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当前信访工作难点问题思考调研报告
交口县信访局 梁文辉
随着我国各项改革的逐渐深化和社会利益关系的逐步调整，各类复杂的社会矛盾日益显现，信访工作面临前所未有的严峻挑战，遇到许多纷繁复杂的棘手问题，有些难点问题已经严重阻碍了信访工作的进一步开展。如何按照“三个代表”的要求，认真做好新时期、新任务下的信访工作，指导解决经济建设和社会生活中出现的新矛盾、新问题，是我们每一个信访工作者应该研究探讨的课题。 问题一：个别领导干部对信访工作认识不到位。一是认为抓信访太牵扯精力，影响抓经济建设这个中心，把信访工作与经济发展对立起来。二是认为上访群众多是“刁民”，对他们采取哄、拦、卡、压的办法，把政府机关与人民群众对立起来。三是认为信访工作是信访部门的事，由信访部门处理就行了，把自己与群众割裂开来。四是认为信访部门是“救火队”、“挡箭牌”, 有事时想到，无事时忘掉，平时看不到。
问题二：地区性的政策因素增加了信访工作的难度。一是个别政策的制订远离实际、脱离群众、违背民意，在一定程度上损害了群众的合法权益，造成了群众对政府的不满，给当地的政府工作增加了难度。二是对新政策出台
后可能出现的情况预见不够、准备不足，造成各级政府工作被动、威信降低、形象受损。三是政出多门、口径不一、相互矛盾，造成操作困难，群众不满。四是执行政策不及时、不到位，损害了部分群众的切身利益。
问题三：群众思想观念上存在误区。一是信“上”不信“下”，有问题不找基层政府和具体部门，认为只有找上面的大部门、大领导才能解决问题。二是信“多”不信“少”，不论什么事，多找几个部门和领导反映总不会错，多多益善。三是信“闹”不信“理”, 不管有理无理，先闹再说，认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。四是信“访”不信“法”, 既使是典型的涉法问题，也要到政府部门上访解决。
问题四：个别干部素质不高、工作责任心不强造成群众不断上访。一是一些基层领导干部只重视抓经济效益，不注重社会效益，对群众反映的问题、提出的意见不能引起足够重视，甚至对群众的上访征兆臵若罔闻，既不及时报送信息，也不采取措施，把群众“逼”上上访之路。二是一些领导为出政绩，不顾群众的实际承受能力，办一些诸如“形象工程”之类的违民意、失民心的事，引发群众集体上访。三是个别领导干部摆不正位子、放不下架子，遇到问题不主动与群众沟通，工作方法简单粗暴，从而激化了矛盾，造成干群关系紧张对立。四是一些机关干部工
作作风不实，官僚主义严重，对群众反映的问题，处理不
及时、不到位，甚至不闻不问，以至小事拖大，大事拖“炸”。 综揽上述难点问题，面对如此严峻的现实形势和复杂的社会矛盾，如何做好当前信访工作，是摆在各级党政领导面前的重大而现实的课题。我们以为，解决这些难点问题的有效途径是：努力实践“三个代表”，端正对人民群众的态度，提高对信访工作的认识，加强对信访工作的领导，真正形成各级党委政府、各职能部门、各基层单位齐抓共管的全方位、网络化、大信访的信访工作格局。
一、提高认识，坚持群众路线，实现“三个转变”
信访工作是直接为人民服务的工作，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，做好信访工作可以疏通和拓宽党和政府体察民情的渠道，使各级党委、政府能够及时倾听群众的呼声，了解群众的疾苦，发现和解决关系群众切身利益的问题，进一步把人民群众的利益实现好、发展好、维护好。坚持群众路线，是做好信访工作的根本，是实践好“三个代表”的关键所在。绝大多数领导干部头脑清醒、政治敏锐，做了大量工作，取得了显著成效。但少数单位、部门的个别领导干部认识不足、嗅觉不灵，工作处于被动应付，对信访工作抱有“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的态度。为此，各级领导干部要提高对信访工作重要性的认识，增强群众观点，努力实现信访工作“三个
转变”：
1、变群众上访为干部下访。信访工作要面向基层、面向群众、面向为群众解决实际问题。各级领导干部要经常深入基层、深入群众、深入实际，调查了解群众信访反映的问题，密切关注群众的思想动向，掌握第一手材料，有针对性地解决好群众信访反映的问题，从而实现变群众上访反映问题为领导干部主动下基层为群众解决实际问题。
2、变被动应付为主动预防。各职能部门、基层单位，尤其是信访部门，要充分发挥桥梁和纽带作用，拓宽信息渠道，了解社情民意，及时获得预警性、超前性、深层次的上访信息。在此基础上，客观分析问题，制定工作预案，服务领导决策，把信访苗头消除在内部、化解在基层、解决在初始。
3、变单纯信访为综合治理。信访工作是一项复杂的系统工程，不能把群众信访问题都看成是信访部门的事。事实上大多数群众上访多是反映某个部门、单位或某几个部门、单位该解决而未解决的问题，这些问题最终还要靠这些部门和单位认真履行职责、发挥主体作用而解决，信访部门只是起到一个综合协调作用。只有各级各部门充分发挥主导作用，做到认识到位、责任到位、措施到位、配合到位，才能真正解决群众的信访问题。
二、端正思想，增强责任意识，强化“三种机制”
1、强化“领导责任机制”。领导是信访工作的主体，是群众信访的直接对象，是解决群众问题的主导。发挥领导在信访工作中的主导作用，必须从机制上加以保证，强化信访工作领导机制的基本要求是：领导重视信访工作不是一阵子重视，而是长期的稳定的重视；不是仅仅党政一把手或分管领导重视，而是领导班子整体重视；不是哪一级领导班子重视，而是各级领导班子层层重视。在实际工作中要做到“三落实、一追究”：一是落实领导干部岗位责任制，按照“党政一把手负总责”和“谁主管谁负责”的原则，完善责任制，明确责任人，纳入考核内容，并入目标管理；二是落实领导干部制度责任制，建立健全领导干部阅批群众来信、接待群众来访、处理信访问题、开展调查研究以及协调会议制度，及时发现、研究、协调和处理各种信访问题；三是落实领导干部包案责任制，定期排出重大疑难信访问题，由党政领导分工负责包案处理，对所包案件，领导同志要亲自挂帅，组织查处。建立追究领导责任制度，把以上三项责任制作为硬任务纳入对领导干部德能勤绩的考核，落实奖惩，对因工作失职导致发生恶性事件或造成不良影响的，要追究有关领导的责任。
2、强化“分级负责机制”。“分级负责、归口办理”是信访工作的基本原则。对群众上访的问题，必须落实制度，分解到位，责任到人，逐级解决；即根据信访事项及
关于信访工作现状分析和对策思考
信访工作是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，是社会主义政治文明建设的重要内容。近年来，随着市场经济的不断深入发展，社会利益格局的逐步调整，一些新情况、新问题和新矛盾不断呈现，信访工作形势严峻。在新形势下把握好信访工作特点，剖析其形成的原因，寻找解决问题的最佳途径和方法，对于维护社会稳定，促进经济与社会事业健康快速发展具有重要的意义。近日，结合我县实际，对信访工作进行了调查研究。
一、现状和特征
近几年来，我县信访工作在县委、县政府的正确领导和上级主管部门的直接指导下，特别是党的十六大以来。全县各乡镇、各部门从全面落实科学发展观、构建和谐社会的战略高度，认真贯彻中央、省、市决策部署和县委、县政府工作要求，把信访工作摆上党委、政府的重要议事日程，及时调整工作思路，完善工作方法，全力做好新时期的信访工作，不断推动各地各部门尤其是领导干部强化做好新时期信访工作的政治意识、大局意识、责任意识，工作思路进一步拓展和完善，工作水平和能力全面得到提升。虽取得了一定成绩，但工作中仍存在着一些问题。
（一）从信访内容看，范围不断扩大，类型越来越多。
一是农村低保、灾后重建、粮食直补不到位等问题；二是企业改制过程中运作不规范，没有按政策彻底解决职工安臵、拖欠工资发放、生活待遇、养老统筹、医疗保险等问题；三是县城拆迁和国有些重点工程建设过程中形成的补偿纠纷问题；四是涉法涉诉问题；五是社会保障问题；六是部门或干部为政不廉不公问题。
二、问题的成因
我县信访问题的成因较为复杂，分析归纳起来主要有以下六个方面：一是对信访责任落实不到位，对信访诉求不用心、不用情、不用力；二是个别部门或乡（镇）领导对上级政策掌握得不全面、不深入、不细致；三是个别部门或乡（镇）因为历史积案沉重而懈怠工作；四是对非法访的打击力度不够；五是责任追究还不完全到位；六是缺乏解决非法访、缠访及涉法涉诉访的有效办法。主要体现在：
（一）个别乡镇和部门在工作中自觉或不自觉地制造了矛盾，导致群众频繁上访。一是普法不深入。公民的法制意识淡薄，加之个别工作人员不学法、不懂法、不依法行政，用老观念解决新问题，使本来可以通过法律程序很快得到解决的问题却不依法办理而造成到处上访。二是干部作风漂浮。少数干部不关心群众疾苦，在实际工作中不能变上访为下访，作风漂浮，使本来可以及时妥善解决的问题长期得不到解决，造成当事人长期上访。三是以言代法。凭领导"口
谕"办事，严重影响了党和政府在人民群众中的形象。
（二）个别乡镇和部门对来信来访的接待与处理不当，也是诱发上访问题不可忽视的因素。一是个别信访工作人员政策水平差、业务素质不高、缺乏接待艺术，回答问题不认真，漏洞多，差错多；处理问题简单草率，甚至把上访者看成对立面推出门了事，使上访人心理上受到刺激或得不到满意答复而长期上访；二是有些基层领导存在急躁心理，简单地答复上访人愿到哪里告就到哪里告去，人为造成越级上访和重复上访；三是没有重视和处理好初信初访工作，使一些本来很简单的问题由于没有及时妥善处理或久拖不决而逐渐变得复杂起来，造成上访者在基层求助、申诉无门，开始越级上访；四是上访者多头上访，接待部门和接待领导答复不一，导致问题复杂化，矛盾激烈化，使上访人员乘机钻空子，抓"把柄"，进而形成上访老户。
（三）依法规范信访秩序方面尚未形成有效的管理机制。对于违反《信访条例》，不到规定地点非正常上访、越级上访、重复缠访、行为过激闹访和以各种利益诱访、煽访、串访、借访敛财等行为尚未健全相应的防控和处理机制，对违法上访行为打击力度不够，致使信访工作秩序不够规范，造成一定负面影响。
（四）部分上访群众存在思想误区，导致信访工作难题不断。一是信"上"不信"下"，有问题不找基层政府和具体部
门，认为只有找上面的大部门、大领导才能解决问题；二是信"多"不信"少"，不论什么事，多找几个部门和领导反映总不会错，"多多益善"；三是信"闹"不信"理", 不管有理无理，先闹再说，认为"大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决"；四是信"访"不信"法", 即使是典型的涉法
三、对策与思考
（一）提高认识，坚持群众路线，实现“三个转变”
1.变群众上访为干部下访。各级领导干部要坚持经常深入基层、深入群众、深入实际，调查了解群众信访反映的问题，密切关注群众的思想动向，有针对性地解决好群众反映的问题，从而实现变群众上访反映问题为领导干部主动下基层为群众解决实际问题。【信访工作调研】
2.变被动应付为主动预防。各职能部门、基层单位，特别是信访部门，要充分发挥桥梁和纽带作用，拓宽信息渠道，了解社情民意，及时获得预警性、超前性、深层次的上访信息。在此基础上，客观分析问题，制定工作预案，服务领导决策，把信访苗头消除在内部、化解在基层、解决在初始。
3.变单纯信访为综合治理。信访工作涉及的工作领域和人群十分广泛，信访部门是集中信访问题的地方，但信访问题最终要靠”小事
”部门发挥主体作用而解决，信访部门只是起到综合协调作
用。只有各部门充分发挥主导作用，做到认识到位、责任到位、措施到位、配合到位，才能真正解决群众的信访问题。
（二）端正思想，增强责任意识，强化"三种机制"。
1.强化"领导责任机制"。一是落实领导干部岗位责任制，按照"党政一把手负总责"和"谁主管谁负责"的原则，完善责任制，明确责任人，纳入考核内容，并入目标管理；二是落实领导干部职务责任制，领导干部坚持阅批群众来信、接待群众来访、处理信访问题、开展调查研究以及召开协调会议，及时发现、研究、协调和处理各种信访问题；三是落实领导干部包案责任制，定期排出疑难信访问题，由党政领导分工负责包案处理，对所包案件，领导同志要亲自挂帅，组织查处。
2.强化“分级负责机制”。“分级负责、归口办理”是信访工作的基本原则。对群众上访的问题，必须落实制度，分解到位，责任到人，逐级解决；即根据信访事项及案情程度，按照归口办理的方法，确定具体办理部门及人员。各级要将信访工作纳入部门单位全年目标考核内容，明确目标任务，强化督促检查，实行一票否决；做到信访工作与部门中心工作一同部署、一同检查、一同评比，形成良好的激励机制，促进信访工作的有序运作。
3.强化“信访督查机制”。督促检查工作是信访部门的一项重要职能，通过有效的督查工作，使群众信访问题得以
信访工作调研报告（一）
从近几年信访情况来看，各种非正常信访尤其是进京非访和群体性事件增长势头猛、影响恶劣、处置难度大，成为影响社会和谐的不稳定因素。如何破解非正常信访这一难题，成为当前社会管理创新中亟需解决的现实问题。笔者对连云港市非正常信访问题进行了调查研究，并探寻了解决该问题的对策建议。
一、我市信访工作的基本情况
（一）我市信访工作总体形势
近年来，我市信访工作在各级党委政府的高度重视和各部门的共同努力下，取得了一定成绩，信访形势多年来保持总体平稳，没有发生影响较大的信访问题和群体性事件。但同时和全国一样，我市也正处于社会矛盾的凸显期，由于改革的深入和利益冲突等原因，在加快发展过程中面临的困难多，不可回避的矛盾多，需要解决的问题也多，信访总量仍在高位运行。从20xx年到20**年，各级信访总量连续攀升。
（二）我市非正常信访有关情况
我市赴京非正常上访处于多发频发态势，20**年度，我市进京上访实际发生量385批689人次，同比批次上升26、2%、人次上升18、8%。其中非正常上访239人次，同比上升54、2%，重复非正常上访现象比较突出。
我市在处置赴京非正常上访工作中，按照中央联席办总体要求，通过采取及时劝返接回赴京非正常上访人员、认真规范处置工作、促进解决问题、落实责任追究等一系列措施，使绝大部分赴京非正常上访得到妥善处理，基本做到了有理的解决到位，无理的疏导教育到位，生活困难的帮扶救助到位，违法的依法处置到位，多数非正常上访人员没有发生回流现象，没有发生恶性的影响大的赴京非正常上访问题，较好地维护了我市和首都重要地区和敏感部位的秩序和社会大局稳定。
二、连云港市非正常信访的特点分析
综观我市非正常上访反映的问题，主要集中在社保福利、土地征用与流转、涉军人员、民间借贷、涉法涉诉、房产纠纷等方面。其行为呈现出三个特征：
（一）频率高发，人数批次明显增加，连锁反应明显。今年非正常上访同比上升54、2%,而且出现了此类问题解决又引发其他问题的现象。如前几年我市通过多种渠道解决了企业军转干部问题后，又连续出现退役士官、复员军官等其它涉军人员反映待遇等问题。
（二）规模较大，手段方法灵活、行动组织性强。随着上访次数的增多，上访人在跟政府有关部门“打交道”的过程中，也积累了一些“经验”。为达目的，他们往往想尽办法，严密组织，统一口径。如民办教师、涉军人员、“残疾车主”，“银行协解人员”串联、抱团集体上访的倾向非常明显。
（三）行为过激，对抗性明显增强，社会影响大。有些上访人不管自己反映问题是否有理，就直接到天安门、中南海、使馆区等场所，拉横幅、静坐、围堵大门、拦截车辆等行为进行上访。
三、非正常上访形成的原因
（一）上访人心理因素加剧进京非访
随着利益格局调整、收入差距拉大，不患贫而患不均的心理在广大群众中显得尤为突出。上访群众心理心态偏激失衡，片面理解政策法律，过分强调自身利益形成一些错误心态：主要有“官本位”心理，认为“谁的官大就找谁”；“人治”要比“法治”管用；“不闹不解决，大闹大解决”的投机心理；“盲从”、“赌气”、“盲诉、盲访”心理等。再加上现实中确有一部分人以访谋生，因访得利，从而导致非正常上访逐年增多。
（二）体制的负面效应诱引进京非访
1、劝返机制的负面影响。对非正常上访，随有随接，随接随返，对减少正常上访总量效果明显。然而从实践中看，上访人产生了去北京上访管吃、管住、管送，“零成本”逛北京的负面效应，形成越接越多，越接越去的恶性循环。
2、考核通报制度存在一些不足。发生非正常上访后一级通报一级，为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层党委政府怕去北京上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。
3、责任划分中存在不合理成份。《信访条例》规定解决信访问题应“属地管理，分级负责”，但在特殊时期、敏感时节，涉及到三跨三分离、涉法涉诉等信访问题时，强调让户籍所在地稳控，有时迫于压力，为完成稳控任务，就可能答应了一些不该答应的条件，一定程度上放大了群众通过非法上访能解决问题的想法，导致工作越做越被动。
（三）政府职能缺位助推进京非访
非正常访反映的问题，有相当一部分是在基层受理过。但乡镇、村基层组织功能弱化，力量薄弱，处理信访问题的能力水平有限，致使“依法、及时、就地”解决问题成为一句空话，导致矛盾上行。同时基层干部在接待、处理群众来信来访过程中，确实存在方法简单、工作拖沓、推诿扯皮的现象，小事拖大，大事拖“炸”，进而群众情绪失控，采取进京上访。
（四）法律遏制不力致使老户肆意非访
1、在适用法律上有难度。《信访条例》内容欠缺，导致上访秩序混乱。首先，《信访条例》没有对上访案件做终结的法律规定；其二，对正常上访和非正常上访缺乏明确的法律界定；其三，对缠访、闹访、无理访等行为缺乏刚性的管理措施。由此，降低了《信访条例》的法律约束力，导致上访秩序混乱。处置非正常上访人的违法犯罪行为的有关法律依据分散规定在《刑法》、《治安管理处罚法》等多部法律法规中，且多属缺乏可操作性的原则性规定。
2、依法处置非正常上访的主体不明确。非正常上访行为违犯了《信访条例》、《治安管理处罚法》和《刑法》等法律法规，本应由公安处置的违法行为，但由于“三个慎用”的出台，导致公安机关不敢处置，信访部门无力处置。尤其是劳教制度取消后，老户活动更加频繁，组织更加严密。7月1日那天在北京参与非访的将近1万，对于这些老户如何教育疏导，没有什么好的对策，导致加入非访队伍的人员不断增加。
四、我市处置非正常信访的做法及存在的问题
（一）我市处置进京访的一些做法
1、领导重视，组织健全，构建应急处置小组。市委市政府高度重视驻京工作，专门成立接访二处，主要负责群众进京上访的应急协调和处置工作。
2、精心组织，快速反应。驻京工作组成立以来，按照“遇有情况，快速反映，提前布控，靠前化解”的处置原则，发现人员失控进京，主动对接有关部门，主动到敏感地区布控，果断处置，迅速劝返。多次成功劝返，如海州区张某等6人多次进京，有两次在中南海带出，苏红酒业一批33人次进京被成功劝返。
3、全力协调，多措化解。每次发生非访以后，市驻京工作组在第一时间向省驻京工作组及国家信访局等部门及时汇报，争取理解和支持，尽可能地核减。同时，对于事发单位发函交办，跟踪问效，及时化解矛盾，防止因处置不力再次回流非访。
（二）存在的困难和问题
尽管我市在处置非正常信访问题上，采取了一系列措施，也取得了一定成绩，但仍存在一些困难和问题：
1、非正常上访人员的劝返接回、稳控和处理工作难度大。一是接回难。如果上访人在北京没有违法行为，或者不愿意返回，信访部门无权采取强制措施将人接回。二是稳控难。非正常上访人员在北京发生违法行为之前，任何执法机关对他们都不能拘留、关押，采取人盯人、死看死守的方法稳控也存在限制人身自由之嫌。三是处理难。由于法律依据和证据不足，即使公安机关对非正常上访人做出拘留、劳教等处理，被处理的非正常上访人若对处理不服，就会提起公诉，而公安机关往往会被裁定为败诉，还要对非正常上访人进行赔偿，致使许多公安机关不敢依法处理。
2、现有的信访终结机制不健全。按照《信访条例》第三十五条第三款之规定，问题确已解决并且已经三级终结的信访案件，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”而事实上，只要上访人不息诉，上级就交办，原来的终结随之成为一纸空文。尤其是对已经法律程序终结的无理非正常信访，缺乏相应的终结机制。
五、遏止非正常信访的对策思考
针对非正常上访的行为表现、发展趋势和产生的原因，笔者结合在实践中化解非正常上访的探索，提出如下对策：
（一）创新体制，整合资源，构建一元化“信访大格局”。
化解信访矛盾的理想路径是把信访资源的整合与政府机构改革结合起来，把信访与监督结合起来，建立起统一、权威的社会矛盾处理机制。
从目前组织架构来看，市级党委政府应该转变观念，优化信访的社会环境及运行机制，根据市情，加强统一领导，建立党、政为主导、有关部门各司其职、社会各种力量积极参与、信访部门适时协调的信访新格局。如有的地方成立了群众工作部，以群众工作统领信访工作，发挥党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系的优势，全社会共同担起维护群众合法
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