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纵观２０世纪我国计划生育政策产生、发展和逐步完善的历史过程，可以看出我国计划生育政策经历了许多曲折的阶段，也遭受了许多困难。计划生育政策法规的历史沿革可大致划分为以下四个阶段：
一、１９５３年至１９６１年：节制生育的提出阶段
中华人民共和国成立初期，在这一阶段，我国人口增长基本处于自发和无计划的状态，人口出生率持续增加。
伴随着新中国成立之后的第一次出生高峰的出现，人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显现出来。与此同时，人民生活水平的提高和医疗卫生条件的改善促使死亡率大幅度下降，随着死亡率的下降和人民文化教育水平的普遍提高，人们要求节制生育的呼声在增高。
我国领导人在这一时期已意识到中国人口多的现实，并逐步认识到节制生育是解决这一问题的根本途径。一些知名学者和民主人士也开始关注日益增长的中国人口问题对于国家社会经济建设的负面影响，如著名的经济学家马寅初先生、民主人士邵力子先生等。
二、１９６２年至１９６９年：提倡计划生育的试点阶段
２０世纪６０年代初的三年自然灾害以后，我国人口增长经历了建国后的第二次出生高峰期。１９６４年全国第二次人口普查数据显示，当时总人口已接近７亿。人口这种盲目增长的态势引起了政府的再一次关注。
１９６２年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》强调：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态。”这是制定我国计划生育政策的一个里程碑式的文件。１９６４年，成立了国务院计划生育委员会，一些地区也相应成立了类似的计划生育工作机构，尤其是在城市地区先后建立了计划生育组织机构，这也是我国建立相应组织机构来推广节制生育工作的尝试。
三、１９７０年至１９８０年：提倡“晚、稀、少”的生育政策阶段
２０世纪７０年代，在周恩来总理的大力倡导下，计划生育工作在全国城乡全面展开，并明确提出了力争在“四五”期间将城市人口自然增长率降到千分之十左右，农村降到千分之十五以内，这也是首次在政府正式文件中提出了人口控制目标。１９７３年１２月，国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次计划生育工作汇报会，会上提出“晚、稀、少”的生育政策。１９７２年，政府提出了“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”的战略思想。
四、１９８０年至今：现行生育政策的提出、完善与稳定阶段
１９８０年９月，国务院在五届全国人大三次会议上指出：“除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住”。与此同时，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召党团员带头执行新的计划生育政策。次年，五届人大四次会议的《政府工作报告》中提出：“限制人口数量，提高人口素质，这就是我们的人口政策。”１９８２年９月党的十二大确定“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”同年１２月全国人大通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”确立了计划生育的法律地位，走上了依法行政的道路。
２００２年９月１日，《中华人民共和国人口与计划生育法》将实施。 这个阶段计划生育政策的特点是，具体内容不断完善，政策不断制度化和法制化。
（一）制定《人口与计划生育法》的国内背景分析
1、 经济背景（因素）分析
人口多、底子薄，是我国的基本国情。我国是世界上人口最多的发展中国家。据有关部门统计，截止到2001年底中国内地的人口总量达到12.76亿1.虽然中
国已经进入低生育水平阶段，但由于中国的人口基数大，总人口仍然在以每年1000万左右的速度增加，长期存在高增长量与低生育水平的矛盾，预测到21世纪中叶，我国总人口数达到16亿方能实现零增长。
庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续性发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此国家把实行计划生育确立为一项必须长期坚持的基本国策。但是长期以来虽有国策却无国家立法，人口与计划生育工作长期依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。有必要把“实行计划生育是国家的基本国策”通过法律的形式确立下来。
2、社会发展背景（因素）分析
21世纪中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出。虽然中国的土地面积达960万平方公里，但是适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。中国的耕地面积仅占世界总面积的7%，却养活着占世界总人口22%的人口。中国耕地面积只有国土面积的十分之一，而印度耕地面积占国土面积的55%，人均耕地是中国的两倍；美国耕地面积占国土面积的20%，人均耕地是中国的9倍；中国的粮食产量居世界第一，人均粮食占有量却不到美国的四分之一。由于中国人口规模将继续扩大，中国的人均粮食占有量长期维持在不足400公斤的低水平上。
随着经济总量和人口总量的不断扩大，农业资源已经迅速接近承载力的上限，平均每人拥有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人拥有的草地不到世界平均水平的40%；平均每人拥有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人拥有的水资源不到世界水平的1/4.
中国还面临着不断增长的劳动力就业问题的困难。目前，全国每年有近2000万青年人进入劳动年龄。农村剩余劳动力已经达到1.2亿人，到2005年，农村
剩余劳动力将超过1.5亿。只有在大力发展经济、创造新的就业机会的同时，坚决控制人口的过快增长，才能使劳动力增长和经济发展对劳动力的需求相适应。
改革开放以来，中国的国内生产总值位列世界六、七位，但人均国内生产总值（800美元左右）仍居世界中位左右，低于发展中国家的平均水平（1450美元）。由于人口增长过快，国家用于发展的资金相对减少，能够用于教育、医疗、社会保障等社会事业的资金不足，要进一步提高人民的文化素质和健康水平，面临着很大的困难。
为了实现持续的经济增长和可持续性发展，满足全体中国人民日益增长的物质和文化需要，保证当代及子孙后代人民的根本利益和长远利益，国家选择了实行计划生育这一利在当代、功在千秋的战略决策是正确的。
国家立法具有广泛的群众基础和社会基础。自20世纪70年代初开始的人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就，有效地控制了人口的过快增长。从1992年开始，生育水平降至并稳定在更替水平以下。经过近30年的工作，我国必须长期坚持计划生育基本国策的思想已在全社会形成广泛共识，现行计划生育政策已被广大群众理解和接受，广大群众的婚育观念发生了深刻的变化，我国人口与计划生育工作已积累了丰富的经验。
我国实行计划生育近30年来，已形成了一套较为完整的、经实践证明是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法，初步探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，逐步推行了一系列重大的改革举措，迫切需要通过法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断发展完善。
3、政治背景（因素）分析
随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育管理必须全面纳入法治轨道。为了规范计划生育行政管理部门及其工作人员依法管理计划生育的行政行为，做
到有法可依，严格执法，文明执法，必须制定专门法律。
实行计划生育涉及公民的基本权利和义务，为了更好地体现权利义务相统一原则，应当改变以往在计划生育工作中存在的对公民重义务、轻权利、重管治、轻服务的状况，国家也急需制定专门法律来明确规定公民履行计划生育义务的同时本应享有的合法权利。
为保障计划生育工作健康、稳定、持续发展，需要由国家立法明确规定各级政府、计划生育行政管理部门及相关部门、各类社会组织在人口与计划生育工作中应承担的义务及法律责任，以及为计划生育工作提供必要的保障条件，为综合治理我国人口问题提供法律依据。实践证明，仅仅依靠地方立法，难以完成这一重任，必须由国家制定专门法律予以规范和保障。
此外国家立法也具有较好的地方立法和行政立法基础。人口与计划生育国家立法始于70年代末，前后起草、论证30余稿，为新一轮人口与计划生育国家立法积累了有益的经验和教训。80年代以来，全国各省、市、自治区相继制定了计划生育条例（西藏、新疆制定了政府规章），计划生育行政法规、部门规章的制定逐步纳入正轨。广大干部、群众迫切要求依法管理计划生育工作。我国民主法制建设进程加快，既对依法治理计划生育提出了更高的要求，也为国家立法创造了有利条件。
近年来计划生育行政机关及其工作人员依法行政水平不断提高。广大计划生育专兼职人员的法制观念、群众观念、服务观念不断增强，初步形成了依法治理计划生育的法制环境。
国家立法具有坚实的工作基础。20世纪90年代以来，人口与计划生育工作适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势，坚持深化改革，从工作的指导方针、改革思路、管理机制以及工作方法都发生了深刻的变化，为国家立法奠定了坚实的工作基础。
纵观２０世纪我国计划生育政策产生、发展和逐步完善的历史过程，可以看出我国计划生育政策经历了许多曲折的阶段，也遭受了许多困难。计划生育政策法规的历史沿革可大致划分为以下四个阶段： 一、１９５３年至１９６１年：节制生育的提出阶段 中华人民共和国成立初期，在这一阶段，我国人口增长基本处于自发和无计划的状态，人口出生率持续增加。 伴随着新中国成立之后的第一次出生高峰的出现，人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显现出来。与此同时，人民生活水平的提高和医疗卫生条件的改善促使死亡率大幅度下降，随着死亡率的下降和人民文化教育水平的普遍提高，人们要求节制生育的呼声在增高。 我国领导人在这一时期已意识到中国人口多的现实，并逐步认识到节制生育是解决这一问题的根本途径。一些知名学者和民主人士也开始关注日益增长的中国人口问题对于国家社会经济建设的负面影响，如著名的经济学家马寅初先生、民主人士邵力子先生等。 二、１９６２年至１９６９年：提倡计划生育的试点阶段 ２０世纪６０年代初的三年自然灾害以后，我国人口增长经历了建国后的第二次出生高峰期。１９６４年全国第二次人口普查数据显示，当时总人口已接近７亿。人口这种盲目增长的态势引起了政府的再一次关注。 １９６２年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》强调：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态。”这是制定我国计划生育政策的一个里程碑式的文件。１９６４年，成立了国务院计划生育委员会，一些地区也相应成立了类似的计划生育工作机构，尤其是在城市地区先后建立了计划生育组织机构，这也是我国建立相应组织机构来推广节制生育工作的尝试。 三、１９７０年至１９８０年：提倡“晚、稀、少”的生育政策阶段２０世纪７０年代，在周恩来总理的大力倡导下，计划生育工作在全国城乡全面展开，并明确提出了力争在“四五”期间将城市人口自然增长率降到千分之十左右，农村降到千分之十五以内，这也是首次在政府正式文件中提出了人口控制目标。１９７３年１２月，国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次计划生育工作汇报会，会上提出“晚、稀、少”的生育政策。１９７２年，政府提出了“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”的战略思想。 四、１９８０年至今：现行生育政策的提出、完善与稳定阶段 １９８０年９月，国务院在五届全国人大三次会议上指出：“除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住”。与此同时，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召党团员带头执行新的计划生育政策。次年，五届人大四次会议的《政府工作报告》中提出：“限制人口数量，提高人口素质，这就是我们的人口政策。”１９８２年９月党的十二大确定“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”同年１２月全国人大通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”确立了计划生育的法律地位，走上了依法行政的道路。 ２００２年９月１日，《中华人民共和国人口与计划生育法》将实施。 这个阶段计划生育政策的特点是，具体内容不断完善，政策不断制度化和法制化。 （一）制定《人口与计划生育法》的国内背景分析 1、 经济背景（因素）分析 人口多、底子薄，是我国的基本国情。我国是世界上人口最多的发展中国家。据有关部门统计，截止到2001年底中国内地的人口总量达到12.76亿1.虽然中 庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续性发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此国家把实行计划生育确立为一项必须长期坚持的基本国策。但是长期以来虽有国策却无国家立法，人口与计划生育工作长期依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。有必要把“实行计划生育是国家的基本国策”通过法律的形式确立下来。 2、社会发展背景（因素）分析 21世纪中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出。虽然中国的土地面积达960万平方公里，但是适合居住和经济活动的空
间很有限，人口分布极不平衡。中国的耕地面积仅占世界总面积的7%，却养活着占世界总人口22%的人口。中国耕地面积只有国土面积的十分之一，而印度耕地面积占国土面积的55%，人均耕地是中国的两倍；美国耕地面积占国土面积的20%，人均耕地是中国的9倍；中国的粮食产量居世界第一，人均粮食占有量却不到美国的四分之一。由于中国人口规模将继续扩大，中国的人均粮食占有量长期维持在不足400公斤的低水平上。 随着经济总量和人口总量的不断扩大，农业资源已经迅速接近承载力的上限，平均每人拥有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人拥有的草地不到世界平均水平的40%；平均每人拥有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人拥有的水资源不到世界水平的1/4. 中国还面临着不断增长的劳动力就业问题的困难。目前，全国每年有近2000万青年人进入劳动年龄。农村剩余劳动力已经达到1.2亿人，到2005年，农村剩余劳动力将超过1.5亿。只有在大力发展经济、创造新的就业机会的同时，坚决控制人口的过快增长，才能使劳动力增长和经济发展对劳动力的需求相适应。 改革开放以来，中国的国内生产总值位列世界六、七位，但人均国内生产总值（800美元左右）仍居世界中位左右，低于发展中国家的平均水平（1450美元）。由于人口增长过快，国家用于发展的资金相对减少，能够用于教育、医疗、社会保
障等社会事业的资金不足，要进一步提高人民的文化素质和健康水平，面临着很大的困难。 为了实现持续的经济增长和可持续性发展，满足全体中国人民日益增长的物质和文化需要，保证当代及子孙后代人民的根本利益和长远利益，国家选择了实行计划生育这一利在当代、功在千秋的战略决策是正确的。 国家立法具有广泛的群众基础和社会基础。自20世纪70年代初开始的人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就，有效地控制了人口的过快增长。从1992年开始，生育水平降至并稳定在更替水平以下。经过近30年的工作，我国必须长期坚持计划生育基本国策的思想已在全社会形成广泛共识，现行计划生育政策已被广大群众理解和接受，广大群众的婚育观念发生了深刻的变化，我国人口与计划生育工作已积累了丰富的经验。 我国实行计划生育近30年来，已形成了一套较为完整的、经实践证明是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法，初步探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，逐步推行了一系列重大的改革举措，迫切需要通过法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断发展完善。 3、政治背景（因素）分析 随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育管理必须全面纳入法治轨道。为了规范计划生育行政管理部门及其工作人员依法管理计划生育的行政行为，做
到有法可依，严格执法，文明执法，必须制定专门法律。 实行计划生育涉及公民的基本权利和义务，为了更好地体现权利义务相统一原则，应当改变以往在计划生育工作中存在的对公民重义务、轻权利、重管治、轻服务的状况，国家也急需制定专门法律来明确规定公民履行计划生育义务的同时本应享有的合法权利。 为保障计划生育工作健康、稳定、持续发展，需要由国家立法明确规定各级政府、计划生育行政管理部门及相关部门、各类社会组织在人口与计划生育工作中应承担的义务及法律责任，以及为计划生育工作提供必要的保障条件，为综合治理我国人口问题提供法律依据。实践证明，仅仅依靠地方立法，难以完成这一重任，必须由国家制定专门法律予以规范和保障。 此外国家立法也具有较好的地方立法和行政立法基础。人口与计划生育国家立法始于70年代末，前后起草、论证30余稿，为新一轮人口与计划生育国家立法积累了有益的经验和教训。80年代以来，全国各省、市、自治区相继制定了计划生育条例（西藏、新疆制定了政府规章），计划生育行政法规、部门规章的制定逐步纳入正轨。广大干部、群众迫切要求依法管理计划生育工作。我国民主法制建设进程加快，既对依法治理计划生育提出了更高的要求，也为国家立法创造了有利条件。 近年来计划生育行政机关及其工作人员依法行政水平不断提高。广大计划生育专兼职人员的法制观念、群众观念、服务观念不断增强，初步形成了依法治理计划生育的法制环境。 国家立法具有坚实的工作基础。20世纪90年代以来，人口与计划生育工
作适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势，坚持深化改革，从工作的指导方针、改革思路、管理机制以及工作方法都发生了深刻的变化，为国家立法奠定了坚实的工作基础。
（二）制定《人口与计划生育法》的国际背景分析 多年来，我国积极参与人权及人口问题的国际交流与合作，截止目前，我国已加入的国际人权公约主要有：《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》等；签署的人口问题国际文件主要有：1974年世界人口会议通过的《世界人口行动纲领》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。我国政府在签署这些公约和文件时，申明中国将在不违背宪法有关计划生育条款规定的情况下履行国际公约、文件所载的义务。我国的计划生育工作，体现国际公约、国际文件对公民生育权的尊重和保护。20世纪90年代以来，我国认真借鉴国际成功经验，改进和提高计划生育和生殖健康水平，履行对国际公约和国际文件的承诺。
中国计划生育工作的发展历程
一、计划生育的提出（1953～1961年）
（一）节制生育和计划生育的提出 中国建立之初，党和政府面临的紧迫任务是巩固刚刚诞生的人民政权，迅速恢复遭到战争破坏的国民经济，使社会秩序得到安定，人民群众得以休养生息，为有计划的经济建设创造条件。当时，战乱初平，广大人民群众政治上、经济上获得解放，有了繁衍后代的较好的条件。当时政府有关部门制定的一些社会经济政策实际上也是限制节育，鼓励多生的。 那么节制生育是在什么情况下被提出来的呢？这里有两方面因素和影响：一是国家经济社会发展要求控制人口过快增长。1953年，中国在完成恢复国民经济的任务后，进入第一个五年计划建设时期。随着经济的恢复和发展，国内环境由长期战乱转入和平安定，人民生活有了明显改善，医疗卫生和防疫工作以及妇幼保健事业得到开展，危害人民生命的急性传染病得到控制，死亡率显著下降，由1949年的20‟降到1953年的14‟，出生率则保持高水平，因而人口增长速度加快，人口自然增长率由1949年的16‟增至1953年的23‟，进入了中国成立
以来第一次人口增长高峰期。1953年进行的第一次全国人口普查，弄清了人口底数。当时，包括台湾、港澳、国外华侨和留学生在内的全中国人口总数突破了6亿大关，达到60193万人，其中大陆人口达58060万人。人口基数之大，增长速度之快，引起党、政府和社会有识之士对人口问题的关 注。实践已经昭示人们，中国的经济社会发展要求控制人口的过快增长。二是人民群众对节育的迫切要求。随着经济建设规模的扩大，人民群众特别是妇女走向社会，投身劳动的人数日益增多。生育子女过多过密，必然影响她们的工作、学习、生活和对子女的教养，因而越来越多的妇女要求摆脱家庭羁绊和多子女的拖累，实行避孕节育，但又苦于缺乏避孕节育知识和药具。一些人往往自行采取一些不科学的办法。为此，不少人向政府有关部门呼吁，要求给予帮助和指导。 在以上两方面因素的作用下，1953年8月，当时的政务院副总理邓小平指示卫生部改变限制节育的态度和做法，帮助群众节育，并且批准了卫生部修订的避孕及人工流产办法。①邓小平同志是党和国家领导人中第一个提出和倡导节制生育的。随后于1954年12月，当时的中共中央书记处书记刘少奇在国务院第二办公室召开的节育问题座谈会上，代表中共中央发表重要讲话，指出：“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的。”“反对的理由都不能成立”。①1955年3月，中共中央批转了中共卫生部党组关于节制生育问题
的报告。1956年9月，周恩来在中国共产党第八次全国代表大会上所作的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中提出：“我们赞成在生育方面加以适当的节制，卫生部门应该协同有关方面对节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施。”这是中国共产党第一次在公开发表的文献中阐述节育问题。 1957年，毛泽东主席在多次讲话中，根据社会主义制度的基本特征和中国人口发展现状，阐述了人口要有计划地增长的思想，指出了实行计划生育的方针、原则，指明了开展计划生育的基本途径。②根据中央指示和毛泽东讲话精神，1957年10月我国正式公布了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》（修正草案），其中第二十九条提出，要宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。这对于在全国城乡开展这项工作有很大的推动作用。
（二）节育活动的初步开展 避孕节育在6O年代以前只搞口头宣传，不作公开宣传，很多群众不知道。1965年8月，卫生部根据中央指示精神和形势发展需要，发出《关于避孕工作的指示》，提出避孕节育要改变过去的做法，进行广泛的公开宣传。从此，各地卫生部门在妇联、工会等群众团体的协同下，对城乡居民、机关干部、工人和学校教职员广泛宣传避孕科学知识，进行避孕方法和节育技术指导，设立避孕指导门诊，训练避孕宣传骨干和技术人员，出版避孕常识小册
子、图片、幻灯片等，同时加强了避孕药具的供应和质量检查。一些大城市还举办了避孕展览会，扩大了避孕指导门诊点和避孕药具销售点。与此同时，卫生部门简化了做人工流产和“结扎”手术的手续。这时，节制生育的群众活动已在国内一些地区初步展开，有些地区还抓了计划生育试点工作。 这一时期，许多经济学家、社会学家和医学家纷纷在报刊上发表文章，参加座谈讨论，阐述控制人口增长、实行计划生育的必要性，提出解决中国人口问题、推行避孕节育的途径和建议。其中最具影响的就是著名经济学家马寅初发表的《新人口论》等有关人口问题的文章和讲话。它系统地阐述了作者的人口理论观点，提出了控制人口的主张和建议，受到当时国内外人士的广泛关注。
（三）指导思想的反复 我国的计划生育工作起步不久就由于对人口问题的指导思想出现反复而遇到挫折。首先，在1957年被严重扩大化的反右派斗争中，以马寅初为代表的关于控制人口的正确主张，被当作马尔萨斯主义遭到围攻和批判。1958年开始的“大跃进”运动出于对工农业生产形势盲目乐观、不切实际的估计，而片面强调了人多是好事的一面，忽视了人多有困难的一面。这样，在人口问题指导思想上的失误，导致了人口理论研究和生育宣传活动被迫停顿。 1959～1961年，中国国民经济发生严重困难，人口出生率下降，死亡率上升，人口增长陷于停滞。在这种情况下，计划生育工作自然地被搁置下来，广大群众的生育仍处于自发状态。
二、计划生育的实行（1962～1970年）
（一）重新提倡计划生育 为克服“大跃进”以及自然灾害等原因带来的严重困难，党和政府从1960年冬开始纠正农村工作中的“左”倾错误，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。自1962年起，工农业生产开始得到比较顺利的恢复和发展。 随着国民经济的好转、人民物质生活和营养状况的改善以及社会和家庭正常生活秩序的恢复，结婚生育人数大幅度上升，人口变动迅速走出低谷，开始猛增。同1959年初婚妇女数339.2万人相比，1961至1963年初婚妇女数增至467.6万人、577.4万人和507.9万人，比1959年分别增加了37.9％、70.2％和49.7％；同时还有一些因过去生活困难未生孩子的已婚育龄妇女进行补偿性生育。因此，从1962年起出现了全国性的生育高峰，人口出生率从1957年的34.03‟升至1962年的37.01‟，1963年进一步达到43.37‟。人口自然增长率由1957年的23.23‟升至1962年的26.99‟和1963年的33.33‟。1964年进行第二次全国人口普查时，全国人口总数已达到72307万人，其中大陆人口达到69458万人，已接近7亿。 人口的急剧回升和膨胀再度引起党和政府对人口与计划生育问题的重视。1962年12月，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，重申要重视和加强对
我国计划生育政策存在的问题、原因及对策思考
人是一个国家的根本，因此人口政策建国初期，我国人民秉持“人多力量大”的观念。同时深受“不孝有三，无后为大、生儿可以传宗接代、养儿防老”这些落后的生育观念的影响使人口增长率迅速飙升，“据当时的数据显示，居然在8年内人口增长了一亿的人口”①。在当时经济相对落后的状况下，政府在面对着这个巨大的人口压力下，意识到了其严重性，过多、过剩的人口严重的制约了经济的发展。所以控制好人口的快速增长问题亟待解决。
面对这一问题，一些学者开始关注过多的人口对经济发展产生的负面影响，开始想到了去控制人口的数量来缓解经济压力并提出节育的观点，慢慢的使其政策化即促成了计划生育政策的形成。该政策的提出经历了曲折的过程，从其提出到现在的完善大概经历了四个过程：在建国初期，为控制人口的出生而提出了节制生育；到了二十世纪六十年代，开始在人口过于稠密的城市与农村设立计划生育试点，但是由于受到文化大革命的影响，使得我国又出现了建国后的第二个生育高峰；1973年12月，国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次计划生育工作汇报会，会上提出“晚、稀、少”的生育政策②；1982年计划生育成为一项基本国策，在全国推行。
计划生育政策自1982年正式实施以来，在控制中国人口总体基数、中国的经济发展方面发挥了巨大的贡献，还有效的缓解了人口与环境的矛盾，有力的促进了我国经济的发展和社会的进步，使我国的人民的生活水平实现了由建国初期的贫困到温饱再到总体小康的历史性飞跃。当前我国正处于社会转型的关键时期，建国初期提出的计划生育政策在这种巨大变化的社会背景下，矛盾也开始日益突出，已经无法适应新时代环境，这要求政府等相关部门必须做出相应的调整措施以适应社会的发展。本文就是研究计划生育政策落实过程中存在的问题和原因，探讨解决对策，具有重要的现实针对性。
1我国计划生育政策所存在的问题
计划生育政策是我国的基本国策，实践了三十几年，该政策取得了显著的成就，主要体现在这几个方面：缓解了我国人口与资源的矛盾；群众的生育观念发生了深刻的转变；民族的整体素质得到了提高；利益导向政策体系基本形成等等。但是进入新时期后，由于我国国情和人口形势发生了变化，计划生育政策的负面效应也逐渐显著，人口老年化现象，性别比严重失调、劳动力短缺及人口素质逆①任庆伟.论我国计划生育政策的成果、问题及对策[J].改革与开放.2010(3)：1-2. ②任静.浅议当前我国计划生育政策[J].社会学研究.2010(6)：1-1.
淘汰现象等问题逐步显现。
1.1 人口老龄化问题加剧【是谁提出计划生育的】
随着生活水平质量的不断提高和医疗卫生条件的日益改善，使得当代人的平均寿命在不断延长。另外由于计划生育政策的干预，年轻人的生育率也在下降，两者共同作用加速了人口的老龄化速度。“全国老龄工作委员会发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，中国已于1999年正式进入老龄社会，到2004年底，中国60周岁及以上老年人已达到1.44亿，占我国总人数的11.03%，占世界老龄人口的五分之一，也是世界上老龄人口最多的国家，如果按现在的速度发展下去，21世纪的中国无疑将是一个不可逆转的老龄化社会，21世纪的头20年将成为‘快速老龄化’阶段，随后的30年为‘加速老龄化’阶段”①。人口老龄化是社会发展势不可挡的趋势，其带来了许多负面效应，使得市场上的劳动力不足，从而阻碍了经济的发展。另外，政府必须投入更多的资金去不断完善养老机制等等，这些问题都亟待解决。
1.2 性别比严重失调
人口性别比是指一定数量的人群当中男孩数量与女孩数量之间的比例关系。据官方最新的统计数据显示，现在出生的男女人口比例为117:100。而根据人口发展规律，要保持人口的性别比平衡，这个比例应该在105:100左右。在这种高比例的发展下，有关专家预测，到2020年，将会有4000万男性找不到对象，成为“光棍”。②由于受到我国重男轻女传统思想的影响，这种男女性别差异一直都是存在的，而且还在持续；另外，我国为控制人口的过多增长，实施了计划生育政策，在控制人口数量方面的确起到了一定的效果，但是，由于其政策的内容即“城市居民只能生育一个小孩，在农村‘一个半’政策即第一胎如果是女孩的话，可以生育第二胎，在少数民族地区，政策更为宽松，这就造成了我国性别比失调在区域上也存在着不平衡，在农村以及一些相对比较落后的地区，这种不协调的比例更为严重。男性比例过高，将会对婚姻造成压力，会破坏家庭的稳定性，使得单亲家庭增多，而且这种男多女少的状况，会导致婚姻买卖，拐卖妇女儿童等现象的猖獗，增加了社会的不稳定因素。
1.3人口素质逆淘汰化
“人口逆淘汰”指的是总人口中低素质以及零素质的人口比重越来越高，从而形成人口再生产在质量方面“优胜劣汰”恶果的一种社会现象。中国人口素质逆淘汰问题被引起注意大概是在20世纪80年代中后期。这个时期正好是“计划①李小波.我国计划生育政策不能否定[J].学习月刊.2009(7)：2-2.
②任庆伟.论我国计划生育政策的成果、问题及对策[J].改革与开放.2010(3)：1-2.
生育政策”进行大力推广的阶段，大力推行“独生子女”政策，提倡“晚婚晚育、少生优生”。此时期的政策还有一特点“城市紧，农村松”，即在城市实行“一孩”政策，在农村实行“一孩半”或者“二孩”政策。而城市是经济、政治、文化相对发达的地方，农村特别是一些偏远地区则在经济，文化教育方面都处于较为落后地位，而农村的生育率却高于城市，所以人口的综合素质就会呈现一种反方向发展。王久仁（1989）曾撰文提出：“从提高人口素质的角度考虑，人口生育应该呈现这种现象：素质越高的人群出生率越高，素质低的人群出生率也越低这样才能使总人口中高素质人口的相对数量不断上升，从而使总人口素质不断提高。但是，中国人口生育正好出现相反的现象，素质越高的人群出生率越低，素质越低的人群出生率越高，这就形成了极不利于提高人口素质的人口逆淘汰。由于中国实行从严控制人口数量增长的人口政策等特殊原因，中国的人口逆淘汰现象比其他许多国家都要严重的多”。①
1.4 独生子女的性格孤僻与心理缺失
独生子女，即一个家庭中只有他或她一个孩子，没有兄弟姐妹，这个是计划生育政策下的特定产物。由于20世纪八十年代，一胎化政策的严格实施，特别是在城镇，使得现在的80后基本上都属于独生子女。不可否认，独生子女的确有它的优越之处，如家庭抚养小孩的成本降低了，可以专心的供养一个小孩，使小孩能够得到更为优越的生活环境。但是其无论是对社会还是对家庭都存在着许多潜在的危机。“现在我国的家庭结构正呈现一种‘四二一’的结构发展趋势。所谓的四二一即指有四位祖辈（祖父母，外祖父母），父母二人共同抚养一个小孩的家庭。家庭的规模正在逐渐缩小，而家庭作为社会的基本单位，它的变化势必会影响到整个社会。”②这种四二一的家庭模式即意味着六个老人抚养一个小孩，他们把所有的爱和希望都给了这个唯一的小孩，都把他视为宝，什么都不让他们干，造成现在的小孩什么都不会干，更为严重的是他们却把这种待遇视为理所当然。另外在他们的成长过程中没有兄弟姐妹，缺乏玩伴，容易造成他们心理上的孤独感，比较任性，不懂得如何关爱别人。现在社会对于80后与90的孩子评价都不好，什么无能、自私、缺乏爱心和社会责任感，这是都是他们的专属名词；而且现在的年轻人心理承受力也比较低，以至于社会上经常会出现年轻人轻生的现象。
1.5 独生子女的养老负担加重
独生子女政策带来的更为直接的危害就是养老问题。从古至今，从中到外，都有“独子不征兵不远门”的说法。一个孩子长大了，为了寻求更好的发展，往①王久仁.中国人口素质将呈现相对降低趋势[J].1989(3):3-3.
②邓晶.对计划生育政策的反思[D]湖北大学.2008: 14-15.
往会离乡背井，特别是在农村这种现象更为严重，他们都进城务工，只留下了年迈的父母独自在家，出现“空巢老人”的现象，而且在独生子家庭如果这个孩子出现意外，家庭就没了支柱，老人也没了依靠，对于老人而言是一种巨大的打击。另外，现代的年轻人在面对这个日益发达的社会环境，赡养老人的确是一件很困难的事，特别是等他们结婚生子后就会出现两个人要赡养四个老人和一个小孩的局面。而年轻人工作又很忙，压力也比较大，根本无暇照顾到四位老人，就会把老人送进养老院，这样就与我国传统的家庭养老方式不一样，而这一代老年人都是受过封建思想熏陶的老一辈，并不能接受这种养老方式，就会埋怨自己的孩子，不利于孩子与父母之间的情感交流，还会出现老人状告孩子不赡养自己的官司。这种长期的独生子女政策，使得新生人口不断减少，老年化不断加剧，从而导致市场上的劳动力减少，也不利于社会的发展。
1.6行政执法过程中滥权严重
由于自古以来，男性在社会各个方面都占据着重要的地位，使得人们在生育性别选择方面更偏向于男孩，所以就会出现超生的现象。“可是由于在这种严格的政策下，人们超生将面临着巨额的罚款，尤其是在农村，交不出罚款，就拆房子甚至被拘禁，为了躲避这种后果，有的家庭在孩子性别上不满意的，就会出现弃婴，而一般被遗弃的多是女婴，这就严重损害了女婴的合法权益。”①而且也不利于政府的形象建设，也会加剧社会的腐败，因为生育本身是属于私人问题，由于该政策的实施，政府开始介入其中，独揽了大权。可是他们有时候并不能做到有效的监督，缺乏问责制，容易做出一些不负责任的事。另一方面，由于公权力介入到了原本属于私人的领域，使生育小孩成了一件奢望的事，有些人为了保住职位，不被罚款等，就会出现送礼行贿、滥用公权等腐败事件，不利于政府的发展。
另外，相关部门为了严格实施计划生育政策而实行的一些残忍措施，让人痛心。如强制性堕胎甚至节育手术，在一些落后的地方更为残忍，强制节育采取绑捆打胎等残酷手段。这种计划生育政策的强制实施，不仅侵犯了妇女的个人权利，而且也侵害了胎儿的生命权，造成了严重的社会道德伦理问题。
2、我国计划生育政策问题的原因分析
自计划生育政策实施以来，我们不可否认其给我国的经济发展、人民生活各方面都带来了益处，但是我们也必须正视其显现出来的问题。发现了问题就必须去解决问题，这样才能使其达到更好的效果，才能与构建和谐社会的步伐统一。要解决好问题就必须弄清楚造成问题的原因所在，这样才能从根本上解决问题。 ①任庆伟.论我国计划生育政策的成果、问题及对策[J].改革与开放.2010(3):1-2.
2.1陈旧的思想观念影响
在中国，“重男轻女”的思想仍然很严重，特别是在偏远的农村地区。中国有句古话“不孝有三，无后为大”，男性在传宗接代的过程中占据重要地位，因此男孩成为一个家庭能否延续和兴旺的关键所在。再加上在农村地区，都是些体力活，因而人多力量大的思想会影响着人们的生育观念，所以农村在生育数量上认为生的越多越好，在性别上更倾向于男孩。而在城市随着社会的发展，他们受过高等教育，伴随着生活水平的提高和经济上的压力，人们更倾向于少生甚至不生，用心抚养一个小孩。因此容易导致城乡在生育率上的差别，会出现人口素质的逆淘汰化。“众所周知，中国的人口国情，在计划生育政策下的中国人的生育选择空间是狭小的，偏好生育男婴的意愿得不到很好的满足，因此逃避计划生育，用选择性的人工流产干预自然的性别结构，导致出生性别比的偏高。可以说，性别比偏高现象是过于强烈的性别偏好于过于狭小的生育选择空间相互冲突和挤压，最终通过‘瞒、漏报行为’、和‘B超行为’而形成的结果。”①
在中国一些偏远的地区还会出现近亲结婚的现象，觉得这是一种亲上加亲的好事。而“根据遗传学的研究表明，近亲结婚危害性是很大的，因为我们的血缘越近，即遗传基因也就越相似，有许多人可能携带某些遗传病的基因，而不表现出来，成为‘隐性遗传病携带者’；如果他和有相同血缘的、带有遗传病基因的近亲结合，那么他们的子代就会将父母隐性遗传病外显出来成为显性，临床上表现为疾病。所以遗传病的机会就增加了；如果他和不相同血缘的人结合（携带同一遗传病基因的机会很小），那么他们的后代得遗传病的机会就减少了。”② 所以从新中国成立之后就有明文的法律规定，禁止直系血亲和三代以内旁系血亲通婚。可是在中国一些比较偏远落后的农村地区，近亲结婚现象依然存在，因为他们没有得到过很好的教育宣传，他们认为这是一种“亲上加亲，不断亲缘”的做法，因而导致新生儿的总体质量不能提高，也会加大城乡人口素质的差距。
2.2政策社会环境的影响
一方面，建国初期的社会环境对当时人口数量的影响。在新中国成立初期，已经开始有学者和领导人意识到人多对社会发展带来的影响，并有了控制人口的观念，从而提出了节育措施。可是由于受三年自然灾害、文化大革命、大跃进等社会运动的影响，此政策并没有得到严格的实施。在那种吃大锅饭的环境下，人们觉得家庭人口越多分配的东西就越多，认为人多力量大，认为生的越多越好，①李连秀.浅谈生育观念存在的问题及对策[J].恩施职业技术学院学报（综合版）.2006(18):2-2.
②杨军.代孕法律问题研究[D]西南政法大学.2007:20-21.
对计划生育政策的现状分析
一、导言
（一）研究背景、意义
中国一直是世界第一人口大国，同时又是最大的发展中国家。从小受到的教育，谈人口问题必提“人多地少”，到现在经常被提及的“人口安全”，即包括人口数量、人口质量、人口结构、人口分布在内的人口问题，是中国客观存在的许多基本国情中的首要问题。因此人口政策或者说计划生育政策，不仅关系到我国政治、经济、社会、文化等各个领域，也实实在在地关乎社会细胞即每个家庭的利益，为社会各界和广大公众所关注。对人口政策的研究，以前往往是归入社会学、经济学的领域，但我认为人口政策作为国家最大的公共政策之一，同样可以从政治学的角度，即以政策制定和决策科学性的角度，来审视我国的人口政策。根据H•K•科尔巴奇提出的政策活动理论，“政策活动可以分为一系列的阶段，即确定问题，提出解决方法和对策，对提出的方法进行评价，决策，修改，评估结果。”[1]国内学者也认为，决策过程可以分解为政策动议、政策选择、政策实施、政策评估和政策总结。[2] 计划生育政策是对中国影响最大的公共政策之一，作为我国的一项基本国策,我们可以选择上述理论进行政策分析。首先是人口增长过快的问题提出，从马寅初50年代发表“新人口论”[3]开始进行讨论，由于国家领导人对当时的基本国情判断不明，“新人口论”的观点没有被接受，马寅初先生也受到严厉批判；60年代人口高峰出现后，人口增长太快的问题，开始得到中央领导的重视，实行计划生育作为解决问题的办法和对策，逐渐摆上国家的议事日程。从20世纪70年代初提倡计划生育，到1982年党的十二大将计划生育确定为我国的一项基本国策，全国范围内普遍实行城乡有别的鼓励一胎、严格二胎的生育政策，最终确定并延续至今的生育政策，其后三十年只是对某些方面进行微调。计划生育现行政策一直实行到今天，基本格局未变，还于2002年实施了《中华人民共和国人口与计划生育法》[4]，这可视作政策上升为国家法律的新阶段。
计划生育政策实施近40年，全国少生4亿多人，人口出生率、人口自然增长率都出现了明显的下降，我国步入了低生育水平国家的行列。国内外对此评价一直较高，《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（以下简称《决定》）作了全面的
肯定，应当视为对我国现行人口政策实施情况的主流评估结果，也可以说是阶段性的政策总结。但许多学者开始反思现行生育政策，关于生育政策是否应该作出调整？如何进行调整？调整后会产生什么影响的问题？存在许多不同见解，人口政策的一举一动经常成为新闻媒体关注的焦点，这可以视作理论界开始对生育政策进行评价或者说是评估。可是在人口计生主管部门及行政系统，尚未见到积极的回应，特别是2006年中共中央《决定》还是特别指出：“必须坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇”[5]。2010年10月曾有新闻媒体报道“放开生二胎新政策在黑吉辽苏浙五省试点”[6] ，浙江等地基层的人口计生部门也曾着手对夫妻有一方是独生子女的进行调查，为试点“单独”[7]生育政策作准备，结果仍然是不了了之。目前这些问题还是存在，这是本文研究的意义所在。
对于人口政策，国内外对此有过广泛的探讨，是从紧控制，还是放任自由，或者鼓励生育，都要相对
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