直接兴趣者”——名叫马立克的房地产开发商的馈赠。在两人相交往的几年中，马立克以支付赖特夫人工资的方式向赖特夫妇提供了累计价值14万多美元的馈赠。如免费居住马提供的两套房屋而免付房租3.1万美元；赖特夫人因与马的“雇用关系”免费使用一辆轿车而免付使用费、维修费1.9万美元，提供薪金
7.2万美元等。
二是赖特绕过有关议员演讲费收入的规定，用出版书籍的方法获取稿酬5万美元且没有进行申报。
为了查清赖特的问题，众议院道德委员会历时10个月，耗资150万美元，成为200年来美国第一位因违法贪财而被迫辞职的众议院议长。
早在20世纪七八十年代，泰国、墨西哥、新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等国也都不约而同地实施了财产申报制度。这一制度成为这些国家从源头遏制腐败的利器。
有鉴于此，王明高呼吁，深刻剖析中国现有财产申报制的不足，结合实际，建立健全有中国特色的家庭财产申报制已成为进一步推进党风廉政建设和反腐败斗争的当务之急。
论高等学校领导干部家庭财产申报制度
摘 要：财产申报制度是预防公职人员职务腐败的重要制度。高等学校领导干部也是容易腐败的群体，通过探索高等学校领导干部财产申报的基本内容，可以为预防和减少高校腐败案件提供制度探索，并为全国公职人员财产申报统一立
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